pdf tcu 2015 pos edital auditoria governamental tribunal de contas da uniao administracao publica (00)

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Sumário 
 
1. MODELOS TEÓRICOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ........................................................................................... 4 
1.1. TIPOS PUROS DE DOMINAÇÃO LEGÍTIMA ..................................................................................................................... 6 
1.2. PATRIMONIALISMO ................................................................................................................................................. 8 
1.3. MODELO BUROCRÁTICO ........................................................................................................................................ 11 
1.4. CARACTERÍSTICAS DAS ORGANIZAÇÕES BUROCRÁTICAS ................................................................................................ 17 
1.5. DISFUNÇÕES E CRISE DA BUROCRACIA....................................................................................................................... 22 
2. CRISE DO ESTADO ............................................................................................................................................... 30 
2.1. ESTADO DE BEM-ESTAR SOCIAL ............................................................................................................................... 31 
2.2. CRISE DO ESTADO CONTEMPORÂNEO ....................................................................................................................... 34 
2.3. NEOLIBERALISMO ................................................................................................................................................. 36 
2.4. NEOINSTITUCIONALISMO ECONÔMICO ...................................................................................................................... 37 
2.5. ESTADO REGULADOR ............................................................................................................................................. 40 
4. PONTOS IMPORTANTES DA AULA ....................................................................................................................... 44 
5. QUESTÕES COMENTADAS .................................................................................................................................. 45 
5.1. LISTA DAS QUESTÕES ............................................................................................................................................. 58 
5.2. GABARITO ........................................................................................................................................................... 64 
 
 
 
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Vamos ver mais algumas questões sobre a relação entre os modelos: 
3. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) A administração gerencial nega todos os 
princípios da administração pública patrimonialista e da administração pública 
burocrática. 
4. (ESAF/SUSEP/2010) De certa forma, patrimonialismo, burocracia e 
gerencialismo convivem em nossa administração contemporânea. 
5. (ESAF/APO-MPOG/2010) Com o gerencialismo, a ordem administrativa se 
reestrutura, porém sem abolir o patrimonialismo e a burocracia que, a seu 
modo e com nova roupagem, continuam existindo. 
6. (ESAF/ISS-RJ/2010) No Brasil, o modelo de administração burocrática foi 
completamente substituído pelo modelo gerencial implantado ao final do 
século XX. 
Gabarito: E, C, C, E. 
1.1. Tipos Puros de Dominação Legítima 
Antes de entrarmos em cada um desses modelos, é preciso 
que seja visto o que Max Weber chamou de tipos puros de 
dominação legítima, que constituem a base de cada um deles. 
Max Weber foi um pensador alemão. É difícil colocar ele em 
alguma ciência específica, pois seus estudos abrangeram 
áreas como a sociologia, a economia, o direito e a política. 
Esse autor é muito importante porque toda a base do estudo 
do modelo burocrático está em seus escritos. Não foi ele que 
criou esse modelo, mas foi um dos primeiros a analisá-lo, no 
início do Século XX, e seu trabalho teve grande repercussão. 
Segundo o autor: 
Poder significa toda probabilidade de impor a própria vontade numa relação 
social, mesmo contra resistências, seja qual for o fundamento desta 
probabilidade. 
Dominação é a probabilidade de encontrar obediência a uma ordem de 
determinado conteúdo, entre determinadas pessoas indicáveis. 
Disciplina é a probabilidade de encontrar obediência pronta, automática e 
esquemática a uma ordem, entre uma pluralidade indicável de pessoas, em 
virtude de atividades treinadas. 
Poder observar nesses três conceitos uma gradação no que se refere ao nível 
de obediência. Enquanto o “poder” envolve impor a própria vontade mesmo 
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transgressão dos limites tradicionais poderia pôr em perigo a posição 
tradicional do próprio senhor. 
 Em parte em virtude do arbítrio do senhor, ao qual a tradição deixa espaço 
correspondente. 
Assim, o senhor tem uma ampla liberdade para tomar decisões, de forma 
arbitrária. Porém, essa liberdade é limitada pela própria tradição, já que ele não 
pode infringir aquilo que lhe dá legitimidade. 
Na Dominação Carismática, a legitimidade tem origem no “carisma” do líder. 
As pessoas aceitam suas ordens e são leais ao senhor porque ele possui uma 
qualidade extraordinária. Weber define carisma como: 
Uma qualidade pessoal considerada extracotidiana e em virtude da qual se 
atribuem a uma pessoa poderes ou qualidades sobrenaturais, sobre-
humanos ou, pelo menos, extracotidianos específicos ou então se a toma 
como enviada por Deus, como exemplar e, portanto, como líder. 
Uma palavra importante nessa definição é “extracotidiano”. O carisma é algo 
que não existe no dia-a-dia, na rotina, ele surge com uma situação 
extraordinária. A dominação carismática é um poder sem base racional. É 
instável, arbitrário e facilmente adquire características revolucionárias. Sua 
instabilidade deriva da fluidez de suas bases. O líder carismático mantém seu 
poder enquanto seus seguidores reconhecem nele forças extraordinárias e, 
naturalmente, este reconhecimento pode desaparecer a qualquer momento. 
Assim, com o passar do tempo, essa dominação perde sua característica 
efêmera, assumindo o caráter de uma relação permanente, a dominação 
carismática tem de modificar substancialmente, se transformando numa 
dominação tradicional ou racional. 
A dominação racional-legal tem sua legitimidade na lei, o estatuto criado 
com base na razão. Obedece-se às regras e não à pessoa. Segundo Weber, 
“obedece-se à ordem impessoal, objetiva e legalmente estatuída e aos 
superiores por ela determinados, em virtude da legalidade formal de suas 
disposições e dentro do âmbito de vigência destas”. A burocracia moderna, para 
Weber, é a forma de organização do Estado própria dos regimes em que 
predomina a dominação racional-legal. 
1.2. Patrimonialismo 
O patrimonialismo é uma forma de dominação tradicional. Na realidade, é ainda 
mais específico, é um tipo de dominação patriarcal, que é um tipo de 
dominação tradicional. Na dominação patriarcal, todo um grupo de pessoas está 
sujeito às ordens do senhor, dentro de uma comunidade doméstica. Não se 
incluem aqui apenas os filhos de sangue do senhor, mas toda a comunidade, 
que de alguma forma vive a seu redor e depende dele. 
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chamadas “prebendas”, cuja definição do dicionário é “ocupação rendosa de 
pouco trabalho”. Pode-se dizer que constituem um privilégio dos servidores 
que, ao representar o soberano em determinada comunidade, recebem o direito 
de se apropriar de parte dos bens públicos como uma renda própria, como, por 
exemplo, ficar com parte dos tributos e pedágios cobrados. 
Entre as formas de sustento do funcionário patrimonial, Weber insere: a 
alimentação na mesa do senhor; os emolumentos, que eram rendimentos 
provenientes das reservas de bem e dinheiro do senhor; terras funcionais; 
oportunidades apropriadas de rendas taxas ou impostos; e feudos. 
Outro termo usado para descrever a atuação do quadro administrativo 
patrimonial é “sinecura”, que vem do latim e significa “sem cuidado“. Esse 
termo se refere àquelas funções, empregos ou cargos que asseguram uma 
remuneração ao seu ocupante sem que seja exigido trabalho ou 
responsabilidade real. É uma forma de rendimento sem a necessidade de 
empreender esforços. Em muitos casos os cargos eram distribuídos como 
presentes, moeda de troca, em que seu ocupante teria uma fonte de renda sem 
ter que desempenhar as funções. 
Com o surgimento do Estado, das constituições, e a formação de um quadro 
administrativo profissional, o termo patrimonialismo passou a ser usado para 
descrever a corrupção, o uso da máquina pública para benefício próprio. 
Segundo Luis Carlos Bresser Pereira: 
A característica que definia o governo nas sociedades pré-capitalistas e pré-
democráticas era a privatização do Estado, ou a interpermeabilidade dos 
patrimônios público e privado. ‘Patrimonialismo’ significa a incapacidade ou a 
relutância de o príncipe distinguir entre o patrimônio público e seus bens 
privados. A administração do Estado pré-capitalista era uma administração 
patrimonialista. 
Vamos ver uma questão que foi copiada desse trecho acima: 
7. (ESAF/MPOG/2006) No modelo patrimonialista de administração pública 
existe uma interpermeabilidade dos patrimônios público e privado 
A questão é certa. A interpermeabilidade significa justamente que as duas 
esferas se comunicam, que não há uma separação rígida entre o patrimônio 
público e o privado. 
Como características do modelo, podemos citar: a falta de uma esfera pública 
contraposta à privada, a racionalidade subjetiva e casuística do sistema 
jurídico, a irracionalidade do sistema fiscal, a não profissionalização e a 
tendência intrínseca à corrupção do quadro administrativo. No patrimonialismo, 
o aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder do soberano, o 
qual utiliza os bens públicos da forma que achar conveniente, particularmente 
em seu próprio benefício. 
