Atos administrativos

Direito Administrativo I

•

PITÁGORAS

0

Kely Cristina

18/11/2018

Esta é uma pré-visualização de arquivo. Entre para ver o arquivo original

Atos administrativos
CONCEITO
É toda manifestação unilateral da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria (Hely Lopes Meirelles).
ATO ADMINISTRATIVO x ATO JURÍDICO
A diferença essencial entre ato jurídico e ato administrativo reside em que o ato administrativo tem finalidade pública. Ato administrativo é uma espécie de ato jurídico.
ATO ADMINISTRATIVO x CONTRATO ADMINISTRATIVO
Diferença entre ato administrativo e contrato administrativo - o contrato é bilateral (há duas partes com objetivos diversos); o ato administrativo é unilateral.
ELEMENTOS (Requisitos de validade) do ATO ADMINISTRATIVO
Os ELEMENTOS ESSENCIAIS à formação do ato administrativo constituem a sua infraestrutura, daí serem reconhecidos como REQUISITOS DE VALIDADE. As letras iniciais formam a palavra COMFIFOR MOB.
COM PETÊNCIA
FI NALIDADE
F0R MA dica : COM FI FOR MOB
M OTIVO
OB JETO
COMPETÊNCIA
É o poder atribuído ao agente (agente é aquele que pratica o ato) para o desempenho específico de suas funções.
Ao estudarmos o gênero abuso de poder vimos que uma de suas espécies, o excesso de poder, ocorre quando o agente público excede os limites de sua competência.
FINALIDADE
É o objetivo de interesse público a atingir. A finalidade do ato é aquela que a lei indica explícita ou implicitamente. Os atos serão nulos quando satisfizerem pretensões descoincidentes do interesse público. Ao estudarmos o gênero abuso de poder vimos que a alteração da finalidade caracteriza desvio de poder, conhecido também por desvio de finalidade.
FORMA
É o revestimento exteriorizador do ato. Enquanto a vontade dos particulares pode manifestar-se livremente, a da Administração exige forma legal. A forma normal é a escrita. Excepcionalmente existem: (1) forma verbal : instruções momentâneas de um superior hierárquico; (2) sinais convencionais : sinalização de trânsito.
MOTIVO
É a situação de fato ou de direito que determina ou autoriza a realização do ato administrativo. Pode vir expresso em lei como pode ser deixado ao critério do administrador. Exemplo: dispensa de um servidor ocupante de cargo em comissão. A CF/88, diz que o cargo em comissão é aquele declarado em lei de livre nomeação e exoneração. Portanto, não há necessidade de motivação do ato exoneratório, mas, se forem externados os motivos, o ato só será válido se os motivos forem verdaadeiros.
OBJETO
É o conteúdo do ato. Todo ato administrativo produz um efeito jurídico, ou seja, tem por objeto a criação, modificação ou comprovação de situações concernentes a pessoas, coisas ou atividades sujeitas à ação do Poder Público. Exemplo: No ato de demissão do servidor o objeto é a quebra da relação funcional do servidor com a Administração.
ANULAÇÃO, REVOGAÇÃO E CONVALIDAÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO.
ANULAÇÃO E REVOGAÇÃO
A lei 9.784, de 29.01.1999 dispõe que:
"A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vícios de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos" (art. 53).
"O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé" (art. 54).
"Quando importem anulação, revogação ou convalidação de ato administrativo os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos " (art. 50, VIII,).
JURISPRUDÊNCIA : Súmula 473 do STF :
“A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”.
Principais lições:
A Administração com relação aos seus atos administrativos pode :
ANULAR quando ILEGAIS.
REVOGAR quando INCOVENIENTES ou INOPORTUNOS ao interesse publico.
O Judiciário com relação aos atos administrativos praticados pela Administração pode :
ANULAR quando ILEGAIS.
Assim:
Revogação - é supressão de um ato administrativo legítimo e eficaz realizada pela Administração - e somente por ela - por não mais lhe convir sua existência.
Anulação - invalidação de um ato ilegítimo e ilegal, realizada realizada pela Administração ou pelo Judiciário.
Conclusão:
A administração controla seus próprios atos em toda plenitude, isto é, sob aspectos de legalidade, e de mérito (oportunidade e conveniência), ou seja, exerce a autotutela.
O controle judicial sobre o ato administrativos se restringe ao exame dos aspectos de legalidade.
EFEITOS DECORRENTES:
A revogação gera efeitos - EX NUNC - ou seja, a partir da sua declaração. Não retroage.
A anulação gera efeitos EX TUNC (retroage à data de início dos efeitos do ato).
CONVALIDAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
“A convalidação é o refazimento de modo válido e com efeitos retroativos do que fora produzido de modo inválido”(Celso Antônio Bandeira de Mello, 11ª edição, editora Melhoramentos, 336).
A lei 9.784, de 29.01.1999, dispõe que :
"Os atos que apresentem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros " (art. 55).
Assim:
Só é admissível o instituto da convalidação para a doutrina dualista, que aceita possam os atos administrativos ser nulos ou anuláveis.
Os vícios sanáveis possibilitam a convalidação, ao passo que os vícios insanáveis impedem o aproveitamento do ato,”
Os efeitos da convalidação são ex-tunc (retroativos).
ATOS DE DIREITO PRIVADO PRATICADOS PELA ADMINISTRAÇÃO
A Administração Pública pode praticar certos atos ou celebrar contratos em regime de Direito Privado (Direito Civil ou Direito Comercial). Ao praticar tais atos a Administração Pública ela se nivela ao particular, e não com supremacia de poder. È o que ocorre, por exemplo, quando a Administração emite um cheque ou assina uma escritura de compra e venda ou de doação, sujeitando-se em tudo às normas do Direito Privado.
CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
A classificação dos atos administrativos sofre variação em virtude da diversidade dos critérios adotados. Serão apresentados abaixo os critérios mais adotados pelos concursos.
Critério nº 1 – classificação quanto à liberdade de ação:
ATOS VINCULADOS - são aqueles nos quais a lei estabelece os requisitos e condições de sua realização. As imposições legais absorvem quase por completo a liberdade do administrador, pois a ação, para ser válida, fica restrita aos pressupostos estabelecidos pela norma legal.
ATOS DISCRICIONÁRIOS - são aqueles que a administração pode praticar com a liberdade de escolha de seu conteúdo, de seu destinatário, de sua oportunidade e do modo de sua realização.
Ao praticar o ato administrativo vinculado a autoridade está presa à lei em todos os seus elementos - COMFIFORMOB- Ao praticar o ato discricionário a autoridade é livre - dentro das opções que a própria lei prevê - quanto a escolha da conveniência e da oportunidade.
Não se confunda ato discricionário com ato arbitrário. Arbitrário é aquilo que é contrário a lei. Discricionário são os meios e modos de administrar e nunca os fins atingir.
Critério nº 2 - classificação quanto ao modo de execução
ATO AUTO-EXECUTÓRIO - possibilidade de ser executado pela própria Administração.
ATO NÃO AUTO-EXECUTÓRIO - depende de pronunciamento do Judiciário. Este item já foi estudado no tópico atributos do ato administrativo.
ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS
Quanto às espécies devem os atos ser agrupados de um lado
sob o aspecto formal e de outro lado sob o aspecto material (ou seu conteúdo). A terminologia utilizada diverge bastante entre os autores.
Espécies de Atos quanto à forma de exteriorização:
Decretos – são editados pelos Chefes do Poder Executivo, Presidente, Governadores e Prefeitos para fiel execução das leis (CF/88,art. 84, IV);
Resoluções – praticados pelos órgãos colegiados em suas deliberações administrativas,a exemplo dos diversos , Tribunais (Tribunais Judiciários, Tribunais de Contas ) e Conselhos (Conselhos de Contribuintes, Conselho Curador do FGTS, Conselho Nacional da Previdência Social) ;
Instruções, Ordens de serviço, Avisos - utilizados para a Administração transmitir aos subordinados a maneira de conduzir determinado serviço;
Alvarás - utilizados para a expedição de autorização e licença, denotam aquiescência da Administração no sentido de ser desenvolvida certa atividade pelo particular.
Ofícios - utilizados pelas autoridades administrativas para comunicarem-se entre si ou com terceiros. São as “cartas” ofícios, por meio delas expedem-se agradecimentos, encaminham-se papéis, documentos e informações em geral.
Pareceres - manifestam opiniões ou pontos de vista sobre matéria submetida a apreciação de órgãos consultivos.
Espécies de Atos quanto ao conteúdo dos mesmos:
Admissão – É o ato unilateral e vinculado pelo qual a Administração faculta a alguém a inclusão em estabelecimento governamental para o gozo de um serviço público. Exemplo: ingresso em estabelecimento oficial de ensino na qualidade de aluno; o desfrute dos serviços de uma biblioteca pública como inscrito entre seus usuários. O ato de admissão não pode ser negado aos que preencham as condições normativas requeridas.
