atividade III

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DIREITO AGRÁRIO - ROBSON MORAES DOS SANTOS - UNIGRAN
Aula 03
O NASCIMENTO DE UM 
INSTITUTO JURÍDICO
Prezados (as) alunos (as),
Nesta terceira aula o propósito será abordar sobre os desdobramentos que deram ori-
gem ao novo instituto. Vamos analisar que em um passado não muito distante vários foram os 
fatores que contribuíram para a formação do direito agrário. De igual maneira veremos sobre 
princípios que fundamentam a reforma agrária. Veremos que com a consolidação do direito 
se teve diretrizes para implementação do II plano Nacional de reforma agrária.
Boa aula! Bons estudos!
Objetivos de aprendizagem
Ao término desta aula, vocês serão capazes de:
• Analisar a evolução da Reforma Agrária em consonância com o Estatuto da Terra 
– Lei 4.504/1964.
• Analisar as fontes e a natureza jurídica do Direito Agrário.
• Analisar a agricultura familiar como base de desenvolvimento sustentável.
• Analisar os elementos que embasaram o Plano Nacional de reforma agrária.
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Seções de estudo
1 - INTRODUÇÃO SOBRE UM NOVO INSTITUTO.
2 - FONTES E NATUREZA JURÍDICA DO DIREITO AGRÁRIO.
2.1 FONTES FORMAIS.
2.2 FONTES MATERIAIS.
3 - PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS DO DIREITO AGRÁRIO E AS 
DEFINIÇÕES DE INSTITUTOS BÁSICOS PREVISTOS NO ESTATUTO DA 
TERRA, E O II PLANO NACIONAL DE REFORMA AGRÁRIA ELABORA-
DA PELO GOVERNO FEDERAL.
4 - A REFORMA AGRÁRIA E A AGRICULTUTA FAMILIAR NAS BA-
SES DO DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL SUSTENTÁVEL.
4.1 CONCENTRAÇÃO DA TERRA, POBREZA E EXCLUSÃO SOCIAL 
NO CAMPO.
4.2 BASES PARA UM MODELO AGRÍCOLA SUSTENTÁVEL.
 
A doutrina nos leva em direção de uma complexa a formação histórica da presen-
te disciplina (instituto), até porque examinada anteriormente através de outras normas jurídi-
cas. Nesse prisma, vimos que a linha histórica de formação de nosso direito agrário remonta 
ao passado não muito distante.
Bem pontua Paulo Torminn Borges, que “de certa forma, o primeiro ato de nosso 
direito está na Carta Régia de 28 de janeiro de 1808. Para o refinado cultor do Direito, esse 
ato deu-se quando houve a abertura dos portos do Brasil ao comércio direto com o 
estrangeiro, porquanto o Príncipe desejou promover o comércio e a agricultura, demonstran-
do que o direito dos rurícolas era importante para o bem público.
1 - INTRODUÇÃO SOBRE UM NOVO INSTITUTO
IMPORTANTE LEBRAR E DESTACAR
O QUE FOI A CARTA RÉGIA DE 28 DE JANEIRO DE
1808?
Trata-se da primeira medida decretada pelo Príncipe Regente Dom João 
quando chegou à Bahia em Janeiro de 1808 foi a abertura dos portos do Brasil 
ao comércio das nações amigas.
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Estando edificada de forma positiva e irreversível a promoção do comércio e da 
agricultura, temos em 1914 o primeiro Projeto de Código Rural, apresentado no Congresso 
Nacional por Joaquim Luís Osório. Mais adiante, em 1937, Favorino Mércio, apresenta o 
Código Rural do Rio Grande do Sul, uma vez que à época os Estados podiam legislar sobre 
a matéria. Entretanto, neste mesmo ano, em âmbito nacional, é apresentado por Borges de 
Medeiros, projeto semelhante, que a exemplo dos anteriormente indicados foram dizimados 
antes que virassem leis.
A doutrina assinala que, ainda que não terem sido transformados em leis, tiveram 
sua cota de importância, pois cada qual apontou uma nítida consciência do problema no meio 
rural, principalmente pelo fato de fazerem sentir, dia a dia mais, a urgente necessidade de leis 
específicas regulando a matéria.
Nessa linha de preocupação é elaborado em 1942 por uma Comissão formada 
pelos senhores Luciano Pereira da Silva, Adamastor Lima, Alberto Rego Lins e João Soares 
Palmeira, outro projeto de Código Rural. Mais uma vez, a exemplo dos anteriores, somente 
renderam faíscas em vez de uma fogueira.
Mas, a mudança começa a surgir em 1951, quando é instituída a Comissão Nacio-
nal de Política Agrária, que somente na década seguinte ganha o reforço da Superintendência 
da Política Agrária – SUPRA, formada por um conselho de Ministros. É através da Lei Dele-
gada N. 1, de 11 de outubro de 1962, e do Decreto N. 1.878-A, de 13 de dezembro de 1962, 
que a referida comissão estabelece sua linha de trabalho.
Como podemos observar, toda evolução é lenta, mas fator preponderante ocorre 
quando a Emenda Constitucional N. 10, de 9 de novembro de 1964, altera o artigo 5º, inciso 
XV, alínea “a”, da Constituição Federal, promove a União legislar sobre Direito Agrário, 
mostrando, desta forma, que era o momento de o concretizar, e não somente apresentar solu-
ções paliativas.
Logo, surge a Lei N. 4.504, de 30 de novembro de 1964, que dispôs sobre 
o Estatuto da Terra, em dois planos: a Reforma Agrária e a Política Agrícola ou Política de 
Desenvolvimento Rural. Estatuto da Terra, é a designação dada pela Lei 4.504/64, com o 
IMPORTANTE LEBRAR E DESTACAR
Emenda Constitucional N. 10, de 9 de novembro de 1964, altera o artigo 5º:
"Art. 5º Compete à União;
XV - Legislar sobre:
a) direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, aeronáutico, do 
trabalho e agrário;”
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qual se criou formalmente o instrumento institucional, antes inexistente, preocupado 
a adequar a estrutura agrária brasileira, com foco nas necessidades de desenvolvimento eco-
nômica e social do país.
Paulo Torminn Borges, traz uma reflexão acerca da Lei acima referida, fazendo 
apontamentos fundamentais sobre a lei agrária:
“O Estatuto da Terra é a lei agrária fundamental. (…) fixa os rumos básicos do rela-
cionamento entre a terra e o homem, procurando proteger este e aquele.
Protege o homem, como sujeito da relação jurídica e destinatário das vantagens ob-
jetivadas pela lei.
Protege a terra, porque ela é a matriz e a nutriz não só no presente como no futuro. 
Por isso ela precisa ser tratada com carinho, para que, na afoiteza, não se mate a
galinha dos ovos de ouro. (…).”
Mas uma lei somente será devidamente respeitada, ainda mais quando define um 
instituto, quando forem conhecidos seus elementos essenciais, como, por exemplo, o seu 
conceito.
Assim, como dificilmente encontraremos um conceito capaz de ser 
aceito pacificamente por todos ou de, pelo menos, em poucas palavras, expressar todo o 
conteúdo complexo de um determinado ramo do saber, lançaremos abaixo alguns elaborados 
por grandes mestres do passado. E isso é muito importante, como forma de agregar o conhe-
cimento que se busca edificar.
Vejamos, pois, quais são alguns ensinamentos sobre o conceito de Direito Agrá-
rio:
“Direito agrário, ou rural, é o conjunto de normas reguladoras dos direitos e 
obrigações concernentes às pessoas e aos bens rurais”
“Direito agrário é o conjunto de normas que asseguram a vida e o desenvolvimento 
econômico da agricultura e das pessoas que a ele s e dedicam profissionalmente”
“Direito agrário é o conjunto de princípios e de normas, de direito público e de direi-
to privado, que visa a disciplinar as relações emergentes da atividade rural, com base 
na função social da terra”
O conceito para Joaquim Luís Osório, 1937.
