Orçamento Público Português

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Orçamento DJAP 2006 
ORÇAMENTO – Previsão de receitas ou despesas para um determinado 
período 
 
SUMÁRIO 
 
1. Conceito de orçamento 
2. Orçamentos públicos portugueses 
3. Orçamento e instituições financeiras 
4. Orçamento, política financeira, política orçamental e administração financeira 
5. Orçamento e actividade financeira 
6. Orçamento e União Económica e Monetária 
7. Orçamento e figuras afins 
8. Orçamento do Estado (incluindo fundos e serviços autónomos e o orçamento da 
Segurança social) 
8.1. Orçamento e função orçamental 
8.2. Regime fundamental do Orçamento do Estado 
8.3. Conteúdo do Orçamento 
8.4. Estrutura do Orçamento 
8.5. Preparação e aprovação do Orçamento. A não aprovação do Orçamento 
8.6. Execução do Orçamento 
8.7. Controlo orçamental 
8.8. Responsabilidades orçamentais 
8.9. O orçamento da Segurança Social 
9. Orçamentos das regiões autónomas 
10. Orçamentos das autarquias locais 
11. Orçamentos das empresas públicas 
 
Bibliografia 
 
 
 
 
 
1. Conceito 
 
Consideramos orçamento qualquer previsão de receitas ou despesas, definida 
objectivamente (orçamento de um programa, projecto ou plano, por exemplo) ou 
subjectivamente (orçamento desta ou daquela entidade, maxime pública), para um 
determinado período (por exemplo, anual, que é a regra dos orçamentos públicos). 
Nas entidades públicas modernas, o orçamento tem também uma função 
autorizadora, com regimes jurídicos específicos. 
 
 
2. Orçamentos públicos portugueses 
 
Os orçamentos públicos portugueses – excluindo, apesar da sua relação íntima mas 
externa com o orçamento do sector público português, a União Europeia – são hoje: 
 
- O Orçamento do Estado (em sentido amplo, incluindo o Orçamento da 
Segurança Social); 
 
- Os orçamentos dos serviços (institutos ou serviços não personalizados; de 
carácter administrativo ou fundos financeiros) dotados de autonomia 
financeira; 
 
- Os orçamentos das regiões autónomas; 
 
- Os orçamentos das autarquias locais (municípios, freguesias e entidades por 
estes constituídas); 
 
 2
- Os orçamentos das empresas públicas (sendo certo que algumas têm um 
regime orçamental privado, portanto moldado no Direito Comercial, apesar de 
gerirem dinheiros que são dinheiros públicos). 
 
Os orçamentos das entidades e serviços com autonomia financeira, quer se trate de 
serviços administrativos quer de instituições da Segurança Social, estão 
relacionados com o Orçamento do Estado por relações de subordinação ou 
dependência. Os das empresas públicas – devido à razão técnica de estas deverem 
ter uma gestão empresarial – e os das autarquias locais e das regiões autónomas – 
por se tratar de orçamentos de entidades cuja legitimidade orgânica provém do 
sufrágio universal – são independentes do Orçamento do Estado, pelo que se fala 
então de independência orçamental ou independência financeira em sentido estrito. 
 
Dos orçamentos públicos distinguem-se os orçamentos das pessoas privadas, que 
são meras estimativas racionais sem qualquer poder vinculativo próprio (pelo 
menos externamente e de Direito); e o orçamento nacional, instrumento da 
contabilidade nacional que integra a previsão do rendimento nacional de todo o País 
(incluindo o sector público e o privado). 
 
 
3. Orçamento e instituições financeiras 
 
A vida nas sociedades, a evolução destas, estão intimamente ligadas à necessidade 
de existência de formas culturais, de estruturas que, em cada momento, assegurem, 
enquadrem e permitam a realização do bem geral. 
 
A estas estruturas, com solidez e dimensão variáveis no tempo e no espaço, 
designamos por instituições. 
 
 3
Estas instituições podem existir nos vários domínios da vida social e, naturalmente, 
também no campo da actividade financeira, maxime, nos Estados modernos e, de 
modo especial, nos Estados democráticos das sociedades industriais – neste caso, 
estamos perante as instituições financeiras. 
 
A satisfação das múltiplas necessidades públicas ou colectivas pela forma mais 
eficiente e eficaz representa, a par de funções extrafinanceiras, o escopo 
fundamental da actividade financeira, exigindo o exercício desta actividade, por um 
lado, instituições que a enquadrem, definindo o seu regime fundamental – 
instituições de enquadramento – e, por outro, instituições que constituam meios ou 
instrumentos do seu desenvolvimento – instituições instrumentais. 
 
É, justamente, a este propósito que nos aparece o orçamento como instituição 
financeira, ao lado de outras, de que destacamos a constituição financeira, os 
órgãos de decisão financeira, a administração financeira, o património público, o 
tesouro público e o crédito público. 
 
Por exemplo, no que respeita ao Orçamento do Estado, sendo, na essência, a 
previsão de receitas e despesas desta entidade, durante um determinado período, e 
consubstanciando ainda uma autorização política do Poder Legislativo ao Poder 
Executivo para a cobrança das receitas e realização das despesas prevista, daí 
podermos concluir tratar-se de uma estrutura ou instituição de enquadramento da 
actividade financeira do Estado, em certo período, em regra anual. 
 
Nestas ideias assenta a natureza institucional, estrutural, do Orçamento do Estado. 
O mesmo se poderia dizer, com as necessárias adaptações, relativamente aos 
orçamentos de outras entidades públicas. 
 
 
 4
4. Orçamento, política financeira, política orçamental e administração 
financeira 
 
Dada a noção de Orçamento, é necessário e útil fazer o seu confronto com as 
expressões política financeira, política orçamental e administração financeira. 
 
Não obstante a estreita interligação existente, trata-se de expressões distintas, com 
conteúdo não inteiramente coincidente. 
 
Em primeiro lugar, desde logo se nos depara a necessidade de precisar, tanto quanto 
possível, e no campo que nos ocupa, o que se entende por política, para, num 
segundo momento, delimitarmos o conteúdo das expressões política financeira e 
política orçamental, assim permitindo a final apurar se e em que termos o 
orçamento se insere ou enquadra no seu âmbito. 
 
Em certo sentido, porventura mais rigoroso, «a política (politics)» tem 
determinantes, ideológicas ou doutrinárias, e corresponde a uma relação entre fins e 
meios sociais, alterada pelo exercício do poder. 
 
Mas a expressão política (policy se chama então) tem um significado mais neutro. 
Será então uma actividade predominantemente racional e, em certa medida, 
“técnica”, consistente na formulação de objectivos (que já antes foram 
“politicamente” escolhidos: em sede de política, no primeiro sentido), de 
determinada natureza, na sua hierarquização segundo prioridades “dadas”, na 
escolha racionalizada dos meios mais adequados à produção dos efeitos 
pretendidos. 
 
Neste sentido, a política como actividade racional, dominada por objectivos pré- 
-seleccionados por uma vontade política e servida por uma vontade executiva, 
depende do poder ou dos seus instrumentos. É, no essencial, técnica, administração 
 5
ou gestão – não desfruta do poder ou do seu exercício em escolhas fundamentais 
(Sousa Franco, Finanças Públicas e Direito Financeiro, cit., Vol. II pág. 218). 
 
Ou seja, neste segundo sentido de política, trata-se de uma actividade secundária, 
mais limitada, nomeadamente pelas opções e valores fundamentais definidos 
politicamente (no primeiro sentido de política). 
 
Nesta base entenderemos as expressões política financeira e política orçamental. 
 
Antes de mais, cabe salientar que política nestas expressões tem o conteúdo quedemos à palavra política na segunda acepção, por estarmos a considerá-lo como 
objecto de um estudo científico. 
 
Isto não quer dizer que, noutra sede, não possa ser considerada no primeiro sentido. 
 
Como as próprias expressões indiciam, as Finanças Públicas são a referência 
fundamental da política financeira, enquanto o orçamento está directamente 
articulado com a política orçamental. 
 
No entanto política financeira e política orçamental têm muitos pontos de contacto, 
um dos quais‚ é o orçamento, principal instrumento e quadro de elaboração da 
política financeira. 
 
Constitui a política financeira uma vertente da política económico-social, 
traduzindo-se na actividade desenvolvida para a prossecução de determinados fins 
políticos, económicos e sociais, através da utilização de instrumentos financeiros 
(despesas, receitas, orçamento). 
 
 6
Desta noção podemos inferir que a política orçamental se compreende na noção 
mais ampla de política financeira, muito embora, por vezes, as expressões sejam 
usadas em sinonímia, atendendo à função de ordenação que o orçamento ocupa 
relativamente aos meios financeiros em geral. 
 
Mas, efectivamente, política orçamental é uma expressão mais restrita, significando 
«a articulação global dos instrumentos financeiros no orçamento (...), encarando-se 
então a estratégia orçamental como um ponto de vista autónomo (...)» (Sousa 
Franco, op. cit., pág. 225). 
 
Com subordinação à Lei, nos termos do princípio da legalidade, o orçamento 
constitui a principal instituição – e cada orçamento concreto é a respectiva decisão 
fundamental – de política financeira, expressão das escolhas fundamentais do poder 
sobre a satisfação de necessidades colectivas (embora o campo político da 
actividade financeira também inclua a fiscalização política e a responsabilidade 
política, essencialmente). Por seu lado, a execução do orçamento constitui a parte 
nuclear da administração financeira – que consiste em levar a política à máxima 
concretização, jurídica, técnica ou material. 
 
São estes, em resumo, os aspectos que distinguem estes quatro conceitos – 
orçamento, política financeira, política orçamental e administração financeira. 
 
 
5. Orçamento e actividade financeira 
 
A actividade financeira pública corresponde, na essência, à satisfação de 
necessidades comuns, públicas, colectivas, através da utilização de meios 
económicos – os dinheiros públicos e os bens que constituem o património de quem 
desenvolve essa actividade. 
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Como se vê, esta actividade é enquadrada e comandada, em larga medida, pelo 
orçamento, ao disciplinar a previsão das receitas e a realização das despesas em 
determinado período, em regra anual. 
 
No entanto, a actividade financeira não se confunde com a execução do orçamento, 
seja no domínio das receitas, seja no da realização das despesas. 
 
Com efeito, a actividade financeira abrange ainda outras realidades que, embora 
conexas com a execução orçamental, têm autonomia: estamos a referir-nos 
principalmente à actividade patrimonial e à actividade do Tesouro (sem esquecer o 
crédito e a dívida). 
 
No que respeita à actividade patrimonial, esta abrange a prática dos mais diversos 
actos relativos aos bens que constituem o património de determinada entidade (v.g. 
compra, venda, locação, cessão...), os quais não são regidos pelo orçamento, embora 
nele possam ter reflexos (ao nível das receitas – receitas patrimoniais – ou das 
despesas). 
 
Quanto à actividade do Tesouro, os actos e operações que compreende são 
praticados à margem do Orçamento do Estado, tendo um regime jurídico específico. 
 
Concluímos, assim, no sentido de que toda a actividade de execução orçamental é 
actividade financeira, mas nem toda a actividade financeira é execução orçamental, 
por abranger outras realidades distintas, de que se destaca a actividade patrimonial e 
a actividade do Tesouro. 
 
 
 
 
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6. Orçamento e União Económica e Monetária 
 
Apesar de a definição da política orçamental continuar a ser matéria da competência 
dos Estados-membros, o aprofundamento do processo de integração europeia, que 
culminou com a adopção de uma moeda única, importou para os Estados aderentes 
algumas restrições neste domínio. Nos termos do art.º 104.º do Tratado da 
Comunidade Europeia (TCE), «os Estados-membros devem evitar défices 
orçamentais excessivos», estabelecendo-se como critérios de disciplina orçamental 
determinados valores de referência entre o défice orçamental programado ou 
verificado e o Produto Interno Bruto (PIB) e a dívida pública e o PIB. Os referidos 
valores de referência foram fixados no Protocolo relativo ao procedimento aplicável 
em caso de défice excessivo, anexo ao TCE, estabelecendo-se como limites 
máximos para o défice e a dívida pública os valores correspondentes a 3% e 60% do 
PIB, respectivamente. 
 
A necessidade de assegurar que as políticas orçamentais nacionais apoiassem 
políticas monetárias orientadas para a estabilidade levou a que o Conselho Europeu 
aprovasse, em 17 de Julho de 1997, a Resolução relativa ao Pacto de Estabilidade e 
Crescimento (PEC). O PEC é constituído por esta Resolução e por dois 
regulamentos do Conselho: o Regulamento (CE) n.º 1466/97, de 7 de Julho de 1997 
(alterado pelo Regulamento (CE) n.º 1055/2005, de 27 de Junho), relativo ao 
reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das 
políticas económicas, e o Regulamento (CE) n.º 1467/97, de 7 de Julho de 1997 
(alterado pelo Regulamento (CE) n.º 1056/2005, de 27 de Junho), relativo à 
aceleração e clarificação do procedimento relativo aos défices excessivos. 
 
Nos termos deste Pacto, os Estados-membros comprometeram-se a fixar objectivos 
de médio prazo para a sua situação orçamental e de endividamento, tendo em vista 
uma progressão tão rápida quanto possível na via da estabilidade e sustentabilidade 
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orçamentais. O Programa de Estabilidade e Crescimento é o documento, de natureza 
política, elaborado pelo Governo para um período de quatro anos, objecto de 
actualização anual, que deve reflectir «o objectivo orçamental de médio prazo e 
uma trajectória de ajustamento que conduza ao objectivo fixado para o 
excedente/défice orçamental e a evolução prevista da dívida pública» e, bem assim, 
«uma avaliação quantitativa pormenorizada das medidas orçamentais e de outras 
medidas de política económica aplicadas e/ou propostas para a realização dos 
objectivos do programa, incluindo uma análise custo-benefício pormenorizada das 
reformas estruturais importantes aplicadas que induzam economias directas a longo 
prazo, inclusive através do reforço do crescimento potencial». 
 