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O patrimonialismo vai ser predominante até os Estados Absolutistas, ganhando 
força o modelo burocrático com o início das democracias liberais. Contudo, por 
mais que prevaleça a racionalidade do modelo burocrático, o patrimonialismo 
ainda se mantém forte dentro da administração pública. Até hoje existem 
práticas de apropriação dos bens públicos por interesses privados. Isso é 
bastante cobrado nos concursos. Segundo o Plano Diretor: 
No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma extensão do 
poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de 
nobreza real. Os cargos são considerados prebendas. A res publica não é 
diferenciada das res principis. Em consequência, a corrupção e o nepotismo 
são inerentes a esse tipo de administração. No momento em que o 
capitalismo e a democracia se tornam dominantes, o mercado e a sociedade 
civil passam a se distinguir do Estado. Neste novo momento histórico, a 
administração patrimonialista torna-se uma excrescência inaceitável. 
Portanto, quando o capitalismo se desenvolve é necessária uma administração 
mais racional, que não tome decisões “caso a caso”. As regras precisam ser 
estáveis, para reduzir os riscos dos investimentos de longo prazo. E a 
democracia também é contrária ao patrimonialismo, pois pressupõe que o 
Estado é a organização coletiva da sociedade, e não a extensão do patrimônio 
de um monarca. Dessa forma, as decisões precisam seguir o interesse público, 
e não o interesse pessoal. Por isso que o desenvolvimento do capitalismo e da 
burocracia exige uma administração burocrática. 
1.3. Modelo Burocrático 
Vamos ver uma questão: 
8. (CESPE/TCE-PE/2004) A burocracia patrimonialista era o modelo clássico 
de administração presente nas monarquias europeias do século XIX. 
A questão é certa. Muitos se confundem nessa questão porque ela fala em 
“burocracia patrimonialista”, daí marcam errada, pois o modelo característico 
das monarquias europeias do Século XIX era o patrimonialismo, e não a 
burocracia. Essa confusão surge porque o termo burocracia possui diferentes 
significados. Podemos citar pelo menos quatro: 
 Forma de governo; 
 Conjunto de funcionários públicos; 
 Racionalidade; 
 Ineficiência. 
O primeiro registro do uso do termo “burocracia” é atribuído a Seigneur de 
Gournay (1712-1759), na França, pela junção da palavra francesa “bureau”, 
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que se refere a escritório, com a palavra grega “krátos”, que significa poder. O 
sufixo “cracia” é usado para designar as formas de governo. Aristóteles 
apresentou uma classificação com democracia (governo pelo povo), aristocracia 
(governo dos melhores) e monarquia (governo de um só). Podemos nos 
lembrar de outras palavras terminadas em “cracia”: gerontocracia (governo dos 
mais velhos), teocracia (governo por Deus), etc. 
E a burocracia? Se ela possui o sufixo “cracia”, então também é uma forma de 
governo? Isso mesmo. O termo “burocracia” se refere ao governo do escritório, 
governo dos funcionários públicos. Gournay o usou como uma quarta forma de 
governo, na classificação de Aristóteles, de forma pejorativa, criticando o fato 
de estar ocorrendo na França um crescimento do quadro administrativo e da 
normatização, fazendo com que os funcionários públicos tomassem as decisões 
que deveriam ser da sociedade. Ao invés de um governo do povo, surgia um 
governo de escritório. A burocracia representava uma ameaça à própria 
democracia. 
Outra acepção do termo burocracia é como o conjunto de agentes públicos, o 
aparelho do Estado, que age de forma racional. Assim, quando falamos em 
burocracia, estamos nos referindo aos funcionários públicos, aos órgãos 
governamentais, a estrutura do Estado. 
A terceira visão da burocracia é como racionalidade. Weber associou a 
burocracia com a dominação racional-legal, ou seja, a burocracia seria a busca 
dos meios mais eficientes para se alcançar determinado objetivo. Vamos ver a 
definição de Bresser Pereira e Fernando Prestes Motta: 
Se adotarmos uma definição curta e perfeitamente enquadrada dentro dos 
moldes da filosofia aristotélica, diremos que uma organização ou burocracia 
é um sistema social racional, ou um sistema social em que a divisão do 
trabalho é racionalmente realizada tendo em vista os fins visados. 
Essa definição já foi bastante cobrada em concursos. Muitos alunos se 
confundem com ela por causa do final “fins visados”, já que associam com o 
fato de a burocracia se preocupar apenas em controlar os procedimentos, os 
“meios”, e não olhar para resultados. Porém, é preciso separar a teoria da 
prática. Na teoria, a burocracia é racional porque adota os procedimentos mais 
eficientes para se chegar a determinado resultado. Na prática,ela é 
extremamente rígida com os procedimentos, esquecendo-se do resultado. 
Detalhando melhor esta definição, os autores dizem que o critério que 
diferencia o ato racional do irracional é sua coerência em relação aos fins 
visados. Um ato será racional na medida em que representar o meio mais 
adaptado para se atingir determinado objetivo, na medida em que sua 
coerência em relação a seus objetivos se traduzir na exigência de um mínimo 
de esforços para se chegar a esses objetivos. Isso significa que a burocracia 
evoluiu como uma forma de se buscar maior eficiência nas organizações. Isso 
mesmo! Na origem, ela nasceu como a racionalização das atividades, com o 
objetivo de aumentar a eficiência. Segundo Weber: 
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A administração puramente burocrática é a forma mais racional de exercício 
de dominação, porque nela se alcança tecnicamente o máximo de 
rendimento em virtude de precisão, continuidade, disciplina, rigor e 
confiabilidade – isto é, calculabilidade tanto para o senhor quanto para os 
demais interessados –, intensidade e extensibilidade dos serviços e 
aplicabilidade formalmente universal a todas as espécies de tarefas. 
Quando pensamos na burocracia como excesso de controles, papelada, 
necessidade de muitas tramitações, apego exagerado a regulamentos, 
ineficiência, estamos pensando nos defeitos do sistema, ou ao que damos o 
nome de “disfunções” da burocracia. Por isso é muito importante vocês 
diferenciarem a teoria da prática. Na teoria, a burocracia é eficiente, se 
preocupa com os fins da ação governamental. Na prática, é ineficiente e se 
preocupa apenas com o controle dos processos, esquecendo-se dos resultados. 
A rigidez da prática resultou no quarto uso do termo, que é o da burocracia 
como sinônimo de ineficiência. 
Na definição dos autores temos também a “divisão do trabalho”. Qualquer 
sistema social elementarmente organizado tem por base a divisão do trabalho, 
a especialização das funções. A estrutura organizacional pode apresentar uma 
especialização vertical – a hierarquia – e uma especialização horizontal, a 
divisão do trabalho, ou departamentalização. Em uma burocracia, esta divisão 
deverá ser feita racionalmente, ou seja, sistemática e coerentemente. 
Bresser e Motta apresentam ainda outra definição de burocracia: 
É o sistema social em que a divisão do trabalho é sistemática e 
coerentemente realizada, tendo em vista os fins visados; é o sistema social 
em que há procura deliberada de economizar os meios para se atingir os 
objetivos. 
Ato racional é aquele coerente em relação aos fins visados; ato eficiente ou 
produtivo é aquele que não só é coerente em relação aos fins visados, como 
também exige o mínimo de esforços, de custos, para o máximo de resultados. 
A expressão “burocracia patrimonial” refere-se ao período de transição do 
modelo patrimonial para o burocrático, quando estavam presentes 
características dos dois modelos. Havia certa racionalidade, como na hierarquia, 
regras que definiam os procedimentos, mas faltava ainda a impessoalidade, 
ainda estava presente a utilização do patrimônio público para interesses 
privados. 
Para Weber, o desenvolvimento de formas de associação “modernas” em todas 
as áreas (Estado, Igreja, exército, partido, empresa econômica, associação de 
interessados, união, fundação, e o que mais seja) é pura e simplesmente o 
mesmo que o desenvolvimento e crescimento contínuos da administração 
burocrática: o desenvolvimento desta constitui, por exemplo, a célula 
germinativa do moderno Estado ocidental. Para Weber: 
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A administração racional é por toda parte a mais racional do ponto de vista 
técnico-formal, ela é pura e simplesmente inevitável para as necessidades da 
administração de massas (de pessoas ou objetos). 
Peter Evans & Rauch, num estudo com mais de 80 países, chegaram à 
conclusão que a substituição do modelo patrimonialista pelo burocrático foi uma 
condição não suficiente, porém necessária, para o desenvolvimento dos países 
no século XX. É possível dizer que sem uma administração pública baseada no 
mérito, nenhum Estado pode realizar com sucesso suas atividades. 
O grande instrumento de superioridade da administração burocrática é o 
conhecimento profissional. A administração burocrática significa: dominação em 
função do conhecimento. Além da posição de formidável poder devida ao 
conhecimento profissional, a burocracia tem a tendência de fortalecê-la ainda 
mais pelo saber prático de serviço: o conhecimento de fatos adquirido via 
execução das tarefas ou obtido via documentação. 
