Módulo VII Sindicância e Processo Administrativo Disciplinar

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Módulo VII - Sindicância e Processo Administrativo Disciplinar
Sindicância e Processo Administrativo Disciplinar.
Site: Instituto Legislativo Brasileiro - ILB
Curso: Deveres, Proibições e Responsabilidades do Servidor Público Federal
Livro: Módulo VII - Sindicância e Processo Administrativo Disciplinar
Impresso por: ELIN CUNHA LUIZ CARDOSO PIAI
Data: Quarta-feira, 31 Out 2018, 15:51
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Sumário
Objetivos
Unidade 1 - Sindicância Investigativa (ou preparatória) inquisitorial
Unidade 2 - Sindicância Contraditória (ou Acusatória) Disciplinar da Lei nº 8.112/90
Pág. 2
Pág. 3
Unidade 3 - PAD Decorrente de Sindicância Disciplinar
Pág. 2
Exercícios de Fixação - Módulo VII
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Objetivos
Ao final do Módulo VII, o aluno deverá ser capaz de
identificar os ritos processuais empregados na
apuração de irregularidades administrativas.
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Unidade 1 - Sindicância Investigativa (ou preparatória) inquisitorial
Historicamente, o termo “sindicância” sempre foi empregado para se referir à apuração de qualquer fato supostamente ocorrido,
acerca de qualquer matéria de que trate a administração pública - não necessariamente para apurar irregularidade disciplinar
cometida por servidor -, de que se teve conhecimento de forma genérica e sem prévia indicação de autoria (ou concorrência). Daí,
em geral, nessa acepção, o termo refere-se a procedimento administrativo investigativo (ou preparatório) discricionário (sem rito
previsto em norma, à margem do devido processo legal) e de natureza inquisitorial (sem a figura de acusado a quem se conceder
ampla defesa e contraditório). A sindicância inquisitorial pode ser instaurada por meio de ato de desnecessária publicidade,
designando apenas um sindicante ou uma comissão com número de integrantes a critério da autoridade competente.
STF, Mandado de Segurança nº 22.791: “Ementa: A estrita reverência aos princípios do contraditório e da ampla defesa só é exigida, como requisito
essencial de validez, assim no processo administrativo disciplinar, como na sindicância especial que lhe faz às vezes como procedimento ordenado à
aplicação daquelas duas penas mais brandas, que são a advertência e a suspensão por prazo não superior a trinta dias. Nunca, na sindicância que
funcione apenas como investigação preliminar tendente a coligir, de maneira inquisitorial, elementos bastantes à imputação de falta ao servidor, em
processo disciplinar subsequente.”
Esta sindicância inquisitorial, que pode ser instaurada por qualquer autoridade administrativa, não é prevista na Lei nº 8.112, de
11/12/90, e, como tal, não se confunde com a sindicância contraditória, prevista nos arts. 143 e 145 daquele diploma legal e que,
de forma excludente, somente pode ser instaurada por autoridade competente para a matéria correcional. Não obstante, a
sindicância inquisitorial, por falta de rito definido em qualquer norma, pode adotar, extensivamente, no que cabível, os institutos,
rito e prazos da sindicância contraditória. 
A sindicância inquisitorial, além de poder servir como meio preparatório para a sindicância contraditória ou o processo
administrativo disciplinar (mas não necessário), pode ser aplicada em qualquer outra circunstância que comprometa a regularidade
do serviço público. Assim, o seu relatório tanto pode recomendar instauração de rito disciplinar, como também pode esclarecer
fatos, orientar a autoridade sobre falhas e lacunas normativas ou operacionais, propor alteração ou rescisão de contratos de
terceirizados e de prestadores de serviços em geral, instauração de tomada de contas especial, recomendar medidas de gestão de
pessoal ou de gerência administrativa, alteração do ordenamento e criação ou aperfeiçoamento de rotinas e de sistemas internos
de controle. 
A Portaria-CGU nº 335, de 30/05/06, em seus arts. 4º, II e 12, § 1º, reconhece o instituto da sindicância investigativa (ou preparatória) como um
instrumento de apuração de irregularidades. 