Aprovação – é o ato unilateral e discricionário pelo qual a Administração faculta a prática de ato jurídico (aprovação prévia) ou manifesta sua concordância com ato jurídico já praticado (aprovação a posteriori).
Licença - é o ato unilateral e vinculado pelo qual a Administração consente ao particular o exercício de uma atividade. Exemplo : licença para edificar que depende do alvará. Por ser ato vinculado, desde que cumpridas as exigências legais a Administração não pode negá-la.
Autorização - e o ato unilateral e discricionário pelo qual a Administração, analisando aspectos de conveniência e oportunidade faculta ao particular o exercício de atividade de caráter material. Numa segunda definição é o ato pelo qual a administração faculta ao particular o uso privativo de um bem público. Exemplos: autorização de porte de arma, autorização para exploração de jazida mineral (CF, art. 146, parágrafo único). A diferença em relação a Licença é que a Administração pode negar a autorização.
Homologação – é o ato unilateral e vinculado de controle pelo qual a Administração concorda com um ato jurídico, ou série de atos (procedimento), já praticados verificando a consonância deles com os requisitos legais condicionadores de sua válida emissão.
Espécies de Atos Administrativos
Atos Normativos: aqueles que contêm um comando geral do Executivo, visando a correta aplicação da lei; estabelecem regras gerais e abstratas, pois visam a explicitar a norma legal. Exs.: Decretos, Regulamentos, Regimentos, Resoluções, Deliberações, etc.
Atos Ordinatórios: visam disciplinar o funcionamento da Administração e a conduta funcional de seus agentes. Emanam do poder hierárquico da Administração. Exs.: Instruções, Circulares, Avisos, Portarias, Ordens de Serviço, Ofícios, Despachos.
Atos Negociais: aqueles que contêm uma declaração de vontade do Poder Público coincidente com a vontade do particular; visa a concretizar negócios públicos ou atribuir certos direitos ou vantagens ao particular. Ex.: Licença; Autorização; Permissão; Aprovação; Apreciação; Visto; Homologação; Dispensa; Renúncia;
Atos Enunciativos: aqueles que se limita a certificar ou atestar um fato, ou emitir opinião sobre determinado assunto; NÃO SE VINCULA A SEU ENUNCIADO. Ex.: Certidões; Atestados; Pareceres.
Atos Punitivos: atos com que a Administração visa a punir e reprimir as infrações administrativas ou a conduta irregular dos administrados ou de servidores. É a APLICAÇÃO do Poder de Policia e Poder Disciplinar. Ex.: Multa; Interdição de atividades; Destruição de coisas; Afastamento de cargo ou função.
Classificação quanto à formação da vontade
Quanto à formação da vontade administrativa: o ato administrativo pode ser:
a) Simples: é aquele que decorre de uma manifestação de vontade dentro de um só órgão da Administração. Esse órgão pode ser singular (constituído por uma só pessoa. Ex: ato de nomeação efetivado pelo Presidente da República) ou colegiado (a manifestação de vontade decorre da conclusão de várias pessoas. Ex: TIT – Tribunal de Impostos e Taxas é um órgão colegiado que decide os recursos administrativos relativos a impostos e taxas de São Paulo. Aqui, a vontade é única porque decorre de um só órgão, ainda que constituído de várias pessoas).
b) Composto: é aquele que decorre de mais de uma manifestação de vontade dentro de um mesmo órgão. Nesse caso, encontramos uma vontade principal e outra secundária. Ex: ato praticado por um servidor que depende da manifestação de concordância de um superior hierárquico. O ato composto é também definido pela doutrina como sendo fruto da manifestação de vontade dentro de um só órgão, mas cuja exeqüibilidade do ato depende da manifestação de vontade de um outro órgão.
c) Complexo: é aquele que decorre de mais de uma manifestação de vontade, oriundas de mais de um órgão. Esse órgão pode ser singular (composto de uma só pessoa) ou colegiado (composto de mais de uma pessoa). Ex: ato do Presidente da República que nomeia o Ministro do STF (Supremo Tribunal Federal) depende da aprovação prévia do Senado Federal. Portanto, temos um ato complexo, pois constituído de mais de uma manifestação de vontade (Presidente e membros do Senado) oriundas de mais de um órgão (Presidência da República e Senado Federal).
Classificação dos Atos Administrativos
Quanto aos
Atos
Descrição
Exemplos
Destinatários
Gerais
Destinam-se a uma parcela grande de sujeitos indeterminados e todos aqueles que se vêem abrangidos pelos seus preceitos;
Edital;
Regulamentos;
Instruções.