O conceito para Francisco Malta Cardoso
O conceito para Fernando Pereira Sodero
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“Direito agrário é o conjunto sistemático de normas jurídicas que visam disciplinar 
as relações do homem com a terra, tendo em vista o progresso social e econômico do 
rurícola e o enriquecimento da comunidade”
“Direito agrário é um ramo autônomo da ciência jurídica, dotado de autonomia legis-
lativa, científica e didática, dispondo de conteúdo especial e próprio (jus especialis 
e jus proprium), que tem como objetivo a promoção da atividade rural através do 
trinômio homem-terra-desenvolvimento, a fim de alcançar a justiça social, atendido 
o princípio constitucional da função social da terra”
“O Direito agrário é o sistema jurídico que regula as relaçõesentre os sujeitos par-
ticipantes da atividade agrária, efetivadas sobre os objetos agrários e com o fim de 
proteger os recursos naturais, incrementar a produção e assegura o bem-estar da co-
munidade rural”
“É um ramo autônomo da ciência do direito, composto de normas que, iluminadas 
por princípios de natureza social, regulam as relações decorrentes da atividade rural”
Elemento fundamental se encontra no que diz respeito à “reforma agrária”, 
que é s abid o por todos, não está implantada adequadamente em nosso País, senão 
parcialmente, na ordem fática, principalmente pelo fato de o governo buscar promover a cha-
mada arrancada desenvolvimentista na zona rural, ou melhor, com a zona rural integrando-a 
substancialmente.
Nesse sentido, o conceito de reforma agrária estabelecido pelo legislador (Estatuto 
da Terra, Art. 1º, §1º), logo se sobre sai a conclusão de que a reforma agrária é, acima de tudo, 
distribuição de terras, mas não apenas isso. As terras serão distribuídas, porém com duas fina-
lidades básicas, a busca de justiça social e o aumento da produtividade. (Barros, 2013, p. 50)
Tais afirmações são importantes, uma vez que esse instituto foi imaginado e 
planejado para ser realizado paulatinamente, atendendo as necessidade locais e às possibi-
lidades oficiais, o que equivale a dizer possibilidades políticas, quando se estende política 
como a arte de administrar, afirmações da lavra de José Gomes da Silva.
À par disso, relevante transcrever os apontamentos de Clóvis Antunes Carneiro de 
Albuquerque Filho, cujo artigo jurídico é nominado “A Reforma Agrária no Brasil”, 
O conceito para Paulo Tormmin Borges
O conceito para João Bosco Medeiros de Souza
O conceito para Vicanco, Argentina
O conceito para Alencar Mello Proença
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estando dividido em quatro tópicos:
“O Estatuto da Terra (Lei n.º 4.504/1964), que é o Código Agrário brasileiro, exami-
na em muitos artigos o problema da reforma agrária e da política fundiária, adotando 
o método liberal e democrático de solução da matéria”. Considera como reforma 
agrária o conjunto de medidas que visem a promover a melhor distribuição da terra, 
mediante modificações no regime de sua posse e uso, a fim de atender aos princípios 
de justiça social e ao aumento de produtividade (Estatuto da Terra, art. 1º, § 1º). Não 
se deve confundir reforma agrária com política fundiária, entendida esta como um 
conjunto de providências de amparo à propriedade da terra que se destinem a orien-
tar, no interesse da economia rural, as atividades agropecuárias, seja no sentido de 
garantir-lhes o pleno emprego, seja no de harmonizá-las com o processo de industria-
lização e desenvolvimento do país.
A Lei n. 8.629/1993 regulamenta e disciplina as disposições relativas à reforma agrá-
ria, previstas no Capítulo III, Título VII, da Constituição Federal de 1988 (arts. 184 
a 191).
Etimologicamente, reforma vem das palavras re e formare. Reforma significa 
mudar uma estrutura anterior, para modificá-la em determinado sentido. O prefixo 
re significa a idéia de renovação, enquanto formare é a maneira de existência de um 
sentido ou de uma coisa. Reforma agrária é, pois, na acepção etimológica, a 
mudança do estado agrário vigente, procurando-se mudar o estado atual da situação 
agrária. E esse estado que se procura modificar é o do feudalismo agrário (que in-
fluenciou o surgimento das sesmarias e capitanias hereditárias no Brasil colonial) e 
o da grande concentração agrária (latifúndios) em benefício das massas trabalhado-
ras do campo. Por conseqüência, as leis de reforma agrária se opõem a um estado 
anterior de estrutura agrária privada que se procura modificar para uma estrutura de 
propriedade com sua função social.
"Reforma agrária é a revisão, por diversos processos de execução, das relações jurí-
dicas e econômicas dos que detêm e trabalham a propriedade rural, com o objetivo 
de modificar determinada situação atual do domínio e posse da terra e a distribuição 
da renda agrícola " (Nestor Duarte, Reforma agrária, RJ, 1953). "Reforma agrária é 
a revisão e o reajustamento das normas jurídico-sociais e econômico-financeiras 
que regem a estrutura agrária do País, visando à valorização do trabalhador do campo 
e ao incremento da produção, mediante a distribuição, utilização, exploração sociais 
e racionais da propriedade agrícola e ao melhoramento das condições de vida da 
população rural" (Coutinho Cavalcanti, Reforma agrária no Brasil, SP, 1961).
Vale mencionar a maneira como a sociologia marxista encara o problema da 
reforma agrária. Esta é reputada como o confisco das terras dos grandes senhores 
rurais, para favorecer as massas campesinas (proletariado). A terra é nacionalizada 
e passa ao controle do Estado, que a arrenda a título perpétuo ao campesinato, por 
meio das fazendas coletivas, como na extinta União Soviética, ou passa ao contro-
le dos novos proprietários campesinos, como na China Socialista, sem prejuízo da 
apropriação futura do Estado.
A Constituição Federal de 1988 estabelece a distinção entre reforma agrária, 
política agrária e política fundiária.
Reforma agrária é uma revisão e novo regramento das normas disciplinando a estru-
tura agrária do País, tendo em vista a valorização humana do trabalhador e o aumento 
da produção, mediante a utilização racional da propriedade agrícola e de técnica 
apropriada ao melhoramento da condição humana da população rural.
Ela deve combater simultaneamente formas menos adequadas de produção, sobre-
1. INTRODUÇÃO SOBRE A REFORMA AGRÁRIA
2. CONCEITO DE REFORMA AGRÁRIA
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tudo o latifúndio e o minifúndio. Mesmo a pequena propriedade familiar, também 
não apresenta grande grau de produtividade sem as técnicas do crédito e do melhor 
assentamento do homem à terra.
A reforma agrária não se confunde com a política agrária, também prevista na Carta 
magna. A política agrária é o conjunto de princípios fundamentais e de regras disci-
plinadoras do desenvolvimento do setor agrícola.
A política fundiária, por sua vez, difere da política agrícola; sendo um capítulo, uma 
parte especial desta, tendo em vista, o disciplinamento da posse da terra e de uso 
adequado (função social da propriedade).
A política fundiária deve visar e promover o acesso à terra daqueles que saibam pro-
duzir, dentro de uma sistemática moderna, especializada e profissionalizada.
E, nesse contexto, a terra tem uma função social, que é justamente a produção agrí-
cola para alimentar a população humana e a sociedade urbanizada. E a redistribuição 
das terras é normalmente um dos principais objetivos de qualquer programa de re-
forma agrária.
A Constituição brasileira de 1988 apresenta-se progressista no plano agrário, porém 
com traços conservadores devido à herança cultural privada do país. Os institutos 
básicos de direito agrário (o direito de propriedade e a posse da terra rural) 
sãodisciplinados e o direito de propriedade é garantido como direito fundamen-
tal, previsto no art. 5º, XXII, da atual Lei Magna. A CF/88 procura compatibilizar 
a propriedade com a função social, para melhor promover a justiça comunitária. 
