Administração Pública

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1 – Apresentação ............................................................................................................... 3 
2 – Estado, Governo e Administração Pública: ................................................................... 4 
2.1 Referências Bibliográficas ......................................................................................................... 11 
3 – Comparação entre os modelos Teóricos de Administração Pública: Estado oligárquico e 
patrimonial, Estado autoritário e burocrático e Estado regulador: ................................... 12 
3.1 Patrimonialismo ........................................................................................................................ 13 
3.2 Burocracia e o Modelo Burocrático ........................................................................................... 14 
3.3 Modelo burocrático no Brasil .................................................................................................... 19 
3.4 Paradigma pós-burocrático ....................................................................................................... 19 
3.5 Disfunções da burocracia .......................................................................................................... 20 
3.6 Administração Pública Gerencial .............................................................................................. 21 
3.7 A Nova Gestão Pública (NPM) ................................................................................................... 26 
3.8 Referências Bibliográficas ......................................................................................................... 29 
4 - Evolução da Administração Pública e Reforma do Estado ........................................... 30 
4.1 Criação do DASP em 1936 ......................................................................................................... 31 
4.2 Governo JK, Decreto-Lei 200/67 e os Governos Militares ......................................................... 32 
4.3 Retrocesso Burocrático na CF/88 .............................................................................................. 34 
4.4 Governo Collor ........................................................................................................................... 37 
4.5 Governo FHC e a Reforma de 1995 (PDRAE) ............................................................................. 37 
4.6 Referências Bibliográficas ......................................................................................................... 43 
5 - Interface entre a Gestão Pública e a Privada: convergências e diferenças ................... 44 
5.1 - Referências Bibliográficas ....................................................................................................... 46 
6 - Busca de compreensão sobre o Controle e a Transparência da Administração Pública: 
Tipos de controle, controle social e cidadania, governo eletrônico. ................................. 47 
6.1 Classificações do controle ......................................................................................................... 48 
6.2 Governo eletrônico e a promoção da cidadania ....................................................................... 59 
6.3 Transparência na Administração Pública.................................................................................. 62 
6.4 Referências Bibliográficas ......................................................................................................... 65 
7 - Definição de Governabilidade, Governança e Accountability. ..................................... 66 
7.1 Governabilidade e governança ................................................................................................. 66 
7.2 Accountability ............................................................................................................................ 68 
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7.3 Referências Bibliográficas ......................................................................................................... 73 
8 - Estudo da Comunicação na gestão pública e da gestão de redes organizacionais. ....... 74 
8.1 Canais de Comunicação ............................................................................................................ 75 
8.2 Fluxos da Comunicação ............................................................................................................. 76 
8.3 Barreiras à Comunicação .......................................................................................................... 77 
8.4 Gestão de Redes ........................................................................................................................ 79 
8.5 Referências Bibliográficas ......................................................................................................... 81 
9 - Reflexão sobre a Ética e moral no Exercício da função pública. ................................... 82 
9.1 Ética e Moral ............................................................................................................................. 82 
9.2 Ética da Convicção (absoluta) e Ética da Responsabilidade ..................................................... 83 
9.3 Decreto 1.171/94 - Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo 
Federal ............................................................................................................................................. 84 
9.4 A Comissão de Ética Pública ...................................................................................................... 90 
9.5 Histórico da criação da Comissão de Ética Pública ................................................................... 90 
9.6 Referências Bibliográficas ......................................................................................................... 92 
10 - Noções sobre Políticas Públicas ................................................................................. 93 
10.1 Dimensões da Política ............................................................................................................. 94 
10.2 Classificações das Políticas Públicas ....................................................................................... 94 
10.3 Ciclo das Políticas Públicas ...................................................................................................... 96 
10.4 Referências Bibliográficas ..................................................................................................... 101 
 
 
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1 – APRESENTAÇÃO 
Prezados alunos da Pós-Graduação Estratégia-Unyleya! 
Primeiro, gostaria de dizer que é um prazer estar aqui ministrando esse módulo de Administração 
Pública. Sou o Professor Alan Hirt, graduado em Administração pela Escola Naval e Pós-Graduado 
em Gestão Pública pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e lecionarei este módulo de 
acordo com a ementa abaixo: 
Ementa Administração Pública: Estudo da evolução da Administração Pública e a reforma do Estado: 
do modelo racional-legal ao paradigma pós-burocrático. Comparação entre os modelos Teóricos de 
Administração Pública: Estado oligárquico e patrimonial, Estado autoritário e burocrático, Estado 
regulador. Interface entre a Gestão Pública e a Privada: convergências e diferenças. Busca de 
compreensão sobre o Controle e a Transparência da Administração Pública: Tipos de controle, 
controle social e cidadania, governo eletrônico. Definição de Governabilidade, Governança e 
Accountability. Estudo da Comunicação na gestão pública e da gestão de redes organizacionais. 
Reflexão sobre a Ética e moral no Exercício da função pública. Discussão sobre noções de políticas 
públicas. 
O nosso objetivo principal é trazer a vocês os assuntos mais cobradosnos concursos públicos que 
exigem a disciplina Administração Pública em seus editais. Selecionamos os tópicos mais comuns 
nos editais elaborados pelas principais bancas. 
O módulo conta com aulas em vídeo, além do material escrito que acompanhará cada vídeo e a 
tutoria on-line, por meio da qual realizaremos atividades complementares a fim de consolidar os 
conhecimentos obtidos nas aulas. 
Sem mais delongas, vamos ao que interessa! Ao trabalho! 
 
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2 – ESTADO, GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: 
Começaremos o nosso estudo entendendo como se deu a evolução da Administração Pública no 
nosso país e os diversos modelos teóricos de administração do Estado. Mas, para entender a 
evolução da Administração Pública, precisamos entender o que vem a ser essa parte da Ciência da 
Administração. Além disso, se vamos discorrer sobre os modelos de administração do Estado, há a 
necessidade de conceituarmos o que seria o Estado, correto? 
Pois bem, o termo foi utilizado pela primeira vez em 1513, na obra “O Príncipe” de Maquiavel. 
Podemos pensar no Estado como uma forma de organização de um determinado agrupamento de 
pessoas, que ocupam um determinado território e possuem o seu governo, o qual é realizado por 
meio de algumas pessoas que representam a totalidade dos membros, “com base em valores reais 
ou socialmente reconhecidos e, se necessário, na força” (FGV). Nesse espaço, aquele agrupamento 
é soberano, ou seja, não se subordina às vontades de mais ninguém, definindo o seu arcabouço 
jurídico e administrativo. No plano externo é independente. Mas por que as pessoas se organizam 
em um Estado? A finalidade principal é a promoção do bem-estar de todos! 
De acordo com Paludo (2013), é possível compreender os conceitos de Estado fragmentando-os: 
• No sentido lato: é a nação politicamente organizada; é quem detém o poder soberano: 
independência externa e soberania interna. 
• No sentido jurídico: é a pessoa jurídica de Direito Público Interno responsável pelos atos de 
seus agentes ou pessoa jurídica de Direito Público Internacional no trato com os demais 
países. 
• No sentido social: é um agrupamento de pessoas que residem num determinado território e 
se sujeitam ao poder soberano, em que apenas alguns exercem o poder. 
• No sentido político/administrativo: é o exercício efetivo do poder através do 
Governo/administração em prol do bem comum. 
Dissemos que o Estado é a nação politicamente organizada, porém alguns autores discordam, pois 
podem existir várias nações em um Estado, bem como uma nação espalhada por vários Estados (a 
exemplo dos judeus). O conceito de nação será explicado logo mais. 
Os conceitos fragmentados do Estado citam a palavra política/politicamente. Mas o que vem a ser 
política? Pode ser definida como a organização, direção e administração das nações ou dos Estados. 
Para BOBBIO et al. (2002), a palavra tem origem nos tempos em que os gregos estavam organizados 
em cidades-estados chamadas "pólis", nome do qual se derivaram palavras como "politiké" (política 
em geral) e "politikós" (dos cidadãos, pertencente aos cidadãos), que estenderam-se ao latim 
"politicus" e chegaram às línguas europeias modernas através do francês "politique" que, 
em 1265, já era definida nesse idioma como "ciência dos Estados". 
É conceituada também como a orientação ou a atitude de um governo em relação a determinados 
assuntos de interesse público, como política financeira, habitacional, social, etc. Por meio da política 
são alcançados os fins de determinado grupo. 
 
