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A REFORMA AGRÁRIA NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E O DESENVOLVIMENTO 
ECONÔMICO DO BRASIL – EFETIVIDADE E LIMITES 
 
Francisco Cláudio Oliveira Silva Filho 
claudiosilvafilho@yahoo.com.br 
Graduando da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Ceará 
 
 
 
INTRODUÇÃO 
 Com o fim do Absolutismo, a vitória da burguesia como classe política e do capitalismo como 
sistema econômico, o Direito, e a Constituição especificadamente, apresenta-se como instrumento de 
proteção dos indivíduos frente ao Estado. 
 O fortalecimento dos Estados, o desenvolvimento das forças econômicas e a complexidade das 
relações sociais e políticas ampliam a importância do Direito e das Constituições. Isso se dá 
principalmente após o advento do Estado Social como resultado da convergência das pressões populares 
por reivindicações de melhoria das condições de vida e da necessidade de reformulação da 
institucionalidade capitalista, face às crises cíclicas que acometem o sistema de produção de mercadorias. 
A partir desse novo contexto material, incorporaram-se às constituições aspectos programáticos, em 
particular, questões de ordem econômica e social. 
 No início do século XX, forjaram-se as primeiras Cartas Constitucionais que tratam de aspectos 
sociais e econômicos. Suplantou-se então a concepção absenteísta do Estado Liberal de direito, que 
propugnava pela não intervenção do Estado no âmbito da propriedade privada. O fortalecimento de 
organizações sociais e o alto grau de complexidade que se chega nas relações econômicas refletem-se nas 
disposições constitucionais. Direitos Sociais somam-se aos Civis e Políticos, além da abordagem de 
temas econômicos, onde a delimitação restritiva da livre fruição da propriedade passa a ser justificada em 
nome da racionalidade global do próprio sistema capitalista. Daí a importância do Estado na mediação 
dos diversos interesses privados, ordenando a multiplicidade das demandas particulares dos capitalistas 
com a unidade política e teleológica sedimentado nas estruturas do Estado burguês. 
 Porém, a relação entre o enunciado formal e a efetivação prática dos dispositivos constitucionais 
se complexifica, notadamente no capitalismo, onde a instância econômica tende a "colonizar" outras 
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instâncias de vida social. Necessário se faz, para compreensão da efetivação da constituição, analisar não 
apenas aspectos jurídicos, mas também políticos, sociais e econômicos. 
 Diante disso, não se pode negar a importância da formação econômica do Estado e o conjunto de 
relações sociais que confluem no processo de criação do Direito, em particular, da Constituição. Isso se 
enfatiza no que tange aos princípios e dispositivos que regem as relações econômicas. 
 No Brasil, o debate recebe forte conotação política, apresentando-se como distanciamento entre a 
positivação e formalismo jurídico e ausência de concretização material e cotidiana. Para esta análise, o 
trabalho abordará as disposições da Constituição de 1988 relacionadas à reforma agrária no Brasil. Tema 
este que engloba aspectos econômicos e sociais, além de permanecer em constante debate entre classes e 
grupos sociais. 
 O tema da questão fundiária e da distribuição de terras no Brasil remonta-se ao período 
monárquico, em particular com a Lei de Terras de 1850, marco jurídico da formação da propriedade 
privada sobre imóveis e gérmen da atual estrutura fundiária. Porém, será na década de 1960 que se 
aprofundará a discussão sobre a reforma agrária, não apenas nos círculos acadêmicos e políticos, mas 
também nas ações governamentais, com a criação de órgãos como o Instituto Brasileiro de Reforma 
Agrária (posteriormente substituído pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária) e, no 
plano legislativo, o Estatuto da Terra de 1964. 
 A Constituição Federal de 1988 insere a reforma agrária e a política agrícola e fundiária em 
capítulo próprio, compondo as disposições da Ordem Econômica (Título VII). 
 Ultrapassado o grande lapso temporal, ainda hoje o Brasil não efetivou a reforma agrária. Esta 
medida do Estado, concretizada em diversos países de formação capitalista, permanece apenas na letra da 
Constituição Federal e nos plano governamentais. 
 