O texto da Lei Maior permite à União desapropriar por interesse social o imóvel 
rural que não esteja cumprindo a função social prevista no art. 9º da Lei nº 8.629/93, 
mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de 
preservação de seu valor real, resgatáveis no prazo de 20 anos, a partir do segundo 
ano de sua emissão, em percentual proporcional ao prazo, de acordo com os critérios 
estabelecidos nos incisos I a V, § 3º, do art. 5º da Lei nº 8629/93. Entretanto, as ben-
feitorias úteis e necessárias serão indenizáveis em dinheiro.
O Decreto que declarar o imóvel rural como de interesse social, para efeito de refor-
ma agrária,autoriza a União a propor a ação de desapropriação. As operações de 
transferência de imóveis desapropriados para fins de reforma agrária bem como 
a transferência ao beneficiário do programa, serão isentas (imunes) de impostos 
federais, estaduais e municipais (art. 26, Lei n. 8.629/93). 
Determinados tipos de propriedade formam um núcleo inacessível à reforma agrária, 
sendo portanto, insuscetíveis de desapropriação, a saber:
 
i.a pequena e média propriedade rural (imóvel rural de área entre 1 a 4 módulos 
fiscais e imóvel rural de área superior a 4 até 15 módulos fiscais, respectivamen-
te), desde que o proprietário não possua outra;
ii.a propriedade produtiva (que é a explorada econômica e racionalmente, atingindo, 
simultaneamente, graus de utilização da terra e de eficiência na exploração, segundo 
índices fixados pelo órgão Federal competente).
Os requisitos exigidos, para que a função social da propriedade rural seja cumprida 
são: I- aproveitamento racional e adequado; II- utilização adequada dos recursos na-
turais disponíveis e preservação do meio ambiente; III- observância das disposições 
que regulam as relações de trabalho; IV- exploração que favoreça o bem-estar 
dos proprietários e trabalhadores.
Os beneficiários da distribuição de imóveis rurais pela reforma agrária receberão o 
título de propriedade ou de concessão de uso, que são inegociáveis pelo prazo de 10 
3. PROBLEMA AGRÁRIO NA CF/88 E NA LEI 8.629/93
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anos, podendo tais títulos serem objeto de conferência ao homem ou a mulher.
O orçamento da União fixará, anualmente (Plano Plurianual), o volume de títulos
de dívida agrária e dos recursos destinados, no exercício, ao atendimento do Progra-
ma de Reforma Agrária; devendo constar estes recursos do orçamento do ministério 
responsável por sua implementação e do órgão executor da política de colonização e 
reforma agrária (INCRA).
Por tudo isso, a importância da reforma agrária é decisiva porque per-
mite e consolida a estabilidade econômico-financeira de um país. Ne-
nhuma nação poderá ser próspera enquanto seu campesinato estiver 
na miséria social-econômica. Daí a necessidade premente da "liber-
tação" dos camponeses, numa base econômica de aliança harmônica 
entre o proprietário e os trabalhadores rurais. Como afirmou 
o nobre Deputado Federal Pernambucano Oswaldo Lima Filho, 
em memorável discurso pronunciado na Câmara dos Deputados, em 
02/09/1985, sobre a questão agrária e o 1º Plano Nacional de Refor-
ma Agrária: "Não é justo que milhões de trabalhadores brasileiros 
continuem em condições de pobreza absoluta, enquanto grandes 
proprietários detenham hoje a propriedade de centenas de milhares 
de hectares em grande parte improdutivos".
Por consequência disto, a reforma agrária não é contra a propriedade 
privada no campo. Ao contrário, descentraliza-a democraticamente, 
favorecendo as massas e beneficiando o conjunto da nacionalida-
de. É um imperativo da realidade social atual, devendo atender a 
função social da propriedade, evitando- se assim, as tensões sociais e 
conflitos no campo. Uma reforma agrária no País, moderada e sábia, 
será uma das causas principais do progresso nacional.
Não menos valoroso está a Política Agrícola, que também conhecida como 
Política de Desenvolvimento Rural, segundo Torminn “é um movimento permanente, 
em eterna renovação para acoplar os recursos da tecnologia e a necessidade de retirar 
riquezas cada vez mais densas da terra, sem a exaurir, sem a esgotar”.
4. CONCLUSÃO
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DIREITO AGRÁRIO - ROBSON MORAES DOS SANTOS - UNIGRAN
Essa preocupação é estabelecida no Estatuto da Terra (artigos 1º, §2º, e 47), bem 
como no Decreto N. 55.891, de 31/3/1965 (artigo 1º, inciso III), posto que aludem ao concei-
to de Política Agrícola.
Vê-se, pois, que foi tratada sob dois prismas. A saber: garantir o seu pleno emprego 
e harmonizá-las com o processo de industrialização do País.
Assim, se a reforma agrária busca promover a justiça social e o aumento da produ-
tividade, deve a política agrícola fomentar o pleno emprego das atividades agropecuárias, 
fazendo-se, ainda, acompanhar o ritmo de progresso e desenvolvimento da área industrial, de 
modo a solidificar uma encomia nacional harmoniosa, coerente e equilibrada.
Como bem ensina Torminn, o qual arremata tal entendimento dizendo que “uma 
sociedade justa, como pretendemos seja construída no Brasil, com participação dinâmica do 
direito agrário, é aquela que oferece a cada homem condições de vida digna, seja qual 
for a sua força de trabalho, contanto que ele participe.
E se não puder participar do trabalho, por obstáculo independente de sua vontade, 
também participará da dignidade de viver bem. Só o marginal ficará à deriva, por opção pró-
pria, por não querer compromissos com a comunidade e com a ordem econômica”.
IMPORTANTE LEBRAR E DESTACAR
Torminn assinala que “se a ação governamental não se fizer presente na zona rural, 
furtando-se à coordenação de uma Política Agrícola, o desenvolvimento econômico 
do rurícola, em vez de caminhar para a formação de uma comunidade homogênea, 
transformar-se-á, paulatinamente, em ilhas de progresso e ilhas de retrocesso”.
IMPORTANTE LEBRAR E DESTACAR MAS, QUAL O CONCEITO DE 
POLÍTICA AGRÍCOLA?
Vejamos como sendo “o conjunto de providências de amparo à propriedade da terra, que 
se destinem a orientar, no interesse da economia rural, as atividades agropecuárias, seja 
no sentido de garantir-lhes o pleno emprego, seja no de harmonizá-las como o processo 
de industrialização do País”.
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DIREITO AGRÁRIO - ROBSON MORAES DOS SANTOS - UNIGRAN
2.1 FONTES FORMAIS: são todas aquelas que decorrem da plataforma legis-
lativa.
A Constituição Federal, como ponto de partida: artigo 22, inciso I, e de forma 
indireta, o inciso II (desapropriação); artigo 5º, incisos XXII, XXIII e XXIV (tratando da 
propriedade, de sua função social e desapropriação); inciso XXVI (impenhorabilidade 
da pequena propriedade rural; artigo 126 (Justiça Agrária especializada); artigo 153 inci-
so VI (Imposto sobre Propriedade Territorial Rural –ITR) e seu §4º (definição do objetivo 
desse imposto que é desestimular a manutenção de propriedades improdutivas, e exclusão 
de sua incidência às pequenas glebas rurais, definidas em lei); e finalmente, os artigos 184 
a 191 (fixação de regras de política agrícola e fundiária e indicam os princípios fundamen-
tais da Reforma Agrária, até os temas de aquisição e arrendamento de imóveis rurais 
por estrangeiros e o usucapião especial rural). Por conseguinte, o Estatuto da Terra (Lei n. 