O que antecede permite perceber que as finanças públicas nacionais se encontram 
hoje fortemente condicionadas por um conjunto de obrigações de natureza 
económica e financeira que, em muito, restringem a autonomia dos governos na 
definição da política orçamental e que exigem o desenvolvimento de mecanismos 
que garantam uma efectiva coordenação financeira entre os diversos subsectores do 
Sector Público. 
 
Apesar de se poder discutir a sua conformidade constitucional em face de uma 
tradição estadual assente nos princípios da descentralização e da autonomia 
financeira, a Lei de Estabilidade Orçamental (aprovada pela Lei n.º 2/2002, de 28 de 
Agosto), é precisamente fruto da necessidade de adequar a legislação financeira 
nacional à realidade económica europeia. No momento actual, essa adequação passa 
por, entre outros aspectos, limitar o policentrismo financeiro herdado da 
Constituição da República de 1976.10
7. Orçamento e figuras afins 
 
Tendo em atenção o conceito de orçamento que se apresentou, importa distingui-lo 
das principais figuras afins: conta (por ex., a conta do Estado, as contas das regiões 
autónomas), balanço (por ex., o balanço do Estado) e plano. 
 
No que respeita à conta, trata-se de um instrumento que contém o registo, 
naturalmente ex post, da execução orçamental. 
 
É, pois, o reflexo, o espelho da execução do orçamento (previsão, como o 
definimos) – cfr. quanto à Conta Geral do Estado, v.g., artºs. 107.º, 162.º, al. d) e 
214.º, n.º 1, al. a), da CRP. 
 
A conta é sem dúvida, um complemento indispensável do orçamento, estando a sua 
elaboração igualmente incluída na actividade financeira. 
 
Quanto ao balanço, tem um conteúdo diverso do orçamento, constituindo um 
documento contendo a avaliação do activo e do passivo de uma entidade (v.g. do 
Estado) em determinado momento, precisando ainda a respectiva situação líquida 
final (activa ou passiva). 
 
Finalmente, os planos distinguem-se do orçamento, na medida em que 
consubstanciam orientações, opções, objectivos, programas e/ou projectos a 
desenvolver por determinada entidade, por exemplo pelo Estado, em determinado 
prazo (longo, médio ou curto prazo). Em especial, fala-se de plano de actividades 
para designar um plano ou programa que estrutura para o futuro acções materiais 
(com ou sem o seu financiamento: orçamento) de certa entidade (por exemplo, um 
município). E designa-se por plano económico-social a previsão da actividade 
económica, global ou sectorial, material ou financeira, anual ou plurianual, de uma 
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certa comunidade (País, região...), o qual pode conter programas específicos e 
projectos de acções individuais, em horizontes temporais adequados (anuais ou 
plurianuais). 
 
Plano económico e orçamento são figuras afins, como notámos, pois que o plano 
económico nacional tem a sua expressão e base de sustentação financeira no 
orçamento (estadual), tornando-se mesmo desejável e necessário que a elaboração 
de ambos os instrumentos seja feita articuladamente, sob pena de perderem o seu 
sentido (relativamente ao Estado, cfr. artºs. 90.º e 91.º e 105.º, n.º 2, da CRP). 
 
 
8. Orçamento do Estado (incluindo os fundos e serviços autónomos e o 
orçamento da Segurança Social) 
 
8.1. Orçamento e função orçamental 
 
A função ou autoridade orçamental constitui uma das três grandes funções ou 
actividades financeiras públicas do Estado moderno, a par da actividade patrimonial 
e da actividade da tesouraria. Ela traduz-se no orçamento como previsão, na sua 
execução e na responsabilização final pelos resultados da execução (contas e 
responsabilização jurídica ou política). Como previsão – ou seja, relativamente ao 
orçamento em sentido estrito – podemos definir orçamento como uma previsão, em 
regra anual, das despesas a realizar pelo Estado e das receitas que as cobrem, 
integrando a autorização concedida à Administração financeira para cobrar receitas 
e realizar despesas e limitando os poderes financeiros da Administração em cada 
período orçamental (cf. Sousa Franco, Finanças Públicas e Direito Financeiro, cit., 
p. 336). O orçamento constitui assim o plano financeiro da gestão das receitas e 
despesas de cada período orçamental (em regra, anual); constituindo então a decisão 
financeira por excelência, subordinada às regras internas de racionalidade 
económica, e o quadro de elaboração das mais importantes políticas financeiras – as 
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políticas orçamentais – concebida em termos de eficácia, efectividade ou eficiência 
macroeconómica, neste caso em coordenação, como plano financeiro, com o plano 
económico-social. Integra, nos regimes democráticos representativos modernos, 
uma autorização política para a realização de despesas e a cobrança de receitas, pois 
estas implicam uma redução, directa ou indirecta, do património dos particulares, 
constituindo a representação do sacrifício fiscal directo ou indirecto (mediante o 
desequilíbrio, mesmo financiado monetariamente: imposto do défice e imposto da 
inflação ou da dívida), uma forma de garantia da esfera da autonomia privada, no 
domínio económico, tanto no tocante ao património como no tocante ao livre 
exercício da actividade económica; garante ainda, estabelecendo uma dependência 
do Executivo, e nomeadamente da Administração, relativamente ao Legislativo, ao 
qual atribuído na democracia representativa o poder orçamental, uma forma de 
equilíbrio e separação de poderes; a representação orçamental, modalidade essencial 
da representação financeira a par da representação tributária, constitui, assim, como 
forma de representação política e a par da representação política em sentido estrito 
(representação para a função política e função legislativa) elemento genético e 
constitutivo das democracias representativas ocidentais (não por acaso a revolução 
francesa, as revoluções inglesas do século XVII e a independência norte-americana 
nascem de conflitos fiscais orçamentais). Finalmente, no plano estritamente 
jurídico, o orçamento é uma forma de limitação jurídica da Administração, a qual 
apenas pode praticar, em princípio, actos financeiros com base no orçamento (ou, 
em regimes jurídicos de excepção, se não estiver aprovado orçamento; ou, em 
regimes como o do Consolidated Fund do Direito inglês, com base em lei que fixe 
encargos certos e determinados, não carecendo então de orçamentação as 
respectivas despesas). 
 
 
 
 
 13
8.2. Regime fundamental do Orçamento do Estado 
 
O Orçamento do Estado rege-se por um conjunto de regras e princípios 
constitucional e legalmente consagrados, os quais constituem o seu quadro de 
referência formal (no caso das regras orçamentais) e substancial (no que respeita 
aos princípios). 
 
Às regras e princípios orçamentais designaremos, nesta sede, por regras. 
 
Onde estão consagradas estas regras? 
 
Podemos encontrá-las, desde logo, na Constituição da República Portuguesa (cfr. 
art.ºs 105.º e 106.º) e na LEO – Lei de Enquadramento Orçamental (actualmente, a 
Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto), lei específica reservada à Assembleia da 
República, com efeito de lei reforçada em relação à lei do orçamento (cfr. art.º 3.º 
da Lei n.º 91/2001). 
 
Nos termos do n.º 1 do art.º 106.º da CRP, «a lei do Orçamento é elaborada, 
organizada, votada e executada, anualmente, de acordo com a respectiva lei de 
enquadramento, que incluirá o regime atinente à elaboração e execução dos fundos 
e serviços autónomos». 
 
Com base na Constituição da República Portuguesa e na LEO podemos enunciar os 
seguintes princípios e regras orçamentais: 
 
a) - Regra da anualidade; 
b) - Princípio da plenitude, abrangendo as regras da unidade e da 
universalidade; 
 14
c) - Princípio da discriminação, incluindo as regras da especificação, da não 
compensação e da não consignação; 
d) - Regra da publicidade; 
e) - Regra do equilíbrio; 
f) - O princípio da equidade inter-geracional. 
 
Vejamos, em síntese, em que se traduzem estas regras: 
 
a) Regra da anualidade 
 
A regra da anualidade significa que o orçamento tem uma vigência anual (votação 
anual pelo órgão competente, no caso português, a Assembleia da República, e 
execução anual pelo Governo e pela Administração Pública). 
 
A versão originária da Constituição da República não previa expressamente a regra 
da anualidade. Contudo, ainda que a Constituição não o dissesse, sempre se 
entendeu tratar-se de um princípio fundamental, decorrente da própria ideia de 
orçamento e da circunstância de este documento constituir a expressão financeira do 
plano anual,devendo ser elaborado de harmonia com as grandes opções do plano 
anual (art.º 108.º, n.º 2, da CRP na sua versão originária). Não obstante ser este o 
entendimento (vd., por todos, J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição 
da República Portuguesa Anotada, 3ª. Edição, Coimbra Editora, pág. 466), o 
legislador constituinte, na revisão constitucional de 1997, entendeu por bem 
consagrar expressamente esta regra, encontrando-se actualmente prevista no art.º 
106.º, n.º 1, nos seguintes termos: 
 
«A lei do Orçamento é elaborada, organizada, votada e executada, 
anualmente (…)» 
 15
De harmonia com o disposto naquele preceito legal, o art.º 4.º da LEO consagra a 
regra da anualidade, concretizando alguns aspectos essenciais do seu regime. 
 
Entre nós, «o ano económico coincide com o ano civil» (n.º 4 do art.º 4.ºda citada 
Lei n.º 91/2001), sistema introduzido em 1936 pelo Decreto n.º 25299, de 6 de Maio 
de 1935. 
 
Anteriormente, não se verificava a coincidência do ano financeiro com o ano civil, 
abrangendo o ano financeiro o período de 1 de Julho a 30 de Junho do ano seguinte 
(como sucede na maior parte dos países democráticos, que tendem a votar o 
orçamento antes das férias do Verão). Este é um sistema também acolhido em 
países como os Estados Unidos e a Grã-Bretanha. 
 
A opção por um ou outro sistema pode fundamentar-se no esquema de 
funcionamento dos órgãos envolvidos ou no próprio ritmo da vida económica, 
social e financeira. 
 
Em todo o caso, é unânime a posição dos Autores quanto à necessidade de o 
orçamento ser anual, quer por razões de natureza política quer de natureza 
económica (cfr. Sousa Franco, Finanças Públicas e Direito Financeiro, cit., Vol. I, 
p. 347). 
 
A propósito da regra da anualidade, põe-se a questão de saber se no Orçamento 
apenas se incluem as receitas a cobrar efectivamente e as despesas a realizar 
efectivamente, independentemente do momento da prática do acto que as originou 
(orçamento de gerência), ou, pelo contrário, apenas estão abrangidas as receitas e as 
despesas nascidas de actos praticados no ano a que respeita o orçamento, 
independentemente do momento em que serão efectivamente cobradas e realizadas 
(orçamento de exercício). 
 16
Em Portugal, o Orçamento é, na essência, um orçamento de gerência, havendo, 
porém, um aspecto particular que é próprio do sistema de orçamento de exercício, 
traduzido na existência de um período complementar de execução orçamental, quer 
para as receitas, quer para as despesas, quer ainda para as operações de emissão da 
dívida pública (cfr. art.º 4.º, n.º 5, da LEO e art.º 7.º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 
28 Julho; art.º 9.º da Lei n.º 7/98, de 3 de Fevereiro – Lei quadro da dívida pública). 
 
Finalmente, deve sublinhar-se que pode suceder que nem todas as normas contidas 
na Lei do Orçamento do Estado ou nos decretos-leis de execução orçamental sejam 
normas orçamentais e por isso de vigência anual: a vigência anual é imperativa para 
as receitas e despesas (orçamento material e formal) e apenas normal ou subsidiária 
para as restantes normas ou preceitos concretos (orçamento formal, disposições 
extra-orçamentais do orçamento). 
 
Tem-se verificado nos últimos anos em Portugal que nesses diplomas legais são 
incluídas normas de outra natureza e conteúdo (v.g. relativas ao regime jurídico da 
função pública ou ao sistema fiscal), pelo que, em tais casos, haverá que obedecer 
ao regime geral da vigência das normas. 
 
Além destes problemas, outros são postos pela anualidade, que tem alcances 
diversos âmbito da previsão/autorização, regime dos planos/programas/projectos 
plurianuais, eficácia do orçamento (prorrogável ou não), etc.. 
 
b) Princípio da plenitude, incluindo as regras da unidade e da universalidade 
 
O princípio da plenitude compreende intrinsecamente a unidade e a universalidade 
do orçamento, ou seja, «um só orçamento e tudo no orçamento» (cfr. Sousa Franco, 
op. cit., Vol. I, pág. 351). 
 
 17
A unidade e a universalidade do orçamento que no conjunto formam o princípio da 
plenitude estão claramente previstas no art.º 105.º, nºs. 1 e 3, da CRP, e no art.º 5 da 
Lei n.º 91/2001: 
 
- O Orçamento do Estado é unitário (cfr. art.º 105.º, n.º 3, da CRP e art.º 5.º, 
n.º 1, da Lei n.º 91/2001), ou seja, apenas deve haver um único orçamento 
– nisto consiste a sua unidade; 
 
- O Orçamento do Estado compreende todas as receitas e despesas dos 
serviços do Estado, incluindo as dos fundos e serviços autónomos (desde 
que não tenham natureza, forma e designação de empresa, fundação ou 
associação públicas), bem como o orçamento do Sistema de Segurança 
Social (cfr. art.º 105.º, nºs. 1 e 3, da CRP, e art.º 5.º, n.º 1, da Lei n.º 
91/2001) – nisto se traduz a sua universalidade. 
 
Não obstante a previsão constitucional e legal do princípio da plenitude, o certo é 
que o mesmo não está plenamente consagrado em Portugal. 
 