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A doutrina descreve como elementos do Estado Moderno o povo, território e o poder soberano. 
Vamos definir cada um deles: 
• Povo: Somente as pessoas ligadas ao Estado, os nacionais do lugar. Não se confunde com 
população (pois esta significa qualquer um que esteja no território) e nem com nação. 
• Território: Limite para o exercício de poder do Estado. 
• Poder Soberano: Necessário que o governo dentro do território seja supremo e independente 
de outros na esfera internacional. Características: Unicidade, Indivisível, Indelegável, 
Imprescritibilidade. O poder soberano pode ter a sua origem no povo (Teoria democrática) 
ou em Deus (Teoria teocrática). Para o direito brasileiro a soberania é um atributo do estado 
brasileiro mas tem sua origem no povo e possui como seu titular o povo brasileiro. 
Cabe aqui fazermos uma diferenciação entre povo e nação, pois aquele é composto pelas pessoas 
que estão em um determinado território, enquanto este refere-se à união de traços culturais 
comuns como tradições, religião, costumes, idioma e, principalmente, a vontade de querer viver 
coletivamente. A nação existe sem a necessidade de qualquer tipo de organização legal e não se 
anula pelo fato de poder estar fracionada entre Estados. Para não esquecermos, basta lembrarmos 
dos judeus, que mantém ligações com base nos traços culturais comuns, independente do território 
que estejam ocupando. 
Vamos agora falar sobre a organização do Estado. Como aquele agrupamento de pessoas se organiza 
para que possam buscar o bem comum? Para isso, necessitamos de regras, certo? Senão cada um 
faz o que bem entender e aí não teremos bons resultados. Assim, o Estado necessita de um 
arcabouço legal, além de uma Constituição. Esta será a norma-mãe, a base para a atuação estatal, 
organizará e limitará o Estado e tratará da distribuição do poder, traçará regras gerais de atuação, 
enquanto aquele esmiuçará as diretrizes constitucionais e instituirá as regras da sociedade, sempre 
tendo por base as normas constitucionais, jamais traçando limites além da Constituição. Precisa 
também de instituições estatais, as quais serão incumbidas de elaborar/fazer cumprir o arcabouço 
jurídico, além de elaborar/realizar as políticas públicas que farão o Estado atingir o seu objetivo 
principal de oferecer o bem-estar a todos. Por fim, não há como todos atuarem ao mesmo tempo e 
sem organização na busca desse objetivo, necessitando assim de um Governo/administração por 
parte de um grupo previamente escolhido. 
Finalizando o nosso estudo sobre as características dos Estados, temos que eles podem ser simples 
ou compostos: 
• Simples: é aquele que apresenta apenas uma esfera central de governo; 
• Compostos: são as Federações e Confederações. Estas são agrupamentos de Estados 
soberanos, enquanto aquelas são as que possuem mais de uma esfera de Governo, a exemplo 
do Brasil, que possui a União (esfera nacional) e Estados (esfera regional). Podemos citar mais 
características das federações, como soberania apenas do poder central, enquanto o regional 
possui autonomia; participação dos Estados na formação de vontade do poder central e a 
descentralização política/administrativa. 
 
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 É interessante entendermos o que seriam os conceitos de Governo e Administração. Tenha 
sempre em mente que Estado, Governo e Administração, apesar de gerar certa confusão e serem 
utilizados como sinônimos por algumas pessoas, na verdade não o são. Podemos esquematizar da 
seguinte forma: 
 
 
Vamos agora conceituá-los separadamente: 
a) Governo: nada mais é do que a forma como o Estado é administrado. É o governo que define os 
objetivos, diretrizes gerais e as políticas públicas que deverão ser realizadas para atingirmos os fins 
estatais. Ou seja, o poder estatal é exercido por meio do governo. Segundo Paludo (2013) apud Hely 
Lopes Meirelles (2007), “governo em sentido formal é o conjunto de poderes e órgãos 
constitucionais; em sentido material, é o complexo de funções estatais básicas.” Essas funções 
seriam a legislativa, que estabelece as normas gerais e abstratas; a judiciária, que aplicará as normas 
elaboradas pelo legislativo na solução de controvérsias e a executiva, responsável pelos atos 
materiais (concretos) que nos levarão ao alcance da finalidade estatal deproporcionar o bem-estar. 
Concluímos então que esse sentido material refere-se às atividades desenvolvidas pelo governo 
em sentido formal. 
Podemos também mencionar que o Governo em sentido estrito trata de quem é o responsável pela 
condução da nação, no caso o Chefe do Poder Executivo. Ocorre que ele não governa sozinho, 
fazendo parte também do governo os Chefes do legislativo (Senado/Câmara) e do Judiciário (STF e 
Tribunais Superiores), bem como o Chefe do Ministério Público da União. 
Os Governos podem assumir formas, sistemas e regimes, conforme abaixo: 
• Forma de Governo: Trata-se da forma como ocorre a instituição e a transmissão do poder, 
bem como a relação entre governantes e governados. O Brasil adota a República, onde ocorre 
a eletividade de governantes, com mandatos temporários e a representatividade popular. Há 
também o dever de prestar contas. Pelo contrário, na Monarquia há vitaliciedade no poder, 
hereditariedade na sua transmissão e não há o dever de prestar contas. Basta lembrarmos do 
Reino Unido e a sua Família Real. 
• Sistema de Governo: Refere-se ao modo como se relacionam os Poderes. Aqui temos dois 
sistemas: No Presidencialismo, é escolhido pelo povo um presidente para governar por um 
Administração: Execução do Governo
Governo: Diretrizes, decisões políticas
Estado: Poder soberano
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período certo, sendo ao mesmo tempo chefe de Estado (representante perante a 
comunidade internacional) e chefe de Governo (responsável pela condução das políticas 
públicas). No Parlamentarismo, o Chefe de Estado é diferente do Chefe de Governo, os 
mandatos não tem prazo certo e o legislativo e o executivo atuam de forma mais próxima. 
• Regime de Governo: Como é exercido o poder pelo povo. Na Democracia semidireta, o povo 
exerce o poder por meio de representantes escolhidos, mas também possui formas diretas 
de atuação, por meio de plebiscitos, referendos e iniciativa popular para elaboração e leis. Na 
Democracia direta, o povo é quem exerce diretamente o poder, ele mesmo que elabora as 
leis e as faz cumprir. 
b) Administração: definidos os objetivos, diretrizes e políticas públicas pelo Governo, caberá a 
alguém colocá-los em prática, correto? Exatamente, por meio da administração é que isso ocorre, 
ela é responsável por “como” fazer, após a definição do “que” fazer dada pelo Governo. 
Bem, já temos uma noção básica do que seria o Estado. Citamos resumidamente que a 
Administração é encarregada de colocar em prática tudo o que foi delineado pelos Governos. 
Quando tratamos dessa administração, estamos nos referindo à Administração Pública. O 
administrador público é o profissional que atua em organizações públicas, exercendo as funções 
básicas da administração, as quais você já deve ter ouvido falar: planejamento, organização, direção 
e controle. 
De acordo com Paludo (2013), “a Administração compreende todo o aparato existente (estrutura 
e recursos; órgãos e agentes; serviços e atividades) à disposição dos governos para a realização de 
seus objetivos políticos e do objetivo maior e primordial do Estado: a promoção do bem comum da 
coletividade”. Assim, podemos esquematizar esse conceito da seguinte maneira: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
ADMINISTRAÇÃO 
ESTRUTURA E 
RECURSOS 
ÓRGÃOS E AGENTES 
SERVIÇOS E 
ATIVIDADES 
ATINGIR O 
OBJETIVO DO 
ESTADO: 
PROMOÇÃO 
DO BEM 
COMUM DA 
COLETIVIDAD
FINALIDADE 
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A Administração Pública pode ser entendida em um sentido amplo e em um sentido estrito: em 
sentido amplo ela compreende o Governo, a administração e as estruturas administrativas. Em 
sentido estrito compreende somente as funções administrativas de execução do que foi delineado 
pelo Governo, prestação de serviços e demais atividades. 
Devemos ter em mente ainda que a Administração Pública pode ser entendida em mais dois 
sentidos. Um que trata das pessoas/órgãos e outro que trata das atividades desempenhadas. Pois 
bem, em sentido subjetivo, formal, orgânico, a Administração Pública pode ser entendida como o 
conjunto de órgãos, pessoas jurídicas (entidades políticas e entidades administrativas) e agentes 
públicos encarregados do exercício da função administrativa. Refere-se à composição e organização 
das entidades e órgãos da sua estrutura. 
De outro lado, em sentido objetivo, material ou funcional, consiste na própria função 
administrativa exercida pelos órgãos, entidades e agentes que integram a Administração Pública em 
sentido subjetivo. São as atividades finalísticas exercidas pela administração, a exemplo do fomento, 
serviço público, policia administrativa e intervenção administrativa. Não é necessário por ora 
sabermos o que vem a ser cada uma dessas quatro atividades, ok? 
Resumindo os sentidos por meio dos quais a Administração Pública pode ser entendida: 
 
 
 