Quando pensamos na burocracia como organização racional, veremos que isso 
não é característica apenas do modelo burocrático de gestão, todas as 
organizações que se enquadrem na racionalidade poderiam ser consideradas 
burocráticas. Segundo Bresser Pereira e Prestes Motta: 
Alguns autores restringem o conceito de burocracia a um tipo de sistema social 
rígido, centralizado, que se amolda quase perfeitamente ao tipo ideal de 
burocracia descrito por Max Weber. Para esses autores bastaria que o sistema 
social se afastasse um pouco desse modelo, que se descentralizasse, que se 
flexibilizasse para deixar de ser uma organização burocrática. 
Todo sistema social administrado segundo critérios racionais e hierárquicos é 
uma organização burocrática. Haverá organizações burocráticas mais flexíveis 
ou mais rígidas, mais formalizadas ou menos, mais ou menos autoritárias. 
Portanto, a burocracia, enquanto racionalidade, estaria presente não só no 
modelo de administração burocrática, mas também no patrimonialismo, como 
vimos na expressão “burocracia patrimonialista”, ou também na administração 
gerencial. Mesmo com uma maior flexibilização, ainda assim seriam 
organizações burocráticas. 
Essas confusões com o conceito de burocracia ocorrem porque Max Weber a 
estudou sob um enfoque de gestão, mas também – e principalmente – sob o 
enfoque político, de dominação. Naquele, ele apontou algumas características 
da organização burocrática, como a hierarquia, a impessoalidade, a carreira, a 
centralização, etc.; neste, ele buscou analisar como burocracia representava 
uma forma de dominação, de poder. 
Segundo Weber, com a maior complexidade e a burocratização da sociedade 
moderna, os burocratas tendem a retirar poder dos políticos. O surgimento do 
estado burocrático implicaria a renúncia de responsabilidade pela liderança 
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política e na usurpação das funções políticas por parte dos administradores. O 
termo “usurpação” pode parecer forte, mas é correto e já foi cobrado: 
9. (CESPE/MCT/2004) Conforme a definição seminal weberiana, a 
burocracia é, sobretudo, uma forma de dominação na qual os burocratas 
tendem a usurpar o poder político. 
A questão é certa. Seminal, segundo o Houaiss, significa “que estimula novas 
criações, que traz novas ideias, gerador de novas obras; inspirador”. 
Realmente, a obra de Weber foi pioneira e um marco no pensamento das 
organizações. 
Weber tinha um duplo sentimento em relação à burocracia: considerava 
imprescindível para a racionalização das atividades estatais, algo que a classe 
política não conseguiria fazer sozinha, mas temia que a burocracia tivesse 
poder demasiado e, por isso, sempre propôs um controle político sobre ela. 
A Burocracia é compatível com o sistema da autoridadelegal somente quando a 
formulação das leis e a supervisão de sua aplicação ficam sendo mais 
prerrogativas dos políticos: se o aparelho burocrático consegue usurpar o 
processo político e legislativo, será preciso falar de um processo de 
burocratização que ultrapassou os limites do sistema de domínio legal e lhe 
transformou a estrutura. O maior dilema da democracia seria: como impedir 
que a burocracia venha a usurpar o poder e como assegurar que permaneça 
sendo apenas um elo entre dominadores e dominados? 
Weber foi um dos primeiros a apontar a problemática da desintegração entre 
política e administração. Ele temia que o poder político fosse usurpado, 
impondo um “absolutismo burocrático” no qual os “problemas políticos tendem 
a ser transformados em problemas administrativos”. 
Mas, como eu falei, essas questões são minoria. Normalmente burocracia se 
refere apenas ao aspecto administrativo. As questões normalmente associam 
burocracia com rigidez, ineficiência, impessoalidade, etc. 
Até aí tudo bem, a burocracia também é entendida sob esse aspecto, como 
modelo administrativo. O grande problema, em minha opinião, é que algumas 
vezes as bancas vão além do termo burocracia e associam esse aspecto 
administrativo de rigidez e ineficiência com o modelo racional-legal. 
A dominação racional-legal é aquela em que a legitimidade tem origem numa 
lei que foi racionalmente criada. O modelo burocrático de administração não é a 
única forma de dominação racional-legal. Se olharmos para o modelo gerencial, 
veremos que ele também se inclui como uma forma de dominação racional-
legal, pois a razão e a lei ainda são a base da legitimidade atualmente. Vamos 
ver algumas questões: 
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10. (CESPE/CORREIOS/2011) O modelo racional-legal de administração 
pública confere eficiência, qualidade e baixo custo aos serviços prestados 
pelo Estado aos cidadãos. 
11. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Acerca do modelo de administração pública 
gerencial, é correto afirmar que é orientada, predominantemente, pelo poder 
racional-legal. 
12. (FCC/TRT-9/2010) Sobre as características da administração pública 
gerencial, tem como princípios orientadores do seu desenvolvimento o poder 
racional-legal. 
As três questões são erradas. Se o modelo gerencial não é orientado pela 
dominação racional-legal, por qual seria então: pela tradicional ou pela 
carismática? Percebam como eles têm uma visão deturpada em algumas 
questões, por isso tomem muito cuidado e prestem atenção para tentar 
perceber qual o sentido de burocracia que eles estão usando. 
Alguns autores associam a organização pós-burocrática à dominação 
carismática, mas isso não significa que todo o modelo gerencial vai se basear 
no carisma. Segundo Vasconcelos: 
No início deste artigo mostramos como a autoridade racional-legal fornece o 
fundamento de legitimidade da burocracia. No caso de um modelo pós-
burocrático, qual o fundamento de legitimidade? A resposta mais plausível a 
esta questão é que o modelo pós-burocrático se baseia na recuperação da 
autoridade carismática e na sua inserção limitada dentro de contextos 
burocráticos, visando dinamizá-los. Esta hipótese explicaria por que 
organizações puramente pós-burocráticas não existem (por não ser possível 
construir duravelmente organizações de grande porte baseadas 
exclusivamente em padrões de autoridade carismática). 
O autor afirma que a base dentro das organizações pós-burocráticas é a 
liderança carismática porque são organizações em que a liderança não é 
resultante de normas e estatutos, mas sim com base na capacidade de motivar 
os funcionários, de passar um sentido de visão de futuro, fazendo com que 
todos busquem o desenvolvimento próprio e da organização. Mas ele deixa 
claro que isso é uma “inserção limitada”, ou seja, é aplicada de forma específica 
dentro das organizações, em grupos flexíveis. Não se pode aplicar a dominação 
carismática na sociedade como um todo, pois a legitimidade ainda provém das 
leis. 
Vamos ver mais uma questão com uma visão interessante sobre a burocracia: 
13. (FCC/TRF-4/2004) O termo burocracia, que tem sido utilizado para 
designar uma administração eficiente, pode também ser entendido como: 
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(A) um conjunto de ordens, documentos e hierarquia. 
(B) poder, contra poder e controle. 
(C) divisão de saberes e práticas e organização documental. 
(D) alienação, luta e organização racional. 
(E) poder, controle e alienação. 
Muitos marcam como resposta a letra “A”, o formalismo da burocracia se 
expressa por meio de ordens, documentos e hierarquia. Ela não está errada, 
mas não é a resposta da questão. Isso porque as bancas copiam as questões de 
determinados autores e querem que vocês marquem aquilo que eles falaram, 
mesmo que outras alternativas não estejam erradas. Essa questão foi copiada 
de Fernando Prestes de Motta, do livro “o que é burocracia”. Segundo o autor: 
Qual o verdadeiro significado da palavra burocracia? A quem ela serve? O 
termo burocracia tem sido usado em vários sentidos: para designar uma 
administração racional e eficiente, para designar o seu contrário, para 
designar o governo de altos funcionários ou ainda para designar organização. 
Neste livro, as várias facetas da burocracia: poder, controle e alienação. 
A resposta correta é a letra “E”. 
Segundo o Autor, burocracia é poder na medida em que transfere, ainda que de 
maneira impessoal e racional, a autoridade concedida pela sociedade ao Estado 
para que este gerencie e detenha o poder de dirimir conflitos. No caso de uma 
organização privada, transfere a autoridade para exarar decisões a uma 
estrutura de normas e regulamentos e burocratas. 
A burocracia é controle, é dominação. É a técnica organizacional que visa à 
dominação. Burocracia pode ser entendida como a arte de dominar indivíduos 
de maneira impessoal e igualitária, retirando a autoridade de um único 
indivíduo e dotando autoridade à estrutura, a um sistema normativo. 
Burocracia é alienação, numa interpretação marxista focada no engessamento 
de ideias e estruturas, pois que o sistema burocrático administrativo ou social 
impede o desenvolvimento criativo e inovador de uma sociedade. 