Individuais
Destina-se a uma pessoa em particular ou a um grupo de pessoas determinadas .
Demissão;
Exoneração;
Outorga de Licença
Alcance
Internos
Os destinatários são os órgãos e agentes da Administração; não se dirigem a terceiros
Circulares;
Portarias;
Instruções;

Externos
Alcançam os administrados de modo geral (só entram em vigor depois de publicados).
Admissão;
Licença.
Objeto
Império
Aquele que a administração pratica no gozo de suas prerrogativas; em posição de supremacia perante o administrado;
Desapropriação;
Interdição;
Requisição.

Gestão
São os praticados pela Administração em situação de igualdade com os particulares, SEM USAR SUA SUPREMACIA;
Alienação e Aquisição de bens; Certidões

Expediente
Aqueles praticados por agentes subalternos; atos de rotina interna;
Protocolo
Regramento
Vinculado
Quando não há, para o agente, liberdade de escolha, devendo se sujeitar às determinações da Lei;
Licença;
Pedido de Aposentadoria

Discricionário
Quando há liberdade de escolha (na LEI) para o agente, no que diz respeito ao mérito ( CONVENIÊNCIA e OPORTUNIDADE ).
Autorização
Formação do ATO
Simples
Produzido por um único órgão; podem ser simples singulares ou simples colegiais.
Despacho

Composto
Produzido por um órgão, mas dependente da ratificação de outro órgão para se tornar exeqüível.
Dispensa de licitação