O PAPEL DO ESTADO E DO DIREITO FRENTE O DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO 
 As Constituições foram inicialmente concebidas como instrumento jurídico de proteção dos 
indivíduos, em particular da liberdade de mercado e da propriedade privada. A vitória burguesa sobre o 
Estado Absolutista e estrutura social feudal trazem consigo um conjunto de relações e valores que 
encontraram Direito moderno sua condensação normativa. Assim, estas Cartas Constitucionais traziam os 
anseios de liberdade, igualdade e fraternidade que este “novo homem” pregava. 
 O Homem deveria liberta-se da antiga ordem, das amarras feudais, do Estado ordenado pela 
Igreja. Deveria libertar a terra do domínio feudal para passar a ser uma propriedade privada passível de 
alienação – uma mercadoria. 
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 A concepção de Estado se restringe à proteção dos indivíduos e da ordem. Confrontando 
diretamente o “antigo regime” os pensadores do Estado moderno viam a intervenção deste como um 
afronta a liberdade dos indivíduos. Os indivíduos, para John Locke, “decidiam”, pelo contrato social, 
ceder parte da sua liberdade para a construção de uma entidade maior e suprema que, por sua vez, caberia 
proteger a vida e a propriedade privada (origem da liberdade individual). Caso não existe tal “Leviatã”, 
como em Hobbes, viver-se-ia num incontrolável estado de natureza e numa constante ameaça à 
propriedade privada. 
 Percebe-se, neste período a relação direta entre liberdade e propriedade privada, esta fundadora 
daquela, ou seja, somente o homem proprietária seria capaz de exercer, com plenitude, sua liberdade. E 
disso, nasce a função basilar do Estado e do Direito moderno, proteger a propriedade privada. 
 Este modelo de desenvolvimento econômico atinge seu auge na Revolução Industrial, com a 
consolidação da propriedade privada sobre o domínio feudal e a livre mão-de-obra sobre o regime de 
escravidão. Com a expansão econômica e militar dos grandes Estados capitalista, espalha-se pelo mundo 
este modelo de desenvolvimento. Até o fim do século XIX, imensa parte do globo estará sobre égide, ou 
ao menos, influenciada pelo sistema capitalista. Forma-se uma divisão internacional do trabalho. No caso 
da América Latina, mesmo após os processo de independência e formação das repúblicas o papel na 
divisão internacional do trabalho não sofre grandes alterações, desde a colonização européia. 
 Porém, no inicio do século XX este modelo apresentará suas primeiras grandes crises. A relação 
de produção e absolvição por parte do mercado não segue os modelos idealizados e surgem as primeiras 
crises de superprodução. O capitalismo ingressa numa fase imperialista, com um acirramento entre as 
grandes potencias em disputa de mercados numa forma jamais vista em toda histórica. A “mão invisível” 
não consegue regular o mercado. As duas grandes guerras na primeira metade do século são efeitos, e não 
causas, da impossibilidade daquele modelo econômico. 
 A nova fase do capitalismo é marcada por uma forte presença no Estado nas relações de produção 
e regulamentação do mercado. Seja monopolizando setores estratégicos da economia ou intervindo 
diretamente na circulação de mercadorias, o Estado perde o caráter absenteísta marcante da modernidade. 
 O Direito e, em particular as Constituições, acompanham este processo. Diante da precáriasituação da população em geral e da organização e luta dos trabalhadores numa escala global, o Estado se 
vê na obrigação a dar garantias mínimas de existência. Assim, se a primeira geração de direitos 
constitucionalmente garantidos surge da não atuação do Estado moderno na vida privada dos indivíduos 
(leia-se, não regulamentação do mercado e não intervenção na propriedade privada), no chamado Estado 
Social, ou “De Bem Estar”, os Direitos Sociais surgem necessariamente da atuação do Estado na 
efetivação de garantias mínimas de sobrevivência dos trabalhadores. 
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A REFORMA AGRÁRIA NOS PAÍSES DE CAPITALISMO DESENVOLVIDO 
 Neste sentido, a reforma agrária não se apresenta como mero atendimento às reivindicações 
camponesas. É fundamental para o pleno desenvolvimento do capitalismo no campo a liberação da terra e 
das relações servis e o fim do regime escravista. 
 Por um lado, é necessário transformar os bens em mercadorias e com a terra não pode ser 
diferente. Além disso, não é interessante economicamente os baixos índices de produtividade em grandes 
extensões de terras. Por outro lado, os países que fizeram reforma agrária em moldes capitalistas 
ampliaram seus mercados de consumo interno, ao formarem um grande número de pequenos 
proprietários, além de geram produção para o abastecimento interno de alimentos. 
 Por fim, ressalta-se o caráter eminentemente capitalista com que a reforma agrária foi incorporada 
nas políticas estatais e nas disposições constitucionais. 
 