1.4. Características das Organizações Burocráticas 
Bresser e Motta afirmam que: 
São três as características básicas que traduzem o seu caráter racional: são 
sistemas sociais (1) formais, (2) impessoais, (3) dirigidos por 
administradores profissionais, que tendem a controlá-los cada vez mais 
completamente. 
Vamos ver mais detalhadamente cada uma dessas características: 
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1.4.1. Formalidade 
O formalismo da burocracia se expressa no fato de que a autoridade deriva de 
um sistema de normas racionais, escritas e exaustivas, que definem com 
precisão as relações de mando e subordinação, distribuindo as atividades a 
serem executadas de forma sistemática, tendo em vista os fins visados. Sua 
administração é formalmente planejada, organizada, e sua execução se realiza 
por meio de documentos escritos. 
Em primeiro lugar, a autoridade, em uma burocracia, deriva de normas 
racionais-legais, em vez de tradicionais. Assim, as normas são válidas não 
porque a tradição as legitime, mas porque, sendo racionais, são válidas aos fins 
visados. Além disso, essas normas são legais. Elas conferem à pessoa investida 
de autoridadeo poder de coação sobre os subordinados e coloca à sua 
disposição meios coercitivos capazes de impor disciplina. 
Apesar de a norma garantir tais meios coercitivos, esta autoridade é 
estritamente limitada pela norma legal. Ela é muito diversa da autoridade 
ampla e mal definida do pai sobre o filho, do senhor sobre o escravo ou o servo. 
O administrador burocrático não tem nenhuma autoridade sobre a vida privada 
de seu subordinado e, mesmo dentro da organização, seu poder está definido 
pelas suas funções e as funções do subordinado. 
Em segundo lugar, as normas são escritas e exaustivas. Não seria possível 
definir todas as relações de autoridade dentro de um sistema, de forma racional 
e precisa, sem escrevê-las. A norma tradicional não precisa ser escrita porque 
ela pouco muda, é aceita e obedecida através de gerações. A norma racional, 
porém, precisa a todo instante ser modificada, adaptando-se aos fatores novos 
que surgem no ambiente, já que visa à consecução dos objetivos colimados da 
forma mais eficiente e econômica possível. 
A necessidade de escrever as normas burocráticas, de formalizá-las, acentua-se 
ainda mais devido ao caráter exaustivo que elas tende a ter. Elas procuram 
cobrir todas as áreas da organização, prever todas as ocorrências e enquadrá-
las dentro de um comportamento definido. Desta forma, tanto a alta 
administração mantém mais firmemente o controle, reduzindo o âmbito de 
decisão dos administradores subordinados, como também facilita o trabalho 
destes, que não precisam estar a cada momento medindo as consequências 
vantajosas e desvantajosas de um ato antes de agir. 
Em terceiro lugar, a burocracia se caracteriza pelo seu caráter hierárquico, ou 
seja, por um sistema firmemente organizado de mando e subordinação mútua 
das autoridades, mediante supervisão das inferiores pelas superiores, sistema 
esse que oferece ao subordinado a possibilidade de apelar da decisão de uma 
autoridade inferior a uma autoridade superior. 
Weber afirma que, em uma burocracia plenamente desenvolvida, a hierarquia é 
“monocrática”, ou seja, existe apenas um chefe para cada subordinado, 
defende-se o princípio da unidade de comando. 
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1.4.2. Impessoalidade 
O caráter impessoal das organizações é a segunda forma básica pela qual elas 
expressam sua racionalidade. A administração burocrática é realizada sem 
consideração a pessoas. Burocracia significa, etimologicamente, “governo de 
escritório”. É, portanto, o sistema social em que, por uma abstração, os 
escritórios ou os cargos governam. O governo das pessoas existe apenas na 
medida em que elas ocupam os cargos. Isso salienta o caráter estritamente 
impessoal do poder de cada indivíduo, que não deriva da personalidade do 
indivíduo, como acontece na dominação carismática, nem de uma herança 
recebida, como no poder tradicional, mas da norma que cria o cargo e define 
suas atribuições. 
O caráter impessoal da burocracia é claramente definido por Weber quando ele 
diz que obedece ao princípio da administração sine ira ac studio, “sem ódio ou 
paixão”. Segundo Weber: 
A burocracia é mais plenamente desenvolvida quando mais se desumaniza, 
quanto mais completamente alcança as características específicas que são 
consideradas como virtudes: a eliminação do amor, do ódio e de todos os 
elementos pessoais, emocionais e irracionais, que escapam ao cálculo. 
Um aspecto essencial através do qual se expressa o caráter impessoal das 
burocracias refere-se à forma de escolha dos funcionários. Nos sistemas sociais 
não burocráticos, os administradores são escolhidos de acordo com critérios 
eminentemente irracionais. Fatores como linhagem, prestígio social e relações 
pessoais determinarão a escolha. Já nas organizações burocráticas, os 
administradores são profissionais, que fazem uso do conhecimento técnico 
especializado, obtido geralmente através de treinamento especial. Aqui estamos 
entrando na terceira característica das organizações burocráticas. 
1.4.3. Administradores Profissionais 
As organizações são dirigidas por administradores profissionais. Administrar, 
para o funcionário burocrata, é sua profissão. Existem alguns traços que 
distinguem o administrador profissional. 
Em primeiro lugar, ele é, antes de tudo, um especialista. Esta é uma 
característica fundamental. As burocracias são sistemas sociais geralmente de 
grandes dimensões, nos quais o uso do conhecimento especializado é essencial 
para o funcionamento eficiente. São necessários homens treinados para exercer 
as diversas funções criadas a partir do processo de divisão do trabalho. Seus 
conhecimentos, porém, não devem se limitar à sua especialidade. Participando 
de um sistema pródigo em normas, diretrizes e rotinas, eles devem conhecê-las 
perfeitamente. Às vezes, é no conhecimento destas normas que consiste sua 
especialização, quando se trata de administradores de baixo nível. Em relação 
aos administradores de topo, sua especialidade é simplesmente a de 
administrar. Eles não são especialistas em finanças, produção, pessoal. São 
generalistas, que podem conhecer um pouco mais um setor do que outro. 
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Em segundo lugar, o administrador profissional tem em seu cargo sua única ou 
principal atividade. Ele não é administrador por acidente, subsidiariamente, 
como o eram os nobres dentro da administração palaciana. 
Em terceiro lugar, o administrador burocrático não possui os meios de 
administração e produção. Ele administra em nome de terceiros: em nome de 
cidadãos, quando se trata de administrar o Estado, ou em nome dos acionistas, 
quando se trata de administrar uma sociedade anônima. 
Podemos ainda falar de outros traços, como o fato de o administrador 
profissional desenvolver o espírito de fidelidade ao cargo, e não às pessoas. Ele 
passa a se identificar com a organização. Outro traço é a remuneração em 
forma de dinheiro, e não em forma de honrarias, títulos, gratidão, direito de 
participar da mesa do senhor. Além disso, ele é nomeado por um superior 
hierárquico, e não por eleições, as quais privilegiam características pessoais, 
emocionais, e não racionais. Por fim, seu mandato é dado por tempo indefinido, 
ele poderá ser promovido, despedido, transferido. Ele não tem a posse ou a 
propriedade do cargo, como ocorria no patrimonialismo, quando o cargo era 
considerado uma propriedade da pessoa, podendo ser vendido, trocado, 
passado como herança. 
Vamos ver agora um trecho do livro “Economia e Sociedade”, de Max Weber: 
O tipo mais puro de dominação legal é aquele que se exerce por meio de um 
quadro administrativo burocrático. Somente o dirigente da associação possui 
sua posição de senhor, em virtude ou de apropriação ou de eleição ou de 
designação da sucessão. Mas suas competências senhoriais são também 
competências legais. O conjunto do quadro administrativo se compõe, no 
tipo mais puro, de funcionários individuais (monocracia, em oposição à 
“colegialidade”), os quais: 
 são pessoalmente livres; obedecem somente às obrigações objetivas de 
seu cargo; 
 são nomeados (e não eleitos) numa hierarquia rigorosa dos cargos; 
 têm competências funcionais fixas; 
 em virtude de um contrato, portanto, (em princípio) sobre a base de livre 
seleção segundo 
 a qualificação profissional – no caso mais racional: qualificação verificada 
mediante prova e certificada por diploma; 
 são remunerados com salários fixos em dinheiro, na maioria dos casos 
com direito a aposentadoria; em certas circunstâncias(especialmente em 
empresas privadas), podem ser demitidos pelo patrão, porém sempre 
podem demitir-se por sua vez; seu salário está escalonado, em primeiro 
lugar, segundo a posição na hierarquia e, além disso, segundo a 
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responsabilidade do cargo e o princípio da correspondência à posição 
social; 
 exercem seu cargo como profissão única ou principal; 
 têm a perspectiva de uma carreira: “progressão” por tempo de serviço ou 
eficiência, ou ambas as coisas, dependendo dos critérios dos superiores; 
 trabalham em separação absoluta dos meios administrativos e sem 
apropriação do cargo; 
 estão submetidos a um sistema rigoroso e homogêneo de disciplina e 
controle do serviço. 