Na hipótese de seus trabalhos culminarem no entendimento, ainda que preliminar, de suposto cometimento de irregularidade
administrativa, o sindicante ou a comissão de sindicância, obrigatoriamente, representará à autoridade instauradora, propondo
instauração de procedimento disciplinar, conforme determina o art. 143 da Lei nº 8.112, de 11/12/90. Dessa maneira, não
é recomendável que esse sindicante ou esses integrantes da comissão, consubstanciando-se em representantes, e tendo exarado
em seu relatório convicção formada unilateralmente, sem participação contraditória do servidor, atuem no consecutivo rito
contraditório. Acrescente-se que o mesmo se aplica a membros de equipe de auditoria.
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Administrativo Disciplinar” e faça seus comentários, fomentando trocas de
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Unidade 2 - Sindicância Contraditória (ou Acusatória) Disciplinar da
Lei nº 8.112/90
No antigo ordenamento, reservava-se apenas a expressão “processo administrativo disciplinar” para se referir ao rito de
fim correcional ao qual se garantia ampla defesa (o revogado Estatuto, a Lei nº 1.711, de 28/10/52, previa um único rito,
o do processo administrativo disciplinar, e, a rigor, exigia sua observância apenas para aplicar as penalidades mais graves,
de suspensão de mais de trinta dias e penas capitais). 
Já no atual ordenamento, nos Títulos IV e V da Lei nº 8.112, de 11/12/90, que tratam da matéria disciplinar, o legislador
empregou não só a expressão “processo administrativo disciplinar” mas também o termo “sindicância”. Ou seja, sem
prejuízo da manutenção daquele uso genérico para o termo “sindicância”, acima descrito, com fim meramente
investigativo preparatório, a Lei nº 8.112, de 11/12/90, expressamente passou a prever a específica
sindicância autônoma contraditória (ou acusatória), de índole disciplinar (que parte da doutrina chama ainda de
sindicância apuratória). 
É provável que a intenção do legislador tenha sido dotar a administração de um instrumento célere para apurar fatos
irregulares de menor gravidade. 
Todavia, a Lei não cuidou de expressar um rito para a sindicância, somente o tendo feito para o processo administrativo
disciplinar. Tendo em vista que esta sindicância de que aqui se trata -unicamente a sindicância prevista nos Títulos IV e V
da Lei nº 8.112, de 11/12/90, de natureza disciplinar -pode redundar em punição, torna-se necessária a eleição de um
rito, com o fim de se obedecer a máxima do devido processo legal (e, simultaneamente, aos dois princípios dela
decorrentes, da ampla defesa e do contraditório). 
Ora, na ausência de específica previsão legal e diante da necessidade de se estabelecer um rito, a solução mais coerente é
estender para a sindicância o rito que a própria Lei previu para o processo administrativo disciplinar. Com isso, devem ser
igualmente adotados na sindicância instaurada com base nos arts. 143 e 145 da Lei nº 8.112, de 11/12/90, todos os atos
normatizados entre os arts. 143 e 182 da mesma Lei.
Francisco Xavier da Silva Guimarães, "RegimeDisciplinar do Servidor
Público Civil da União", págs 127, Ed. Forense, 2ª edição, 2006.
E tal interpretação aqui proposta encontra apoio na percepção de que a leitura dos Títulos IV e V da Lei nº 8.112, de
11/12/90, sugere que o legislador, em diversas passagens, empregou indistintamente a expressão “processo
administrativo disciplinar”, por vezes atribuindo-lhe o sentido estrito da forma processual mais completamente ali prevista
e, em outras passagens, a empregou no sentido amplo, em que cabem o processo em si e a sindicância de índole
disciplinar, sob princípios do contraditório e da ampla defesa. 
Portanto, conceitualmente, pode-se interpretar que a expressão genérica “processo administrativo disciplinar” comporta as
espécies processo administrativo disciplinar (PAD) e a sindicância prevista na Lei nº 8.112, de 11/12/90. E, ao se deparar
com aquela expressão no texto da citada Lei, somente a leitura do contexto pode indicar se o legislador está se referindo
ao gênero lato sensu ou à espécie stricto sensu. 