Conforme leciona Paludo (2013), a Administração Pública possui as seguintes características 
principais: 
É executora: a Administração, direta ou indiretamente, centralizada ou descentralizada, executa as 
atividades desejadas pelo Estado, tendo em vista o bem-estar da coletividade. A atividade da 
Administração Pública é de execução: presta serviços públicos e pratica atos administrativos através 
de seus órgãos e agentes. Ela não pratica atos políticos nem atos de governo. 
•Fomento + Serviço 
Público + Polícia 
Administrativa + 
Intervenção 
Administrativa
•Órgãos + 
Pessoas 
Jurídicas + 
Agentes 
Públicos
•Funções 
Administrativas + 
Prestação de 
Serviços
•Governo + 
Administração + 
Estruturas 
Administrativas
Amplo Estrito
Objetivo, 
Material, 
Funcional
Subjetivo, 
Formal, 
Orgânico
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É instrumental: a Administração Pública não é um fim em si mesma, mas um instrumento do Estado 
para a promoção do desenvolvimento do país e do bem comum da sociedade. É o meio de que se 
valem o Estado e o Governo para a realização dos seus fins. 
É hierarquizada: a estrutura da Administração Pública obedece a uma hierarquia, em que há 
subordinação dos órgãos inferiores aos superiores. Os agentes lotados nos órgãos inferiores (ainda 
que chefes hierárquicos) também obedecem às instruções das autoridades que comandam os 
órgãos superiores. 
Possui competência Limitada: a Administração Pública só possui poder para decidir e comandar a 
área de sua competência (competência específica). A competência, por sua vez, é estabelecida por 
lei e fixa os limites da atuação administrativa, de seus órgãos e agentes. 
Tem responsabilidade técnica: ao prestar serviços públicos e praticar atos administrativos, a 
Administração Pública obedece a normas jurídicas e técnicas. O desvio dessas normas invalidará o 
ato praticado e responsabilizará o agente que o praticou. Os agentes públicos são responsáveis pelos 
atos que praticam, e estão sujeitos à prestação de contas perante a própria Administração, os órgãos 
de controle e a sociedade. 
Tem apenas poder administrativo: a Administração não tem poder político, mas apenas 
administrativo: suas decisões se restringem a assuntos técnicos, financeiros e jurídicos, e todas as 
atividades administrativas submetem-se aos princípios e normas vigentes no ordenamento jurídico. 
É dependente: a função administrativa consiste em implementar as decisões tomadas pelo 
Governo, pelo Legislativo ou pelo Judiciário (quando submetidas a sua apreciação). A Administração 
Pública, portanto, é uma atividade dependente e vinculada às decisões/opções do Governo, dos 
poderes e dos demais órgãos que detêm competência legal para fiscalização e controle de sua 
atuação. 
É neutra: a Administração Pública deve tratar a todos igualmente. Como parte da estrutura do 
Estado, perseguindo o bem comum da coletividade, não lhe é permitido afastar-se desse fim 
pretendido pelo Estado e expresso pelas normas e princípios vigentes. Não pode, pois, a 
Administraçãofavorecer/discriminar pessoas, políticos, determinada categoria ou região, em 
detrimento dos demais, sob pena de desvio de finalidade e ofensa ao ordenamento jurídico vigente. 
Finalizando a nossa noção sobre Administração Pública, vamos discorrer sobre os princípios 
constitucionais (explícitos – o famoso LIMPE) que regem a nossa Administração: 
a) Legalidade: Em relação aos particulares, somente uma lei (ato emanado do Poder 
Legislativo) pode impor obrigações a eles (autonomia da vontade). A Administração Pública 
somente poderá atuar quando autorizada ou permitida por lei. A vontade da Administração é a que 
decorre da lei e, portanto, os agentes públicos somente poderão fazer o que a lei permitir ou 
autorizar. A atividade administrativa não pode ser contra legem (contra a lei) nem praeter legem 
(além da lei), mas apenas secundum legem (segundo a lei). 
O professor Celso Antônio Bandeira de Mello afirma que o princípio da legalidade pode sofrer 
constrições (restrições) em função de circunstâncias excepcionais, mencionadas expressamente no 
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texto constitucional, como no caso da edição de medidas provisórias, decretação de estado de 
defesa e, ainda, a decretação de estado de sítio pelo Presidente da República. 
b) Impessoalidade: O princípio da impessoalidade pode ser analisado sob vários aspectos distintos, 
a saber: 
1º) dever de tratamento isonômico a todos os administrados que estiverem na mesma 
situação jurídica. Por isso é considerado corolário (consequência) do princípio da 
Isonomia. Ex.: concurso público, licitações e tudo que imponha igualdade de condições 
entre todos. 
2º) imputação dos atos praticados pelos agentes públicos diretamente às pessoas 
jurídicas em que atuam e vedação à promoção pessoal de autoridades! Os atos praticados 
pelos agentes púbicos devem ser imputados a entidade política (União, Estados, 
Municípios e Distrito Federal) ou administrativa (autarquias, empresas públicas, 
sociedades de economia mista, fundações públicas e consórcios públicos de direito 
público). 
3º) dever de sempre agir com o intuito de satisfazer o interesse público: Coaduna-se com 
a finalidade e com a isonomia. Ex.: se um servidor é removido por inimizade, estará sendo 
desrespeitado o princípio da impessoalidade, bem como da finalidade. 
É importante sabermos que interesse particular pode ser satisfeito em alguns atos, desde que 
também haja interesse público. O que não pode é somente o interesse do particular ser atendido. 
c) Moralidade: ideia sistematizada por Maurice Hauriou, determina que os atos e atividades da 
Administração devem obedecer não só a lei, mas também a própria moral. Como consequência do 
princípio da moralidade, os agentes públicos devem agir com honestidade, boa-fé e lealdade, 
respeitando a isonomia e demais preceitos éticos. A moralidade administrativa possui conteúdo 
específico, que não coincide, necessariamente, com a moral comum da sociedade, em determinado 
momento histórico; não obstante, determinados comportamentos administrativos ofensivos à 
moral comum podem ensejar a invalidação do ato, por afronta concomitante à moralidade 
administrativa. O princípio também deve ser respeitado pelos particulares que se relacionam com a 
administração pública. 
A doutrina majoritária entende que a “probidade administrativa” seria uma espécie do gênero 
“moralidade administrativa”, já que estaria relacionada mais propriamente com a má qualidade de 
uma administração, não se referindo, necessariamente, a ausência de boa-fé, de lealdade e de 
justeza do administrador público. 
d) Publicidade: impõe que a Administração Pública conceda aos seus atos a mais ampla divulgação 
possível entre os administrados, pois só assim estes poderão fiscalizar e controlar a legitimidade 
das condutas praticadas pelos agentes públicos. 
É importante destacar também que a divulgação oficial dos atos praticados pela Administração 
ocorre, em regra, mediante publicação no Diário Oficial, isso em relação a União, aos Estados e ao 
Distrito Federal. Em relação aos Municípios, pode ser que algum não possua órgão oficial de 
publicação de seus atos (Diário Oficial). Nesse caso, a divulgação poderá ocorrer mediante afixação 
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do ato na sede do órgão ou entidade que os tenha produzido. A publicação do ato em órgão oficial 
de imprensa não é condição de validade ou forma, mas sim de moralidade e eficácia, ou seja, produz 
efeitos a partir da publicação. 
e) Eficiência: impõe à Administração Pública direta e indireta a obrigação de realizar suas atribuições 
com rapidez, perfeição e rendimento. Verificar sempre a relação custo x benefício, buscando a 
melhor qualidade a um menor custo. O princípio constitucional da eficiência, que rege a 
Administração Pública, apresenta-se em relação ao modo de organizar, estruturar e disciplinar a 
Administração Pública, não apenas em relação a atuação do agente público. 
2.1 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 
BANDEIRA DE MELLO. Celso A. Curso de Direito Administrativo. 22 ed. São Paulo: 
Malheiros, 2007 
 
BOBBIO, Norberto et al. Dicionário de Política. 12 ed. Brasília: UnB, 2002. 2V. 
 
MEIRELLES, Hely L. Direito Administrativo brasileiro. 33 ed. São Paulo: Malheiros, 2007 
 
PALUDO, Augustinho. Administração Pública. Rio de Janeiro: Elsevier, 2013. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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3 – COMPARAÇÃO ENTRE OS MODELOS TEÓRICOS DE ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA: ESTADO OLIGÁRQUICO E PATRIMONIAL, ESTADO AUTORITÁRIO E 
BUROCRÁTICO E ESTADO REGULADOR: 
Conteúdo programático: 
• Introdução ao estudo do SPED (Sistema Público de Escrituração Digital) fiscal; 
• Experimentação sobre a EFD (Escrituração Fiscal Digital); 
• Aplicação sobre ECD (Escrituração Contábil Digital); 
• Organização do Ajuste Sinief (Sistema Nacional Integrado de Informações 
Econômico) nº. 02/2009; 
• Experimentação do Sistema DW (Data Warehouse). 
Agora que já estamos familiarizados com conceitos basilares da nossa disciplina, como o conceito de 
Estado, Governo e da própria Administração Pública (APU), poderemos estudar como se deu a 
evolução da APU no nosso país. Vamos acompanhar desde a vinda da Família Real em 1808, quando 
foram inauguradas as primeiras instituições, até o Governo FHC, quando tivemos a instituição do 
PDRAE, instrumento que trouxe efetivamente os conceitos de administração gerencial para serem 
implantados. 
Neste estudo sobre a evolução, falaremos primeiro sobre os três modelos teóricos de Administração 
Pública, já deixando claro, de antemão, que um modelo não suplantou o outro, ou seja, eles 
coexistiram e, na verdade, até os dias atuais vemos um pouco de cada modelo ainda em prática. 
Conforme leciona Matias-Pereira (2009) “a Administração Pública pode ser aceita como o aparelho 
de Estado organizado com a função de executar serviços, visando à satisfação das necessidades da 
população. Nesse sentido, se apresenta como uma organização que tem o objetivo de pôr em 
prática funções políticas e serviços realizados pelo governo. Em outras palavras, é um conjunto de 
atividades destinadas à execução de obras e serviços, comissionados ao governo para o interesse da 
sociedade. Existem na trajetória da Administração Pública – a partir do surgimento do Estado 
moderno – três diferentes formas de atuação: Administração Pública patrimonialista, a burocrática 
e a gerencial. ” 
Como já mencionamos, os três modelos coexistem, pois no nosso país não tivemos e ainda não 
temos a atuação de cada modelo de forma separada. Sônia Amorim (2000) leciona que “apesar de 
no processo de desenvolvimento capitalista, o Estado ter incorporado outros traços, relacionados 
ao modelo burocrático e ao modelo gerencial, ele nunca abandonou os traços do antigo modelo 
patrimonialista e clientelista que, no momento de ameaça aos setores dominantes, tendem a 
ressurgir com vigor, acrescidos de umcomponente novo, o corporativismo. ” 
Vamos estudar separadamente cada um deles: 
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3.1 PATRIMONIALISMO 
O Patrimonialismo foi o primeiro modelo de administração do Estado. Na verdade, foi o modelo que 
mais tempo existiu, pois é característico desde a época do absolutismo. A principal característica, 
guardem bem essa informação, é a não distinção entre bens públicos e particulares por parte do 
soberano (maior autoridade no exercício do poder). A res pública (coisa pública) não é diferenciada 
das res principis (confusão entre o patrimônio público e o privado). Ou seja, o aparelho do Estado 
funciona como uma extensão do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem 
status de nobreza real. Os cargos são considerados prebendas ou sinecuras. As prebendas são 
ocupações rentáveis e de pouco trabalho e as sinecuras são funções que praticamente não exigem 
responsabilidade. Assim, o soberano utilizava esses tipos de cargos para angariar apoio e como 
forma de troca de favores. 
A corrupção e o nepotismo são inerentes desse tipo de administração. O senhor tem um 
relacionamento de “troca” com seus súditos, pois depende da boa vontade deles para manter sua 
capacidade de prestar serviços e manter seu poder político. 
Esse modelo existiu de forma predominante até a segunda metade do século XIX, quando começou 
a mostrar sinais de desgaste, pois o surgimento de organizações de grande porte, a industrialização 
e as demandas sociais terminaram por pressionar os governantes para a adoção de um modelo que 
suplantasse as suas necessidades. 
 