Segundo Weber, a nomeação por contrato, portanto, a livre seleção, é um 
elemento essencial da burocracia moderna. Quando trabalham funcionários 
não-livres (escravos, ministeriais) dentro de estruturas hierárquicas, com 
competências objetivas, portanto, de modo burocrático formal, falamos em 
“burocracia patrimonial”. 
O salário fixo é o “normal” na dominação racional-legal, ao contrário do servidor 
patrimonial. Para a posição interna e externa dos funcionários, tudo isso tem as 
seguintes consequências: 
1) O cargo é profissão. Isso se manifesta na exigência de uma formação 
fixamente prescrita, que na maioria dos casos requer o emprego da plena 
força de trabalho por um período prolongado, e em exames específicos 
prescritos, de forma geral, como pressupostos da nomeação. Além disso, 
manifesta-se no caráter de dever do cargo do funcionário, caráter que 
determina a estrutura interna das suas relações. A ocupação de um cargo 
não é considerada equivalente à posse de uma fonte de rendas ou 
emolumentos explorável em troca do cumprimento de determinados 
deveres, como era na Idade Média, nem uma troca normal, remunerada, de 
determinados serviços, como ocorre no livro contrato de trabalho. Mas sim, 
ao contrário, a ocupação de um cargo, também na economia privada, é 
considerada equivalente à aceitação de um específico dever de fidelidade ao 
cargo, em troca de uma existência assegurada. 
2) A posição pessoal do funcionário assume a seguinte forma: 
a. Também o funcionário moderno, seja o público, seja o privado, aspira 
sempre à estima social “estamental”, especificamente alta, por parte dos 
dominados, e quase sempre desfruta dela. Os funcionários encontram 
uma posição social mais alta nos países de cultura antiga, em que há 
grande necessidade de uma administração especificamente instruída, 
havendo, ao mesmo tempo, uma diferenciação social forte e estável, 
recrutando-se a maioria dos funcionários das camadas social e 
economicamente privilegiadas. 
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b. O tipo puro de funcionário burocrático é nomeado por uma instância 
superior. O funcionário eleito pelos dominados deixa de ser uma figura 
puramente burocrática. 
c. Existe, em geral, a vitaliciedade do cargo, que é considerada a regra 
efetiva mesmo onde há demissões ou reconfirmações periódicas. Mas esta 
vitaliciedade não constitui um “direito de posse” do funcionário em relação 
ao cargo. As garantias jurídicas contra o afastamento do cargo ou 
transferências para outro, arbitrariamente realizados, têm unicamente o 
fim de oferecer uma garantia do cumprimento rigorosamente objetivo, 
isenta de considerações pessoais, dos deveres específicos do cargo. 
d. O funcionário costuma receber uma remuneração, em forma de um 
salário quase sempre fixo, e assistência para a velhice, em forma de uma 
pensão. O salário não se calcula, em princípio, segundo o rendimento, 
mas segundo considerações “estamentais”, isto é, de natureza de funções 
e, além disso, eventualmente, segundo o tempo de serviço. A segurança 
relativamente alta da subsistência do funcionário e também a recompensa 
que representa a estima social fazem com que, em países que deixaram 
de oferecer oportunidades aquisitivas coloniais, os cargos públicos sejam 
muito concorridos, o que permite salários relativamente baixos na maioria 
dos cargos. 
e. O funcionário, de acordo com a ordem hierárquica das autoridades, 
percorre uma carreira, dos cargos inferiores, menos importantes e menos 
bem pagos, até os superiores. A média dos funcionários aspira a uma 
fixação relativamente mecânica das condições de ascensão, se não nos 
próprios cargos, pelo menos nos níveis salariais, segundo o tempo de 
serviço. Eventualmente, num sistema muito desenvolvido de exames 
específicos, toma-se em consideração a nota deste exame 
1.5. Disfunções e Crise da Burocracia 
A administração burocrática trouxe uma série de avanços em relação à 
administração patrimonialista, dentre eles a impessoalidade, a racionalidade, o 
mérito, a profissionalização, o controle. No entanto, surgiram uma série de 
problemas, que a doutrina convencionou chamar de disfunções da burocracia, 
entre elas a rigidez e a lentidão. 
O excesso de burocratização, de formalismo e despersonalização, é a principal 
origem das disfunções da burocracia. Esse excesso resulta na concepção 
popular de burocracia como um sistema ineficiente, dominado pela “papelada” e 
por funcionários de mentalidade estreita, incapazes de tomar decisões e pensar 
por conta própria. 
Os problemas da burocracia estão normalmente relacionados com o fato dela se 
valer principalmente da racionalidade instrumental. 
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Uma das discussões mais importantes ao longo da evolução da administração 
pública foi a separação entre política e burocracia, ou entre política e 
administração. Os políticos seriam responsáveis pelas decisões relativas aos 
fins, aos objetivos finais que uma sociedade deseja perseguir. Já os burocratas 
seriam responsáveis pelas decisões sobre os meios, sobre como alcançar tais 
fins. 
Deve existir essa separação porque a definição dos fins é feita principalmente 
por meio da racionalidade substantiva (ética da convicção), enquanto a escolha 
dos meios segue a racionalidade instrumental (ética da responsabilidade). 
A ética da responsabilidade tem como princípio a escolha dos meios mais 
adequados para se alcançar determinado fim. Assim, as escolhas que são feitas 
aqui são sempre orientadas para a obtenção de um resultado. Já a ética da 
convicção tem como princípio o valor absoluto, não se preocupa com o 
resultado da ação. Para Weber: 
Age de maneira puramente racional referente a valores quem, sem considerar 
as consequências previsíveis, age a serviço de sua convicção sobre o que 
parecem ordenar-lhe o dever, a dignidade, a beleza, as diretivas religiosas. 
Assim, as escolhas são feitas com base num valor supremo. Chamada também 
de “ética das últimas finalidades”, está alicerçada em valores inegociáveis, 
coerentes com princípios que devem ser seguidos cegamente pelos atores. 
Normalmente, são valores religiosos ou políticos. A ética da convicção é aquela 
que adota determinados valores como absolutos, por isso que ela recebe o 
nome de “ética do valor absoluto”. 
Por exemplo, se não comer carne humana é um valor absoluto, não poderemos 
fazê-lo em nenhum momento. Assim, caso um grupo fique perdido na selva e 
seja necessário comer a carne de um dos integrantes que tenha falecido para 
que os outros sobrevivam, isto iria contra a ética da convicção. 
Weber afirma que os agentes, além de acreditarem firmemente em seus 
valores, estão convencidosde que suas funções, atividades e trabalho devem 
sustentar a validade e continuidade deles. O fim da ação (o valor) coincide com 
o meio utilizado para alcançá-lo: “isto é, em termos religiosos, o cristão faz o 
bem e deixa os resultados ao senhor”. 
Dessa forma, na ação orientada racional referente a valores, o agente não se 
responsabiliza pelas consequências de suas ações, já que ele estava apenas 
obedecendo a um valor absoluto. De acordo com Weber: 
A ética absoluta simplesmente não pergunta quais as consequências. Esse 
ponto é decisivo. 
Podemos dizer que na ética da convicção os fins não justificam os meios, ou 
seja, quando formos adotar determinada ação, devemos considerar os atos de 
acordo com os valores que aceitamos como corretos. 
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Já na ética da responsabilidade, os fins passam a justificar os meios. Por isso 
que ela é chamada por muitos de ética da conveniência, os valores não seriam 
considerados em todos os momentos. Consiste em uma ética pela qual os 
agentes atuam de acordo com os desejos e fins almejados, independentemente 
dos meios que devem utilizar para alcançá-los. A máxima da ética da 
responsabilidade é “dos males o menor” ou “fazer o melhor possível para o 
maior número de pessoas”. 
No livro “A Escolha de Sofia”, a personagem está presa em um campo de 
concentração com os dois filhos e é forçada a fazer uma escolha um pouco 
macabra: escolher um dos filhos para ser mandado para a câmara de gás. Se 
não escolhesse nenhum, iriam todos. Ela escolhe salvar o filho mais forte, que 
teria mais chances de sobreviver. Sua decisão foi baseada numa ética da 
responsabilidade, pois permitiu que um filho morresse para que o outro 
sobrevivesse. Ele foi contra um valor que na maioria das vezes seria absoluto 
para nós pais: não enviar o filho para a morte. 
São famosos os casos em que Testemunhas de Jeová não aceitam realizar 
transfusão de sangue em seus filhos, mesmo que isso resulte em sua morte. 
Eles estão seguindo os valores da religião, que são valores absolutos. Uma vez 
que é absoluto, não seria uma escolha sua, ou seja, eles não teriam 
responsabilidade pelas consequências. 