4.504/64); legislação ordinária complementar, decretos regulamentadores do Direito 
Agrário.
2.2 FONTES MATERIAIS: são aquelas que servem de inspiração para a constru-
ção legislativa do Direito Agrário, excluindo desse conceito a analogia e o direito compara-
do, por entender que estes dois contribuem efetivamente para a interpretação das normas de 
Direito Agrário, mas só eventualmente, para a sua elaboração.
AS FONTES MATERIAIS
a) o costume, pela nature-
za informal das atividade ru-
rais, reconhece a importância 
dessa informalidade (contra-
tos verbais), ora assegurando 
a validade da prova testemu-
nhal (o fio do bigode ainda 
tem força entre as pessoas 
das lides campesinas), ora 
dando cunho de legalidade a 
determinados tipos de negó-
cios tradicionais;
b) a doutrina: tem pa-
peldestacado, mercê pela 
qualificada gama de publica-
ções especializadas (além de 
obras clássicas, também há 
inúmeros e qualificados ar-
tigos publicados em revistas, 
bem assim trabalhos acadê-
micos);
c) a jurisprudência: tem 
propiciado um exame mais 
aprofundado dos temas agrá-
rios, ensejando, inúmeras 
vezes, a revisão de textos le-
gais e provocando o debate 
sobre tantos outros, dentre os 
quais relativos aoscontratos 
agrários.
Já a natureza jurídica do Direito Agrário é também muito interessante, pois, 
tradicionalmente, enfrentamos a dicotomia direito público x direito privado ao examinarmos 
a norma jurídica de outros ramos do direito.
 
2 - FONTES E NATUREZA JURÍDICA DO DIREITO AGRÁRIO
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DIREITO AGRÁRIO - ROBSON MORAES DOS SANTOS - UNIGRAN
Por conseguinte, o Direito Agrário inclui-se entre aqueles ramos, como o do 
Trabalho, classificados como direito social, correspondente a um hibridismo, dentro da dico-
tomia clássica, já que composto de normas de caráter público e privado, motivo pelo qual sua 
essência é sempre social, visto, normalmente, regular relações privadas, reconhecidas como 
de interesse público.
Nas palavras de Fábio Maria De-Matti apud Scaff “o Direito Agrário se constitui 
num ramo especial do Direito Privado, mas não autônomo”. De fato, os princípios que 
informam tal disciplina jurídica não são peculiares a esse ramo do Direito, mas surgem a 
partir da fonte comum que serve a outras matérias, estando qualificados, de todo modo, pelo 
denominador comum compreendido no conceito de agrariedade.
Assim sendo, verão abaixo os dispositivos iniciais do Estatuto da Terra (LEI N. 
4.504, DE 30 DE NOVEMBRO DE 1964), que abarcam as disposições preliminares, bem 
assim na sequência, o texto elaborado pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário quanto 
ao II Plano Nacional de Reforma Agrária (PNRA).
Desta forma, vemos, pois, inicialmente, que o objeto principal do direito agrário 
brasileiro é regular os direitos e obrigações concernentes ao bens imóveis rurais para os fins 
de execução da reforma agrária e promoção da política agrícola, sem excluir outras normas 
complementares àqueles direitos e obrigações relativas à propriedade territorial rural e suas 
limitações.
IMPORTANTE LEBRAR E DESTACAR
Com efeito, um dos pontos essenciais do Direito Agrário é o de ter, a um só tempo, áreas 
predominantemente públicas, ao lado de outras tipicamente privadas, ou, em outras 
palavras, normas de caráter eminentemente público (imperativas), em paralelo com out-
ras que simplesmente trazem normas gerais, com liberdade às partes para decidir 
sobre uma gama de assuntos e disposições.
3 - PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS DO DIREITO AGRÁRIO E AS DE-
FINIÇÕES DE INSTITUTOS BÁSICOS PREVISTOS NO ESTATUTO DA 
TERRA, E O II PLANO NACIONAL DE REFORMA AGRÁRIA ELABORA-
DA PELO GOVERNO FEDERAL
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DIREITO AGRÁRIO - ROBSON MORAES DOS SANTOS - UNIGRAN
TÍTULO I
Disposições Preliminares CAPÍTULO I 
Princípios e Definições
Art. 1° Esta Lei regula os direitos e obrigações concernentes aos bens imóveis 
rurais, para os fins de execução da Reforma Agrária e promoção da Política 
Agrícola.
§ 1° Considera-se Reforma Agrária o conjunto de medidas que visem a promo-
ver melhor distribuição da terra, mediante modificações no regime de sua posse 
e uso, a fim de atender aos princípios de justiça social e ao aumento
de produtividade.
§ 2º Entende-se por Política Agrícola o conjunto de providências de amparo 
à propriedade da terra, que se destinem a orientar, no interesse da economia 
rural, as atividades agropecuárias, seja no sentido de garantir-lhes o pleno em-
prego, seja no de harmonizá-las com o processo de industrialização do país.
OPTIZ (2017) que “ao Estado moderno cabe organizar sua economia, e o direito 
da economia é o meio que tem para tanto; daí a necessidade de impor medidas que visem 
a promover melhor a distribuição da terra, alterando o regime de sua posse e uso, a fim de 
atender melhor ao bem estar social, mediante a implantação da justiça social e o aumento da 
produtividade”.
Neste aspecto o autor leciona que o direito agrário corresponderá a função social da 
propriedade rural, pois seu conjunto de normas favorecerá o bem-estar dos proprietários e 
trabalhadores rurais que nela labutem.
Ademais, propiciará a manutenção de níveis satisfatórios de produtividade (econo-
mia agrária), e assegurará a conservação dos recursos naturais (direito e economia agrários). 
Por fim, regulará de forma justa as relações trabalhistas entre os que possuem e a cultivam 
(economia rural e direito agrário conduzem à harmonia e solidariedade entre os fatores da 
produção).
Exatamente, neste ponto, veremos inicialmente, a introdução e o primeiro capítulo 
do II PNRA, o qual demonstrará que é possível termos harmonia dentro desse direito que 
possibilita a aplicação de um conjunto de normas concernentes ao imóvel rural.
II PLANO NACIONAL DE REFORMA AGRÁRIA 
Paz, Produção e Qualidade de Vida no Meio Rural
REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL MINISTÉRIO DO DESENVOVI-
MENTO AGRÁRIO INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAÇÃO E REFOR-
MA AGRÁRIA
Luiz Inácio Lula da Silva Presidente da República Miguel Soldatelli Rossetto
Ministro de Estado do Desenvolvimento Agrário Guilherme Cassel Secretário-
-executivo do Ministério do Desenvolvimento Agrário
Rolf Hackbart
Presidente do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária
(Incra)
Valter Bianchini
Secretário de Agricultura Familiar
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DIREITO AGRÁRIO - ROBSON MORAES DOS SANTOS - UNIGRAN
Eugênio Peixoto
Secretário de Reordenamento Agrário
José Humberto Oliveira
Secretário de Desenvolvimento Territorial
Sumário
 
2. Reforma Agrária e Agricultura Familiar nas bases do desenvolvi-
mento territorial sustentável
2.1. Concentração da terra, pobreza e exclusão social no meio rural
2.2. Bases para um modelo agrícola sustentável
3. Um novo modelo de Reforma Agrária - da intervenção fundiária ao 
desenvolvimento territorial
4. Demanda por Reforma Agrária
5. Programas
5.1. Novos Assentamentos
5.2. Cadastro de Terras e Regularização Fundiária
5.3. Recuperação dos Atuais Assentamentos
5.4. Crédito Fundiário
5.5. Promoção da Igualdade de Gênero na Reforma Agrária
5.6. Titulação e Apoio ao Etno-desenvolvimento de Áreas Remanes-
centes de Quilombos
5.7. Reassentamento de Ocupantes Não Índios de Áreas Indígenas
5.8 Reserva Extravista e Assentamento Florestal
5.9. Atingidos por Barragens e grandes obras de infraestrutura
5.10. Populações Ribeirinhas
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DIREITO AGRÁRIO - ROBSON MORAES DOS SANTOS - UNIGRAN
6. Universalização do acesso a direitos: Educação, Cultura e Seguri-
dade Social
6.1. Programa Nacional de Educação do Campo
6.2. Seguridade Social
6.3. Acesso à Cultura
 
7. Um novo marco jurídico-institucional
8. Metas
Apresentação
A reforma agrária é mais do que um compromisso e um programa do Governo Fede-
ral. Ela é uma necessidade urgente e tem um potencial transformador da sociedade brasileira. 