Como principais características do Patrimonialismo, podemos citar: 
• Impermeabilidade à participação social-privada: ou seja, não havia participação de 
particulares no governo, apenas os que fossem autorizados pelo soberano; 
• Endeusamento do soberano: a maior autoridade no poder era considerada um Deus, pois 
poderia julgar todos os que estavam abaixo dele, mas ninguém o julgaria a não ser ele mesmo; 
• Ausência de carreiras administrativas: as carreiras não eram organizadas e muito menos 
havia divisão do trabalho. Os cargos eram de livre nomeação pelo soberano, que os utilizava 
como moeda de troca e para favorecer seus familiares e pessoas mais próximas; 
• Desorganização do Estado e da Administração: o Estado não servia para promover o bem-
estar de todos, na verdade praticamente não oferecia serviços, apenas segurança do 
território contra invasões e justiça, a qual era exercida na verdade de acordo com as vontades 
do soberano. Assim, não havia organização para prestação dos serviços e muito menos uma 
administração executora; 
• Descaso pelo cidadão e pelas demandas sociais: reiterando o que foi dito acima, a 
preocupação não era com o cidadão. O Estado apenas oferecia segurança e justiça e realizava 
a cobrança de impostos. Os benefícios não eram encaminhados para o povo e sim para 
pequenos grupos que se aproveitavam do poder. 
• Poder oriundo da tradição/hereditariedade: o poder era passado de pai para filho, não havia 
uma legitimação pelos governados. 
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• A base da dominação é a tradição: Falaremos mais à frente sobre os tipos de dominação, 
mas a baseada na tradição, em suma, é aquela em que as crenças dos antepassados são 
consideradas verdadeiras pelas gerações posteriores; 
• A racionalidade é subjetiva: ou seja, prevaleciam as vontades subjetivas de quem estava no 
poder, em detrimento de uma racionalidade objetiva, onde as vontades seriam baseadas em 
fatos. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
3.2 BUROCRACIA E O MODELO BUROCRÁTICO 
De antemão, já pontuamos que o Modelo Burocrático buscou eliminar grande parte dos problemas 
verificados na Administração Patrimonialista, principalmente a confusão entre o patrimônio público 
e o privado. Mas, antes de falarmos sobre esse modelo, precisamos entender o que é a Burocracia 
e discorrer sobre os tipos de dominação. Isso porque Max Weber, principal teórico da burocracia, a 
considerava como uma forma de dominação que os governantes exerciam sobre os governados. 
Racionalidade subjetiva 
Impermeabilidade à participação social-privada 
Endeusamento do soberano 
Ausência de carreiras administrativas 
Desorganização do Estado e da Administração 
Descaso pelo cidadão e demandas sociais 
Poder oriundo da tradição/hereditariedade 
Base da dominação é a tradição 
CARACTERÍSTCAS 
DO 
PATRIMONIALISMO 
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101 
 
Para chegarmos à definição de dominação, precisamos definir primeiro o que são sistemas sociais: 
nada mais são do que um coletivo de pessoas que desejam alcançar objetivos e resolver problemas 
em comum e, para alcançá-los, distribuem as tarefas necessárias entre si. Wilson Granjeiro (2006) 
apud Paludo (2013) descreve três espécies de sistemas sociais: os desorganizados, como a multidão, 
os diversos públicos e a classes sociais, como os grupos de idade, a região, etc.; os semiorganizados, 
como a família, a tribo, o clã, o feudo, a pequena empresa familiar; e as organizações ou burocracias, 
organizações formais e organizadas. 
Mas por quê citamos os sistemas sociais? Para você entender que a burocracia é considerada um 
tipo de sistema social organizado, ou seja, é um agrupamento de pessoas com objetivos em comum 
e tarefas definidas para o alcance desses objetivos. 
Weber considera a burocracia “um tipo de poder ou dominação”. E aí precisaremos entender os 
tipos de dominação, para sabermos onde se encaixa a burocracia! 
Saiba que a dominação não se confunde com o poder. Este pode ser definido como “uma relação 
entre dois sujeitos, na qual o primeiro obtém do segundo um comportamento que, em caso 
contrário, não ocorreria” Bobbio (1987) apud Paludo, (2013). Ou seja, o segundo possui um temor 
da reação do primeiro, caso não se submeta ao seu poder, ou então a esperança de conseguir alguma 
recompensa ao se submeter. Já a dominação transcende o poder, pois é a obediência somada à 
legitimidade do dominador. Paludo (2013) descreve que “o poder para ser aceito e obedecido por 
todos depende de algo a mais do que o interesse ou a força; e esse algo a mais é a legitimidade (...) 
mais facilmente os governados se dispõem a aceitar esse poder (...). Por outro lado, o poder que 
estiver destituído de legitimidade encontrará fortes resistências e tenderá a desaparecer (...)”. 
Concluímos, assim, que a dominação é mais ampla do que o poder, pois acrescenta a legitimidade 
a esse, levando à obediência. Weber descreveu três tipos puros de dominação: 
• Dominação carismática: marcada pela identificação das pessoas com o carisma do líder, pela 
crença na santidade, heroísmo ou exemplaridade de uma pessoa e nas ordenações por ela 
criadas ou reveladas. Ocorre a devoção (de onde vem a sua legitimidade) e arrebatamento 
ao líder. Pode adquirir características revolucionárias. À medida que se organiza, tende a se 
tornar tradicional. 
 Ex.: lideranças políticas. 
• Dominação tradicional: a obediência é devida à pessoa indicada pela tradição, dentro do 
círculo de costumes, sendo típica da sociedade patriarcal. O líder aparenta ter o direito de 
comando segundo os usos e costumes. O senhor governa porque seu pai governava antes 
dele. As crenças dos antepassados são consideradas verdadeiras e plenamente aceitas pelas 
novas gerações. A legitimidade advém dos costumes, da tradição. Há dois tipos de 
dominação tradicional, o patriarcalismo, onde os mais velhos exercem o domínio, a 
legitimidade também é familiar e hereditária e os subordinados são iguais e não inferiores; e 
o patrimonialismo, que veio em um momento posterior, somando a existência de um quadro 
administrativo. Aqui, a arbitrariedade do soberano é maior. 
• Dominação racional-legal (ou burocrática): A obediência decorre de ordenações impessoais 
e objetivas, legalmente instituídas. Este tipo de autoridade estáfundamentada nas leis, que 
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estabelecem direitos e deveres para os integrantes da sociedade ou organização. A 
legitimidade é conferida exatamente pelas normas legais racionalmente definidas. Segundo 
Paludo (2013) “a burocracia utiliza o caráter racional e o conhecimento técnico para assegurar 
a eficiência de sua atuação”. 
Ex.: Sociedades burocráticas. 
Pois bem, já entendemos que a Burocracia é um sistema social, ou seja, objetivos comuns são 
buscados por um grupo, com tarefas definidas para esse alcance. É ainda uma forma de dominação, 
a racional-legal, ou seja, baseada em um sistema legal, com a autoridade instituída nas leis. 
Concluímos então que as organizações burocráticas são, por conseguinte, um agrupamento de 
pessoas que possuem objetivos em comum, com tarefas divididas entre todos, visando o alcance 
desses objetivos; e todos obedecem a um sistema racional-legal, por meio do qual são 
estabelecidos os direitos e deveres de cada um! Tenho certeza de que agora você conseguiu 
relacionar todos os conceitos vistos acima para imaginar uma organização burocrática, como, aliás, 
provavelmente você vê em seu ambiente de trabalho, mesmo que parcialmente nos dias de hoje. 
Podemos agora começar a discorrer sobre o Modelo Burocrático (ou Administração Pública 
Burocrática). Vimos que as demandas de diversos agentes da sociedade foram aumentando, de 
forma que a administração patrimonialista já não as conseguia suprir. Tanto industriais, como a 
burguesia comerciante, quanto os próprios cidadãos, por meio de suas demandas sociais, 
começaram a fazer pressão para uma mudança de paradigma da administração. O Estado precisaria 
ser mais organizado e de cunho econômico. É importante sabermos ainda uma característica básica 
do início do Modelo Burocrático, de que ele surgiu na segunda metade do século XIX (não no Brasil, 
aqui foi somente em 1930) como uma forma de combater a corrupção e o nepotismo típicos da 
Administração Patrimonialista. Então, temos essa característica somada às demandas novas 
apresentadas pela sociedade, fazendo com que o Modelo Burocrático se sobrepusesse ao 
Patrimonialista, mas sem esgotá-lo, pois, como já dissemos, os modelos não substituíram um ao 
outro, de forma que coexistem características de cada um até os dias atuais. 
Burocracia pode ser definida como o “Governo do escritório” pois tem origem na palavra francesa 
Bureau, que significa escritório, somada a cracia, que significa Governo. Ou seja, é um modelo onde 
as decisões que vão influenciar a sociedade advêm dos escritórios, das organizações, que passam a 
ser o centro do sistema. 
O que você precisa ter em mente é que a Burocracia é um Modelo de administração que foi 
idealizado por Max Weber, um sociólogo alemão, sendo a dominação baseada no poder legal, a 
legitimidade da dominação origina-se das normas racionalmente definidas. A garantia do 
cumprimento das normas vinha da autoridade que era garantida pela lei. Assim, os subordinados 
encaram a legitimidade dessa dominação por meio das normas legais! 
Weber idealizou um modelo puro, ideal de burocracia, idealizado em países como os Estados Unidos 
e a França. Descrevia que a burocracia funcionaria bem em períodos de crise ou guerras, pois o 
excessivo controle ocasionava a realização dos objetivos. Porém, esse modelo puro nunca se 
consolidou efetivamente no Brasil, pois nossas normas legais sempre abriram brechas para sua a 
ineficiência. Ele considerava ainda a burocracia como um modelo superior a qualquer outro de 
administração pública, garantindo sua superioridade em virtude do conhecimento-técnico que 
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possui. Veremos que uma das características do modelo é a superespecialização dos profissionais, 
ou seja, cada funcionário ocupa o cargo em virtude do seu conhecimento e acaba tornando-se 
especialista ao adquirir experiência com o passar dos anos. 
 