Em termos concretos, assenta-se que, a partir deste ponto, ao longo deste texto, em regra, somente se mencionará
“processo administrativo disciplinar”, dispensando-se a menção também da sindicância, ficando então subentendido que,
salvo expressa menção em contrário, tudo o que se escrever para o primeiro é absolutamente válido também para a
segunda. Assim, aqui, como regra geral, convenciona-se que a expressão “processo administrativo disciplinar”
compreenderá tanto o PAD stricto sensu quanto a sindicância. Quando se quiser se referir especificamente a um ou a
outro tipo de apuratório específico, far-se-á expressa ressalva, empregando-se a sigla PAD para se referir apenas à forma
mais completa. 
O que importa repisar é que, tratando-se de apuratório de índole disciplinar, seja sindicância, seja PAD, ambos seguem o
mesmo rito da Lei nº 8.112, de 11/12/90, e obedecem aos mesmos princípios de Direito.
No que for cabível, podem ser adotados os dispositivos dos arts. 4º, III, 11 e 12 da Portaria-CGU nº 335, de 30/05/06,
descritos em 2.1.4. Adverte-se, apenas, com as máximas vênias, quanto à impropriedade da terminologia adotada
naquela norma, chamando a sindicância de “punitiva”, quando se sabe que a punição, em sede disciplinar, quando
aplicável, é mera decorrência da apuração dos fatos.
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Basicamente, quanto à sindicância, pode-se dizer que a Lei nº 8.112, de 11/12/90, instituiu-a mas não a
descreveu; tão-somente demarcou algumas diferenciações em relação ao PAD, a saber, no prazo de conclusão e
no alcance das penas. Enquanto a sindicância deve ser concluída em até trinta dias a partir da instauração,
prorrogáveis por igual período, para aplicação das penas estatutárias brandas, o PAD deve ser concluído em até
sessenta dias a partir da instauração, prorrogáveis por igual período, para aplicação de qualquer pena
estatutária, branda ou grave. 
Nesse contexto, a sindicância pode resultar em proposta: de arquivamento; de punição com advertência ou
suspensão de até trinta dias; ou de abertura de processo administrativo disciplinar, para que neste se possibilite
aplicar penas de suspensão superior a trinta dias, demissão ou cassação de aposentadoria ou de disponibilidade
ou de destituição do cargo em comissão.
Lei nº 8.112, de 11/12/90, Arts 145, 146 e 152
Na última hipótese, se a comissão de sindicância vislumbra indícios de irregularidade grave, convém que de
imediato solicite à autoridade instauradora a conversão em PAD. Não faria sentido prosseguir na instrução,
indiciar, coletar defesa, para somente depois provocar a instauração do PAD. 
“(...) sem ofensa ao princípio do contraditório e da ampla defesa, e diante de superveniente constatação inequívoca de falta de natureza grave, pode
a sindicância ser encerrada de plano, sem que se cumpram todas as demais fases (...), com proposta de imediata instauração de processo
administrativo disciplinar. E ocorrendo tal hipótese, não há falar em cerceamento de defesa, visto que não configurada ainda uma acusação formal.
Ademais, no processo administrativo disciplinar, o acusado terá oportunidade de exercitar com toda plenitude o contraditório e a ampla defesa,
rebatendo, assim, ponto por ponto, as imputações contra si formuladas.” Sebastião José Lessa, “Do Processo Administrativo Disciplinar e da
Sindicância”, pg. 100, Editora Brasília Jurídica, 4ª edição, 2006.
De forma coerente com a postura de se estender para a sindicância de índole disciplinar os institutos e atos
previstos na Lei para o PAD (a menos de expressa determinação em contrário), a interpretação sistêmica do art.