Na verdade, como dispõe o n.º 2 do art.º 5.º da Lei n.º 91/2001, «os orçamentos das 
regiões autónomas e das autarquias locais são independentes do Orçamento do 
Estado (…)» (cfr. tb. artºs. 227.º, n.º 1, al. p) e 238.º da CRP; artºs. 36.º, n.º 1, al. c), 
69.º, als. n) e p), 105.º e 109.º, n.º 1, da Lei n.º 13/91, de 5 de Junho – Estatuto 
Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira; e artºs 30.º, n.º 1, al. c), 
60.º, als. v) e aa), 97.º e 107.º da Lei n.º 39/80, de 5 de Agosto – Estatuto Político-
Administrativo da Região Autónoma dos Açores). E nem sempre as transferências 
comunitárias passam – como deveriam – pelo Orçamento do Estado português. 
 
 
 
 18
c) Princípio da discriminação, incluindo as regras da especificação, da não 
compensação e da não consignação 
 
As regras da especificação, da não compensação e da não consignação, que no seu 
conjunto decorrem do princípio da discriminação, constituem uma exigência 
intrínseca da própria instituição orçamental, imprimindo-lhe clareza e veracidade. 
 
Em Portugal, tais regras têm igualmente suporte constitucional e legal (art.º 105.º, 
nºs. 1 e 3, da CRP, e artºs. 6.º a 8.º da Lei n.º 91/2001). 
 
Assim, dispõe a al. a) do n.º 1 do art.º 105.º da CRP que o Orçamento do Estado 
deve conter «a discriminação das receitas e despesas do Estado, incluindo as dos 
fundos e serviços autónomos». 
 
Qual o sentido e o âmbito deste princípio da discriminação? 
 
Desde logo, o Orçamento deve especificar as receitas previstas e as despesas 
fixadas, conforme impõem o n.º 3 do art.º 105.º da CRP e o art.º 8.º da Lei n.º 
91/2001 – regra da especificação. 
 
Naturalmente, a especificação das receitas e das despesas tem de obedecer a 
determinados critérios. A Constituição impõe que a especificação das despesas 
obedeça a uma classificação orgânica e funcional. Em complemento, a Lei de 
Enquadramento Orçamental exige que as despesas sejam igualmente especificadas 
de acordo com um classificador económico, o mesmo classificador económico 
exigindo para as receitas. No actual sistema português, a estrutura dos 
classificadores orgânico e funcional encontra-se definida, respectivamente, na Lei 
n.º 91/2001 (art.º 22) e no Decreto-Lei n.º 171/94, de 24 de Junho, enquanto a 
estrutura do classificador económico das receitas e das despesas no Decreto-Lei n.º 
26/2002, de 14 de Fevereiro (cfr. tb. art.º 8.º, n.º 7, da citada Lei n.º 91/2001). 
 19
Por outro lado, da discriminação resulta também a necessidade de as receitas serem 
inscritas no Orçamento do Estado «pela importância integral em que foram 
avaliadas, sem dedução alguma para encargos de cobrança ou de qualquer outra 
natureza» e, quanto às despesas, a respectivainscrição ser feita «pela sua 
importância integral, sem dedução de qualquer espécie» (art.º 6.º da Lei n.º 
91/2001) – nisto se traduz a regra da não compensação que, como se vê, exige que 
o Orçamento seja bruto e não com apresentação das receitas e despesas de forma 
líquida (com deduções). 
 
Por último, impõe-se como corolário do princípio da discriminação que não possa 
«afectar-se o produto de quaisquer receitas à cobertura de determinadas despesas» 
(n.º 1 do art.º 7.º da Lei n.º 91/2001) – regra da não consignação. Esta Lei prevê, no 
entanto, no n.º 2 do mesmo preceito, a possibilidade de excepções à regra, 
destacando-se do seu conjunto as situações em que, por força da lei ou de contrato e 
em virtude de uma razão especial, se permite a afectação do produto de determinada 
receita ao pagamento de certa despesa (art.º 7.º, n.º 2, al. f)). Naturalmente que a 
consignação prevista reveste carácter excepcional e temporário, em termos a definir 
em legislação complementar que ainda não foi adoptada (art.º 7.º, n.º 3). 
 
Vemos, pois, como é importante para a salvaguarda da integridade e das funções 
próprias do Orçamento, o princípio da discriminação, na tripla dimensão que 
abrange – especificação, não compensação e não consignação. 
 
d) Regra da publicidade 
 
A regra da publicidade não tem consagração expressa ao nível da Constituição da 
República Portuguesa, ao contrário do que sucede com as demais regras 
orçamentais. 
 
 20
No entanto, a publicidade do Orçamento resulta claramente de certos preceitos 
constitucionais. 
 
Na verdade, o Orçamento do Estado é aprovado por Lei da Assembleia da 
República (artºs. 161.º, al. g) e 166.º, n.º 3, da CRP), a qual deve ser publicada no 
Diário da República, sob pena de ineficácia jurídica (art.º 119.º, n.º 1, al. c), e n.º 2, 
da CRP). 
 
A Lei de Enquadramento Orçamental prevê expressamente a regra da publicidade 
(art.º 12.º, n.º 1, da Lei n.º 91/2001), devendo o Governo assegurar «a publicação de 
todos os documentos que se revelem necessários para assegurar a adequada 
divulgação e transparência do Orçamento do Estado e da sua execução, recorrendo, 
sempre que possível, aos mais avançados meios de comunicação existentes em cada 
momento». 
 
Acolheu-se, assim, no nosso sistema esta regra essencial, embora de natureza 
instrumental, na medida em que só a sua observância possibilita o seu 
conhecimento por todos os seus destinatários – órgãos políticos, Administração 
Pública, órgãos de controlo e cidadãos. Ou seja, só com a publicidade é assegurado 
o cumprimento de todas as funções orçamentais a que já se fez referência. 
 
A publicidade é, a par da exactidão, uma importante garantia do valor financeiro da 
transparência. 
 
e) Regra do equilíbrio 
 
A regra do equilíbrio constitui certamente uma das regras orçamentais mais 
importantes, até pela sua natureza verdadeiramente substancial ou material: ela 
 21
determina o conteúdo do orçamento e a sua articulação global com a economia e a 
sociedade em geral. 
 
O Orçamento deve prever as receitas necessárias para cobrir as despesas (n.º 4 do 
art.º 105.º da CRP e n.º 1 do art.º 9.º da Lei n.º 91/2001), acrescentando o art.º 23.º 
da Lei n.º 91/2001 que «as receitas efectivas do orçamento dos serviços integrados 
têm de ser, pelo menos, iguais às despesas efectivas do mesmo orçamento, 
excluindo os encargos correntes da dívida pública, salvo se a conjuntura do período 
a que se refere o Orçamento justificadamente o não permitir». 
 
Eis, em síntese, o sentido desta regra orçamental no sistema português, sobre a qual 
também o Tribunal Constitucional já se pronunciou em vários Acórdãos (cfr. v.g. 
Acórdão n.º 206/87, in DR, I, n.º 156, de 10-7-87). 
 
Mais adiante, a propósito do conteúdo do Orçamento, voltaremos a debruçar-nos 
sobre a mesma. 
 
f) Princípio da equidade inter-geracional 
 
O princípio da equidade inter-geracional surge, pela primeira vez, no nosso 
ordenamento com a Lei n.º 91/2001 (na redacção introduzida pela Lei n.º 48/2004, 
de 24 de Agosto), passando, assim, a figurar ao lado dos denominados princípios e 
regras clássicas do direito orçamental (Título II – Princípios e regras orçamentais). 
Trata-se de um princípio que preconiza uma distribuição equitativa de benefícios e 
custos entre gerações, cuja apreciação passa pela avaliação da incidência orçamental 
das responsabilidades contratuais plurianuais, das despesas de investimento, das 
despesas sociais com pensões e das necessidades de financiamento do sector 
empresarial do Estado. No fundo, o que se pretende com a consagração deste 
princípio é assegurar o equilíbrio entre custos e benefícios, de modo a impedir que a 
 22
política orçamental actualmente definida venha a implicar sacrifício das gerações 
futuras, desproporcionado em relação às vantagens que a mesma venha a usufruir. 
Trata-se, pois, de um princípio estreitamente ligado ao carácter plurianual da 
planificação orçamental. 
 
8.3. Conteúdo do Orçamento 
 
As receitas e as despesas orçamentais constituem, como já observámos, o conteúdo 
do orçamento. Mas, há agora que aprofundar este aspecto, dissecando, ainda que 
resumidamente, o tipo e a natureza de relações que entre receitas e despesas 
orçamentais podem estabelecer-se; ou ainda, que equilíbrio ou equilíbrios são 
possíveis entre receitas e despesas orçamentais. 
 
No que respeita às relações entre receitas e despesas orçamentais podemos 
configurar três situações, a saber: 
 
- Receitas superiores às despesas (situação excedentária ou de superavit); 
- Receitas iguais às despesas (situação de equilíbrio aritmético); 
- Receitas inferiores às despesas (situação de défice). 
 
Lato sensu, podemos considerar de equilíbrio orçamental as duas primeiras 
situações acabadas de referir. 
 
Mas, segundo outro critério, atinente ao momento em que o equilíbrio orçamental é 
perspectivado, podemos distinguir equilíbrio “ex ante” (reportado ao momento da 
elaboração e aprovação do orçamento) e equilíbrio “ex post” (registado no momento 
da elaboração da conta, finda a execução orçamental). 
 
 23
Por último, tendo em atenção a natureza intrínseca do equilíbrio orçamental, deve 
distinguir-se entre equilíbrio formal (equilíbrio contabilístico entre receitas e 
despesas) e equilíbrio substancial (quando certas receitas cobrem certas despesas). 
 
No sistema português actual, acolhe-se o equilíbrio formal do Orçamento (cfr. artºs. 
105.º, n.º 4, da CRP, e art.º 9.º, n.º 1, da Lei n.º 91/2001) e o equilíbrio substancial, 
consagrando a Lei de Enquadramento Orçamental quanto a este último critérios 
distintos para cada uma das três realidades financeiras subordinadas ao Orçamento 
do Estado (serviços integrados – art.º 23.º; fundos e serviços autónomos – art.º 25.º; 
e segurança social – art.º 28.º). 
 
Relativamente aos serviços integrados, a Lei consagra o critério do saldo primário. 
Embora assente na classificação das receitas e das despesas em efectivas e não 
efectivas (cfr. art.º 23.º, n.º 1, da Lei n.º 91/2001), distingue-se do critério do activo 
da tesouraria, também assente na mesma classificação, por excluir os encargos 
correntes da dívida pública (v.g. os juros) do saldo efectivo. Significa que tais 
encargos poderão ser financiados por recurso ao crédito (receitas não efectivas - cfr. 
art.º 23.º, n.º 3 da Lei n.º 91/2001), sem que tal ponha em causa o equilíbrio 
orçamental. 
 
No que respeita aos orçamentos dos fundos e serviços autónomos, os mesmos 
devem apresentar saldo global nulo ou positivo, não se considerando, para efeitos 
do seu cômputo, «as receitas provenientes deactivos e passivos financeiros, bem 
como do saldo de gerência anterior, nem as despesas relativas a activos e passivos 
financeiros» (art.º 25.º da Lei n.º 91/2001). 
 
À semelhança do orçamento dos serviços integrados, o critério que permite aferir do 
equilíbrio do orçamento da segurança social também assenta na classificação das 
receitas e das despesas em efectivas e não efectivas, com a particularidade de neste 
 24
caso não se excluírem os juros do cômputo do saldo efectivo e de os saldos anuais 
do subsistema previdencial reverterem a favor do Fundo de Estabilização Financeira 
da Segurança Social (cfr. art.º 28.º da Lei n.º 91/2001). 
 
Note-se, porém, que o orçamento continua a basear-se na distinção entre 
receitas/despesas correntes e de capital, apenas permitindo a determinação de duas 
formas de equilíbrio: o equilíbrio/desequilíbrio global (endividamento; 
necessidades líquidas de financiamento; ou do orçamento primário – sem encargos 
da dívida) e o equilíbrio/desequilíbrio do orçamento corrente, tornando em rigor 
inaplicáveis os critérios definidos pelo legislador. 
 
A matéria em apreço reveste-se, como se vê, de enorme importância e 
complexidade, tendo a resposta à questão de saber quando nos encontramos perante 
um orçamento substancialmente equilibrado sido objecto de grandes discussões 
doutrinárias e de soluções diversas – cfr., a este propósito, Sousa Franco, op. cit, 
Vol. I, págs. 366 e segs.. 
 
O reconhecimento da importância do equilíbrio orçamental está igualmente bem 
presente no Tratado da União Europeia e no Pacto de Estabilidade e Crescimento, 
por força dos quais os Estados membros devem evitar défices orçamentais 
excessivos (cfr. supra n.º 6). 
 
No plano analítico, o conteúdo do orçamento é constituído por receitas e despesas. 
Muito diversos no seu conteúdo, os principais tipos de receitas são: 
 
- Receitas patrimoniais (da alienação ou oneração do património; da venda 
de frutos do património; de serviços prestados por meio do património); 
 
 25
- Receitas tributárias (baseadas no dever geral de financiar os encargos 
públicos e conforme a princípios, definidos por lei, acto político ou 
administrativo): impostos e taxas; 
 
- Receitas creditícias (geradoras de endividamento: dívida pública financeira 
ou monetária; o seu efeito económico pode ser comparado ao dos impostos, 
mas não identificado com ele). 
 
Quanto às despesas, podem ser: 
 
- Despesas públicas em bens e serviços, nomeadamente de pessoal ou de 
material; 
 
- Despesas de transferência, nomeadamente, transferências administrativas 
(obrigatórias ou facultativas), subsídios (a particulares ou empresas 
públicas) ou pensões (transferências permanentes da segurança social). 
 
8.4. Estrutura do Orçamento 
 
A estrutura do Orçamento pode ser analisada em duas dimensões: formal e 
substancial. 
 