A principal característica do modelo é o controle, exatamente pela falta desse componente nas 
instituições patrimonialistas. Assim, na Burocracia existe um controle excessivo sobre os 
funcionários, seus procedimentos, regras e normas de conduta, visando evitar a corrupção e o 
nepotismo. Era uma forma de garantia de poder do Estado. O excesso de controle não deixa de ser 
também uma forma de desconfiança dos administradores públicos e dos cidadãos que apresentam 
as demandas. Por isso, são instituídos controles rígidos dos processos, como exemplo compras, 
admissão de pessoal, etc. 
Porém, o excesso de controle possui um viés negativo: a organização passa a se preocupar mais 
com os seus processos internos do que com a razão de ser da mesma. Os funcionários acabam 
tornando-se especialistas nos processos internos, sendo valorizados por isso, ao invés de valorizar 
quem efetivamente contribui para o atingimento dos fins da organização. Aliás, pelo fato de a cultura 
ser de foco no cumprimento de regras e processos pré-definidos, o atendimento das demandas dos 
cidadãos acaba relegado para segundo plano. Isso acaba por gerar uma organização chamada de 
autorreferida, ou seja, a referência passa a ser a própria organização ao invés de ser o serviço bem 
prestado ao cidadão. No começo da implantação do modelo, como os serviços prestados pelo Estado 
eram mínimos, esse problema não foi detectado. Apenas com o avanço da prestação de serviços é 
que começaram a surgir diversos questionamentos. 
É importante pontuarmos que “na medida em que as organizações burocráticas ganham 
importância e seus administradores se fortalecem, eles tendem a retirar parte do poder dos 
políticos” (Paludo, 2013). Mas por que isso ocorre? Lembrem-se de que o modelo anterior à 
burocracia era o patrimonialismo, onde o soberano se apropriava do que era público como se a ele 
pertencesse. As organizações burocráticas, pautadas na meritocracia e especialização profissional, 
não abriam espaços para ingerências políticas em seus modelos. Assim, aquela força política típica 
do patrimonialismo aqui já não mais se fazia presente. Percebam então o porquê de organizações 
burocráticas fortes retirarem parte do poder dos políticos, as ingerências e o famoso troca-troca por 
meio de cargos estariam impossibilitados de ocorrer, e os políticos ficariam sem a sua principal 
moeda de troca. 
Podemos ainda observar duas situações que podem ocorrer nas organizações burocráticas: quando 
o que citamos no parágrafo acima efetivamente ocorre, temos o chamado insulamento burocrático, 
ou seja, a burocracia se isola e não permite influências políticas ou sociais em suas decisões, ela 
trabalha sem interferências. Em termos de gestão, a prática do insulamento é considerada um 
processo tecnocrático, pois está associada ao fortalecimento do núcleo técnico da burocracia, com 
o objetivo de evitar a intervenção dos sistemas político e social. Por outro lado, pode ocorrer ainda 
de a burocracia ficar tão poderosa que comece a extrapolar a sua área de atuação e invadir o 
mundo político e social, ocasionando o que os autores chamam de engolfamento social. 
Vamos elencar agora as principais características da Burocracia, de acordo com Paludo (2013): 
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• Caráter Legal das normas: nas organizações burocráticas, o poder decorre da norma legal. As 
normas e regulamentos escritos de forma exaustiva definem, antecipadamente, o seu 
funcionamento padronizado. 
• Caráter formal das comunicações: nas organizações burocráticas, a comunicação é realizada 
por escrito e de forma exaustiva: ao mesmo tempo em que os textos formais escritos 
asseguram a intepretação unívoca das comunicações, a forma exaustiva compreende todas 
as áreas da organização. 
• Caráter racional e divisão do trabalho: nas organizações burocráticas, a divisão do trabalho 
é horizontal e feita de forma racional, com vistas a assegurar a eficiência e o alcance dos 
objetivos; cada componentetem atuação restrita às tarefas vinculadas ao cargo, que, por sua 
vez, encontram-se descritas de forma clara, precisa e exaustiva. 
• Hierarquia de autoridade: nas organizações burocráticas, a estrutura é vertical e com muitos 
níveis hierárquicos; as chefias das áreas/departamentos/seções seguem uma escala em que 
a autoridade do cargo inferior obedece à autoridade de cargo superior. As regras definem a 
forma de contato entre a autoridade inferior e a superior, a fim de garantir a unidade de 
comando e evitar atritos de autoridade. 
• Rotinas e procedimentos padronizados: nas organizações burocráticas, o ocupante de cargo 
guia-se por regras e normas técnicas claras e exaustivas, como vistas ao alcance dos objetivos 
definidos pela organização. 
• Impessoalidade nas relações: nas organizações burocráticas, a contratação de servidores e a 
distribuição de tarefas é feita de forma impessoal; as pessoas são consideradas apenas pelos 
cargos ou funções que exercem, e os subordinados não obedecem a uma determinada 
pessoa, mas ao ocupante do cargo. 
• Competência técnica e meritocracia: nas organizações burocráticas, a contratação de pessoal 
se dá mediante critérios racionais de competência ou classificação em concursos (e não 
segundo critérios pessoais), e a promoção é por mérito e baseada no desempenho. 
• Especialização da administração: nas organizações burocráticas, há uma clara distinção entre 
o público e o privado; entre o político e o administrativo; entre a propriedade pública e 
propriedade pessoal. Os dirigentes não são os donos do negócio, e o funcionário não pode se 
apossar do cargo, nem tê-lo como sua propriedade. 
• Profissionalização dos funcionários: nas organizações burocráticas, a administração é 
profissional. O funcionário burocrata é um especialista, e administrar é sua profissão. Os 
membros da organização são profissionais especializados nas atividades que exercem; 
recebem salários e constroem sua carreira ao longo dos anos. 
• Previsibilidade de funcionamento: nas organizações burocráticas, as normas e os 
regulamentos escritos e exaustivos preveem antecipadamente as possíveis ocorrências e 
padronizam a execução das atividades – o que assegura a completa previsibilidade de 
comportamento de seus membros. 
 