149 da Lei nº 8.112, de 11/12/90, impõe, a princípio, que a comissão de sindicância seja composta por três
membros estáveis. Todavia, alguns órgãos inferem ainda outra diferenciação entre PAD e sindicância, no sentido
de que, como a Lei manifestou apenas que o PAD, obrigatoriamente, deve ser conduzido por comissão composta
por três integrantes, a contrario sensu, a sindicância poderia ser conduzida por comissão de dois ou três
integrantes (já que a Lei menciona “comissão de sindicância”, no art. 149, § 2º, afasta-se de plano a designação
de apenas um sindicante). À vista das limitações de pessoal reinantes na administração pública federal e da
praxe administrativa de determinados órgãos públicos, desde que o apuratório seja conduzido em estrito
respeito às garantias da ampla defesa e do contraditório, excepcionalmente, pode-se aceitar a sindicância de
índole disciplinar, instaurada com base no art. 145 da Lei nº 8.112, de 11/12/90, conduzida por apenas dois
integrantes.
Lei nº 8.112, de 11/12/90, Art. 149
Nesse rumo, é de se citar que a Portaria-CGU nº 335, de 30/05/06, mencionada em 2.1.4, aceita a designação de
comissão de sindicância disciplinar com dois ou mais servidores estáveis. 
Portaria-CGU nº 335, de 30/05/06 - Art. 12.
§ 2° No caso de sindicância acusatória ou punitiva a comissão deverá ser composta por dois ou mais servidores estáveis.
“A instauração de sindicância singular (elaborada por agente sindicante) somente se legitima na modalidade inquisitorial, em que o feito
procedimental, por não contar com a figura formal do servidor imputado, deverá ser realizada sem obediência ao princípio do contraditório e sob a
regência da sigilosidade e da discricionariedade.” José Armando da Costa, “Teoria e Prática do Processo Administrativo Disciplinar”, pg. 339, Editora
Brasília Jurídica, 5ª edição, 2005.
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Em síntese, a escolha entre sindicância e PAD, a cargo da autoridade instauradora, dá-se basicamente
em função da existência ou não de indicadores de autoria (ou concorrência) e da gravidade da infração
denunciada. A princípio, diante de representação ou denúncia com indícios apenas sobre o fato
(materialidade), se recomendaria a instauração de sindicância; e com indícios tanto da materialidade
quanto da autoria (ou concorrência), se recomendaria a instauração do PAD. 
“Dito isto, chegamos à inquestionável conclusão de que quando não definida bem a infração, mas justificadamente presumida a sua existência, e
quando, mesmo neste caráter ou, ainda, conhecida perfeitamente a sua existência, é desconhecida autoria, instaura-se a sindicância.” Egberto Maia
Luz, “Direito Administrativo Disciplinar -Teoria e Prática”, pg. 130, Edições Profissionais”, 4ª edição, 2002.
Todavia, ressalte-se que nada impede quePAD resulte na aplicação de penalidade de advertência ou
suspensão de até trinta dias e que a autoridade competente possa instaurar de imediato PAD, não
sendo a sindicância pré-requisito. Os arts. 145, 146 e 154 da Lei nº 8.112, de 11/12/90, estabelecem
apenas que, se a pena cabível for suspensão superior a trinta dias ou demissão, a apuração deve se dar
através de inquérito, sem vedarem, todavia, que este rito seja imediatamente adotado, mesmo para
casos que posteriormente se resolvam em cominações mais brandas. Nesse sentido, as manifestações
da Advocacia-Geral da União, nos Pareceres-AGU nº GM-1 e nº GQ-37, ambos vinculantes, e também
do Supremo Tribunal Federal, respectivamente:
Pareceres-AGU nº GM-1 e nº GQ-37
Pelo exposto, tendo que se submeter ao mesmo rito contraditório do PAD, podendo este adotar todas as
conclusões possíveis e defendendo a conveniência de, a princípio, se designar comissão de sindicância
também com três membros, na prática, torna-se pouco recomendável a instauração de sindicância
(sem prejuízo de se respeitar, conforme abordado linhas acima, a praxe administrativa, de alguns
órgãos públicos federais, de designar comissão de sindicância com apenas dois membros, como forma
de atenuar a carência de pessoal). 