Carlos Vasconcelos diferencia as duas éticas da seguinte forma: 
Racionalidade Instrumental: processo que acima de tudo visa resultados, 
fins específicos. Em última análise, esta racionalidade se resume em um cálculo 
de adequação meios-fins, onde os fins são dados a priori e a dinâmica do 
raciocínio se dirige à instrumentalização dos recursos para atingir esses fins; 
Racionalidade Substantiva: um processo diverso da adequação meio-fim e 
voltado, primordialmente, à elaboração de referências que servem de base para 
expectativas de valores, ao menos em tese, independentes das expectativas de 
sucesso imediato, gerando ações que se orientam para as propriedades 
intrínsecas dos atos. 
Segundo o autor, a razão instrumental é o próprio substrato das burocracias 
organizadas e, no domínio da teoria organizacional. O compromisso com a 
racionalidade instrumental leva a um falso pragmatismo - a busca desenfreada 
pelas soluções dos problemas organizacionais acaba por ocultar a essência dos 
mesmos, isto é, a sua razão de ser. 
A racionalidade substantiva consiste em processos de associação que permitem 
elaborar quadros de referências que acabam por resultar nos fins, objetivos e 
metas que serão operacionalizados pela racionalidade instrumental. Como 
afirma Vasconcelos, a racionalidade substantiva é voltada para a “elaboração de 
referências que servem de base para expectativas de valores”, ou seja, é a 
partir dela que são definidos os objetivos, as referências que irão guiar a ações 
da administração pública. Essa racionalidade é típica dos políticos, a quem cabe 
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definir os fins, pois foram escolhidos como representantes da sociedade e 
possuem legitimidade para isso. 
Já a burocracia parte da racionalidade instrumental, pois cabe a ela escolher os 
meios mais eficientes para alcançar os objetivos. Enquanto a escolha dos fins 
deve ser política, originada da disputa por parte dos grupos de interesse da 
sociedade, a escolha dos meios deve ser técnica, voltada para a eficiência. 
A partir do momento que a burocracia usurpa o poder político e passa a tomar 
decisões relativas a fins, há uma distorção. Ela estará utilizando uma 
racionalidade instrumental para definir os quadros de referência, por isso que 
muito colocam como uma disfunção da burocracia o fato dela ser “auto-
referida”, ou seja, ela mesma estaria definindo os objetivos a serem 
perseguidos. Segundo Humberto Falcão Martins: 
A implementação burocrática do estado moderno, segundo um enfoque 
weberiano, deu-se no domínio preponderante da racionalidade funcional, 
instrumentalizando premissas de valor definidas fora de seu alcance, na 
arena política. A burocracia weberiana se caracteriza essencialmente por ser 
uma instância microsocial fundada exclusivamente na racionalidade 
funcional, que lida com fatos, não valores, e meios, não fins. Os políticos 
estabelecem valores na arena política enquanto que os burocratas, em 
contrapartida, são “agentes neutros” cuja tarefa é executar, com precisão 
técnica e imparcialidade, as deliberações que emergem daquela barganha. 
Política e administração, fins e meios, valor e fato, são radicalmente 
separados nesta perspectiva porque os sistemas burocráticos seriam 
incapazes de processar finalidades e, mesmo se o fossem, tenderiam a 
sobrepor suas regras operacionais às finalidades, numa frontal 
descaracterização da política. 
O modelo burocrático de administração é criticado por muitas teorias do Século 
XX devido a esse caráter de interferência burocrática nas decisões políticas. E 
por isso que se fala que o modelo gerencial tentaria retomar a racionalidade 
substantiva, retirando dos burocratas a escolha dos fins. Eles teriam ampla 
autonomia, mas na escolha dos meios. Os objetivos devem estar muito 
claramente definidos. Ainda segundo Martins: 
A disfunção estrutural mais comumente atribuída ao contexto da crise da 
administração pública consiste na inversão dialética da racionalidade 
burocrática. Primeiro, no sentido de que embora formatada para processar 
meios, adquiriu uma responsabilidade deliberativa maior que sua 
capacidade. Segundo, como consequência, passou a deliberar segundo sua 
ótica exclusivamente instrumental, sobrepondo-se à política e à sociedade. 
Vamos ver um quadro resumo dos dois tipos de racionalidade: 
 
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1.5.3. Excesso de formalismo e de papelório 
há a necessidade de documentar e de formalizar todas as comunicações dentro 
da burocracia a fim de que tudo possa ser devidamente testemunhado por 
escrito. Deriva diretamente do excesso de formalismo, do princípio de que tudo 
o que ocorre em uma organização deve ser documentado. O problema consiste 
em determinar o ponto em que o emprego desses documentos deixa de ser 
necessário e transforma-se em “papelada”. 
1.5.4. Resistência a mudanças 
O funcionário da burocracia está acostumado em seguir regras, com isso sente-
se seguro e tranquilo, resistindo a possíveis mudanças. Victor A. Thompson 
defende a tese de que nas organizações existe um forte desequilíbrio entre o 
direito de decidir (que é a autoridade) e o poder de realizar (que é a habilidade 
e a especialização). Habilidade,especialização e competência são aspectos que 
entram continuamente em choque com autoridade, generalização e hierarquia. 
O tema central de Thompson é o jogo do conhecimento e da inovação dentro do 
processo burocrático, agindo como forças dinâmicas de autoatualização da 
organização, em oposição às forças conservadoras que procuram manter o 
status quo. É o conflito entre o conhecimento (inovação) e a hierarquia 
(conservação). 
Desse conflito entre forças inovadoras e forças conservadoras, conclui-se que a 
hierarquia monocrática está em decadência em face do crescente poder dos 
especialistas, pois esses detêm maior competência técnica. O conflito gera 
tensão e insegurança no sistema de autoridade das organizações, 
enfraquecendo a capacidade dos administradores de controlar a situação. 
1.5.5. Despersonalização do relacionamento 
como vimos na característica da impessoalidade, a administração burocrática é 
realizada sem consideração a pessoas. Burocracia significa, etimologicamente, 
“governo de escritório”. O problema é que as pessoas passam a se relacionar de 
forma impessoal, pois começam a olhar os colegas como membros da 
organização. Os superiores passam a se comunicar com os cargos ou registros, 
sem levar em consideração as especificidades de cada um, como cada 
funcionário irá reagir. 
1.5.6. Categorização como base do processo decisorial 
A burocracia se assenta em uma rígida hierarquização da autoridade, ou seja, 
na burocracia, quem toma as decisões são as pessoas que estão no mais alto 
nível da hierarquia. Isso faz com que as decisões sejam tomadas por pessoas 
distantes da realidade, que muitas vezes não têm o conhecimento suficiente da 
situação. Além disso, o processo decisório torna-se lento, já que as demandas 
da sociedade têm sempre que passar por um superior. 
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1.5.7. Superconformidade às rotinas e procedimentos 
Na burocracia as rotinas e procedimentos se tornam absolutas e sagradas para 
os funcionários. Os funcionários passam a trabalhar em função das regras e 
procedimentos da organização e não mais para os objetivos organizacionais, 
com isso, perde-se a flexibilidade, iniciativa, criatividade e renovação. 
1.5.8. Dificuldade no atendimento a clientes e conflitos com o público 
Os funcionários trabalham voltados ao interior da organização, de forma auto-
referida, sem atentar para as reais necessidades dos “clientes”, os cidadãos. Os 
clientes necessitam de atendimentos personalizados, mas na burocracia os 
funcionários atendem os clientes num padrão, fazendo com que as pessoas 
fiquem insatisfeitas com os serviços. 
 
Estes seriam fatores endógenos à burocracia (de dentro dela) que contribuíram 
para sua crise. No entanto, também podemos falar em fatores exógenos 
(vindos de fora), que foram ainda mais preponderantes, principalmente aos 
novos desafios colocados pelo mundo contemporâneo, desde pelo menos a 
década de 1970. Tais desafios relacionam-se à crise do Estado, às mudanças 
sociais e tecnológicas do mundo contemporâneo e à democratização. 
A administração pública burocrática clássica foi adotada porque era uma 
alternativa muito superior à administração patrimonialista do Estado. Entretanto 
o pressuposto de eficiência em que se baseava não se revelou real. No 
momento em que o pequeno Estado liberal do século XIX deu definitivamente 
lugar ao grande Estado social e econômico do século XX, verificou-se que não 
garantia nem rapidez, nem boa qualidade nem custo baixo para os serviços 
prestados ao público. Na verdade, a administração burocrática é lenta, cara, 
auto-referida, pouco ou nada orientada para o atendimento das demandas dos 
cidadãos. 
Quando o Estado era pequeno, estas deficiências da burocracia não eram tão 
relevantes. Segundo Bresser, no Estado liberal só eram necessários quatro 
ministérios: o da Justiça, responsável pela polícia; o da Defesa, incluindo o 
exército e a marinha; o da Fazenda; e o das Relações Exteriores. O problema 
da eficiência não era, na verdade, essencial. 
Contudo, a partir do momento em que o Estado se transformou no grande 
Estado social e econômico do século XX, assumindo um número crescente de 
serviços sociais e de papeis econômicos, o problema da eficiência tornou-se 
essencial. Vamos ver uma questão: 
14. (ESAF/MPOG/2002) O Estado do Bem-Estar Social foi prejudicado e 
marcado pelo modelo de administração pública burocrática. 