Complexo
Resultam da soma de vontade de 2 ou mais órgãos. Não deve ser confundido com procedimento administrativo (Concorrência Pública).
Escolha em lista tríplice
QUANTO AOS RESULTADOS SOBRE A ESFERA JURÍDICA DOS ADMINISTRADOS
1. ATOS AMPLIATIVOS
Os que aumentam a esfera de ação jurídica do destinatário.
Exemplo: concessões em geral, permissões, autorizações, admissões, licenças.
2. ATOS RESTRITIVOS
Os que diminuem a esfera jurídica do destinatário ou lhe impõem novas obrigações, deveres ou ônus.
Exemplo: os que extinguem os atos ampliativos, as sanções administrativas em geral, as ordens, as proibições, etc.
ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
ATRIBUTOS (OU CARACTERÍSTICAS)
Os atos administrativos, como manifestação do Poder Público, tem atributos que lhes conferem características peculiares. Os atributos do ato administrativo são: presunção de legitimidade, imperatividade e autoexecutoriedade.
Presunção de Legitimidade
Essa é a característica do ato administrativo que advém do princípio da legalidade que informa toda atividade da Administração Pública.
E também, as exigências de celeridade e segurança das atividades administrativas justificam a presunção da legitimidade, com vistas a dar à atuação da Administração todas as condições de tornar o ato operante e exequível, livre de contestações por parte das pessoas a eles sujeitas.
A presunção de legitimidade autoriza a imediata execução, cabendo ao interessado, que o impugnar, a prova de tal assertiva, não tendo ela, porém, o condão de suspender a eficácia que do ato deriva.
Só por procedimento judicial ou na hipótese de revisão no âmbito da Administração, poderá o ato administrativo deixar de gerar seus efeitos.
Aliás, os efeitos decorrentes do ato nascem com a sua formação, ao cabo de todo o iter estabelecido nas normas regulamentares, depois de cumpridas as formalidades intrínsecas e extrínsecas.
Ao final do procedimento estabelecido em lei, o ato adquire a eficácia, podendo, ainda não ser ainda exequível, em virtude da existência de condição suspensiva, como a homologação, o visto, a aprovação.
Somente depois de cumprida a condição, terá o ato a exequibilidade, tornando-o operante e válido.
A eficácia é, tão-somente, a aptidão para atuar, ao passo que a exequibilidade é a disponibilidade do ato para produzir imediatamente os seus efeitos finais.
A perfeição do ato se subordina à coexistência da eficácia e exeqüibilidade, requisitos obrigatórios. Perfeição = Eficácia + Exequibilidade.
Imperatividade
A imperatividade é um atributo próprio dos atos administrativos normativos, ordinatórios, punitivos que impõe a coercibilidade para o seu cumprimento ou execução. O descumprimento do ato sujeita o particular à força impositiva própria do Poder Público, ou seja, à execução forçada pela Administração ou pelo Judiciário.
A imperatividade independe de o seu destinatário reputar válido ou inválido o ato, posto que somente após obter o pronunciamento da Administração ou do Judiciário é que poderá furtar-se à obediência da determinação administrativa.
Auto - Executoriedade
Consiste na possibilidade de a própria Administração executar seus próprios atos, impondo aos particulares, de forma coativa, o fiel cumprimento das determinações neles consubstanciadas.
Esse atributo é mais específico, e se exterioriza com maior freqüência em atos decorrentes do poder de polícia, em que se determina a interdição de atividades, demolição de prédios, apreensão e destruição de produtos deteriorados.
Estes atos, evidentemente, reclamam uma atuação eficaz e pronta da Administração, não podendo, por isso, a sua execução ficar à mercê da manifestação ou da autorização de outro poder ou de outros órgãos.
A auto-executoriedade, sofre limitações, já que não se aplica às penalidades de natureza pecuniária, como as multas decorrentes de infrações a obrigações tributárias. Também a utilização deste atributo administrativo fica a depender de a decisão que se pretenda executar ter sido precedida de notificação, acompanhada do respectivo auto circunstanciado, através dos quais se comprove a legalidade de atuação do Poder Público.
O administrado, porém, não poderá se opor à execução do ato, alegando violação de normas ou procedimentos indispensáveis à validade da atuação administrativa. Eventual irresignação deverá ser endereçada ao Poder Judiciário, através de procedimentos próprios e, obtida a liminar, ficará o ato com sua execução sobrestada até final julgamento da lide.
Constitui atributo dos atos administrativos:
a) Presunção de legitimidade, o que afasta possibilidade de apreciação judicial, salvo para os atos vinculados.
b) Autoexecutoriedade, que autoriza a Administração a colocar o ato em execução, empregando meios diretos e indiretos de coerção, na forma prevista em lei.
c) Exigibilidade, que autoriza a Administração a utilizar meios coercitivos para o seu cumprimento nos termos da lei, sempre com a intervenção do Poder Judiciário.
d) Tipicidade, que impede a Administração de praticar atos de natureza discricionária.
e) Presunção de veracidade, que afasta a possibilidade de revogação, salvo por vício de legalidade.
Requisitos dos atos administrativos
Os atos administrativos são compostos de cinco requisitos:
a) competência;
b) forma;
c) finalidade;
d) motivo; e
e) objeto.
A competência é requisito sempre vinculado, isto é, previsto em lei e que não está na esfera de discricionariedade do agente público. O ato praticado por agente incompetente é nulo. Ademais, quando o agente, inobstante competente, exorbita seu poder, comete abuso de poder e se sujeita às sanções legais pertinentes.
A forma é requisito sempre vinculado, isto é, previsto em lei e que não está na esfera de discricionariedade do agente público. Via de regra, a forma do ato administrativo é a escrita, mas excepcionalmente admite-se que ele seja praticado de maneira verbal ou até mesmo por gestos, como acontece quando um guarda orienta o trânsito. A forma é o requisito que consagra o princípio da publicidade e assegura transparência aos atos praticados.
A finalidade é requisito sempre vinculado, isto é, previsto em lei e que não está na esfera de discricionariedade do agente público. Costuma-se dizer que a finalidade é o objetivo mediato do ato administrativo. Todo ato administrativo tem por finalidade o interesse público. Assim, uma vez praticado ato administrativo com interesse meramente particular, de privilégio indevidamente concedido, haverá desvio de finalidade, conduta que sujeita o responsável pelas sanções legais pertinentes.
O motivo é requisito que pode ser vinculado ou discricionário, isto é, pode estar previsto taxativamente em lei ou decorrer de uma margem de escolha legalmente admitida, considerados os critérios de conveniência e oportunidade. É, em verdade, a combinação dos pressupostos de fato e direito que dão ensejo a pratica do ato administrativo. Juntamente com o objeto, constitui o chamado mérito administrativo.
O objeto é requisito que pode ser vinculado ou discricionário, isto é, pode estar previsto taxativamente em lei ou decorrer de uma margem de escolha legalmente admitida, considerados os critérios de conveniência e oportunidade. É o objetivo imediato do ato administrativo e, junto com o motivo, forma o seu mérito.
A teoria dos motivos determinantes está relacionada a prática de atos administrativos e impõe que, uma vez declarado o motivo do ato, este deve ser respeitado.
Esta teoria vincula o administrador ao motivo declarado. Para que haja obediência ao que prescreve a teoria, no entanto, o motivo há de ser legal verdadeiro e compatível com o resultado.
Vale dizer, a teoria dos motivos determinantes não condiciona a existência do ato, mas sim sua validade.