“Portanto, a sindicância deve ser evitada, mesmo porque, se concluirmos que a sindicância não tem rito próprio e isto nos obriga a adotar os
mesmos ritos do PAD; e ainda, considerando que o prazo reduzido para a conclusão da sindicância, na prática, não é cumprido, não traz nenhum
benefício para a Administração a abertura de sindicância no lugar de PAD.”, Vinícius de Carvalho Madeira, “Lições de Processo Disciplinar”, pg. 72,
Fortium Editora, 1ª edição, 2008.
Além da hipótese de a sindicância, ao se deparar com infração grave, ter de se constituir em PAD,
aquela primeira forma impõe à administração um menor prazo de interrupção da contagem
prescricional (como se verá adiante). 
Tendo sido devidamente apurada a responsabilidade do servidor por meio de processo administrativo
disciplinar, é irrelevante a ocorrência de nulidade na sindicância que o antecedeu, conforme já se
manifestou a Advocacia-Geral da União, no Parecer-AGU nº GQ-37, vinculante, e também o Supremo
Tribunal Federal: 
“Ementa: (...) A legalidade do processo disciplinar independe da validade da investigação, efetuada através da sindicância de que adveio aquele
apuratório.”
STF, Mandado de Segurança nº 22.103: “Ementa: Tendo a pena imposta ao ora impetrante decorrido de processo administrativo disciplinar que se
seguiu à sindicância, e pena essa imposta com base nas provas colhidas no inquérito integrante desse processo, é despiciendo o exame dos
alegados defeitos que haveria na sindicância, e que não influíram na imposição da pena que foi dada ao ora impetrante.”
“(...) não há razão para se defender que as nulidades da sindicância atingem o PAD, quando ela for apenas uma peça preparatória deste. Afinal, toda
nulidade cometida quando da celebração da sindicância poderá ser corrigida quando da celebração do PAD (...).” Judivan Juvenal Vieira, “Processo
Administrativo Disciplinar”, pg. 226, IOB Thomson, 1ª edição, 2005.
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Unidade 3 - PAD Decorrente de Sindicância
Disciplinar
Diferentemente do que se recomendou para integrantes de sindicância inquisitorial (e também
de equipe de auditoria), na hipótese de se instaurar PAD em decorrência de sindicância de
índole disciplinar, uma vez que os atos foram realizados sob manto de ampla defesa
e contraditório (não se podendo afirmar que a convicção constante do relatório da
sindicância tenha sido formada de maneira inquisitorial e unilateral), é possível que membro
desta comissão de sindicância faça parte da comissão de inquérito do PAD decorrente. 
Tal hipótese se configurará, e até se tornará recomendável, à vista do princípio da eficiência,
quando a sindicância relatar à autoridade instauradora de forma a tão-somente, à luz de suas
preliminares investigações, solicitar uma extensão de seus poderes investigativos,
sem manifestar de forma expressa uma prévia convicção de mérito acerca de
suposta responsabilização funcional. 
Todavia, também na sindicância disciplinar restará desaconselhável a manutenção
dos membros quando a respectiva comissão relatar à autoridade instauradora,
manifestando convicção de cometimento de irregularidade por parte do servidor acusado,
enquadrando-a e justificando, à vista da vinculação existente no regime administrativo
disciplinar e da limitação punitiva da sindicância, a conversão em PAD. Neste caso,
diferentemente da hipótese do parágrafo anterior, não se pode crer na perfeita isenção desses
integrantes, sendo aconselhável a designação de novos nomes. 
E há duas formas de se operacionalizar essa passagem, protocolizando ou não um nº específico
de processo para o PAD. Na primeira forma possível, mais de acordo com o texto legal acima,
protocoliza-se o novo PAD, que recebe nº próprio de processo e a ele se juntam,
por anexação, os autos da sindicância. A anexação é uma forma de juntada em definitivo de
dois processos, sendo que o processo acessório (a sindicância, no caso) passa a fazer parte
integrante do processo principal (o PAD) e tem suas folhas renumeradas, de forma que se
mantêm a paginação e o nº do processo principal. 