Do ponto de vista formal, trata-se de saber qual a forma como o Orçamento se nos 
apresenta e revela, incluindo a organização das receitas e despesas respectivas. 
 
Na perspectiva substancial, a nossa preocupação reside no conteúdo ou na matéria 
que lhe está subjacente. 
 
 
 26
Vejamos: 
 
a) Como resulta dos artºs. 105.º, 106.º, 161.º, al. g), e 166.º, n. 3, da CRP, o 
Orçamento é aprovado por um acto que reveste a forma de lei (cfr. tb. art.º 39.º 
da LEO) – a Lei do Orçamento do Estado; ele é inovador e geral, embora careça 
de abstracção: é concreto). 
 
E nesta Lei se esgota, desde 1984 – ano em que entrou em vigor, no plano 
financeiro, a revisão constitucional de 1982 – , a autorização política em matéria 
orçamental. Anteriormente, no período que mediou entre a entrada em vigor da 
CRP de 1976 e a sua primeira revisão, em 1982, o Orçamento era também 
aprovado por uma Lei, mas contendo apenas o articulado e os mapas 
orçamentais fundamentais. Completava-a o decreto-lei orçamental, 
consubstanciando o então designado Orçamento Geral do Estado [antes, na 
vigência da Constituição de 1933, contrapunha-se lei de autorização das receitas 
e despesas – “lei de meios” – a orçamento geral do Estado – decreto (simples) 
orçamental]. 
 
Assim, no sistema actual, o Orçamento do Estado está traduzido na Lei 
respectiva, sem prejuízo de o Governo poder/dever aprovar as normas 
necessárias à sua execução (por acto que se tem designado por decreto-lei de 
execução orçamental) – cfr. art.º 106.º, n.º 1, da CRP e art.º 43.º da Lei n.º 
91/2001. 
 
O Governo define igualmente o regime a que se deve subordinar a execução dos 
orçamentos dos fundos e serviços autónomos e da Segurança Social, de acordo 
as regras gerais previstas na Lei n.º 91/2001 (cfr. arts. 44.º, 47.º e 48.º). 
 
 27
Nos termos do n.º 1 do art.º 106.º da CRP, a Lei do Orçamento é organizada de 
acordo com a respectiva lei de enquadramento, prevendo ainda o n.º 3 do mesmo 
preceito constitucional que a proposta de Orçamento é acompanhada de 
relatórios sobre as matérias aí especificadas. 
 
É justamente a Lei n.º 91/2001 (LEO) que prevê nos seus artºs. 31.º e 32.º a 
forma como deverá ser organizado o Orçamento do Estado, incluindo, como 
dissemos, os orçamentos dos fundos e serviços autónomos e o orçamento da 
Segurança Social (articulado e mapas orçamentais), para além de precisar os 
elementos que deverão acompanhar a correspondente proposta (arts. 34.º a 37.º). 
 
Naturalmente, as receitas e despesas orçamentais têm de ser inscritas no 
Orçamento segundo determinados critérios e de acordo com uma estrutura 
própria. 
 
É assim que os artºs. 8.º e 32.º da Lei n.º91/2001, vindo ao encontro desta 
necessidade, prevêem, por um lado, que a especificação das receitas e despesas 
deve reger-se por códigos de classificação a aprovar por decreto-lei (económica, 
para as receitas, orgânica, funcional e económica para as despesas – cfr. art.º 8.º) 
e, por outro, a estrutura dos mapas orçamentais (art.º 32.º). 
 
Sem prejuízo da sua especificação de acordo com os referidos códigos de 
classificação, as despesas podem, ainda, estruturar-se, no todo ou em parte, por 
programas (cfr. art.º 105.º, n.º 3, da CRP e art.º 18.º, n.º 1, da LEO), 
encontrando-se o regime da orçamentação por programas definido na Lei n.º 
91/2001 (cfr. arts. 18.º a 21.º) e no Decreto-Lei n.º 131/2003, de 28 de Junho. 
Do regime aí contido, destacam-se os seguintes aspectos: 
 28
• A conceitualização do programa orçamental como instrumento de 
execução de uma ou mais políticas definidas pelo Governo (art.º 19.º, n.º 
1, da LEO); 
• A programação orçamental é composta por programas, medidas e 
projectos ou actividades (art.º 18.º, n.º 2, da LEO); 
• A estruturação do orçamento por programas é obrigatória apenas para as 
despesas de investimento, para as despesas em execução das leis de 
programação e para as resultantes de parcerias público-privadas (art.º 
18.º, n.º 3, da LEO); 
• Devem ser incluídos nos programas indicadores que permitam aferir da 
sua economia, eficiência e eficácia (art.º 19.º, n.º 1 da LEO); 
• Cada programa deve evidenciar as verbas afectas, os indicadores de 
avaliação e a repartição regionalizada da despesa (art.º 3.º, n.º 3 do 
Decreto-Lei n.º 131/2003); 
• Os procedimentos de elaboração e aprovação dos programas, bem a 
designação dos ministérios coordenadores de cada programa são da 
competência do Conselho de Ministros, mediante proposta do Ministro 
das Finanças (art.º 4.º do Decreto-Lei n.º 131/2003); 
• A definição das medidas é da competência dos Ministérios (art.º 5.º do 
Decreto-Lei n.º 131/2003). 
 
b) Do ponto de vista da estrutura substancial ou material do Orçamento – que, 
como já salientámos, contémas receitas e despesas do Estado, incluindo as dos 
fundos e serviços autónomos, e o orçamento da segurança social (n.º 1 do art.º 
105.º da CRP) – é fundamental sublinhar que o seu conteúdo deve respeitar a 
respectiva lei de enquadramento (art.º 106.º, n.º 1, da CRP, e art.º 1.º da Lei n.º 
91/2001), articular-se com as grandes opções em matéria de planeamento (art.º 
105.º n.º 2, da CRP, e art.º 17.º, al. c), da Lei n.º 91/2001) e ter em conta as 
obrigações decorrentes de lei ou de contrato (art.º 105.º, n.º 2, da CRP, e art.ºs 
 29
16.º, n.º 1, e 17.º, al. a) da Lei n.º 91/2001), bem como as obrigações decorrentes 
da União Europeia (art.º 17.º, al. c), da mesma Lei). 
 
A Lei de Enquadramento Orçamental constitui o padrão, a base de referência, o 
quadro normativo em que deverá assentar a Lei do Orçamento do Estado e 
outros actos orçamentais: isto mesmo resulta do n.º 1 do art.º 106.º da CRP. 
 
É por esta razão que a Lei de Enquadramento Orçamental reveste a natureza de 
lei com valor reforçado (cfr. art.º 112.º, n.º 3, da CRP e art.º 3.º da LEO), 
ficando afectados de ilegalidade – ou, posição também sustentável, de 
inconstitucionalidade indirecta – os actos que violarem as suas normas. 
 
Quanto à Lei do Orçamento, trata-se, pelas razões já apresentadas, de uma lei 
vinculada (cfr. artºs 105.º, n.º 2, e 109.ºda CRP), reservada à Assembleia da 
República, no exercício da sua competência política e legislativa (art.º 161.º, al. 
g) da CRP), que nos parece revestir a natureza de acto-plano (solução que 
consideramos mais correcta do que outras que têm sido defendidas: acto 
político, acto administrativo sob a forma de lei, lei meramente formal, lei 
material ou lei especial). Com isto se pretende dizer que o orçamento é 
essencialmente uma previsão económica (de receitas e despesas) com graus e 
modos diversos de vinculação jurídica (determinados pelo regime da sua 
estrutura, valor e eficácia: eram diversos, impondo caracterizações diversas, os 
das Constituições de 1933, de 1976 e o da actual Constituição, após as várias 
revisões constitucionais; como são diversos o Orçamento português, a loi de 
finances francesa, ou o budget federal norte-americano). Ele fixa as receitas em 
cada ano, integrando o respectivo bloco de legalidade e tornando ilegal a 
percepção de receitas não inscritas (embora o valor delas seja o de uma mera 
estimativa, global e específica); e autoriza as despesas, que são ilegais sem 
cabimento, isto é sem se enquadrarem em classes e no valor disponível. Quanto 
 30
aos organismos com autonomia financeira, o Orçamento do Estado habilita os 
órgãos próprios a aprovar os respectivos orçamentos privativos. O orçamento 
contém, ainda, numerosas normas qualitativas, que visam regulamentar a lei ou 
conceder autorizações, adaptar leis gerais, criar regras novas conexas com a 
matéria orçamental ou a esta estranhas, dela sendo meramente contextuais. O 
valor e a eficácia destes tipos de preceitos – nem sempre substancialmente extra-
orçamentais – podem discutir-se. 
 
Para aprofundamento das questões suscitadas, cfr. Sousa Franco, op. cit., I, págs. 
397-408, e J.J. Gomes Canotilho, A lei do orçamento na teoria da lei, in 
“Estudos em Homenagem ao Prof. J.J. Teixeira Ribeiro”, Vol. II, 1979. 
 
8.5. Preparação e aprovação do Orçamento. A não aprovação do Orçamento. 
 
Como já referimos, a preparação do Orçamento e a elaboração da respectiva 
proposta de lei compete ao Governo (artº. 161.º, al. g) da CRP, e art.º 38.º da Lei n.º 
91/2001), cabendo à Assembleia da República o poder de aprovar (art.º 161.º, al. g), 
da CRP, e artº 39.º da Lei n.º 91/2001). 
 
Em linhas gerais, pode dizer-se que a Lei do Orçamento do Estado passa pelas fases 
principais do processo legislativo normal. 
 
A Constituição e a lei prevêem, porém, aspectos específicos quanto ao 
procedimento a observar, tendo em atenção a natureza da lei orçamental (art.º 106.º 
da CRP e artºs. 31.º a 38.º da Lei n.º 91/2001). 
 
 
 
 
 31
Assim: 
 
a) «O Governo deve apresentar à Assembleia da República, até 15 de Outubro, a 
proposta de orçamento para o ano económico seguinte (...)» (n.º 1 do art.º 38.º 
da Lei n.º 91/2001). A proposta de lei – contendo o articulado e os mapas 
orçamentais e acompanhada dos anexos informativos (art.º 106.º, n.º 3, da CRP, 
e artºs. 31.º a 37.º da Lei n.º 91/2001) – deve ser aprovada em Conselho de 
Ministros (art.º 200.º, n.º 1, al. c), da CRP); ao Governo cabe assim o exclusivo 
da iniciativa orçamental (art.º 161.º, al. g)). 
 
b) Naturalmente, na preparação técnica e administrativa do Orçamento intervêm os 
membros do Governo e a generalidade dos serviços e organismos da 
Administração abrangidos, cabendo, por natureza, ao Ministro das Finanças e ao 
Ministério que dirige, em especial à Direcção-Geral do Orçamento, 
desempenhar a função de coordenação dos vários projectos de orçamento 
elaborados pelos serviços, incluindo os fundos e serviços autónomos, e o 
subsector da Segurança Social. 
 
A elaboração destes projectos é feita, normalmente, de acordo com instruções 
emitidas pela Direcção-Geral do Orçamento, sob orientação do Governo. 
 
São estas instruções que fixam o prazo até ao qual os serviços devem apresentar 
os projectos respectivos à Direcção-Geral do Orçamento. 
 
No que respeita ao orçamento das receitas, assumem papel relevante os serviços 
com atribuições no domínio da cobrança das receitas. 
 
Com base nas propostas recebidas dos serviços, a Direcção-Geral do Orçamento 
organiza e apresenta ao Ministério das Finanças o projecto de Orçamento, e este, 
 32
por sua vez, apresenta a Conselho de Ministros o projecto de proposta de lei do 
orçamento para aprovação e posterior apresentação da proposta de lei à 
Assembleia da República no prazo fixado. 
 
Deve salientar-se mais uma vez que a elaboração da proposta de orçamento deve 
ser feita tendo em conta as vinculações a que está sujeito (cfr. artºs. 105.º e 106.º 
da CRP e art.ºs 16.º e 17.º da Lei n.º 91/2001). Para além da já aludida 
harmonização com a actividade de planeamento e consideração, em primeira 
linha, das obrigações decorrentes de lei e de contrato – que constituem despesas 
obrigatórias – sublinha-se a observância dos compromissos decorrentes do 
Tratado da União Europeia (art.º 17.º, al. b) da LEO), na medida em que vem 
exigindo uma articulação jurídica entre os programas de estabilidade e 
crescimento e o Orçamento do Estado. Para assegurar essa articulação, o 
Governo deve proceder à elaboração de planos macro-económicos e de 
projecção financeira e orçamentais plurianuais, devendo a proposta de 
orçamento do Estado ser elaborada de acordo com a programação financeira 
plurianual definida (cfr. art.º 17.º, al. c) da LEO). Observe-se, aliás, que esta 
programação financeira deverá afigurar em anexo à proposta de Orçamento (art.º 
37.º, n.º 1, al. b da LEO), devendo ainda o relatório que acompanha a proposta 
de OE incluir uma análise sobre a adequação da política orçamental proposta às 
obrigações decorrentes do Tratado da União Europeia e da União Económica e 
Monetária (art.º 36.º, n.º 1, al. d) da LEO). 
 
Além disso, os orçamentos dos serviços integrados, dos fundos e serviços 
autónomos devem ser objecto de uma sistematização por objectivos, o que implica: 
 
- A fixação de objectivos de produção e de actividades para cada organismo; 
- A elaboração do orçamento com base na produção ou na actividade 
acordada e estimada a custos de referência (cfr. arts. 15.º e 64.º da LEO). 
 33
Deste modo se pretende uma maior responsabilização dos agentes pela 
concretização dos objectivos e pelo bomuso dos recursos que lhes estão afectos. 
 