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A questão é correta. Mais a frente na aula, vamos estudar a crise do Estado de 
Bem-Estar associada à crise da burocracia a partir da segunda metade do 
Século XX, quando começam as reformas da Nova Gestão Pública e a busca 
pela administração gerencial. 
Uma vez que os países desenvolvidos entraram em crise fiscal, não havia mais 
recursos para financiar as políticas sociais. Dessa forma, faltavam recursos e 
havia uma demanda muito grande por bens e serviços. Essa relação entre 
recursos e produtos é o que chamamos de eficiência, ou seja, numa situação 
em que é preciso gerar muitos produtos com poucos recursos é preciso ser 
eficiente. E a burocracia estava longe disso. O resultado é que a população foi 
ficando cada vez mais insatisfeita porque não via no governo o retorno dos 
recursos pagos na forma de tributos. 
Além da falta de eficiência, outro problema da burocracia era que ela não 
conseguia proteger o patrimônio público, que era a razão pela qual ela havia 
instituído uma série de regras. Segundo Bresser Pereira: 
A administração pública gerencial emergiu, na segunda metade deste século, 
como resposta à crise do Estado; como modo de enfrentar a crise fiscal; 
como estratégia para reduzir custos e tornar mais eficiente a administração 
dos imensos serviços que cabem ao Estado; e como um instrumento para 
proteger o patrimônio público contra os interesses do rent-seeking ou da 
corrupção aberta. Mais especificamente, desde os anos 60 ou, pelo menos, 
desde o início da década dos 70, crescia uma insatisfação, amplamente 
disseminada, em relação à administração pública burocrática. 
Ele coloca que, além da ineficiência, há uma razão mais ampla para o interesse 
que a reforma do Estado, e particularmente da administração pública, tem 
despertado: “a importância sempre crescente que se tem dado à proteção do 
patrimônio público ou da coisa pública (res publica) contra as ameaças de sua 
‘privatização’ ou, em outras palavras, contra atividades de rent-seeking”. 
Bresser Pereira usa o termo “rent-seeking”, que surgiu na década de 1970 
para descrever a atuação de determinados grupos com o objetivo de tirar 
vantagem do Estado, por isso é chamado também de parasitismo político. 
Traduzindo literalmente, é o ato de “buscar rendas”, ou seja, de tentar se 
apropriar do patrimônio público sem contribuir na mesma medida. Bresser 
Pereira conceitua rent-seeking da seguinte forma: 
Rent-seeking, literalmente, busca de rendas, é a atividade de indivíduos e 
grupos de buscar “rendas” extramercado para si próprios por meio do 
controle do Estado. Tem origem na teoria econômica neoclássica, em que um 
dos sentidos da palavra rent é exatamente o ganho que não tem origem nem 
no trabalho, nem no capital. Corresponde ao conceito de “privatização do 
Estado” que os brasileiros vêm usando. 
Podemos citar como exemplos os subornos direcionados à venda ou concessão 
de subsídios, impostos privilegiados, manutenção de preços e tarifas, 
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estabelecimentos de cotas de importação, concessão de licenças, pagamentos 
de elevados salários ou pagamentos de adicionais. 
Humberto Falcão Martins também relaciona a crise da burocracia a dois 
aspectos: no conteúdo e na forma. 
No conteúdo, relacionada a limitações no cumprimento de seu papel 
essencial em assegurar regras impessoais. Nesse sentido, o principal aspecto 
crítico é a captura da burocracia por interesses particularísticos (de dentro 
ou de fora) ou a usurpação política (a subtração do poder político pelo poder 
burocrático), desbalanceando as relações entre política e administração (em 
parte devido a características estruturais internas dos sistemas burocráticos, 
em parte devido a características externas dos sistemas sociais e políticos). 
Na forma, a crise da burocracia ortodoxa está relacionada a limitações como 
aparato de geração de resultado, principalmente devido a sua morfologia 
segregatória (a separação acentuada entre mãos e cérebros a partir da qual 
uns pensam, outros executam), procedimental, excessivamente 
hierarquizada (muitos níveis e unidades que reproduzem uma cadeia de 
comando muito verticalizada), tendencialmente auto-orientada (os 
burocratas definem as finalidades em função de suas perspectivas e 
interesses) e insulada (arredia ao controle e “interferências” externas 
estranhas à sua lógica). 
Portanto, no conteúdo, a burocracia entrava em crise porque não conseguia se 
manter impessoal; na forma, porque era ineficiente. 
A crise do Estado afetou diretamente o modelo burocrático. Por um lado, os 
governos tinham menos recursos e mais déficits. O corte de custos virou 
prioridade. No que tange à administração pública, isto teve dois efeitos: a 
redução dos gastos com pessoal, que era vista como uma saída necessária; e a 
necessidade de aumentar a eficiência governamental, o que implicava numa 
modificação profunda do modelo weberiano, classificado como lento e 
excessivamente apegado a normas. 
No meio a esta insatisfação crescente com a burocracia que começam a serem 
feitas as primeiras reformas administrativas, com o objetivo de implantar uma 
administração gerencial. 
2. Crise do Estado 
Vimos que a crise da burocracia estava diretamente relacionada com a crise do 
Estado de Bem-Estar Social. Vamos estudar agora um pouco da crise do Estado 
no final do Século XX e algumas das teorias que influenciaram o 
desenvolvimento da administração gerencial 
A burocracia nasceu dentro do Estado Liberal, inclusive como uma forma de 
impor limites legais à arbitrariedade do soberano. Porém, ao longo do tempo, 
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há uma tendência da burocracia em se apropriar de uma série de funções, 
ampliando a atuação nos diversos setores econômicos e sociais. Por 
conseguinte, do liberalismo, a burocracia chega no Estado de Bem-Estar Social 
e Keynesiano, cuja premissa básica é a necessidade de intervenção estatal. 
Isso está inclusive num texto do Max Weber, segundo o qual o “espírito” normal 
da burocracia racional, em termos gerais, é o seguinte: 
1) Formalismo, reclamado por todos os interessados na proteção de 
oportunidades pessoais de vida, de qualquer espécie – porque de outro 
modo, a consequência seria arbitrariedade e porque o formalismo é a 
tendência que exige menos esforço. Em contradição aparente – e 
parcialmente efetiva – a esta tendência desta classe de interesses está; 
2) A tendência dos funcionários a uma execução materialmente utilitarista de 
suas tarefas administrativas, a serviço dos dominados a serem satisfeitos. 
Esse utilitarismo material costuma manifestar-se na tendência a exigir os 
correspondentes regulamentos. Essa tendência à racionalidade material 
encontra apoio em todos aqueles dominados que não pertencem à camada, 
mencionada no item anterior, dos interessados em proteção em relação a 
oportunidades apropriadas. A problemática daí derivada faz parte da teoria 
da democracia. 
De um lado (item 1) a burocracia surge para proteger os direitos estabelecidos: 
direito de propriedade, de liberdade, à vida, etc. Ela surgia para forçar o 
governante a agir somente segundo a lei, sem arbitrariedade. Contudo, do 
outro lado (item 2), a burocracia tende a buscar o melhor resultado de suas 
ações para a sociedade, proporcionar mudanças que melhorem a qualidade de 
vida da população (o que é chamado de utilitarismo). Para isso, eles exigem 
os respectivos regulamentos, ou seja, que as leis prevejam formas de o 
governo atuar para o benefício coletivo, decorrendo daí os direitos sociais. É o 
velho conflito entre liberalismo e estado de bem-estar. Vamos ver um pouco 
dessa evolução do Estado ao longo do Século XX. 
2.1. Estado de Bem-Estar Social 
Considera-se que o Estado de Bem-Estar Social teve início na década de 1940, 
na Inglaterra. Contudo, isso não significa que antes disso não houvesse 
nenhum tipo de política social, ou então que o liberalismo permaneceu ileso até 
essa data. Desde a metade do Século XIX já podem ser observadas diversas 
iniciativas de alguns países no sentido de o Estado ter uma participação maior 
no provimento de serviços sociais. A Lei dos Pobres da Inglaterra, por exemplo, 
foi promulgada em 1843. 
Outro exemplo foi a Alemanha de Bismarck, no século XIX, durante período de 
intensa industrialização. O Código Prussiano de 1794 anunciava um sistema de 
proteção social que foi aperfeiçoado por Bismarck. Esse sistema preconizava a 
função exclusiva do Estado em garantir políticas que pudessem aliviar o 
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sofrimento dos despossuídos, inclusive com a criação de empregos para os 
excluídos da máquina econômica. Bismarck tinha uma preocupação assentada 
no desenvolvimento do sistema de proteção social. Em 1883, foi aprovada a Lei 
de Seguro-Saúde com o objetivo de integrar em um sistema único de 
segurança as principais categorias de trabalho, principalmente aqueles 
trabalhadores das minas de carvão. 