Gera emprego e renda, garante a segurança alimentar e abre uma nova trilha para a demo-
cracia e para o desenvolvimento com justiça social. A reforma agrária é estratégica para um 
projeto de nação moderno e soberano.
Esta compreensão que orienta as ações do Governo Federal e inspirou o II Plano 
Nacional de Reforma Agrária – PNRA, que foi apresentado em novembro de 2003, durante 
a Conferencia da Terra, em Brasília – evento inédito de unidade dos movimentos e entidades 
do campo.
Construído num amplo diálogo social, o Plano é fruto do esforço coletivo de servi-
dores e técnicos, com o acúmulo dos movimentos sociais e da reflexão acadêmica. Combina 
qualidade e quantidade, eficiência e transparência na aplicação dos recursos numa ação inte-
grada de governo e com a participação social na sua implementação. O processo de elabora-
ção do II PNRA contou também com a importante contribuição do professor Plínio de Arruda 
Sampaio e uma equipe de especialistas de diferentes instituições acadêmicas.
Suas metas representam a realização do maior plano de reforma agrária da história 
do Brasil. Até o final de 2006 serão 400 mil novas famílias assentadas; 130 mil famílias terão 
acesso à terra por meio do crédito fundiário e outras 500 mil adquirirão estabilidade na terra 
com a regularização fundiária. São mais de 1 milhão de famílias beneficiadas e mais de 2 
milhões de novos postos de trabalho gerados.
Maso II PNRA vai além da garantia do acesso à terra. Prevê ações para que estes 
homens e mulheres possam produzir, gerar renda e ter acesso aos demais direitos fundamen-
tais, como Saúde e Educação, Energia e Saneamento.
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DIREITO AGRÁRIO - ROBSON MORAES DOS SANTOS - UNIGRAN
Nesse novo modelo de reforma agrária a recuperação dos atuais e a implantação dos 
novos assentamentos contarão com assistência técnica e acesso ao conhecimento e as tecno-
logias apropriadas. Estarão orientadas por projetos produtivos adequados às potencialidades 
regionais e às especificidades de cada bioma e comprometidos com a sustentabilidade am-
biental. Uma estratégia conjunta de produção e comercialização abrirá novas possibilidades 
econômicas para os assentamentos e para sua integração numa dinâmica de desenvolvimento 
territorial.
O II PNRA é tradutor de uma visão ampliada de reforma agrária, que reconhece a 
diversidade de segmentos sociais no meio rural, prevê ações de promoção da igualdade de gê-
nero, garantia dos direitos das comunidades tradicionais e ações voltadas para as populações 
ribeirinhas e aquelas atingidas por barragens e grandes obras de infraestrutura.
O meio rural brasileiro precisa se tornar, definitivamente, um espaço de paz, produ-
ção e justiça social. A reforma agrária é uma ação estruturante, geradora de trabalho, renda e 
produção de alimentos, portanto, fundamental para o desenvolvimento sustentável da nação.
Miguel Rossetto 
MINISTRO DO DESENVOLVIMENTO AGRÁRIO 
Rolf Hackbart
PRESIDENTE DO INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAÇÃO E REFORMA 
AGRÁRIA
Introdução
“Para viabilizar um novo modelo de desenvolvimento rural e agrícola será funda-
mental a implementação de um programa de reforma agrária amplo e não atomizado, 
isto é, centrado na definição de áreas reformadas que orientem o reordenamento do 
espaço territorial do país, via o zoneamento econômico e agroecológico.
A implantação de um Plano Nacional para a Reforma Agrária é fundamental para 
o país, pois irá gerar postos de trabalho no campo, contribuir com as políticas de 
soberania alimentar, combate à pobreza, e com a consolidação da agricultura fami-
liar. A reforma agrária é também fundamental para dinamizar as economias locais e 
regionais.
A democratização do acesso à terra pressupõe também medidas que ampliem o aces-
so aos atuais minifundiários e seus filhos e filhas, criando condições para sua viabi-
lidade econômica.
Esta é uma luta histórica e será uma prioridade estratégica do nosso governo.
O Plano Nacional de Reforma Agrária deverá expressar essas diretrizes políticas nas 
suas metas, políticas e procedimentos de execução.”
Vida Digna no Campo – 2002
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DIREITO AGRÁRIO - ROBSON MORAES DOS SANTOS - UNIGRAN
O Programa Vida Digna no Campo apresentado à sociedade brasileira em 2002 as-
sinala a atualidade e a importância da Reforma Agrária para o desenvolvimento rural sus-
tentável. A Reforma Agrária é reconhecida como condição para a retomada do crescimento 
econômico com distribuição de renda e para a construção de uma nação moderna e soberana. 
Ela promove a geração de empregos e renda, a ocupação soberana e equilibrada do 
território, garante a segurança alimentar, promove e preserva tradições culturais e o meio 
ambiente, impulsiona a economia local e o desenvolvimento regional.
Urge realizar a Reforma Agrária para que a situação econômica e social dapo-
pulação do campo não assuma gravidade ainda maior, mas especialmente para não perdermos 
a oportunidade histórica de transformar o meio rural brasileiro em um lugar de vida economi-
camente próspera, socialmente justa, ecologicamente sustentável e democrática.
A Reforma Agrária é urgente não apenas pela gravidade da questão agrária expressa 
pelos conflitos no campo e por uma forte demanda social, mas, principalmente, pela sua con-
tribuição à superação da desigualdade e a exclusão social de parte significativa da população 
rural.
O cenário de retomada do crescimento econômico e de expansão das exportações 
agrícolas, combinado com as metas do Programa Fome Zero de inclusão de 44 milhões de 
pessoas no Programa Bolsa-Família em 4 anos, projeta uma ampliação da demanda por ali-
mentos e produtos agrícolas que deverá ser suprida pela produção da agricultura familiar e 
dos assentamentos de Reforma Agrária.
O II Plano Nacional de Reforma Agrária – PNRA foi elaborado a partir de um pro-
fícuo e democrático diálogo com distintos setores sociais, em particular com as entidades de 
representação dos trabalhadores e trabalhadoras rurais, atualiza e amplia o Programa Vida 
Digna no Campo. O Plano não inaugura a atuação do governo federal neste tema, mas expres-
sa o que foi acumulado e amadurecido no primeiro ano e anuncia uma nova fase com ações, 
procedimentos, instruções e instrumentos adequados ao cumprimento do seu compromisso 
com a Reforma Agrária.
O PNRA reconhece a diversidade social e cultural da população rural e as especifi-
cidades vinculadas às relações de gênero, geração, raça e etnia que exigem abordagens pró-
prias para a superação de toda forma de desigualdade. Reconhece os direitos territoriais das 
comunidades rurais tradicionais, suas características econômicas e culturais, valorizando seu 
conhecimento e os saberes tradicionais na promoção do etnodesenvolvimento.
Trata-se de um plano que integra um Programa de Governo e um Projeto para o Bra-
sil Rural que busca retomar a trajetória anunciada pelo I Plano Nacional de Reforma Agrária, 
elaborado em 1985 como uma das expressões do projeto de redemocratização do país.