O PROCESSO DE FORMAÇÃO ECONÔMICA DO BRASIL 
 O chamado descobrimento do Brasil, assim como da América, como um todo, não foi obra do 
acaso e nem muito menos do espírito aventureiro de espanhóis e portugueses, mas sim parte integrante de 
uma fase de expansão do capitalismo mercantil. A exploração européia sobre o território americano 
trouxe consigo um modelo econômico completamente alheio ao sistema até então existente. Entre 50.000 
a.C., quando remontaria a presença humana na América, até o início da colonização européia em 1.500 
d.C., os habitantes deste continente viveriam num sistema de produção do comunismo primitivo, 
inexistindo, propriedade privada sobre a terra. Assim, a ocupação européia alterou radicalmente a 
organização da produção, para um sistema sob as leis capitalistas (STEDILE, 2005). 
 Juntamente com o choque econômico, um conjunto de valores e normas de organização da 
sociedade é impostas aos nativos. Stedile, citando Darcy Ribeiro, afirmar que no Brasil, havia cerca de 5 
milhões de habitantes, organizados em mais de 300 grupos étnicos, cada um com sua própria organização. 
A presença portuguesa desconsidera qualquer peculiaridade e impõe uma ordenação social e jurídica 
estranha. 
 O sistema de produção adotado no Brasil ficou conhecido por plantation, “forma de organizar a 
produção agrícola em grandes fazendas de área continua, praticando a monocultura, ou seja, 
especializando-se num único produto, destinando-o à exportação (...) utilizando mão-de-obra escrava” 
(STEDILE, 2005). 
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 Em relação à propriedade da terra, era praticado o monopólio sobre todo o território brasileiro, por 
parte da Coroa Portuguesa. Assim, não se pode falar ainda em propriedade privada das terras, mas sim, 
em uma concessão de uso àqueles que quisessem e pudessem investir na exploração agrícola. 
 
A LEI DE TERRAS E SUA REPERCUSSÃO NA ESTRUTURA AGRÁRIA DO BRASIL 
 Com a pressão inglesa para por fim ao mercado internacional de negros escravos e assim ampliar a 
mão-de-obra livre, o Brasil se vê obrigado a tomar uma série de medidas neste sentido. Marco 
fundamental deste período, não apenas para o regime escravista de então, é a Lei nº. 601 de 1850, 
conhecida por Lei de Terras. A primeira característica desta lei é que, do ponto de vista jurídico, ela 
instituiu a propriedade privada sobre terras no Brasil e, no sentido da economia-política, tornou a terra 
uma mercadoria, passível de alienação. Conseqüência disso é que qualquer cidadão, em tese, poderia 
adquirir a propriedade sobre terras. Isso traz duas repercussões fundamentais. Primeiro, ignora o regime 
de pequenos posseiros já existentes ao longo do território. Segundo, impediu o acesso à terra por parte 
dos milhões de negros que, 38 anos mais tarde, seriam declarados juridicamente livres por conta da Lei 
Áurea. 
 A crise do modelo plantation, fatalmente, se dá com a abolição dos escravos negros, gerando um 
gigantesco exercito de mão-de-obra que a praticamente inexistente industria nacional não tinha condições 
de absorver. 
 Porém a crise deste modelo de agricultura, não alterou o sentido da agricultura nacional, 
completamente voltada e dependente do mercado externo. 
 Com o fim do regime escravista, o Estado brasileiro incentivou a vinda de imigrantes europeus, 
em especial para as cultura da região Sudeste e Sul. Esta fase da agricultura brasileira seguirá até a década 
de 1930, quando as crises dos mercados externos, atingem o principal produto de exportação, o café. Por 
fim, a II Guerra Mundial interrompe a imigração européia para o Brasil e o fluxo de mercadorias para 
Europa. A crise econômica possui suas repercussões no plano político. 
 