Por outro lado, na previsão das receitas e despesas há que recorrer a determinados 
critérios de avaliação – critérios administrativos empíricos, critérios de previsão 
económica ou critérios de racionalização das escolhas orçamentais. 
 
c) Apresentada a proposta de lei de orçamento à Assembleia da República, deve a 
mesma ser discutida e votada no prazo de 45 dias, naturalmente, para permitir a 
sua entrada em vigor no início do ano a que se destina. 
 
Na discussão e votação do Orçamento do Estado deve observar-se o 
procedimento previsto no art.º 39.º da Lei n.º 91/2001 e no Regimento da 
Assembleia da República (artºs. 217.º a 225.º - em anexo à Resolução da 
Assembleia da República, n.º 4/93, publicada no DR, n.º 51, I-S, de 2 de Março, 
alterada pela Resolução da Assembleia da República n.º 2/2003, publicada no 
DR, n.º 14, I-Série A, de 17 de Janeiro). 
 
Finalmente, pergunta-se: e se a Assembleia da República não votar ou, tendo 
votado, não aprovar a proposta de orçamento de modo que possa entrar em 
execução no início do ano económico a que se destina? 
 
Nesta situação de atraso na votação ou na aprovação da proposta de orçamento, 
aplicar-se-á o regime previsto no art.º 41.º da Lei n.º 91/2001, ou seja, prorroga-
se, automaticamente, a vigência do orçamento do ano anterior que abrange «o 
articulado e os correspondentes mapas orçamentais, bem como os seus 
desenvolvimentos e os decretos-leis de execução orçamental (n.º 2), e 
observando-se as demais normas daquele preceito contidas nos números 
seguintes. Na prática, o mesmo tem sucedido com atrasos de publicação 
 34
(sanados ou ratificados a posteriori); e resta determinar o regime de uma lei não 
promulgada até 31 de Dezembro. 
 
Trata-se, como se vê, de uma solução que visa salvaguardar a continuidade da 
actividade do Estado, incluindo os fundos e serviços autónomos e o subsector da 
Segurança Social, com o indispensável suporte financeiro. 
 
 
8.6. Execução do Orçamento 
 
Tendo em conta as funções e as finalidades do Orçamento, a execução respectiva 
constitui elemento essencial imprescindível. 
 
A execução do Orçamento traduz-se na prática dos actos jurídico-financeiros e 
operações materiais relativos à cobrança das receitas e à realização das despesas 
orçamentais, incluindo a administração de tesouraria. 
 
Compete ao Governo, no exercício da sua função administrativa «fazer executar o 
Orçamento do Estado» (alínea b) do art.º 199.º da CRP), estabelecendo, em cada 
ano, «por decreto-lei, as disposições necessárias à execução da lei do Orçamento do 
Estado, incluindo o da segurança social respeitante ao ano em causa, sem prejuízo 
da aplicação imediata das normas desta lei que sejam exequíveis por si mesmas» 
(art.º 43.º, n.º 2, da Lei n.º 91/2001). O Decreto-Lei de execução orçamental deve 
ser publicado no prazo máximo de um mês após a aprovação da Lei do Orçamento 
do Estado (n.º 6 do art.º 43.º da Lei n.º 91/2001). 
 
O quadro jurídico fundamental que disciplina a execução do Orçamento do Estado 
encontra-se definido em vários diplomas legais. 
 
 35
Na verdade, para além das disposições constantes da Lei n.º 91/2001 (cfr. arts. 43.º 
a 48.º), haverá que observar o disposto na Lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro (a Lei de 
Bases da Contabilidade Pública), no Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho 
(estabelecendo o regime da administração financeira do Estado), no Decreto-Lei n.º 
191/99, de 5 de Junho, e, naturalmente, no decreto-lei de execução orçamental. 
 
Neste domínio, importa antes de mais pôr em evidência que a execução do 
Orçamento do Estado se encontra subordinada a determinados princípios, a saber: 
 
- princípio da legalidade: os actos de execução orçamental devem 
conformar-se com as leis em geral (legalidade genérica) e com a própria 
Lei do Orçamento (legalidade específica); 
 
- princípio da tipicidade orçamental: trata-se de um corolário do princípio 
da legalidade, significando que só podem ser cobradas receitas e realizadas 
despesas que tenham sido objecto de inscrição orçamental. 
Note-se, porém, que a tipicidade orçamental tem uma natureza diferente 
consoante se trate do orçamento das receitas ou do orçamento das despesas. 
 
No que respeita ao orçamento das receitas, estamos perante uma tipicidade 
de natureza qualitativa (só a espécie de receita está condicionada e não o 
montante – cfr. art.º42.º, n.º 4, da Lei n.º 91/2001); já quanto ao orçamento 
das despesas, a tipicidade assume uma dimensão qualitativa e quantitativa 
(não podem as despesas exceder o montante inscrito ou a dotação prevista 
na espécie correspondente – cfr. art.º 42.º, n.º 5, da Lei n.º 91/2001); 
 
- princípio da boa gestão financeira: «a despesa em causa satisfaça o 
princípio da economia, eficiência e eficácia» (art.º 42.º, n.º 6, al. c), da Lei 
n.º 91/2001). 
 36
Vejamos, agora, em particular, a execução do orçamento das receitas e do 
orçamento das despesas, à luz do regime jurídico vigente, já delineado. 
 
a) Execução do orçamento das receitas 
 
Um dos princípios a que está subordinada a execução do orçamento das receitas é, 
nos termos do n.º 1 do art.º 42.º da Lei n.º 91/2001, o princípio da segregação das 
funções de liquidação e cobrança: «As operações de execução do orçamento das 
receitas (…) obedecem ao princípio das funções de liquidação e cobrança (…)». 
Dispõe ainda aquele preceito legal no n.º 3 que «nenhuma receita pode ser liquidada 
ou cobrada, mesmo que seja legal, sem que cumulativamente: 
 
a) Tenha sido objecto de inscrição orçamental; 
b) Esteja adequadamente classificada». 
 
A isto há que acrescentar o carácter qualitativo da execução do orçamento das 
receitas, dispondo o n.º 4 que «A liquidação e a cobrança podem, todavia, ser 
efectuadas para além dos valores previstos na respectiva inscrição orçamental». 
 
Neste quadro, os actos e operações principais em que se traduz a execução do 
orçamento das receitas são os seguintes: 
 
- Liquidação – determinação do montante da receita a receber pelo Estado de 
quem tiver a obrigação de a pagar. É uma atribuição dos serviços 
liquidadores de receitas, v.g. da Direcção-Geral dos Impostos; 
 
- Cobrança ou arrecadação – acto de recebimento efectivo dos meios 
pecuniários determinados através da liquidação. É uma atribuição 
tradicional dos serviços do Tesouro (embora a lei permita que possa 
 37
partilhá-la com outros serviços) – sobre o regime actual da tesouraria do 
Estado, incluindo o regime das operações de tesouraria, cfr. Decreto-Lei n.º 
191/99, de 5 de Junho. 
 
b) Execução do orçamento das despesas 
 
A execução do orçamento das despesas obedece a um exigente conjunto de 
princípios e normas, na essência, hoje constantes da Lei n.º 91/2001 (artºs.42.º a 
48.º), da Lei n.º 8/90 (bases da contabilidade pública), do Decreto-Lei n.º 155/92 
(regime da administração financeira do Estado), do Decreto-Lei n.º 191/99, de 5 de 
Junho (regime da tesouraria do Estado) para além do decreto-lei de execução 
orçamental anualmente aprovado. 
 
Dos diplomas legais citados, podemos extrair que na realização das despesas deve 
observar-se os princípios e seguir-se o procedimento a seguir indicados: 
 
- Princípio da segregação das funções de autorização da despesa, de 
autorização de pagamento e do pagamento (art.º 42.º, n.º 1, da Lei n.º 
91/2001) 
 
- Princípio da legalidade das despesas, ou seja, nenhuma despesa pode ser 
efectuada se não for permitida por lei e nos termos em que o for (art.º 42.º, 
n.º 6, al. a), da Lei n.º 91/2001 e artºs. 21.º e 22.º do Decreto-Lei n.º 
155/92);- Princípio da tipicidade qualitativa e quantitativa – só pode ser realizada a 
despesa que tenha sido objecto de inscrição orçamental (tipicidade) e 
adequada classificação (qualitativa) e que tenha cabimento na 
 38
correspondente dotação (quantitativa) – (art.º 42.º, nºs. 5 e 6, al. b), da Lei 
n.º 91/2001, e art.º 22.º do Decreto-Lei n.º 155/92); 
 
- Princípio da utilização por duodécimos – em cada mês, os serviços do 
Estado não podem gastar mais do que 1/12 da dotação global que lhes foi 
atribuída, acrescida dos créditos vencidos e não gastos, salvas as excepções 
autorizadas por lei (art.º 42.º, n.º 6, al. b) da Lei n.º 91/2001); 
As excepções ao regime da utilização por duodécimos são fixadas 
anualmente no decreto-lei de execução orçamental (cfr. art.º 43.º, n.º 5, al. 
a), da Lei n.º 91/2001). 
 
- Princípio da boa gestão financeira: nenhuma despesa pode ainda ser 
realizada sem que esteja justificada quanto à sua economia, eficiência e 
eficácia (art.º 42.º, n.º 6, al. c), da Lei n.º 91/2001, e art.º 22.º do Decreto-
Lei n.º 155/92); 
 
- Por último, na realização das despesas, deve seguir-se um procedimento 
próprio, integrando as fases seguintes (cfr. Decreto-Lei n.º 155/92): 
 
. autorização da despesa (cfr. artºs. 21.º a 25.º); 
. conferência (art.º 26.º); 
. processamento (art.º 27.º); 
. liquidação (art.º 22.º); 
. autorização de pagamento (art.º 29.º); 
. pagamento (artºs. 29.º a 31.º). 
 
Na execução do orçamento das despesas assumem uma função principal a Direcção-
-Geral do Orçamento e os serviços do Tesouro (cfr., em especial, Lei n.º 8/90 e 
Decretos-Leis nºs. 155/92 e 191/99, já citados). 
 39
Eis, em síntese, o quadro jurídico fundamental da realização de despesas. 
 
Cabe, por último, fazer uma referência à possibilidade de, no período de execução 
do Orçamento do Estado, se proceder a alterações orçamentais (aumento de 
despesa, transferência de verbas, redução ou supressão de dotações). 
 
É possível no sistema português proceder a alterações orçamentais, o que se 
compreende tendo em conta a natureza do orçamento e a eventualidade de, a todo o 
momento, surgirem situações imprevistas, carecendo de suporte orçamental. 
 
Tais alterações não podem, porém, como é evidente, ser feitas arbitrariamente. Daí 
que a Constituição e a Lei de Enquadramento Orçamental tenham previsto e 
regulado cuidadosamente esta matéria (cfr. art.º 105.º, n.º 4, e art.ºs. 49.º a 57.º da 
Lei n.º 91/2001), sem prejuízo de o Governo poder definir as regras que entender 
necessárias à aplicação do regime aí definido. 
 
Do regime traçado pela Lei de Enquadramento Orçamental, cumpre-nos sublinhar 
alguns aspectos. 
 
Desde logo, a consideração das especificidades de que se revestem as três realidades 
financeiras que se encontram subordinadas ao Orçamento do Estado (serviços 
integrados, serviços e fundos autónomos e segurança social), definindo a Lei n.º 
91/2001 o regime atinente a todas as alterações orçamentais, incluindo assim o 
regime a que deve obedecer as alterações aos orçamentos dos serviços e fundos 
autónomos (art.º 56.º) e da segurança social (art.º 57.º). 
 
Por outro lado, a circunstância de se distinguir as alterações ao orçamento das 
receitas (art.º 53.º) das alterações ao orçamento das despesas (arts. 54.º a 57:º), 
 40
considerando, quanto a estas últimas, as especificidades de que se reveste as 
alterações ao orçamento por programas (art. 54.º). 
 
No que respeita ao orçamento das receitas, estabelece-se, à semelhança do que 
acontece no âmbito das despesas, o princípio geral da competência da Assembleia 
da República quando as alterações em causa sejam determinadas por alterações dos 
respectivos orçamentos das despesas da competência do mesmo Órgão e, bem 
assim, quando envolvam um acréscimo dos limites de endividamento previsto na 
Lei do Orçamento (cfr. art.º 53.º). As demais alterações ssão da competência do 
Governo (art.º 53.º, n.º 2). 
 
Quanto ao orçamento das despesas dos serviços integrados em particular, atribui-se 
à Assembleia da República competência para, em regra, aprovar as alterações 
orçamentais que se traduzam num aumento das despesas ou na transferência de 
verbas (cfr. art.º 55.º, n.ºs 1 e 3), sendo essa competência transferida para o Governo 
nos casos em que o aumento da despesa tenha contrapartida em aumento de receitas 
efectivas consignadas, em saldos de dotações de anos anteriores, em transferências 
provenientes dos orçamentos dos serviços e fundos autónomos ou da segurança 
social ou, por último, na dotação provisional ( art.º 55.º, n.º2). 
 
Serão igualmente da competência do Governo as alterações que se traduzam na 
transferência de verbas que ocorra por força de modificações das leis orgânicas do 
Governo, dos ministérios ou da transferência ou sucessão de competências entre 
diferentes serviços ou que sejam efectuadas com contrapartida na dotação 
provisional. O mesmo regime se aplica às transferências de verbas entre rubricas do 
mapa da classificação económica das despesas (art.º 55.º, n.º 4). 
 
Sublinhe-se, ainda, a competência do Governo para «reduzir ou anular quaisquer 
dotações orçamentais que careçam de justificação, desde que fiquem 
 41
salvaguardadas as obrigações do Estado decorrentes de lei ou de contrato» (art.º 
51.º, n.º 2). 
 