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3.3 MODELO BUROCRÁTICO NO BRASIL 
 Apesar de o Modelo burocrático ter surgido na segunda metade do século XIX, ele só foi 
implantado em nosso país a partir de 1930. A burocracia por aqui passou por duas fases: 
1ª fase: Contemplou o período de 1930-1945. Caracterizou-se pelo autoritarismo e pela 
ênfase na reforma dos meios, sendo os fins não considerados relevantes, ou seja, era 
característica a autorreferência. 
2ª fase: Nessa fase, a ênfase era no desenvolvimento da nação, estendendo-se até a 
reforma gerencial. Segundo Paludo (2013) diversos autores tem uma ideia unânime de 
que o projeto de desenvolvimento nacional somente foi implementado graças ao 
empenho e a competência da burocracia brasileira. 
3.4 PARADIGMA PÓS-BUROCRÁTICO 
O paradigma pós-burocrático refere-se ao período entre a administração burocrática e a gerencial. 
Paludo (2013) leciona que “o paradigma pós-burocrático corresponde a um conjunto de ideias 
contrárias às práticas burocráticas, e é baseado nos princípios da confiança, descentralização, 
flexibilidade, orientação para o cidadão e para o mercado e busca por resultados”. 
Algumas características da burocracia começaram a ser questionadas por não mais atender às 
demandas da sociedade, exatamente por causa do apego excessivo à execução dos processos e não 
à realização dos objetivos institucionais. Além disso, não havia estímulo à criatividade, a novas 
formas de solucionar problemas e atender demandas, funcionários ruins não podiam ser demitidos 
e os bons não podiam ser premiados. Esse mix de problemas levou os governos a serem taxados de 
ineficientes e caros demais para o que devolviam à sociedade. A burocracia começava a ser vista 
mais pelas disfunções do que pelas qualidades. 
Com novas técnicas de gestão contemporânea sendo aplicadas em instituições particulares, 
fundamentadas em técnicas flexíveis de gestão, descentralização de poder/decisão, estímulo a 
soluções inovadoras e muitas outras, o questionamento principal era por que a administração 
pública não poderia adotá-las. 
É bom você saber que essas novas técnicas gerenciais não negavam o modelo burocrático em sua 
totalidade. A ideia era simplesmente descartar as características da burocracia que não possuíam 
mais espaço com a evolução do pensamento administrativo e incluir principalmente o foco no 
cidadão e o controle dos resultados ao invés do controle dos processos. Como exemplos das 
características que permaneceriam a ser utilizadas temos a avaliação sistemática, a meritocracia 
como sistema de recompensas e recrutamento/seleção e a capacitação permanente. 
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3.5 DISFUNÇÕES DA BUROCRACIA 
Muitas pessoas confundem as disfunções com as próprias características da Burocracia. Essas 
disfunções foram verificadas ao longo do tempo, impossibilitando que o modelo observasse uma 
continuidade frente às novas demandas surgidas com a gestão contemporânea. Listamos abaixo 
essas principais disfunções: 
 
• Internalização das regras e apego aos regulamentos: as regras e os regulamentos tomam o 
espaço das tarefas e dos objetivos da organização. O servidor mais valorizado era aquele que 
sabia todos os procedimentos e não o que buscava atender aos objetivos organizacionais; 
• Excesso de formalismo e de papelório: a quantidade de papel e arquivos era enorme, em 
virtude da necessidade de tudo estar escrito; 
• Resistências às mudanças: as possibilidades de mudança são interpretadas como algo 
desconhecido e, portanto, indesejável. Como as atividades ficavam repetitivas e 
internalizadas com o tempo, qualquer mudança poderia mudar o status quo do funcionário, 
o que não era bem visto; 
• Despersonalização do relacionamento: Os funcionários deixam de se relacionar com pessoas 
e passam a se relacionar com os cargos que exercem. É comum tratar os outros pelo seu cargo 
e até mesmo por números de registro, prejudicando relacionamentos personalizados; 
• Categorização como base do processo decisório: por ser pautada em hierarquia, o indivíduo 
que deverá responder por qualquer assunto – mesmo que não o domine – é o superior 
hierárquico mais elevado. Categorização, é entendida como uma classificação superficial de 
questões, afim de lidar com soluções prévias e de maior facilidade, sem procurar novas 
“saídas” para um problema preexistente. Assim, os chefes (que estavam distantes do 
problema) tomavam decisões por muitas vezes inadequadas; 
• Superconformidade às rotinas e aos procedimentos: a execução fica tão mecanizada que as 
regras passam a ser sagradas para o funcionário, inibindo sua criatividade e iniciativa, e 
restringindo seu desempenho e compreensão da organização como um todo; 
• Lentidão no processo decisório – hierarquia, formalidade e falta de confiança nos 
funcionários levam a uma demora na tomada de decisões importantes. 
• Exibição de sinais de autoridade: faz-se necessário mostrar claramente quem são os chefes 
e, para tal, são utilizados símbolos para a definição de cargos como os uniformes, placas de 
identificação e até mesmo tipos de mobiliário; 
• Dificuldade no atendimento a clientes e conflitos com o público: Devido às normas que deve 
seguir, casos pontuais podem ser encarados como descaso, podendo ocasionar conflitos. Era 
mais importante atender aos interesses da organização (execução correta dos processos) do 
que às demandas dos cidadãos. 
A burocracia foi uma evolução do patrimonialismo, porém, com a necessidade do estado social e 
econômico, ela provou ser inadequada. Na prática, a eficiência que ela prometia entregar acabou 
não acontecendo. Porém, em meados dos anos 70, a AdministraçãoGerencial surgiu para tentar 
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equalizar muitos dos problemas observados e, principalmente, passar a atender efetivamente às 
demandas dos cidadãos. 
Por fim, deixamos um esquema para vocês decorarem as principais características da burocracia e 
as suas disfunções. Tentem olhar para cada uma delas e lembrar o que significam, ok? 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 3.6 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL 
Com as crescentes demandas por uma administração que efetivamente atendesse aos anseios dos 
cidadãos, aliado ao aumento da competitividade entre as nações em virtude de um mundo cada vez 
mais globalizado, o foco nos resultados e à expansão das funções econômicas do Estado, a 
Administração Pública volta-se para a utilização de modernas técnicas de gestão já internalizadas no 
setor privado: era a chamada Administração Gerencial. 
No Brasil, a administração pública gerencial começou a ser colocada em prática por meio do Plano 
Diretor de Reforma do Aparelho de Estado, em 1995, no governo de FHC. Vejam como o PDRAE 
(1995) descreve essa mudança de pensamento administrativo: “É preciso, agora, dar um salto 
adiante, no sentido de uma administração pública que chamaria de “gerencial”, baseada em 
conceitos atuais de administração e eficiência, voltada para o controle dos resultados e 
descentralizada para poder chegar ao cidadão, que, numa sociedade democrática, é quem dá 
CARACTERÍSTICAS DA BUROCRACIA 
• CARÁTER LEGAL DAS NORMAS 
• CARÁTER FORMAL DAS 
COMUNICAÇÕES 
• CARÁTER RACIONAL E DIVISÃO DO 
TRABALHO 
• HIERARQUIA DE AUTORIDADE 
• ROTINAS E PROCEDIMENTOS 
PADRONIZADOS 
• IMPESSOALIDADE NAS RELAÇÕES 
• COMPETÊNCIA TÉCNICA E 
MERITOCRACIA 
• ESPECIALIZAÇÃO DA 
ADMINISTRAÇÃO 
• PROFISSIONALIZAÇÃO DOS 
FUNCIONÁRIOS 
• PREVISIBILIDADE DE 
FUNCIONAMENTO 
DISFUNÇÕES DA BUROCRACIA 
• EXCESSO DE FORMALISMO E 
PAPELÓRIO 
• INTERNALIZAÇÃO DE REGRAS E 
APEGO AOS PROCEDIMENTOS 
• RESISTÊNCIA A MUDANÇAS 
• DESPERSONALIZAÇÃO DO 
RELACIONAMENTO 
• CATEGORIZAÇÃO COMO BASE NO 
PROCESSO DECISÓRIO 
• SUPERCONFORMIDADE ÀS ROTINAS E 
PROCEDIMENTOS 
• LENTIDÃO NA DECISÃO 
• EXIBIÇÃO DE SINAIS DE AUTORIDADE 
• NÃO ATENDIMENTO DAS DEMANDAS 
DO CLIENTE 
 