E, enfim, em 1930, setores das elites da nascente burguesia industrial dão um 
golpe, fazem uma ‘revolução’ política por cima, tomam o poder da oligarquia 
rural exportadora e impõem um novo modelo econômico no país. Surgiu, então, o 
modelo de industrialização dependente, na conceituação dada por Florestan 
Fernandes, conceito esse derivado do fato de a industrialização ser realizada sem 
rompimento com a dependência econômica aos países centrais, desenvolvidos, e 
sem rompimento com a oligarquia rural, origem das novas elites dominantes. 
(STEDILE, 2005). 
 
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 O período de 1930 a década de 1960, caracteriza-se pela subordinação econômica e política da 
agricultura à industrialização dependente. 
 
A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E A REFORMA AGRÁRIA 
 Após os 20 anos de ditadura militar no Brasil a discussão a cerca da reforma agrária é retomado, 
agora em âmbito constitucional. Os debates antecedentes e durante a Assembléia Nacional Constituinte 
foram permeados pelos conflitos teóricos e políticos de sindicados rurais, movimentos populares, partidos 
e interesses de latifundiários. 
 A Constituição Federal de 1988 dedica, dentro do Título VII – Da Ordem Econômica e 
Financeira, o Capítulo III – Da Política Agrícola e Fundiária e da Reforma Agrária, contendo os artigos 
184 a 191. 
 Atualmente, prevalece o conceito sobre Reforma Agrária contido no Art. 1º, § 1º, Lei 4504/64 do 
Estatuto da Terra onde, “Considera-se reforma agrária o conjunto de medidas que visam a promover 
melhor distribuição da terra, mediante modificações no regime de sua posse e uso, a fim de atender aos 
princípios de justiça social e ao aumento da produtividade”. 
 O principal instrumento para realização da Reforma Agrária é a desapropriação para fins de 
Reforma Agrária dos imóveis que não cumpram a função social, de competência da União. Os requisitos 
são expostos na Constituição Federal, 
Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, 
simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos 
seguintes requisitos: 
I – aproveitamento racional e adequado; 
II – utilização adequada dos recursosnaturais disponíveis e preservação do meio 
ambiente; 
III – observância das disposições que regulam as relações de trabalho; 
IV – exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores. 
 
 Diante da generalidade do texto constitucional, o Art. 9º da Lei 8629/93 (Lei da Reforma Agrária) 
nos §§ 1ª a 5ª especifica, em detalhes cada requisito. 
 Conforme Fábio Alves, 
o art. 184 contempla os dois princípios informadores do instituto da 
desapropriação por interesse social, para fins de Reforma Agrária: a função 
social, como pressuposto basilar do direito de propriedade, e a prévia e justa 
indenização em Títulos da Dívida Agrária (TDAs) e em dinheiro (as benfeitorias 
úteis e necessárias). (ALVES, 1995). 
 
 Diz o referido artigo, 
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Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma 
agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante 
prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de 
preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do 
segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei. 
 
 Observação importante é o veto ao § 6º da Lei 8629/93. Este tratava na desapropriação por 
trabalho escravo, assim, foi declarado inconstitucional. Nas razões do veto diz que pode ser 
desapropriado por outro motivo: inobservância das leis trabalhistas. Isso fundamenta o argumento de que 
a desapropriação não se restringe às questões de produtividade (ALVARENGA, 1997). 
 Apesar da Constituição, além de legislação infraconstitucional, dar meios para a concretização da 
reforma agrária no Brasil, na realidade isso não ocorre. Destacam-se duas questões de ordem político-
jurídicas. Primeiramente uma aparente contradição entre os art. 185 e 186 da Constituição Federal. Diz o 
art. 185 que, 
“Art. 185. São insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária: 
(...) 
II – a propriedade produtiva. 
Parágrafo único. A lei garantirá tratamento especial à propriedade produtiva e 
fixará normas para o cumprimento dos requisitos relativos à sua função social”. 
 