O regime a que deve subordinar-se as alterações orçamentais da competência do 
Governo encontra-se definido no Decreto-Lei n.º 71/95, de 15 de Abril. 
 
c) Operações orçamentais e operações de tesouraria 
 
Apesar de autónomo relativamente ao Orçamento – como o são o Património e o 
Crédito Públicos, que são expressões independentes da actividade financeira, mas 
todas interligadas ao Orçamento, que nos Estados modernos assume lugar central, o 
Tesouro contribui para a sua execução. Ele assegura o aspecto monetário ou de 
caixa das operações orçamentais – pagamentos e recebimentos – e desenvolve 
ainda outros tipos de operações (autónomas) de tesouraria, que asseguram a gestão 
do património monetário do Estado. 
 
Pela sua própria natureza, as operações orçamentais correspondem à arrecadação 
de receitas e pagamento de despesas inscritas no orçamento, obedecendo aos 
procedimentos próprios de execução orçamental, com sujeição ao controlo da 
Direcção-Geral do Orçamento. 
 
As operações de tesouraria, por seu turno, são os movimentos excepcionais de 
fundos efectuados nos cofres do Tesouro que não se encontram sujeitos à disciplina 
do Orçamento do Estado, bem como as restantes operações escriturais com eles 
relacionadas no âmbito das contas do Tesouro (cfr. art.º 30.º do Decreto-Lei n.º 
191/99, de 5 de Junho). 
 
 
 42
Actualmente, o regime jurídico das operações de tesouraria encontra-se definido no 
citado Decreto-Lei n.º 191/99. 
 
No entanto, em ambos os casos – operações orçamentais e operações de tesouraria 
– deve ter-se em atenção o regime da tesouraria do Estado disciplinado pelo 
Decreto-Lei n.º 155/92, já citado. 
 
d) A administração privada de dinheiros públicos 
 
A actual tendência para a privatização também se realiza pela organização de 
instituições privadas – associações, sociedades, fundações – para de modo mais 
flexível e desburocratizado, prosseguir certos fins públicos, mediante dinheiros e 
outros recursos públicos, sendo os titulares associativos ou os fundadores exclusiva 
ou predominantemente público. Estas situações, que já se conhecem do passado, são 
diferentes das da associação de entidades privadas à realização de fins públicos 
(v.g., na concessão de serviços ou bens públicos, na concessão de gestão de 
empresas públicas,na concessão a entidades privadas da execução de programas ou 
projectos públicos – programas PIDDAC, v.g.) ou na atribuição de recursos 
públicos para a realização de interesses privados convergentes ou coincidentes com 
fins públicos (subsídios ou subvenções; do OE ou com cofinanciamento, maxime 
comunitário). 
 
O segundo e o terceiro grupo de situações têm formas próprias de controlo, não 
apenas da atribuição, da transferência ou da realização do fim público, mas de 
outros aspectos do respeito da legalidade financeira pelos entes privados que se 
relacionam com fundos públicos: a legalidade financeira é legalidade geral e os 
seus critérios, até pela tutela de interesses públicos fortes que visam, também se 
impõe aos particulares, como é evidente. 
 
 43
O controlo financeiro e a tutela jurídica são, porém, mais directos e fortes no 
primeiro caso (fundações culturais, associações e fundações de investigação 
científica, instituições sociais ou económicas, sociedades de capitais públicos). Quer 
quando se trate de empresas públicas (sob a forma pública ou sob a forma de 
sociedades de capitais públicos) ou controladas (na gestão e/ou no capital), quer 
quando se trate de associações, sociedades ou fundações privadas, elas e os seus 
responsáveis devem assegurar a garantia dos princípios, normas e interesses 
financeiros que regem os dinheiros públicos que lhes são confiados para gerir e 
disso devem prestar contas como gerentes de facto; a sua actividade, ou é de 
empresas públicas e está sujeito ao respectivo regime e formas de controlo e 
responsabilidade no tocante aos fundos empresariais, ou é de administradores 
privados (de direito ou de facto) de dinheiros públicos, estando então sujeita ao 
Direito Financeiro e às pertinentes formas de controlo e/ou garantia jurídica. 
 
8.7. Controlo orçamental 
 
O controlo orçamental corresponde a uma função ou actividade indissociável de 
toda a actividade desenvolvida com referência à execução do orçamento. Lato 
sensu, pode dizer-se que esta função tem uma dimensão social profunda, ao ponto 
de poder constituir um índice seguro do nível de desenvolvimento das sociedades e 
das organizações em geral. 
 
Os seus fundamentos são jurídico-políticos (assegurar o cumprimento da 
Constituição e da lei, nomeadamente da Lei do Orçamento aprovada pelo 
Parlamento) e económicos (garantir a boa gestão dos recursos públicos). 
 
 
 
 44
Muitas vezes, emprega-se a expressão controlo orçamental em sinonímia com a 
expressão controlo financeiro, mas têm conteúdo diverso, embora com forte 
ligação. 
 
A expressão controlo financeiro tem um sentido e um conteúdo mais amplo, 
abrangendo não só a instituição orçamental (e por isso o controlo orçamental), mas 
também outras instituições e realidades financeiras. 
 
Assim, todo o controlo orçamental é um controlo financeiro, mas nem todo o 
controlo financeiro é controlo orçamental. 
 
«Controlar (e, em derivação pós-verbal, controlo) é uma palavra, importada do 
francês (rôle, contre-rôle), onde designa originariamente um segundo registo (ou 
verificação) organizado para verificar o primeiro; ou o conjunto de acções 
destinadas a confrontar uma acção ou actividade (controlada) com os seus 
objectivos, metas ou resultados e com os princípios e regras a que deve obedecer» 
(cfr. Sousa Franco, op. cit., pág. 452). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 45
Tendo em conta certos critérios, podemos distinguir vários tipos e formas de 
controlo. Vejamos esquematicamente: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 1.1. CONTROLO DAS RECEITAS 
 1. CRITÉRIO DO OBJECTO 
 1.2. CONTROLO DAS DESPESAS 
 
 
 
 
 
 
 
 2.1. CONTROLO ADMINISTRATIVO (serviços, órgãos e agentes administrativos – ex. 
 Direcção-Geral do Orçamento) 
 
 2. CRITÉRIO ORGÂNICO 2.2. CONTROLO JURISDICIONAL (órgão jurisdicional – ex. Tribunal de Contas) 
 
 2.3. CONTROLO POLÍTICO (órgãos políticos – ex. Assembleia da República) 
 
 2.4. CONTROLO SOCIAL (opinião pública, partidos políticos, imprensa) 
 
 
 
 3.1. CONTROLO DA LEGALIDADE «STRICTO SENSU» E DA REGULARIDADE 
 3. CRITÉRIO DO CONTEÚDO 
 3.2. CONTROLO ECONÓMICO (economicidade, eficiência e eficácia) 
CONTROLO 
 
 
 4.1. CONTROLO PRÉVIO OU “A PRIORI” 
 4. CRITERIO DO MOMENTO 
 DO CONTROLO 4.2. CONTROLO CONCOMITANTE (no decurso da execução) 
 
 4.3. CONTROLO SUCESSIVO OU “A POSTERIORI” 
 
 
 
 5.1.1. Auto-controlo – dentro da organização) 
 
 5.1. CONTROLO INTERNO 
 5.1.2. Hetero-controlo (exterior à organização controlada, mas 
 5. CRITÉRIO DOS NIVEIS DE interno por estar inserido numa organização mais vasta 
 CONTROLO QUANTO AO (v.g. Administração Pública) – órgãos de tutela, inspec- 
 ORGANISMO OU AGENTE -ções-gerais… 
 
 
 
 5.2. CONTROLO EXTERNO E INDEPENDENTE – Tribunais de Contas e Órgãos congéneres; 
 e órgãos políticos não dependentes das entidades controladas 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 46
No que respeita ao sistema de controlo orçamental actualmente existente em 
Portugal, cabe em primeiro lugar referir que a Constituição confere poderes de 
fiscalização à Assembleia da República (cfr. artºs. 107.º e 162.º, al. d)) e ao 
Tribunal de Contas (artºs. 107.º, 162.º, al. d) e 214.º); ambos são externos 
relativamente ao Executivo e à Administração, sendo o primeiro político e o 
segundo jurisdicional. 
 
Por outro lado, dispõe o art.º 58.º da Lei n.º 91/2001, no seu n.º 4, que «o controlo 
administrativo compete ao próprio serviço ou instituição responsável pela respectiva 
execução, aos respectivos serviços de orçamento e de contabilidade pública, às 
entidades hierarquicamente superiores, de superintendência ou de tutela e aos 
serviços gerais de inspecção e de controlo da Administração Pública». 
 
Por seu turno, o n.º 6 do mesmo preceito, prevê que «o controlo jurisdicional da 
execução do Orçamento do Estado compete ao Tribunal de Contas e é efectuado nos 
termos da respectiva legislação». 
 
Na mesma linha, o citado Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho, dispõe no n.º 1 do 
seu art.º 53.º (incluído no Capítulo II, sob a epígrafe “Controlo orçamental”) que «a 
gestão orçamental dos serviços e organismos abrangidos pelo presente diploma será 
controlada através das seguintes formas: 
 
a) Auto-controlo pelos órgãos competentes dos próprios serviços e organismos; 
 
b) Controlo interno, sucessivo e sistemático, da gestão, designadamente através de 
auditorias a realizar aos serviços e organismos; 
 
c) Controlo externo, a exercer pelo Tribunal de Contas, nos termos da sua 
legislação própria» (cfr., em especial, Lei n.º 98/97, de 26 de Setembro); e ainda 
 47
pela Assembleia da República, no plano político (cfr. art.º 107.º da CRP e art.º 
59.º da Lei n.º 91/2001). 
 
Estas são as formas de controlo nacional. O controlo comunitárioda UE é cada 
vez mais importante – seja no campo do controlo interno (administrativo: 
Comissão) seja no do externo e independente (Tribunal de Contas Europeu) ou 
político (Conselho e Parlamento Europeu). É evidente que esta nova distinção 
mantém, no nível dos Estados como no da União Europeia, a diferença entre 
controlo interno e externo, o qual, no domínio das finanças públicas, tem por 
critério essencial a integração – ou não – do órgão de controlo no Executivo 
(como sistema político-administrativo). 
 
Eis, em linhas gerais, o sistema existente. 
 
8.8. Responsabilidades orçamentais 
 
Num Estado de Direito, o exercício da actividade financeira tem de conformar-se 
com a Ordem Jurídica. 
 
Quando tal não acontece, daí resultam dois tipos de consequências genéricas, uma 
respeitante ao valor jurídico dos actos financeiros correspondentes, outra relativa ao 
juízo da ordem jurídica sobre a permissão ou não dos comportamentos financeiros. 
 
No que respeita ao valor jurídico dos actos financeiros contrários à Ordem Jurídica, 
a lei pode prever com o consequência/sanção a inexistência jurídica, a invalidade 
(por ilegalidade ou por ilicitude), a ineficácia ou a mera irregularidade. 
 
 
 48
Quanto à licitude dos comportamentos financeiros dos agentes, podem eles incorrer 
em responsabilidade pela prática de actos ou actividades financeiras violadores de 
deveres ou lesivas de interesses protegidos, a qual pode revestir vários tipos, 
cumuláveis, a saber: 
 
- Responsabilidade política, apreciada por órgãos políticos e segundo 
critérios de natureza política (ex.: - responsabilidade política do Governo 
perante a Assembleia da República, resultante da execução do Orçamento 
do Estado e consubstanciada na Conta Geral do Estado), que deve ser 
“tomada”, isto é apreciada e votada pela Assembleia da República (art.º 
162.º, al. d), da CRP); 
 
- Responsabilidade criminal, apurada pelos tribunais competentes, segundo 
critérios jurídico criminais/penais (ex.: - crime de peculato); 
 
- Responsabilidade disciplinar, apreciada pelos órgãos administrativos 
competentes, de acordo com critérios jurídico-disciplinares (ex: - infracção 
disciplinar traduzida no desvio de dinheiros públicos); 
 
- Responsabilidade civil apurada pelos tribunais competentes, traduzindo-se 
na obrigação de indemnizar pelos danos causados (cfr. artºs 483.º e segs. do 
Código Civil); 
 
- Responsabilidade financeira, cuja apreciação cabe ao Tribunal de Contas, 
nos termos de legislação própria (cfr. artºs. 59.º a 65.º da Lei n.º 98/97, com 
as alterações introduzidas pela Lei n.º 48/2006, de 29 de Agosto). 
 
Centremos, então, a nossa atenção no último tipo de responsabilidade – a 
responsabilidade financeira –, por ser aquela que mais directamente se prende com 
 49
a matéria que nos ocupa – o orçamento (embora não decorra apenas da execução 
orçamental, mas de qualquer gestão relativa à despesa, à receita e a outros valores 
públicos). 
 
Em primeiro lugar, há que distinguir, dentro da responsabilidade financeira «lato 
sensu», entre a responsabilidade financeira propriamente dita ou «stricto sensu» e 
a chamada responsabilidade financeira meramente sancionatória (também 
designada responsabilidade administrativa por multa). 
 
Trata-se de duas formas de responsabilidade financeira distintas e cumuláveis, 
emergentes do que a lei designa por infracções financeiras. 
 
A responsabilidade financeira propriamente dita ou stricto sensu, traduz-se na 
obrigação de repor ou reintegrar fundos, valores ou dinheiros públicos, quando se 
verifique alcance ou desvio de dinheiros ou outros valores, ou pagamentos 
indevidos (art.º 59.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto), ou, ainda, em virtude de não 
arrecadação de receitas com violação das normas aplicáveis em prejuízo do Estado 
(art.º 60.º da mesma Lei). 
 