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legitimidade às instituições e que, portanto, se torna “cliente privilegiado” dos serviços prestados 
pelo Estado” (PDRAE, 1995). 
Ainda focados no texto do PDRAE (1995), temos os seguintes conceitos para essa nova forma de 
administração pública: 
“Administração Pública Gerencial - Emerge na segunda metade do século XX, como resposta, de um lado, à 
expansão das funções econômicas e sociais do Estado, e, de outro, ao desenvolvimento tecnológico e à 
globalização da economia mundial, uma vez que ambos deixaram à mostra os problemas associados à adoção 
do modelo anterior. A eficiência da administração pública - a necessidade de reduzir custos e aumentar a 
qualidade dos serviços, tendo o cidadão como beneficiário - torna-se então essencial. A reforma do aparelho do 
Estado passa a ser orientada predominantemente pelos valores da eficiência e qualidade na prestação de 
serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações. A administração pública 
gerencial constitui um avanço e até um certo ponto um rompimento com a administração pública burocrática. 
Isto não significa, entretanto, que negue todos os seus princípios. Pelo contrário, a administração pública 
gerencial está apoiada na anterior, da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princípios 
fundamentais, como a admissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência de um sistema estruturado e 
universal de remuneração, as carreiras, a avaliação constante de desempenho, o treinamento sistemático. A 
diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos para concentrar-se nos 
resultados, e não na rigorosa profissionalização da administração pública, que continua um princípio 
fundamental” (PDRAE,1995). 
Percebam que a maior mudança ocorrida da administração burocrática para a gerencial foi 
exatamente a forma do controle que agora baseia-se nos fins ao invés dos meios. Isso 
automaticamente possibilita maior autonomia aos gestores para escolherem os melhores caminhos, 
sempre dentro da legalidade, com o fim de alcançarem os resultados propostos. 
É de suma importância sabermos que, apesar de adotar diversas técnicas administrativas utilizadas 
no meio empresarial, esse tipo de administração aplicado ao setor público ainda possui diferenças 
em relação ao aplicado no meio privado. Vamos ver isso no capítulo 2 do módulo, mas tenha essa 
informação armazenada com você. 
Prosseguindo, muitas das atividades que eram executadas diretamente pelo governo passaram a ser 
executadas pela iniciativa privada, substituindo o Estado empresário ou desenvolvimentista pelo 
Estado Regulador, que se preocupa em coordenar as atividades e estimular o mercado por meio do 
fomento. Porém, surge também a figura do Rent-Seeking, caso de grupos poderosos que se 
aproveitam de seu poder de influenciar o governo para receber recursos que não deveriam estar 
recebendo. Temos, atualmente, inúmeros casos de sindicatos, por exemplo, que recebem recursos 
públicos sem ter prestado nenhum serviço à sociedade, apenas por seu poder de ajudar ou 
atrapalhar o governante de ocasião! (Não estou dizendo que todos os sindicatos são assim. Eles são 
muito importantes para as relações de trabalho!) 
Como principais ideias da Administração Gerencial aplicada ao setor público, podemos listar as 
seguintes: 
• Controle dos fins ao invés dos meios e controle a posteriori de resultados: a referência passa 
a ser o atendimento às demandas da sociedade e não às demandas da administração. O 
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controle a priori dos resultados, característico das organizações burocráticas, engessa o 
sistema, pois o gestor deveria seguir uma cartilha de processos e o controle se caracterizava 
por verificar se a cartilha foi seguida, ao invés do resultado. A partir do momento em que o 
gestor pode decidir como chegar ao resultado, possui liberdade para utilizar diferentes 
caminhos, e não apenas um estipulado anteriormente pela administração. É claro que os 
processos possuem níveis de controle, inclusive técnicas gerenciais de gestão de processos 
passaram a ser utilizadas. A maior mudança observada foi o fato de o foco não ser mais em 
execução de processos corretamente e sim no atendimento da missão das organizações 
públicas. 
• Descentralização e redução de níveis hierárquicos: a redução dos níveis hierárquicos 
acarreta maior proximidade entre o decisor e o problema a ser resolvido, ocasionando 
redução no tempo de decisão. A descentralização também favorece isso, pois importantes 
decisões não ficam na “fila” aguardando um resultado, gestores de níveis mais abaixo 
conseguem resolver as demandas. Lembrem-se de que na burocracia a distância do decisor 
para o problema era caracterizada como uma das disfunções, pois atrasava o processo 
decisório e deixava a tarefa de decidir nas mãos de quem tinha, na maioria das vezes, menor 
conhecimento sobre o assunto. 
• Mudança de entendimento sobre o significado de interesse público: Temos aqui um ponto 
muito importante. No contexto da administração pública burocrática, o interesse público é 
frequentemente identificado com a afirmação do poder do Estado. Assim, os recursos são 
destinados em boa parte para o atendimento das necessidades da própria burocracia, 
relegando as demandas da sociedade a segundo plano. Já a administração gerencial enxerga 
o interesse público como o da coletividade! 
• Maior autonomia para os gestores: os gestores devem possuir autonomia para decidir sobre 
a melhor aplicação dos recursos (financeiros, materiais, pessoal, etc.) a fim de que alcancem 
melhoresresultados. 
• Foco no cidadão: agora a administração passava efetivamente a se preocupar com as 
demandas da sociedade, o que não ocorria na mesma escala no modelo burocrático. Com a 
definição dos objetivos claros para cada organização, o Estado se revelou mais capaz de 
promover o aumento da qualidade e da eficiência dos serviços sociais oferecidos pelo setor 
público. Os resultados das ações do Estado são considerados bons não porque os processos 
estão sob controle e seguros, como ditava a administração burocrática, mas sim porque as 
necessidades do cidadão-cliente estão sendo atendidas. 
 
 
 
 
 
 
 
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Quadro comparativo entre o Modelo Burocrático e o Gerencial: 
 
 
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 Fonte: Paludo (2013) 
3.7 A NOVA GESTÃO PÚBLICA (NPM) 
A chamada “Nem Public Management” foi um conjunto de doutrinas administrativas surgidas na 
década de 70 pretendendo que os princípios gerenciais das empresas privadas fossem aplicados à 
administração pública. Mas por que surgiu essa nova corrente? Predominantemente, o surgimento 
se deu em virtude do aumento da noção de democracia, a qual cobra dos governos um maior 
atendimento às suas demandas, além de eficiência, eficácia e efetividade nas suas políticas públicas. 
Temos ainda o advento da globalização, a qual possibilitou o encurtamento da distância entre 
mercados, acirrando a concorrência, e o incremento no uso das tecnologias da informação, as quais 
possibilitaram aos cidadãos um maior acompanhamento do resultado das políticas e a accountability 
governamental. 
Segundo Paludo (2013), “o fato é que as reformas se tornaram indispensáveis: tanto no que se refere 
à promoção do desenvolvimento econômico num mundo globalizado, quanto ao bem-estar geral da 
sociedade de cada nação, com a prestação de serviços e a redução das desigualdades sociais (estas, 
especialmente na América Latina) ”. 
A crise do petróleo nos anos de 1973 e 1979 resultou em um grande déficit fiscal nos Estados, 
principalmente nos Europeus. Dessa forma, o Estado, sem uma gama de recursos que pudesse 
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atender a todas as demandas, teve que priorizar as áreas a serem atendidas e delegar à iniciativa 
privada a atuação nas demais. O Estado concentrar-se-ia apenas nas questões estratégicas. 
Em um primeiro momento, ideias neoliberais resultaram em uma afirmação de que o Estado era o 
causador da crise, assim deveria ser enxugado. A disciplina fiscal deveria ser rígida, as economias 
abertas, desregulamentadas. Ao verificarem que esse pensamento era inadequado, uma segunda 
corrente passou a ser predominante. Ela dizia que o Estado deveria ser regulador e promotor do 
desenvolvimento, com ações voltadas para a satisfação dos cidadãos. As demandas necessárias não 
poderiam ser resolvidas com um Estado mínimo, como pregavam os neoliberais. 
Assim, nesse modelo nós podemos observar três fases, que são bem parecidas, apenas algumas 
características as diferenciam: 
a) Gerencialismo puro ou Managerialism: O gerencialismo puro foi o primeiro passo da Nova Gestão 
Pública. Foram observadas as primeiras reformas na Inglaterra, Estado Unidos e Europa Ocidental, 
estendendo-se para o terceiro mundo apenas na década de 90. As crises do petróleo haviam retirado 
o poder fiscal do Estado, sendo necessário o enxugamento da máquina estatal, um ajuste estrutural 
visando a economia de recursos e investimentos nos locais certos. As principais mudanças 
propostas eram o corte de gastos e de pessoal, além do aumento da eficiência nos serviços. A 
redução da dívida pública era fundamental e era necessária maior consciência sobre o valor dos 
recursos públicos. 
Foi um período marcado por privatizações, desregulamentação, devolução de atividades para a 
iniciativa privada ou para a comunidade em um movimento conhecido, nas palavras de Margareth 
Thatcher, como “rolling back the State” (revertendo o Estado). 
Nesse estágio, o usuário do serviço era visto apenas como pagador de impostos, os que 
financiavam o sistema. 
Como problemas observados nós temos: 
1) O foco na eficiência poderia, em virtude de critérios rígidos de aferição do resultado, 
tornar o administrador tão apegado a eles que poderia inibir a inovação e flexibilidade. O 
que faltava era a visão de que os serviços deveriam ser prestados com qualidade e com 
foco nas necessidades dos “clientes” e não nas necessidades da máquina pública. 
2) Ausência da busca pela efetividade. 
b) Consumerism: Esta nova visão não renega os princípios do gerencialismo puro, mas acrescenta 
outras variáveis e prioridades. É o início do que chamamos de “paradigma do cliente” na 
administração pública. Buscava-se agora a qualidade nos serviços para atender às demandas dos 
clientes e essa qualidade era vista exatamente como a satisfação das necessidades. O foco agora 
não era a redução de custos deliberadamente, essa questão dependeria da avaliação do 
destinatário final do serviço, o cliente-cidadão. 
Uma das medidas tomadas neste modelo foi a descentralização do processo decisório. A ideia é 
delegar poderes para quem está efetivamente envolvido na prestação do serviço ao “cliente”, por 
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meio da contratualização. Foram criadas opções de atendimento e houve estímulo à competição 
entre as organizações públicas. 
Como problemas observados nós temos: 
1) Não havia preocupação com a accountability e as instituições que mais se destacavam 
recebiam mais recursos, em detrimento de menos recursos para as que menos se 
destacavam, ocasionado diferenças na equidade da prestação dos serviços. 
2) Houve o problema de se considerar o cidadão como um cliente apenas, quando o 
relacionamento com o Estado não poderia ser apenas esse. O termo cliente traz a noção 
de tratamento diferenciado aos que realmente utilizam os serviços públicos, enquanto o 
Estado deve ser isonômico. 
c) Public Service Orientation (PSO): Ainda vigente nos dias atuais, surgiu na Inglaterra e Estados 
Unidos na década de 90. Agora não havia mais a visão dos administrados como clientes e sim como 
cidadãos, titulares da coisa pública. Essa mudança traz a ideia de que não possuem apenas direitos, 
mas também deveres, os quais seriam de fiscalizar as atividades públicas e cobrar a prestação de 
contas, responsabilização e transparência (accountability). A sociedade e o cidadão deveriam agora 
participar das decisões públicas, havendo preocupação com a equidade (prestação justa dos serviços 
públicos). 
O grande impacto desse modelo foi trazer a sociedade para o debate sobre a gestão pública, 
cobrando resultados, apresentando problemas, propondo soluções e fiscalizando a atuação de seus 
representantes. 
Vamos finalizar a aula com um esquema sobre a evolução do Modelo Gerencial de Administração 
Pública: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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3.8 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 
AMORIM, Sônia Naves David. “Ética na esfera pública: a busca de novas relações 
Estado/Sociedade. ” In: Revista do Serviço Público. Brasília: Enap, jun.2000 
 
BRASIL, PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA (F.H. Cardoso), 1995. Plano Diretor da Reforma do 
Aparelho do Estado. Brasília: Presidência da República, Câmara da Reforma do Estado. 
Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado. 
MATIAS-PEREIRA, José. Manual de Gestão Pública contemporânea. São Paulo, 2009. 
Editora Atlas. 
PALUDO, Augustinho. Administração Pública. Rio de Janeiro: Elsevier, 2013. 
 