Como, neste caso, obrigatoriamente os autos da sindicância deverão ser entregues
à autoridade instauradora -a fim de que ela, após remeter ao protocolo formador de processos
o pedido de formação de novos autos, proceda à anexação -, a forma mais conveniente de
a comissão de sindicância provocar a conversão em PAD será por meio de relatório preliminar.
Este relatório, dirigido à autoridade instauradora e submetendo-lhe a proposta de conversão,
é redigido assim que o colegiado vislumbrar a necessidade de ter seus poderes estendidos,
sem necessidade de esgotar apuração, indiciar e coletar defesa. Caso a autoridade
instauradora concorde com a proposta relatada, faz emitir a nova portaria, designando
comissão de inquérito.
Portaria Normativa-MPOG/SLTI nº 5, de 19/12/02, 5.3 Juntada
Ainda na primeira hipótese, de se protocolizar o PAD, não convém fazer a juntada
por apensação, em que o processo acessório apenas acompanharia temporariamente o
principal, mantendo suas respectivas paginações e nº de protocolo, para que pudessem ser
separados após a decisão. 
Na segunda forma possível, não se protocoliza especificamente o PAD; faz-se apenas com que
seus autos prossigam nos mesmos autos da sindicância, mantendo o mesmo nº de processo e
a numeração das folhas já existentes. Neste caso, é recomendável que o PAD se inicie em um
novo volume, lavrando-se o seu termo de abertura e o termo de encerramento do
volume anterior. 
Nesse caso, diferentemente da primeira opção, não necessariamente os autos da sindicância
precisam passar pela autoridade instauradora. Daí, à vista do princípio do
formalismo moderado, a provocação de conversão até pode se dar de maneira menos formal,
mediante ata de deliberação, na qual a comissão de sindicância decida pelo pedido de
extensão de seus poderes, à vista de motivos elencados, encaminhada à autoridade
instauradora por meio de memorando.
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Caso a autoridade instauradora concorde com a proposta, pode enviar para a
comissão, também via memorando, a nova portaria de designação de
comissão de inquérito. Esta ata de deliberação deve ser redigida assim que
o colegiado vislumbrar a necessidade de ter seus poderes estendidos, sem
necessidade de esgotar apuração, indiciar e coletar defesa. O emprego
dessa forma de provocação não acarreta perda de tempo com o
deslocamento dos autos da comissão para a autoridade instauradora;
enquanto há uma troca de memorandos, a comissão de sindicância, desde
que dentro de seu prazo, pode continuar trabalhando já que ela continua
de posse dos autos e não se dissolve com a entrega do relatório. Assim,
esta opção é mais justificável quando se tem prazo enxuto para os trabalhos
ou quando a comissão está fora da sede da autoridade instauradora. Por
óbvio, não haveria nenhuma ilegalidade se a comissão de sindicância
deliberasse agir de maneira mais formal e mais cautelosa, similar à hipótese
anterior, redigindo relatório prévio dirigido à autoridade instauradora e lhe
remetendo os autos da sindicância, para que esta os devolvesse com a
portaria de designação de comissão de inquérito. 
No caso de sindicância (inquisitorial ou mesmo contraditória) redundar na
instauração de PAD, devem ser refeitos os atos de instrução probatória
porventura realizados no primeiro procedimento sem que se tenha
oportunizado ao acusado o direito à ampla defesa e ao contraditório e que
sejam considerados relevantes para o inquérito (a pedido do servidor
ou porque a comissão entende como necessários), para que neste último
possam ter valor de prova.
STJ, Mandados de Segurança nº 9.850 e nº 10.874
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Exercícios de Fixação - Módulo VII
Parabéns! Você chegou ao final do Módulo VII do curso de Direitos e Deveres do Servidor Público Federal. 
Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que você faça uma releitura do mesmo e resolva
os Exercícios de Fixação. O resultado não influenciará na sua nota final, mas servirá como oportunidade
de avaliar o seu domínio do conteúdo.
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Para ter acesso aos Exercícios de Fixação, clique aqui.
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