Estamos perante uma responsabilidade de natureza subjectiva (artºs 59.º e segs. da 
Lei n.º 98/97), essencialmente de reposição ou reintegratória e cumulável (art.º 65.º, 
n.º 5, da Lei n.º 98/97). Nos sistemas financeiros como o nosso (de tipo francês), 
esta responsabilidade começou por ser puramente objectiva em virtude do 
desempenho de funções financeiras (comptable ou tesoureiro), nas quais ocorrem 
ilegalidades ou irregularidades imputáveis ao titular que presta contas por dinheiros 
públicos (“julgam-se contas, não gerentes/agentes”); no Direito, a lei e a 
jurisprudência vão introduzindo cada vez mais elementos de personalização e culpa, 
sendo responsáveis os decisores políticos e administrativos, os gerentes financeiros 
e os autores dos factos ilícitos. 
 50
A responsabilidade financeira meramente sancionatória (ou responsabilidade 
administrativa por multa) traduz-se na aplicação de multas pelo Tribunal de Contas 
nos casos e nos termos previstos nos art.ºs 65.º e 66.º da Lei n.º 98/97 e em normas 
especiais. 
 
É igualmente uma responsabilidade de natureza subjectiva e cumulável, mas tem 
carácter exclusivamente sancionatório. 
 
 
8.9. O orçamento da Segurança Social 
 
O sector público financeiro compreende, estruturalmente, um conjunto de 
subsectores institucionais financeiros resultantes de fenómenos diferenciados, 
nomeadamente da descentralização (nos diversos graus em que pode traduzir-se, 
por exemplo, nos níveis político-legislativo – aí nos aparecendo as regiões 
autónomas – administrativo – no caso das autarquias – e da devolução de poderes – 
descentralização imprópria, de tipo institucional ou associativo). 
 
A segurança social constitui justamente um dos subsectores institucionais 
financeiros, cuja natureza, dimensão e complexidade exigem um tratamento 
próprio, designadamente ao nível orçamental. 
 
A segurança social representa um direito de todos, traduz uma necessidade pública 
ou colectiva, exigindo para a sua satisfação o exercício da actividade 
correspondente, onde se inclui a actividade financeira, a cargo de instituições, 
serviços e organismos especializados (cfr. artºs. 9.º e 63.º da CRP e Lei n.º 
32/2002, de 20 de Dezembro – Lei de Bases da Segurança Social); nisso se 
distingue da normal actividade seguradora, privada ou até “publicizada”, mas não 
pública por natureza. 
 51
É sabido que a evolução da vida em sociedade provoca permanentes mutações no 
tocante às funções do Estado Social. No século XX, pode dizer-se que a segurança 
social nasceu como importante função social do Estado, bem patente no seu 
desenvolvimento e evolução, caracterizados pelo reforço das suas dimensões 
quantitativa e qualitativa: não pode ignorar-se que o desenvolvimento e o 
envelhecimento demográfico lhe colocam hoje graves dificuldades financeiras (e 
isso a “crise do Estado-providência”). 
 
Naturalmente, também esta evolução se reflectiu ao nível da organização e gestão 
financeira da segurança social, tendo sido profundas as alterações introduzidas no 
passado recente, na vigência da Constituição de 1976 (cfr. artºs. 9.º, 63.º e 105.º da 
CRP e, em especial, a Lei n.º 32/2002, de 20 de Dezembro, já citada, que define 
actualmente «nos termos previstos na Constituição da República Portuguesa, as 
bases gerais em que assenta o sistema de segurança social (…) bem como as 
atribuições prosseguidas pelas instituições de segurança social e a articulação com 
entidades particulares de fins análogos» - art.º 1.º). 
 
O sistema de segurança social abrange o sistema público de segurança social, o 
sistema de acção social e o sistema complementar (art.º 5.º, n.º 1, da Lei n.º 
32/2002), recaindo sobre o Estado o dever de «criar as condições necessárias à 
efectivação do direito à segurança sociale de organizar, coordenar e subsidiar o 
sistema de segurança social (art.º 15.º). 
 
A organização administrativa do sistema de segurança social compreende serviços 
integrados na administração directa do Estado e as instituições de segurança social 
(por ex:, o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social), sendo estas 
instituições pessoas colectivas de direito público, integradas na administração 
indirecta do Estado (cfr. artº 115.º). 
 
 52
Salienta-se ainda outro aspecto previsto na citada Lei de Bases da Segurança Social 
relativo às fontes de financiamento, as quais são basicamente as contribuições dos 
beneficiários e das entidades empregadoras e as transferências do Estado (cfr. artºs. 
110.º e 112.º e segs.); a combinação entre as fontes de financiamento é outro dos 
aspectos cruciais da problemática actual. 
 
No que respeita ao orçamento da segurança social, sublinhamos agora alguns 
aspectos já pontualmente referidos nos números anteriores: 
 
- Em primeiro lugar, o orçamento da segurança social constitui parte 
integrante do Orçamento do Estado (art.º 105.º, n.º 1, da CRP; cfr. tb. art.º 
114.º, n.º 1, da Lei n.º 32/2002), regime instituído na revisão constitucional 
de 1992, assim se rompendo com o regime anterior de mera aprovação 
administrativa dos orçamentos e das contas das instituições de previdência 
que até então existia. 
Naturalmente, o novo regime do Orçamento do Estado, incluindo o 
orçamento da segurança social, repercutiu-se na Conta Geral do Estado que 
passou a incluir a conta da segurança social (cfr. art.ºs 107.º da CRP e 73.º, 
n.º 1, da Lei n.º 91/2001); 
- No entanto, apesar desta integração, não deixa de haver alguma autonomia 
do orçamento da segurança social bem expressa em várias disposições 
legais (cfr. art.º 114.º, n.º 2, da Lei n.º 32/2002 e artºs. 27.º, 28.º, 32.º, 48.º e 
57.º da Lei n.º 91/2001); ele obedece a normas – e segue práticas – em 
muitos aspectos diferentes das que regem o OE. 
 
A relativa autonomia do orçamento da segurança social reflecte-se igualmente ao 
nível da conta da segurança social (parte integrante da Conta Geral do Estado – 
cfr. art.º 107.º da CRP e art.º 73.º, n.º 1, da Lei n.º 91/2001). Daí que também o 
 53
Tribunal de Contas tenha vindo a autonomizar nos seus Pareceres sobre a Conta 
Geral do Estado a apreciação da execução do orçamento da segurança social. 
 
 
9. Orçamentos das Regiões Autónomas 
 
Dentro dos orçamentos públicos portugueses estão compreendidos os orçamentos 
das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, os quais, relativamente ao 
Orçamento do Estado, não têm quaisquer relações de subordinação ou dependência, 
configurando uma situação de independência orçamental ou independência 
financeira «stricto sensu» (separação jurídica entre os orçamentos das regiões 
autónomas e o Orçamento do Estado; processos próprios de elaboração e aprovação; 
administração financeira própria, bem como formas próprias de execução, controlo 
e responsabilidade). 
 
Esta independência orçamental assenta ou fundamenta-se na descentralização 
constitucionalmente consagrada nos níveis político, legislativo e administrativo (cfr. 
artºs. 6.º, n.º 2, e 225.º a 234.º da CRP). 
 
Sobre o regime e a evolução das finanças regionais até à Constituição da República 
Portuguesa de 1976, cfr. Sousa Franco, op. cit., I, págs. 219-223, e Eduardo Paz 
Ferreira, As finanças regionais, 1985, passim. 
 
No entanto, na elaboração do Orçamento do Estado, a Constituição (art.º 106.º, n.º 
3, al. e)) e a Lei n.º 91/2001 (art.ºs 36.º, n.º 2, al. b) e 37.º, n.º 1, al. m)) exigem que 
a proposta de Orçamento do Estado a apresentar pelo Governo à Assembleia da 
República seja acompanhada de relatórios sobre a «evolução da situação financeira 
do sector público administrativo» e as «transferências orçamentais para as regiões 
autónomas», a fim de justificar a política orçamental apresentada. 
 
 54
Vejamos então como se traduz a independência orçamental das regiões autónomas. 
 
As regiões autónomas são pessoas colectivas de direito público (art.º 227.º da CRP), 
com regime político-administrativo próprio (art.º 225.º, n.º 1, da CRP) e dotadas de 
órgãos de governo próprio – as assembleias legislativas regionais e os governos 
regionais (art.º 231.º, n.º 1, da CRP). 
 
Compete à Assembleia da República aprovar os estatutos político-administrativos 
das regiões autónomas (art.º 161.º, al. b), da CRP). 
 
É, pois, na Constituição e nos Estatutos Político-Administrativos das Regiões 
Autónomas dos Açores e da Madeira (constantes, respectivamente, da Lei n.º 39/80, 
de 5 de Agosto, revista pelas Leis n.ºs 9/87, de 26 de Março, e 61/98, de 27 de 
Agosto; e da Lei n.º 13/91, de 5 de Junho, revista pelas Leis n.ºs 130/99, de 21 de 
Agosto, e 12/2000, de 21 de Junho) que havemos de encontrar, em primeira linha, o 
regime fundamental dos orçamentos das regiões autónomas. Vejamos: 
 
- Nos termos dos artºs. 227.º, al. p) e 232.º da CRP, é da competência das 
assembleias legislativas das Regiões Autónomas a aprovação do plano 
económico regional, do orçamento regional e das contas da região (no 
mesmo sentido, dispõem o art.º 30.º, als. b) e c), e 32.º, al. b) do Estatuto 
Político-Administrativo da RAA, e os art.ºs 36.º, n.º 1, als. b) e c), e 38.º, 
al. b), do Estatuto Político-Administrativo da RAM); 
 
- Aos governos regionais compete elaborar as propostas de plano da região e 
do orçamento bem como apresentar as contas às assembleias legislativas 
respectivas (art.º 60.º, als. u), v) e x), do Estatuto Político-Administrativo 
da RAA, e art.º 69.º, als. m), n) e o), do Estatuto Político-Administrativo da 
RAM); 
 55
- Aos governos regionais compete ainda velar pela boa execução dos 
orçamentos regionais (cfr. art.º 227.º, n.º 1, al. g), da CRP, e artºs. 60.º, al. 
aa) e 69.º, al. p), dos Estatutos Político-Administrativos da RAA e da 
RAM, respectivamente); 
 
- As regiões autónomas dispõem de património próprio e de autonomia 
patrimonial, bem como de poder tributário próprio, nos termos da lei, 
podendo dispor das receitas fiscais nelas cobradas e de outras que lhes 
sejam atribuídas e afectá-las às suas despesas (artºs. 227.º, n.º 1, als. h) e i), 
da CRP; artºs. 104.º e segs. do Estatuto Político-Administrativo da RAA; 
art.º 107.º do Estatuto Político-Administrativo da RAM; e art.ºs 32.º e segs. 
da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro – Lei de finanças das Regiões 
Autónomas); 
 
- Como já resultaria das disposições constitucionais e legais citadas 
(saliente-se que os Estatutos Político-Administrativos constituem leis de 
valor reforçado – cfr. artºs. 280.º e 281.º da CRP), a Lei de Enquadramento 
Orçamental – Lei n.º 91/2001 – não deixou de consagrar a independência 
dos orçamentos das regiões autónomas em relação ao Orçamento do Estado 
(cfr. n.º 2 do art.º 5.º); 
 
- É assim que tem sentido a existência de diplomas legais de enquadramento 
dos orçamentos das regiões autónomas. 
E, na verdade, essa legislação foi aprovada, contendo, em geral, um regime 
muito idêntico ao do enquadramento do Orçamento do Estado (cfr. quanto 
à RAA, Lei n.º 79/98, de 24 de Novembro, e, no que respeita à RAM, Lei 
n.º 28/92, de 1 de Setembro). 
 
 56
De quanto se expôs, podemos concluir que o regime orçamental das regiões 
autónomas é, com as necessárias adaptações, em tudo semelhante ao do Estado, sem 
esquecermos que igualmente inclui a Administração Regional indirecta. 
 
 
10. Orçamentos das autarquias locais 
 
Ao tratarmos os orçamentos das autarquias locais daremos à expressão autarquias 
locais o sentido e o âmbito que hojetem em Portugal, ou seja, «pessoas colectivas 
territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses 
próprios das populações respectivas» (art.º 235.º, n.º 2, da CRP). 
 
A Constituição prevê como categorias de autarquias locais as freguesias, os 
municípios e as regiões administrativas (nas regiões autónomas, apenas freguesias e 
municípios), podendo a lei estabelecer, nas grandes áreas urbanas e nas ilhas, outras 
formas de organização territorial autárquica (cfr. art.º 236.º da CRP). 
 
Salienta-se que as regiões administrativas ainda não foram concretamente 
instituídas (cfr. art.º 256.º da CRP). 
 
De entre as autarquias locais, assumem (sempre assumiram) especial relevo em 
Portugal os municípios (a sua existência é mesmo anterior à do Estado), cuja 
evolução ao longo da História não deixou de ser conturbada, perdendo força 
intrínseca sempre que os regimes políticos revestiram uma natureza mais 
centralizadora. 
 
Com a Constituição da República Portuguesa de 1976, os municípios e, em geral, as 
autarquias locais, foram dinamizados, em virtude da ideia de descentralização então 
consagrada. 
 57
É, pois, este o sentido e o âmbito que nesta sede damos à expressão autarquias 
locais, como emanação do poder local, corolário da descentralização ao nível 
administrativo (cfr. artºs. 6.º, n.º 1, e 235.º, n.º 1 da CRP), podendo também 
designar-se por Administração Local Autárquica. 
 
Excluímos, pois, as regiões autónomas, os distritos (que ainda subsistem - cfr. art.º 
291.º da CRP), a Administração regional e local desconcentrada do Estado... 
 
Como se salientou, as autarquias locais são pessoas colectivas públicas de 
população e território, dotadas de órgãos representativos (ou seja, legitimadas pelo 
sufrágio universal - cfr. art.º 239.º da CRP) e que prosseguem fins próprios das 
populações respectivas (assim se assemelhando, no plano administrativo, ao Estado 
e às regiões autónomas). 
 