Expressa uma visão ampliada de Reforma Agrária que pretende mudar a estrutura 
agrária brasileira. Isso exige necessariamente a democratização do acesso à terra, desconcen-
trando a estrutura fundiária, e ações dirigidas a impulsionar uma nova estrutura produtiva, 
fortalecendo os assentados da Reforma Agrária, a agricultura familiar, as comunidades rurais 
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DIREITO AGRÁRIO - ROBSON MORAES DOS SANTOS - UNIGRAN
tradicionais e superando a desigualdade de gênero. Esta profunda mudança no padrão de vida 
e de trabalho no meio rural envolve a garantia do crédito, do seguro agrícola, da assistência 
técnica e extensão rural, de políticas de comercialização, de agroindustrialização, de recu-
peração e preservação ambiental e de promoção da igualdade.
A dimensão social da Reforma Agrária se combina com importantes implicações 
macroeconômicas por meio da inclusão de agricultores excluídos do circuito econômico, da 
geração de milhões de novas ocupações, da utilização de terras que não cumprem sua função 
social e da ampliação da produção de alimentos.
Desconcentrar a propriedade da terra é uma condição necessária, porém não sufi-
ciente para a correção das mazelas decorrentes da atual estrutura agrária. A determinação de 
realizar uma Reforma Agrária “ampla” e sustentável coloca a necessidade de atingir magni-
tude suficiente para provocar modificações nessa estrutura, combinada com ações dirigidas a 
assegurar a qualidade dos assentamentos, por meio de investimento em infraestrutura social e 
produtiva. É preciso combinar massividade, qualidade e eficiência na aplicação dos recursos 
públicos.
Esses elementos ainda assim serão insuficientes se os beneficiários da reforma 
agrária e os agricultores familiares não estiverem inseridos por meio de suas associações e 
cooperativas em um espaço geográfica, social, econômica e politicamente dinâmico, se as 
ações não estiverem integradas num enfoque de desenvolvimento territorial sustentável. Por 
isso, o planejamento das áreas reformadas está articulado com o das ações dirigidas à agricul-
tura familiar e às comunidades tradicionais, criando sinergias e um dinamismo que possibili-
tará a intensificação da pluriatividade e o aumento da renda da família rural.
É assim que a Reforma Agrária promove o desenvolvimento na região e se alimenta 
dessa sinergia para ter êxito. A omissão desta dimensão nas políticas fundiárias adotadas até 
hoje, como predomínio de assentamentos isolados e sem que fossem criadas as condições 
apropriadas para a produção e a comercialização, explica a sua pouca efetividade e a geração 
de um passivo ambiental, produtivo e social.
Mas, mesmo com esta omissão, a criação dos assentamentos como novas unidades 
produtivas e de moradia promoveu transformações de ordem econômica, política e social 
tanto na população beneficiária como na região e nas instituições locais.
Pesquisas demonstram que os assentamentos provocaram, especialmente nas regiões 
com alta densidade de famílias beneficiárias, a dinamização econômica dos municípios 
onde se inserem, tendo como base um processo produtivo mais diversificado que se 
traduziu em uma espécie de reconversão produtiva em regiões de crise da agricultura patro-
nal. Para além da relevância do número de novos produtores, estimulando um aumento na 
oferta de produtos (em especial alimentares), os assentados potencializam o mercado de con-
sumo, comprando não só gêneros alimentícios nas feiras, no comércio local e até mesmo de 
cidades vizinhas, como também insumos e implementos agrícolas, eletrodomésticos e bens 
de consumo em geral.
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DIREITO AGRÁRIO - ROBSON MORAES DOS SANTOS - UNIGRAN
A comercialização da produção dos assentados provocou não apenas a dinamização 
ou até mesmo a recriação de canais tradicionais, como é o caso das feiras na região nordes-
tina, como também a emergência de pontos de venda próprios (feiras de produtores), formas 
cooperativas, experiências relativamente bem sucedidas de transformação do produto para 
venda por meio da implantação de pequenas agroindústrias, constituição de marcas para co-
mercializar a produção e de um mercado específico para os “produtos da reforma agrária”.
Essas inovações contribuíram para fazer da comercialização num momento de afir-
mação social e política dos assentados, que de uma situação inicial de desconfiança passam a 
ser valorizados pela população urbana local.
Num cenário de arrefecimento das oportunidades de trabalho como o atual, os as-
sentamentos representam, adicionalmente, uma importante alternativa de emprego. Além de 
criar, em média, três ocupações por unidade familiar no próprio estabelecimento, inclusive as 
atividades desenvolvidas fora do lote, os projetos de reforma agrária também geram trabalho 
para terceiros, associados aos investimentos em infraestrutura econômica e social e contrata-
ção de mão-de-obra externa pelos assentados.
Comparadas à situação presente e pretérita das famílias assentadas e mesmo se com-
parada com a situação de outros setores da população rural, e guardadas a forte heteroge-
neidade entre os projetos e a precariedade da infraestrutura prevalecente em boa parte dos 
mesmos, constata-se uma melhoria nas suas condições de vida.
Essa melhoria é maior nas regiões onde há uma concentração de assentamentos, 
quando se configuram, na prática e a posteriori, a constituição de áreas reformadas, que se 
contrapõem à lógica de desapropriações isoladas que caracterizou a intervenção do Estado 
na questão agrária.
Uma nova perspectiva orienta o PNRA. Nos novos projetos de assentamento busca- 
se combinar viabilidade econômica com sustentabilidade ambiental, integração produtiva 
com desenvolvimento territorial, qualidade e eficiência com massividade. Pretende-se, 
assim, criar as condições para que o modelo agrícola possa ser alterado, introduzindo-se 
maior preocupação com a distribuição de renda, a ocupação e o emprego rural, a segurança 
alimentar e nutricional, o acesso a direitos fundamentais e o meio ambiente.
A implementação do II Plano Nacional de Reforma Agrária será um processo-
progressivo, cujo ritmo dependerá basicamente dos seus efeitos na elevação da participação 
social, da organização e do poder econômico destes segmentos da população rural. Estas 
são as condições para que os mecanismos regressivos da estrutura agrária e do atual modelo 
agrícola não continuem a operar, gerando pobreza, desigualdade e exclusão no meio rural.
O público do PNRA inclui, além dos beneficiários diretos da reforma agrária, os 
agricultores familiares, as comunidades rurais tradicionais, as populações ribeirinhas, os atin-
gidos por barragens e outras grandes obras de infraestrutura, os ocupantes não índios das 
áreas indígenas, as mulheres trabalhadoras rurais e a juventude rural, e outros segmentos da 
população que habita os municípios rurais que não se dedicam às atividades não agrícolas, 
73
DIREITO AGRÁRIO - ROBSON MORAES DOS SANTOS - UNIGRAN
porém a elas diretamente ligados, num universo que chega a cerca de 50 milhões de pessoas.
O PNRA prevê variados instrumentos que deverão ser utilizados de forma integrada 
e complementar, de acordo com as características de cada região e dos diversos públicos. São 
instrumentos de redistribuição de terras, regularização de posses e reordenamento agrário; 
de fornecimento dos meios indispensáveis à exploração racional da terra aos beneficiários da 
reforma e aos agricultores familiares; de dinamização da economia e da vida social e cultural 
dos territórios.
Pela sua importância e abrangência a Reforma Agrária é assumida como Programa 
de Governo, exigindo para a consecução de seus objetivos uma forte integração interinsti-
tucional dos diversos ministérios e órgãos federais, a garantia dos recursos orçamentários 
e financeiros, a combinação das políticas de segurança alimentar e nutricional, de combate 
à pobreza rural, de consolidação da agricultura familiar, acrescidas daquelas voltadas para 
compor uma rede de proteção social e de acesso a direitos, entre as quais, política de habi-
tação, educação, saúde, cultura, infraestrutura (estradas, energia, pontes, água, saneamento, 
comunicação) e segurança pública.