 A inserção de tal artigo representou uma grande vitória aos grupos que não desejam a realização 
de uma reforma agrária, mesmo que limitada, no Brasil. Diante deste dispositivo, argumentam que basta a 
propriedade ser declarada produtiva, mesmo que não esteja produzindo, para o imóvel não ser suscetível 
de desapropriação. Assim, cabe ao interprete dizer que o cumprimento da função social e o uso racional 
são intrínsecos ao conceito de produtividade, algo pouco comum nos tribunais brasileiros atualmente. 
 Outra questão fundamental para o impedimento da desapropriação para fins de Reforma Agrária é 
a defasagem dos índices de produtividade que o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária, 
órgão da Administração responsável pela Reforma Agrária, utiliza para o cálculo de produtividade dos 
imóveis rurais. A lei 8629/93 afirmar que, 
Art. 11. Os parâmetros, índices e indicadores que informam o conceito de 
produtividade serão ajustados, periodicamente, de modo a levar em conta o 
progresso científico e tecnológico da agricultura e o desenvolvimento regional, 
pelos Ministros de Estado do Desenvolvimento Agrário e da Agricultura e do 
Abastecimento, ouvido o Conselho Nacional de Política Agrícola. 
 
 Apesar disso, estes índices foram estabelecidos pela Instrução Normativa Especial do INCRA nº 
19/80, com dados do Censo Agropecuário de 1975. Desde então, não foram atualizados. Porque apesar do 
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conjunto de normas que garantem e regulamentam a Reforma Agrária no Brasil ela ainda não 
implementada? 
 
NECESSIDADE DA REFORMA AGRÁRIA E OS LIMITES DO MODELO ECONÔMICO 
ATUAL 
 O campo brasileiro ainda é marcado pela violência e concentração de terras. Segundo dados da 
Comissão Pastoral da Terra (CPT), nos últimos 20 anos foram cerca de 1.300 mortes por conflitos no 
campo. O trabalho escravo também permanece, apesar do discurso de modernização do campo. Segundo 
o Ministério do Trabalho e Emprego, nos últimos 10 anos, cerca de 18.000 trabalhadores foram libertados 
do regime análogo à escravidão. Dados sobre a concentração fundiária justificam esses conflitos. 
Conforme os dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, em 1995, cerca de 1% de 
propriedades detinham cerca de 45% da área agricultável e, pelos dados de 2000, cerca de 5.000.000 de 
famílias vivem com menos de 2 salários por mês. 
 Aos que afirmam não haver terras para Reforma Agrário dados do INCRA mostram que as 
grandes propriedades improdutivas representam cerca de 133.000.000 ha. Somadas às terras públicas 
possíveis de ser utilizadas para reforma agrária (4.400.000 ha) e às devolutas (173.000.000 ha), há um 
total de 311.000.000 hectares. 
 Apesar de todos os argumentos à favor da realização da Reforma Agrária, é clara a adoção de um 
modelo econômico no campo brasileiro que não condiz com um plano de distribuição de terras e 
incentivo à agricultura familiar. 
 O atual modelo, conhecido por agronegócio, mantem a estrutura fundiária de grandes imóveis 
monocultores que se dedicam a produção para o mercado externo. Em todas as regiões do país consolida-
se este modelo agroexportador. Além disso, a grande maioria dos investimentos são realizados por 
empresas multinacionais, atrelados à grupos empresarias nacionais. 
 Assim, uma Reforma Agrária, nos moldes realizados em outros países capitalista, onde se 
fortaleceu a produção para o mercado interno, na atual situação da agricultura brasileira, requer um 
enfrentamento do modelo de agronegócio e, por conseqüência, um programa que confronte os interesses 
de grupos transnacionais. 
 Esta análise é fundamental para compreensão de instrumentos jurídicos que busquem a realização 
da Reforma Agrária no Brasil. 
 
BIBLIOGRAFIA 
 
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“20 anos de Constituição. Parabéns! Por quê?” 
ISBN 978-85-61681-00-5
 
 
ALVARENGA, Octavio Mello. Política e direito agroambiental: Comentários a nova Lei de reforma 
agrária: (Lei n. 8.629, de 25 de fevereiro de 1993) . 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1995. 
SANTOS, Fabio Alves dos. Direito agrário: política fundiária no Brasil . Belo Horizonte: Del Rey, 
1995. 
STÉDILE, João Pedro (org.) e ESTEVAM, Douglas (assistente de pesquisa). A questão agrária no 
Brasil: o debate na esquerda – 1960 – 1980. 1. ed. São Paulo: Expressão Popular, 2005. 
TELLES MELO, João Alfredo (org.). Reforma agrária quando? Brasília: Senado Federal, 2006.