XAVIER, Roberto Salles. Reformar para legitimar: o caso do insulamento burocrático da 
Comissão Nacional de Energia Nuclear (CNEN). In Cadernos EBAPE.BR, v.4, nº2, Jun.2006 
 
 
 
ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA 
GERENCIALEficiência/Reduzir 
custos 
Administrado: 
Pagador de impostos 
Administrado: Cliente 
Foco no cliente e na 
qualidade 
Equidade, 
accountability 
Administrado: 
Cidadão 
 
MANAGERIALISM 
CONSUMERISM 
PUBLIC SERVICE 
ORIENTATION 
(PSO) 
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4 - EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E REFORMA DO ESTADO 
Agora que já vimos os modelos teóricos de administração pública, podemos entender melhor como 
se deu a evolução de um para o outro com o passar dos anos. O nosso foco será em estudar como 
se deu essa evolução aqui no Brasil, visto que ocorreu em épocas diferentes em relação ao restante 
do globo, mas iremos pontuando no contexto mundial concomitantemente. 
Apesar de antes da chegada da família real, em 1808, o Brasil não possuir uma administração 
organizada, possuíamos algumas instituições que faziam esse papel, mesmo que muito 
precariamente, pois aqui existiam administrações regionais e locais. Assim, existia uma 
administração pública “não organizada” por aqui. 
 Frederico Costa (2008) apud Paludo (2013) ensina que “o fato é que a transferência da corte 
e, mais tarde, a elevação do Brasil a parte integrante do Reino Unido de Portugal constituíram as 
bases do Estado Nacional, com todo o aparato necessário à afirmação da soberania e ao 
funcionamento do autogoverno”. Isso ocorreu porque com a vinda da Família Real todo o aparato 
administrativo teve que ser trazido junto. Soma-se ainda diversas instituições criadas por D. João 
VI como o Banco do Brasil, a Academia Real de Marinha, a Fábrica de Pólvora, a Imprensa Régia, o 
Jardim Botânico e etc. 
Nem precisamos dizer que nessa época o Estado era essencialmente patrimonialista, que já era o 
modelo utilizado em Portugal. Com o deslocamento da corte, nada mudou, na verdade o modelo foi 
trazido para a colônia. O Estado brasileiro era formado basicamente por pessoas que possuam 
grande poder e influência, como juristas, militares e, principalmente, a burguesia rural, os donos de 
terras. Esses grupos utilizavam seu poder para apropriar-se do Estado e usufruir diversas vantagens, 
sua renda provinha basicamente daí. 
Após a proclamação da República em 1889 até a era Vargas, basicamente essa situação se manteve 
inalterada. A administração pública não era organizada e a ação estatal sofria grande influência do 
coronelismo, patrimonialismo e clientelismo. Estes dois últimos termos tem uma ligação umbilical, 
pois o clientelismo nada mais era do que a troca de favores para obtenção do voto, assim utilizando-
se do poder estatal em proveito próprio, prática típica do patrimonialismo. 
Basicamente a única mudança ocorrida após a Constituição de 1891 foi a 
descentralização política, com aumento de poder para os governadores locais, bem 
como para as oligarquias. 
No século XX, vemos um aumento da população urbana, ocasionando o fortalecimento da burguesia 
comercial. As empresas começaram a se expandir, não podendo mais ser administradas de forma 
familiar, havendo a necessidade de uma profissionalização. Surgiram indústrias nacionais básicas e 
uma nova classe burguesa, a burguesia industrial. 
Na década de 20, o governo era pressionado a realizar reformas na administração. O 
desenvolvimento da nação precisava da organização da administração pública; as práticas 
patrimonialistas de corrupção e nepotismo deviam ser combatidas; houve o surgimento de 
organizações de grande porte e as demandas sociais estavam cada vez maiores. Com a ascensão de 
Vargas ao poder, em 1930, a administração pública brasileira começaria a sofrer mudanças, 
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principalmente em virtude da crise de 1929, que causou a queda das exportações de café, nosso 
principal produto de exportação, bem como no seu preço. Para conter os efeitos da crise, houve a 
centralização e fechamento da economia, com o fito de desenvolver instituições e mercados. 
Vargas foi o grande idealizador das mudanças necessárias ao país. A ideia inicial era sanear as 
finanças públicas e realizar uma racionalização administrativa. As finanças estavam deterioradas 
em função da crise que ocasionou a queda da exportação de nosso principal produto, o café. Sem 
esses recursos, não havia saldo na balança para importar produtos a fim de atender à demanda da 
sociedade, o que acabou influenciando diretamente a substituição de importações, pois seria 
necessário produzir aqui o que antes era importado. 
Durante esse período, houve ainda centralização política, administrativa e econômica, dando início 
ao processo de modernização da administração pública com a criação do DASP – Departamento 
Administrativo do Serviço Público. 
4.1 CRIAÇÃO DO DASP EM 1936 
A tentativa de modernização, aumento da produtividade e da eficiência da administração pública 
brasileira seria buscada por meio da criação do Conselho Federal do Serviço Público Civil em 1936, 
que dois anos mais tarde, em 1938, passou a se chamar Departamento Administrativo do Serviço 
Público – DASP. De acordo com Paludo (2013) os principais objetivos do DASP podem ser assim 
resumidos: 
• Centralizar e reorganizar a administração pública mediante ampla reforma; 
• Definir política para a gestão de pessoal; 
• Racionalizar métodos, procedimentos e processos administrativos em geral; 
• Combater as práticas patrimonialistas de gestão. 
 Paludo (2013) cita ainda três frentes de atuação do Estado intervencionista: 
• Criação de órgãos e departamentos formuladores de políticas públicas capazes de promover 
a integração entre o governo e a sociedade (conselhos, basicamente); 
• Expansão dos órgãos permanentes (diversos ministérios, órgãos de regulação, fiscalização e 
controle), alcançando também as funções de planejamento e orçamento; 
• Expansão das atividades empresariais do Estado, que passou a executar diretamente 
atividades e serviços (empresas públicas, sociedades de economia mista, autarquias e 
fundações). 
O DASP tentou implantar uma burocracia nos moldes weberianos no nosso país, tendo por base a 
meritocracia. Foram implantados, amparados no poder racional-legal, as carreiras, hierarquia, 
impessoalidade, regras formais e meritocracia. O instituto do concurso público também tentou ser 
colocado em prática. Infelizmente, a política de recursos humanos não pode ser desenvolvida 
conforme planejado, pois as práticas patrimonialistas ainda possuíam força na política brasileira. 
Foi adotada a padronização de materiais permanentes e de consumo a ser utilizada por toda a 
administração. O Orçamento passou a se constituir um instrumento de planejamento e o DASP 
possuía entre as suas atribuições a elaboração da proposta orçamentária e a fiscalização de sua 
execução. 
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Em virtude das inadequações do modelo burocrático, a administração sofria pressões de um lado 
pelos que apoiavam a manutenção da administração patrimonialista e das práticas clientelistas, e 
de outro pelos que alegavam que a burocracia não se coadunava com as necessidades do país. Com 
a deposição de Vargas em 1945, a ausência do autoritarismo impossibilitou que as reformas 
prosseguissem, fazendo as práticas clientelistas ganharem força e esvaziando as atribuições do 
DASP. 
Quando Vargas volta ao poder em 1950, o autoritarismo para que as reformas fossem efetivamente 
implementadas não pode mais ser utilizado, pois agora a Constituição de 1946 limitava seus poderes. 
A única mudança realizada foi a elaboração de um projeto de redistribuição dos órgãos da 
administração federal. 
4.2 GOVERNO JK, DECRETO-LEI 200/67 E OS GOVERNOS MILITARES 
Com a eleição de JK em 1956 para governar até 1960 foi colocado em prática o Plano de Metas, com 
o fito de trazer ao Brasil o desenvolvimento econômico e social, por meio da industrialização 
acelerada com a associação de capitais nacionais e estrangeiros. Esse plano tinha como objetivos 
principais o desenvolvimento em quatro setores