Um programa desta envergadura exige um forte envolvimento dos governos estadu-
ais e municipais, por meio de uma atuação complementar e integrada que expresse uma efeti-
va corresponsabilidade com a Reforma Agrária e o desenvolvimento rural. Mas o sucesso do 
PNRA depende, ainda, da ativa participação dos movimentos e entidades da sociedade civil, 
ampliando o reconhecimento e a legitimidade social da Reforma Agrária.
A partir de seu lançamento em novembro de 2003, o Plano vem sendo desdobrado 
em planos regionais e estaduais, de tal forma que a estratégia de desenvolvimento rural nele 
contida possa, no diálogo democrático e criativo, com as diversas instituições, entidades e 
movimentos desdobrar-se em ações territoriais que integrem e potencializem as iniciativas 
dos órgãos das diferentes esferas de governo.
Um dos elementos centrais de um projeto nacional soberano reside em um novo pa-
drão de desenvolvimento para o meio rural assentado na Reforma Agrária e no fortalecimento 
da agricultura familiar. Onde a ação compartilhada do Estado e da sociedade civil é capaz 
de desconcentrar a propriedade da terra, alterar a estrutura agrária, criando condições para a 
eficácia das políticas de fomento à produção, de garantia da sustentabilidade ambiental e de 
universalização do acesso a direitos.
4 - A REFORMA AGRÁRIA E A AGRICULTUTA FAMILIAR NAS BA-
SES DO DESENVOLVIMENTOS TERRITORIAL SUSTENTÁVEL
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DIREITO AGRÁRIO - ROBSON MORAES DOS SANTOS - UNIGRAN
4.1 CONCENTRAÇÃO DA TERRA, POBREZA E EXCLUSÃO SOCIAL 
NO CAMPO
No meio rural convivem imensas possibilidades com uma formação social 
e econômica que reproduz a pobreza rural e a exclusão social. Um dos elementos centrais 
desta ordem injusta é a desigualdade no acesso à terra no Brasil, que é ainda maior do que a 
desigualdade da distribuição de renda. O índice de Gini mede o grau de concentração, sendo 
que, zero indica igualdade absoluta e 1, a concentração absoluta. Para o Brasil, o índice de 
distribuição de renda é 0,6, e para a concentração fundiária está acima de 0,8.
A elevada concentração da estrutura fundiária brasileira dá origem a relações eco-
nômicas, sociais, políticas e culturais cristalizadasem um modelo agrícola inibidor de um 
desenvolvimento que combine a geração de riquezas e o crescimento econômico, com justiça 
social e cidadania para a população rural. Segundo o Cadastro do Incra, no estrato de área até 
10 ha encontram-se 31,6% do total de imóveis que correspondem a apenas 1,8% da área total. 
Os imóveis com área superior a 2.000 ha correspondem a apenas 0,8% do número 
total de imóveis, mas ocupam 31,6% da área total.
Associada à elevada concentração da terra há uma imensa desigualdade no acesso à 
renda. De acordo com os dados do Censo Demográfico de 2000, cinco milhões de famílias 
rurais vivem com menos de dois salários mínimos mensais – cifra esta que, com pequenas 
variações, é encontrada em todas as regiões do país.
É no meio rural brasileiro que se encontram os maiores índices de mortalidade in-
fantil, de incidência de endemias, de insalubridade, de analfabetismo. Essa enorme 
pobreza decorre das restrições ao acesso aos bens e serviços indispensáveis à reprodução 
biológica e social, à fruição dos confortos proporcionados pelo grau de desenvolvimento da 
nossa sociedade.
Os pobres do campo são pobres porque não têm acesso à terra suficiente e políticas 
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DIREITO AGRÁRIO - ROBSON MORAES DOS SANTOS - UNIGRAN
agrícolas adequadas para gerar uma produção apta a satisfazer as necessidades próprias e de 
suas famílias. Falta título de propriedade ou posse de terras, ou estas são muito pequenas, 
pouco férteis, mal situadas em relação aos mercados e insuficientemente dotadas de infra- 
estrutura produtiva.
São pobres, também, porque recebem, pelo aluguel de sua força de trabalho, 
remuneração insuficiente; ou ainda porque os direitos da cidadania – saúde, educação, ali-
mentação e moradia - não chegam. O trabalho existente é sazonal, ou o salário é aviltado pela 
existência de um enorme contingente de mão-de-obra ociosa no campo.
Essa situação vem de muito longa data, mas se agravou bastante nas duas últimas 
décadas, em razão da substituição de trabalho humano por máquinas e insumos químicos na 
maior parte dos estabelecimentos agropecuários. Avaliações dos projetos de desenvolvimen-
to rural e de programas, nas décadas de 70 e 80 do século passado, em várias regiões do país, 
comprovaram que parte substancial do aumento de renda, decorrente dos estímulos propor-
cionados pelo governo, foi capturada por agentes econômicos melhor situados na estrutura 
agrária local.
É fato notório igualmente que parte significativa dos recursos aos segmentos mais 
pobres é desviada por estruturas políticas a que estão submetidas tais populações. Nin-
guém desconhece, também, que a extrema pobreza da população rural frustra grande parte 
dos esforços de alfabetização e de instrução básica dos governos da União, dos Estados e 
Municípios.
Esta situação levou milhares de famílias pobres do campo a buscarem nas cidades 
alternativas de sobrevivência. A crise nas regiões metropolitanas e a falta de emprego nas 
cidades decorrente de anos de estagnação econômica combinada com a expansão da fronteira 
agrícola e a impossibilidade de encontrar trabalho assalariado resultaram no agravamento do 
conflito de terras que marca a história agrária brasileira desde os tempos coloniais.
4.2 BASES PARA UM MODELO AGRÍCOLA SUSTENTÁVEL
Desde os anos setenta, as políticas públicas voltadas para a agricultura obedeceram a 
uma concepção particular de modernização tecnológica. Busca-se aumentar a produtividade 
física da terra e a produtividade da força do trabalho empregada no cultivo e na criação de 
animais mediante tecnologias que substituem trabalho humano pelo emprego de máquinas e 
insumos químicos.
De maneira geral, a tecnologia é concebida para favorecer o monocultivo em gran-
des extensões de terra, em solos relativamente planos e de boa fertilidade, as quais estão, em 
sua maioria, em poder de unidades de grande porte. Os “pacotes tecnológicos” que obedecem 
a essa orientação são, no geral, caros e exigem, para seu correto uso, estabelecimentos devi-
damente capitalizados. Isto os torna inacessíveis aos agricultores de reduzido poder econômi-
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DIREITO AGRÁRIO - ROBSON MORAES DOS SANTOS - UNIGRAN
co (assentados, agricultores familiares), ou por falta de capital de custeio ou pelo justificado 
temor de assumir riscos acima da sua capacidade de reter a terra em caso de quebra de safra.
Apesar disso foi se consolidando a compreensão de que a pobreza, a concentração de 
terras e o êxodo rural seriam uma decorrência natural da urbanização e da modernização da 
agricultura promotora do progresso. A questão agrária brasileira seria, então, um tema supe-
rado. Diante dessa “inevitabilidade” da modernização e do progresso só restariam aos pobres 
do campo políticas sociais de caráter compensatório e à agricultura familiar seguir na sua luta 
inglória pela sobrevivência, impactada pela incapacidade de produzir excedentes.
Mas, uma análise mais isenta mostra o mito construído em torno da suposta inefici-
ência e inviabilidade da agricultura familiar e da inevitabilidade da modernização e de suas 
consequências. Não há como não reconhecer, por um lado, que a combinação da estrutura 
fundiária concentrada, políticas agrícolas e padrão tecnológico excludentes produziram o em-
pobrecimento dos agricultores, que em muitos casos resultou na perda de suas propriedades, 
a migração para as cidades imaginadas como alternativa de sobrevivência, a perda de biodi-
versidade e a contaminação de rios e pessoas pelo uso de agrotóxicos. Tais consequências 
mostram que se trata de um modelo insustentável do ponto de econômico, social e ambiental.