Porém, as políticas sociais do Século XIX se caracterizavam pela contradição 
entre os direitos civis e políticos, de um lado, e os sociais, de outro. Aquele que 
recebesse ajuda estatal perdia sua cidadania. 
Os anos 1920 e 1930 assinalam um grande passo para a constituição do 
chamado Welfare State. As duas guerras mundiais proporcionaram uma maciça 
intervenção do Estado, e a crise de 1929, que teve graves consequências para o 
emprego e a renda, provocou em todo o mundo ocidental um forte aumento 
das despesas públicas. Os Estados se viram no meio de uma grave crise 
econômica com um número cada vez maior de pessoas atingindo os níveis da 
pobreza e da indigência e, como respostas à crise, foram postas em prática as 
ideias econômicas de John Maynard Keynes, que defendia um papel mais 
interventor do Estado na economia de forma a estimular a demanda e, por 
consequência, o crescimento econômico. 
Mas, então, o que diferencia as políticas adotadas pela Inglaterra na década de 
1940 das anteriores para que consideremos o início do Estado de Bem-Estar 
Social apenas neste período? Segundo o “Dicionário de Política”, de Norberto 
Bobbio, o simples compromisso do Estado na prestação de serviços sociais não 
configuraria o Estado de Bem-Estar Social; é preciso que estes serviços sociais 
sejam considerados um direito da população, e não benevolência estatal. 
Essa escolha inglesa de conceber as políticas sociais como um direito, e não 
apenas como um assistencialismo, está representada no texto de uma de suasleis, que é considerado o princípio fundamental do Estado de Bem-Estar: 
Independentemente de sua renda, todos os cidadãos, como tais, têm direito 
de ser protegidos – com pagamento em dinheiro ou com serviços – contra 
situações de dependência de longa duração (velhice, invalidez) ou de curta 
(doença, desemprego, maternidade). 
Vamos ver umas questões: 
15. (ESAF/STN/2005) O princípio fundamental do Estado de Bem-Estar Social 
é o da proteção universal, ou seja, independentemente da renda, todos os 
cidadãos, como tais, têm o direito de ser protegidos contra situações de 
dependência ou vulnerabilidade de curta ou longa duração. 
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16. (ESAF/APO-MPOG/2001) Independentemente de sua renda, todos os 
cidadãos têm o direito de serem protegidos contra situações de dependência 
de longa e de curta duração. 
As duas questões são certas. Assim, o princípio básico do estado do bem-estar 
social é que TODO cidadão, seja rico, seja pobre (todo cidadãos, todo mundo, 
lembrem-se), tem o direito a um conjunto de bens e serviços que devem ter 
seu fornecimento garantido diretamente pelo Estado. 
2.1.1. E no Brasil? 
É polêmica a existência ou não de um Estado de Bem-Estar na história 
brasileira. Segundo Fábio Guedes Gomes: 
Pode-se dizer que na história brasileira, mesmo considerando suas 
especificidades, não se constituiu um sistema de seguridade social próximo 
do modelo que ficou conhecido como welfare state. Talvez seja mais 
coerente considerar que, durante todo o processo histórico de formação e 
estruturação das formas do Estado moderno no Brasil, não se tenha 
implementado mais do que apenas algumas políticas de bem-estar social. 
Já Sônia Draibe afirma que: 
Entre os anos 30 e 60, construiu-se e consolidou-se institucionalmente, no 
Brasil, o Estado social. É útil, desde logo, explicitar a concepção de Welfare 
com a qual estamos trabalhando e que se apoia na literatura anteriormente 
citada. Por Welfare State estamos entendendo, no âmbito do Estado 
Capitalista, uma particular forma de regulação social que se expressa pela 
transformação das relações entre o Estado e a Economia, entre o Estado e a 
Sociedade, a um dado momento do desenvolvimento econômico. 
Vamos ver uma questão da ESAF 
17. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) O Brasil se tornou um Estado de Bem-Estar 
ao inserir direitos sociais na Constituição de 1988. 
A questão é errada, ou seja, seguiram a primeira linha de Guedes. 
As políticas sociais no Brasil surgiram no Governo de Getúlio Vargas, mas elas 
eram voltadas apenas para os trabalhadores urbanos de carteira de trabalho 
assinada, ou seja, não eram universais. Alguns autores chamam isso de 
cidadania regulada, em que o Estado define que somente alguns grupos são 
cidadãos. Durante a maior parte do Século XX o país esteve voltado para o 
desenvolvimentismo, dentro da lógica expressa por Delfim Netto, Ministro da 
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Fazenda da Ditadura: “é preciso primeiro deixar o bolo crescer para depois 
dividir”. O problema é que cresceu, mas não foi dividido. 
A CF88 até tentou implantar no Brasil uma modelo de seguridade social 
próximo ao Welfare State. No entanto, os elementos da crise econômica e o 
curso da reforma do Estado, que vinha caminhando numa perspectiva 
neoliberal, criaram obstáculos à aplicação dos preceitos da nova Constituição. 
2.2. Crise do Estado Contemporâneo 
O período do pós-Segunda Guerra Mundial foi de prosperidade para o 
capitalismo mundial. Os países cresciam a taxas elevadas, financiados pela 
abundância do capital externo a baixo custo. Eric Hobsbawn usou a expressão 
“era dourada do capitalismo” para designar esse período, em que não só os 
países capitalistas desenvolvidos, mas o bloco socialista e parte do Terceiro 
Mundo alcançaram altíssimas taxas de crescimento. 
A principal receita para o contínuo sucesso durante trinta anos foi a existência 
de um amplo consenso social a respeito do papel do Estado, o qual procurava 
garantir prosperidade econômica e bem-estar social. Essa conjuntura permitiu 
que o Estado de Bem-Estar Social se desenvolvesse, disponibilizando recursos 
para que os governos implementassem amplas políticas de assistência social. 
Na medida em que o Estado ampliava sua atuação, também cresciam as 
demandas da sociedade por mais serviços. O aumento da intervenção do 
governo a partir da segunda metade do século XX ocorreu simultaneamente a 
uma perda de sua autoridade do Estado, principalmente na década de 60. 
A maior escolarização da população, que também tinha mais acesso aos meios 
de comunicação de massa, fez com que as pessoas adotassem uma postura 
reivindicatória, desafiando as autoridades em todas as instituições e em todos 
os setores. Vamos ver uma questão: 
18. (ESAF/EPPGG/2002) O crescimento do Estado de Bem-Estar leva a um 
aumento da autonomia do Estado em relação às diversas forças políticas e 
atores sociais internos. 
A questão é errada. Na medida em que cresce o Estado de Bem-estar Social, 
mais o poder público se compromete em oferecer uma série de benefícios 
sociais para a população. Também crescem as exigências da sociedade por mais 
políticas sociais. Assim, não há uma maior autonomia, pelo contrário, o Estado 
se vê no meio de um número maior de pressões. 
Esse movimento alcançou seu ápice em maio de 1968, quando uma série de 
protestos teve origem na França e se alastrou pelo mundo todo. Os estudantes 
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franceses entraram numa verdadeira batalha contra a polícia, defendendo uma 
transformação profunda nas relações entre raças, sexos e gerações. 
Para piorar, a década de 1970 foi marcada por duas crises do petróleo. Como 
protesto à ajuda dos EUA a Israel na guerra do Yom Kippur, em 1973, os países 
árabes produtores de petróleo, membros da OPEP, decidiram elevar 
consideravelmente o preço do barril do petróleo, que chegou a triplicar em 
menos de três meses. Já em 1979 a revolução islâmica no Irã provocou uma 
segunda onda de aumentos. Essas crises fizeram com que as taxas de juros dos 
financiamentos externos subissem para a estratosfera, interrompendo o 
desenvolvimento econômico dos países, que entraram em crise fiscal. 
De um lado, assistimos ao crescimento das demandas da sociedade por mais 
políticas sociais. De outro, reduziam os recursos disponíveis para que tais 
políticas fossem implementadas. Por isso que muitos autores a crise tem origem 
numa sobrecarga de demandas, em que o sistema político não tem condições 
de suprir às exigências dos grupos sociais, gerando crise de governabilidade, 
Conceito que estudaremos na próxima aula. 
A governabilidade refere-se à capacidade de governar, dentro de um aspecto 
político. Assim, um governo tem governabilidade quando consegue aprovar 
suas leis no Legislativo; quando a sociedade aceita ser governada por ele, ou 
seja, ele possui legitimidade; quando as instituições, como o legislativo, o 
Judiciário, o Ministério Público, conseguem exercer suas atribuições. Um 
governo sem governabilidade está em constante pressão, as pessoas desejam 
derrubá-lo, ocorrem constantes tentativas de golpe de Estado, ou seja, há 
instabilidade política. 
Já a governança é vista como uma capacidade gerencial e financeira de 
implementar políticas públicas, ou seja, estaria mais relacionada com a gestão. 
Um governo que consegue oferecer políticas de qualidade