As autarquias locais dispõem de poder regulamentar próprio (art.º 241.º da CRP), 
estando sujeitas à tutela inspectiva de legalidade por parte do Governo da República 
e dos governos regionais (cfr. artºs 227.º, n.º 1, al. m), e 242.º da CRP; art.º 2.º, n.º 
2, da Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto; e Lei n.º 27/96, de 1 de Agosto). 
 
No âmbito dos orçamentos públicos portugueses estão compreendidos os 
orçamentos das autarquias locais, os quais são independentes do Orçamento do 
Estado, configurando assim mais um caso de independência orçamental, justificado 
pela sua própria natureza. 
 
No entanto, o conteúdo da independência orçamental no caso das regiões 
autónomas‚ é mais forte, uma vez que também existe descentralização aos níveis 
político e legislativo; daí também a inexistência de tutela. 
 
 58
É assim que o art.º 238.º da CRP prevê que «as autarquias locais têm património e 
finanças próprios» (n.º 1), devendo o regime das finanças locais ser estabelecido por 
lei, assegurando «a justa repartição dos recursos públicos pelo Estado e pelas 
autarquias locais e a necessária correcção de desigualdades entre autarquias locais 
do mesmo grau» (n.º 2), especificando, por último, que «as receitas próprias das 
autarquias locais incluem obrigatoriamente as provenientes da gestão do seu 
património e as cobradas pela utilização dos seus serviços» (n.º 3). 
 
É também no sentido da independência orçamental das autarquias locais que o n.º 2 
do art.º 5.º da Lei n.º 91/2001 dispõe que os seus orçamentos são independentes do 
Orçamento do Estado. 
 
No entanto, relações existem entre o Orçamento do Estado e os orçamentos das 
autarquias locais. Com efeito, por um lado, o Orçamento do Estado contém normas 
sobre a repartição dos recursos públicos entre o Estado e as autarquias locais (cfr. 
artºs. 5.º e 10.º a 15.º da Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto) e, além de outros, dois 
mapas orçamentais (cfr. art.º 32.º da Lei n.º 91/2001) onde são especificados os 
montantes das transferências correspondentes aos quatro Fundos existentes: Fundo 
de Base Municipal (art.º 10-A da Lei n.º 42/98); Fundo Geral Municipal (art.ºs 11.º 
e 12.º da Lei n.º 42/98); Fundo de Coesão Municipal (arts. 13.º e 14.º da mesma 
Lei) e o Fundo de Financiamento de Freguesias (art.º 15.º da mesma Lei) (cfr., 
sobre a matéria, Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 358/92, in DR, I Série-A, 
n.º 21, de 26-1-93). 
 
Estas relações, cuja importância é inegável, não prejudicam porém, na sua essência, 
a independência orçamental das autarquias locais. 
 
 59
É, pois, neste quadro fundamental que havemos de inserir o regime financeiro 
específico das autarquias locais, em especial no que ao orçamento respectivo diz 
respeito. 
 
No período de vigência da Constituição da República Portuguesa de 1976, tal 
regime foi definido por sucessivas leis das finanças locais, começando pela Lei n.º 
1/79, de 2 de Janeiro, a que se seguiram o Decreto-Lei n.º 98/84, de 29 de Março 
(aprovado ao abrigo de autorização legislativa conferida pela Lei n.º 19/83, de 6 de 
Setembro), a Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro, e a Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto, 
actualmente em vigor. 
 
Quais são, então, em resumo, os traços fundamentais do regime orçamental das 
autarquias locais, resultantes, basicamente, da Constituição e da Lei das Finanças 
Locais (Lei n.º 42/98)? 
 
Vejamos: 
 
- Os orçamentos das autarquias locais são independentes, na sua elaboração, 
aprovação e execução do Orçamento do Estado (art.º 238.º da CRP; art.º 
5.º, n.º 2, da Lei n.º 91/2001; e art.º 2.º, n.º 3, al. a) da Lei n.º 42/98); 
 
- Os orçamentos das autarquias locais devem respeitar as regras da 
anualidade, unidade, universalidade, especificação, não consignação, não 
compensação, equilíbrio e publicidade (art.º 3.º da Lei n.º 42/98); 
 
- As autarquias locais têm património próprio e autonomia patrimonial (art.º 
238.º, n.º 1, da CRP, e art.º 2.º, n.º 3, al. d), da Lei n.º 42/98), bem como 
finanças próprias, compreendendo a autonomia financeira (cfr. artº. 238.º, 
n.º 1, da CRP, e artº. 2.º da Lei n.º 42/98); 
 60
- Em relação às receitas, põem-se em evidência as resultantes das 
transferências do Orçamento do Estado (art.º 238.º, n.º 2, da CRP; artºs. 5.º, 
10.º a 15.º da Lei n.º 42/98) e as de natureza fiscal (artº. 16.º, als. a) e b), da 
Lei n.º 42/98). 
 
Finalmente, deve dizer-se que a competência orçamental no âmbito das autarquias 
locais encontra algum paralelismo com o que se passa com o Orçamento do Estado 
e os orçamentos das Regiões Autónomas, competindo aos órgãos deliberativos (v.g. 
à assembleia municipal, no caso do município) a aprovação do orçamento e a 
tomada das contas e aos órgãos executivos (v.g. à Câmara Municipal) a respectiva 
execução e prestação de contas; a fiscalização externa e independente cabe ao 
Tribunal de Contas (fiscalização prévia, auditoria e julgamento da responsabilidade 
financeira). 
 
 
11. Orçamentos das empresas públicas 
 
As empresas públicas são pessoas colectivas de direito público dotadas de 
autonomia administrativa, financeira e patrimonial, regendo-se por estatuto próprio 
– o Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de Dezembro, que define o regime jurídico do 
Sector Empresarial do Estado, e a Lei n.º 58/98, de 18 de Agosto, que regula o 
Sector Empresarial Municipal. 
 
O substrato das empresas públicas é o exercício de uma actividade económica 
(produção de bens e serviços), com fins lucrativos, nisto se distinguindo das pessoas 
colectivas públicas que compõem o sector público administrativo. 
 
 61
Por força desta natureza, as empresas públicas fazem parte do sector público, mas 
caracterizadopelo exercício de actividades empresariais – integram, pois, o sector 
público empresarial. 
 
O sector público empresarial é composto por três subsectores: o subsector 
empresarial do Estado, o subsector empresarial regional e o subsector empresarial 
autárquico. 
 
Do universo das empresas públicas estaduais há que distinguir as entidades públicas 
empresariais, por um lado, e as sociedades de capitais públicos e as 
sociedades/empresas mistas ou participadas (que, porém, com excepção das 
participações minoritárias, são também empresas públicas – cfr. art.º 3.º do Decreto-
-Lei n.º 558/99. 
 
Quanto às sociedades de capitais públicos, trata-se de pessoas colectivas com 
capitais exclusivamente públicos (do Estado ou de outras entidades públicas) e por 
isso subordinadas, em regra, ao direito privado (cfr. artºs. 7.º do Decreto-Lei n.º 
558/99) – em bom rigor, são empresas públicas sob forma privada, integrando o 
sector público empresarial. 
 
No que respeita às sociedades/empresas mistas ou participadas, são igualmente 
pessoas colectivas associando capitais públicos e privados nacionais ou 
estrangeiros. Fazem parte do universo das empresas públicas aquelas em que a 
participação pública confira à parte pública uma posição dominante, em virtude da 
detenção da maioria do capital ou dos direitos de voto ou do direito de designar ou 
de destituir a maioria dos membros dos órgãos de administração ou de fiscalização 
(cfr. art.º 3, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 558/99). Estão também, em regra, subordinadas 
ao direito privado, embora as empresas controladas tenham, no plano jurídico-
financeiro como no comunitário, muitos caracteres comuns às empresas públicas. 
 62
Por essa razão, têm de observar alguns pontos importantes do regime contido no 
Decreto-Lei n.º 558/99 (cfr. artº.s 11.º e segs). 
 
Reportando-nos agora tão só ao regime orçamental das entidades públicas 
empresariais, desde logo deve evidenciar-se estarmos perante outro caso de 
independência orçamental (relativamente ao Orçamento do Estado), embora com 
fundamentação diferente da invocada quanto às regiões autónomas e às autarquias 
locais – trata-se aqui de uma independência orçamental de natureza essencialmente 
técnica, o que se compreende pois as empresas públicas estatais prosseguem fins 
que originariamente são do Estado, do qual não podem ser desligados. Ao invés, as 
regiões autónomas e as autarquias locais prosseguem fins próprios. 
 
Daí também que a tutela sobre as empresas públicas seja muito mais forte (nas 
autarquias locais é uma tutela inspectiva de legalidade; quanto às regiões autónomas 
não existe, como já observámos) – cfr. artºs. 29.º e segs. do Decreto-Lei n.º 558/99. 
Na realidade prática, a tutela integra uma espécie de corresponsabilização pela 
gestão – que gera uma quase total irresponsabilidade dos gestores pelos maus 
resultados, que são tratados como actos políticos, não empresariais. 
 
Neste quadro, os traços fundamentais do regime orçamental das entidades públicas 
empresariais definidos no Decreto-Lei n.º 558/99 são os seguintes: 
 
- Os orçamentos anuais, juntamente com os planos de actividades, devem ser 
elaborados com respeito pelos pressupostos macroeconómicos, pelas 
orientações estratégicas e pelas directrizes definidas pelo Governo e, 
quando for caso disso, por contratos de gestão ou por contratos-programa; 
(cfr. art.º 31.º/2); 
 
 63
- Os orçamentos anuais deverão ser completados com os desdobramentos 
necessários para permitir a descentralização de responsabilidades e o 
adequado controlo de gestão (art.º 31.º, n.º 1); 
 
- Os projectos de orçamento são aprovados pelos conselhos de administração 
respectivos, após o que deverão ser enviados, até 30 de Novembro, aos 
Ministérios das Finanças e da tutela para aprovação (cfr. art.º 31.º, n.º 2); 
 
- Elaboram e prestam contas, remetendo-as à Inspecção-Geral de Finanças 
que, após parecer, as submeterá à apreciação dos Ministros das Finanças e 
da tutela (art.º 32.º); 
 
- Prestam igualmente contas ao Tribunal de Contas, estando sujeitas aos seus 
poderes de controlo financeiro, nos termos da Lei de Organização e Processo 
do Tribunal de Contas (cfr. art.º 12.º do Decreto-Lei n.º 558/99, e Lei n.º 
98/97, de 26 de Agosto). 
 
No que respeita ao sector empresarial das Regiões Autónomas aplica-se, na falta de 
Lei específica, o regime contido no Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de Dezembro (cfr. 
art.º 5.º). 
 
Reportando-nos agora ao sector empresarial autárquico, desde logo se deve 
evidenciar o facto de a sua constituição, bem como o seu regime jurídico, se pautar 
por critérios próprios, que diferem um pouco dos que observámos a propósito das 
empresas estaduais. 
 
De acordo com o previsto no art.º 1º da Lei n.º 58/98, o sector empresarial 
autárquico é composto pelas seguintes entidades empresariais: 
 
 64
- empresas públicas (aquelas cujo capital é na totalidade detido por 
municípios, associações de municípios ou regiões administrativas); 
- empresas de capitais públicos (aquelas cujo capital é detido por um ou mais 
municípios, associações de municípios ou regiões administrativas, em 
associação com outras entidades públicas – v.g. o Estado); 
- empresas de capitais maioritariamente públicos (aquelas cujo capital é 
detido maioritariamente por um ou mais municípios, associações de 
municípios ou regiões administrativas, em associação com entidades 
privadas). 
 
Tais empresas regem-se, em primeira linha, pelo regime contido na Lei n.º 58/98 e 
pelos respectivos estatutos e, subsidiariamente, pelo regime das empresas do Estado 
e pelo direito comercial (art. 3.º). 
 
Quanto ao regime orçamental em especial, cumpre observar que a gestão económica 
das empresas autárquicas é disciplinada, no mínimo, pelos seguintes instrumentos 
de gestão previsional: 
 
a) Planos plurianuais e anuais de actividades, de investimento e financeiros; 
c) Orçamento anual de investimento; 
d) Orçamento anual de exploração, desdobrado em orçamentos de proveitos e 
orçamentos de custos; 
e) Orçamento anual de tesouraria; 
f) Balanço previsional (art. 30º da Lei n.º 58/98). 
 
No caso das empresas públicas, tais instrumentos são aprovados pelas câmaras 
municipais, conselhos de administração das associações de municípios ou pelas 
juntas regionais, consoante o âmbito da empresa (art.º 16º, al. c) da Lei n.º 58/98); 
no caso das empresas de capitais públicos ou maioriatariamente públicos, os 
 65
referidos instrumentos são aprovados pelas respectivas assembleias gerais (art. 
20º, n.º 1, al. a) da Lei n.º 58/98). 
 
Estão igualmente obrigadas à elaboração e prestação de contas (art. 34º da Lei n.º 
58/98), devendo as empresas públicas remetê-las, para aprovação, às câmaras 
municipais, conselhos de administração das associações de municípios ou às 
juntas regionais, consoante o caso (art.º 16º, al. d) da Lei n.º 58/98), e as empresas 
de capitais públicos ou maioritariamente públicos às respectivas assembleias 
gerais (art. 20º, n.º 1, al.b) da Lei n.º 58/98). 
 
Prestam igualmente contas ao Tribunal de Contas, estando sujeitas aos seus 
poderes de controlo financeiro nos termos da respectiva Lei de Organização e 
Processo (cfr. art. 35.º da Lei n.º 58/98 e Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto). 
 
Eis, em resumo, os aspectos que se afigura fundamental pôr em relevo. 
 
 
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António de Sousa Franco e 
José F.F. Tavares 
 
Actualizado em 2006 por 
 
Guilherme d’Oliveira Martins e 
José F.F. Tavares, 
Com a colaboração de Alexandra Pessanha 
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