Por outro lado, o desempenho econômico da agricultura familiar, em que pese todas 
as dificuldades, mostra que se trata de um setor que produz, que emprega e que responde 
rapidamente às políticas públicas de fomento e garantia da produção.
A agricultura familiar corresponde a 4,1 milhões de estabelecimentos (84% do total), 
ocupa 77% da mão-de-obra no campo e é responsável, em conjunto com os assentamentos de 
reforma agrária, por cerca de 38% do Valor Bruto da Produção Agropecuária, 30% da área 
total, pela produção dos principais alimentos que compõem a dieta da população – mandioca, 
feijão, leite, milho, aves e ovos – e tem, ainda, participação fundamental na produção de 12 
dos 15 produtos que impulsionaram o crescimento da produção agrícola nos anos recentes.
Em toda a década de 90, a agricultura familiar teve aumento de produtividade maior 
que a patronal: entre 1989 e 1999, aumentou sua produção em 3,79%, apesar de ter tido uma 
perda de renda real de 4,74%. A agricultura patronal, no mesmo período, teve perda menor 
(2,56%), mas aumentou a produção em apenas 2,60%.
E este desempenho da agricultura familiar tem ocorrido sem que haja um acesso ao 
crédito proporcional à sua participação na produção. Responde por 37,8% da produção, mas 
consome apenas 25,3% do crédito, enquanto a agricultura patronal, que responde por 61% da 
produção, consome 73,8% do crédito.
A comparação da agricultura patronal com a agricultura familiar quanto à capaci-
dade de produzir renda por unidade de área é largamente favorável a esta não só na média 
nacional (superior ao dobro da patronal) quanto em cada uma das regiões do País.
Segundo dados do Censo Agropecuário 95/96, enquanto a agricultura familiar gera, 
em média, uma ocupação a cada oito hectares utilizados, a patronal demanda 67 ha para gerar 
uma única ocupação. Na região Centro-Oeste a agricultura patronal chega a demandar 217 ha 
77
DIREITO AGRÁRIO - ROBSON MORAES DOS SANTOS - UNIGRAN
para gerar uma ocupação.
Não é difícil imaginar o impacto sobre o emprego e a emigração que uma universa-
lização deste modelo traria ao País. Se o padrão de ocupação da agricultura patronal 
fosse universalizado para todo o campo brasileiro mais de 12 milhões de ocupações desapa-
receriam do meio rural brasileiro. A mesma simulação para a agricultura familiar apresenta 
dados bemdiferentes, gerando um saldo positivo de mais de 26 milhões de ocupações.
A capacidade de a agricultura familiar gerar postos de trabalho e sua eficiência pro-
dutiva contestam a visão que sobrevaloriza os efeitos das economias de escala na agricultura. 
Reforçando esta visão a experiência internacional mostra que a elevação da renda da popula-
ção rural de países semiperiféricos tem um potencial distributivo e contribui para a ampliação 
de um mercado interno de massas.
A agricultura familiar promove uma ocupação mais equilibrada do território 
nacional e por meio de sua multifuncionalidade e da pluriatividade impulsiona diferentes 
atividades econômicas e o desenvolvimento territorial.
Seções de estudo
1 - INTRODUÇÃO SOBRE UM NOVO INSTITUTO.
Vimos que a doutrina nos leva em direção de uma complexa a formação histórica da 
presente disciplina (instituto), até porque examinada anteriormente através de outras normas 
jurídicas. Nesse prisma, vimos que a linha histórica de formação de nosso direito agrário re-
monta ao passado não muito distante.
2 - FONTES E NATUREZA JURÍDICA DO DIREITO AGRÁRIO.
Vimos que as fontes podem ser definidas como formais e matérias. Para a primeira 
são todas aquelas que decorrem da plataforma legislativa e Para a segunda são todas aquelas 
que servem de inspiração para a construção legislativa do Direito Agrário, excluindo desse 
conceito a analogia e o direito comparado, por entender que estes dois contribuem efetiva-
mente para a interpretação das normas de Direito Agrário, mas só eventualmente, para a sua 
elaboração. As fontes matérias ainda se dividem em: costumes, doutrina e Jurisprudência.
3- PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS DO DIREITO AGRÁRIO E AS 
DEFINIÇÕES DE INSTITUTOS BÁSICOS PREVISTOS NO ESTATUTO DA 
TERRA, E O II PLANO NACIONAL DE REFORMA AGRÁRIA ELABORADA 
RETOMANDO A AULA
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DIREITO AGRÁRIO - ROBSON MORAES DOS SANTOS - UNIGRAN
PELO GOVERNO FEDERAL.
Vimos que o objeto principal do direito agrário brasileiro é regular os direitos e 
obrigações concernentes ao bens imóveis rurais para os fins de execução da reforma 
agrária e promoção da política agrícola, sem excluir outras normas complementares àqueles 
direitos e obrigações relativas à propriedade territorial rural e suas limitações.
4 - A REFORMA AGRÁRIA E A AGRICULTUTA FAMILIAR NAS BA-
SES DO DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL SUSTENTÁVEL.
 
Vimos que orienta as ações do Governo Federal e inspirou o II Plano Nacional 
de Reforma Agrária – PNRA, que foi apresentado em novembro de 2003, durante a Con-
ferencia da Terra, em Brasília – evento inédito de unidade dos movimentos e entidades do 
campo.
4.1 CONCENTRAÇÃO DA TERRA, POBREZA E E X C L U -
SÃO SOCIAL NO CAMPO.
Vimos que No meio rural convivem imensas possibilidades com uma formação so-
cial e econômica que reproduz a pobreza rural e a exclusão social. Um dos elementos centrais 
desta ordem injusta é a desigualdade no acesso à terra no Brasil, que é ainda maior do que a 
desigualdade da distribuição de renda.
4.2 BASES PARA UM MODELO AGRÍCOLA SUSTENTÁVEL.
Vimos que as políticas públicas voltadas para a agricultura obedeceram a uma con-
cepção particular de modernização tecnológica. Busca-se aumentar a produtividade física 
da terra e a produtividade da força do trabalho empregada no cultivo e na criação de 
animais mediante tecnologias que substituem trabalho humano pelo emprego de máquinas e 
insumos químicos.
SCAFF, Fernando Campos. A especialidade dos institutos 
jurídicos dos Direito Agrário. Consultor Jurídico[S.l: s.n.], 
2017.Disponível em:< https://www.conjur.com.br/2017-mar-24/direito-agronegocio-espe-
cialidade-institutos- juridicos-direito-agrario>. Acesso em: 20 jan. 2020.
VALE A PENA LER
79
DIREITO AGRÁRIO - ROBSON MORAES DOS SANTOS - UNIGRAN
BARROS, Wellington Pacheco. Curso de Direito Agrário. 9. ed. rev. atual. Porto Alegre: 
Livraria do Advogado, 2015.
BORGES, Antonino Moura. Curso Completo de Direito Agrário. Leme: EDIJUR, 2006. 
BORGES, Paulo Torminn, Institutos Báiscos do Direito Agrário, 11. ed. Rev. - São Pau-
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CASSETTARI, Christiano. Direito Agrário. São Paulo, Atlas, 2012.
 
MARQUES, Benedito Ferreira. Direito Agrário Brasileiro. 11ª. Ed Editora Atlas: São 
Paulo,2015.
OPITZ, Sílvia C. B.;OSWALDO Opitz. Curso Completo de Direito Agrário. 8ª. Ed. ED. 
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REFERÊNCIAS