Atos Administrativos em Concursos Públicos

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Olá! 
A nossa aula de hoje é extremamente especial, pois tratará de tema 
presente em quase todos os editais de concursos públicos da Fundação Carlos 
Chagas: atos administrativos. 
De todos os tópicos que serão apresentados, gostaria que você 
concedesse uma atenção especial aos requisitos e atributos do ato 
administrativo, pois esses são os assuntos mais frequentes em provas da 
banca. 
No mais, fico aguardando eventuais dúvidas em nosso fórum. 
Bons estudos! 
"Direcione sua visão para o alto, quanto mais alto, melhor. Espere que as mais 
maravilhosas coisas aconteçam, não no futuro, mas imediatamente. Perceba 
que nada é bom demais para você. Não permita que absolutamente nada te 
impeça ou te atrase, de modo algum." 
(Eileen Caddy) 
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1. Considerações iniciais ............................................................. 04 
2. A distinção entre atos administrativos, fatos da Administração
Pública, atos da Administração Pública e fatos administrativos 
2.1. A expressão “atos da Administração” ............................ 06 
2.2. A expressão “fatos da Administração” .......................... 07 
2.3. A expressão “fatos administrativos” .............................. 07 
3. Conceito ................................................................................... 10
4. Elementos ou requisitos do ato administrativo ......................... 11
4.1. Competência ou sujeito ................................................. 11 
4.2. Finalidade ..................................................................... 13 
4.3. Forma ........................................................................... 14 
4.4. Motivo .......................................................................... 15 
4.5.Objeto ou conteúdo ........................................................ 18 
5. Atributos do ato administrativo ................................................ 20
5.1. Presunção de legitimidade ............................................ 20 
5.2. Imperatividade ............................................................. 22 
5.3. Autoexecutoriedade .................................................... 23 
5.4. Tipicidade ..................................................................... 24 
6. Classificação dos atos administrativos ..................................... 26 
7. Espécies de atos administrativos ............................................. 34 
8. Extinção dos atos administrativos ............................................ 38
9. Convalidação de atos administrativos ....................................... 45
10. Revisão de véspera de prova – “RVP”........................................ 49
11. Questões comentadas .............................................................. 52
ATOS ADMINISTRATIVOS 
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1. Considerações iniciais
Ao exercer a função administrativa com o objetivo de satisfazer as 
necessidades coletivas primárias, a Administração Pública utiliza-se de um 
mecanismo próprio, que lhe assegura um conjunto de prerrogativas 
necessárias ao alcance das finalidades estatais: o denominado regime 
jurídico-administrativo. 
É o regime jurídico-administrativo que garante à Administração Pública a 
possibilidade de relacionar-se com os particulares em condição de 
superioridade, podendo impor-lhes decisões administrativas 
independentemente da concordância ou da aquiescência, pois são necessárias 
ao alcance das finalidades estatais. 
Com o intuito de materializar as funções administrativas, ou seja, para 
realmente colocar em prática a vontade da lei, a Administração irá editar várias 
espécies de atos, cada um com uma finalidade específica, a exemplo de uma 
portaria, um decreto de nomeação de servidor, uma ordem de serviço, uma 
certidão negativa de débitos previdenciários, uma instrução normativa, uma 
circular, entre outros. 
Apesar de ser regra geral, é válido esclarecer que nem sempre os atos 
editados pela Administração serão regidos pelo direito público, pois, 
dependendo do fim visado legalmente, alguns atos podem ser praticados sob o 
amparo do direito privado. 
Diante disso, é possível concluir que a Administração Pública edita dois 
tipos de atos jurídicos: 
1º) atos que são regidos pelo direito público e, consequentemente, 
denominados de atos administrativos; 
2º) atos regidos pelo direito privado. 
Os atos administrativos editados pela Administração estão amparados 
pelo regime jurídico-administrativo, portanto, expressam a sua 
superioridade em face dos administrados. Por outro lado, nos atos regidos 
pelo direito privado a Administração apresenta-se em condições isonômicas 
frente ao particular, como acontece, por exemplo, na assinatura de um contrato 
de aluguel. 
 Quando a Administração deseja celebrar um contrato de locação (ato 
regido pelo direito privado, mais precisamente pelo Direito Civil) com um 
particular (deseja alugar um imóvel para instalar uma unidade administrativa 
da Polícia Federal, por exemplo), essa relação bilateral é consequência de um 
“acordo de vontades” entre as partes. 
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No referido contrato, as cláusulas não foram definidas e elaboradas 
exclusivamente pela Administração, existiu uma negociação anterior até que 
se chegasse a um consenso sobre o que seria melhor para as partes e, somente 
depois, o contrato foi assinado. 
Pergunta: Professor Fabiano, então é correto afirmar que, nos atos 
regidos pelo direito privado, a Administração jamais gozará de qualquer 
prerrogativa ou “privilégio”? 
Não. Tenha muito cuidado com a expressão “jamais”, “nunca”, 
“exclusivamente”, “somente”, entre outras, pois excluem a possibilidade de 
exceções, existentes às “milhares” no Direito. 
Como regra geral, entenda que, nos atos regidos pelo direito privado 
a Administração encontra-se em uma relação horizontal em face do particular, 
ou seja, uma relação isonômica, em igualdade de condições. Desse modo, não 
irá gozar de prerrogativas. 
Todavia, em situações excepcionais, tanto o direito privado como o 
Direito Administrativo (direito público) podem estabelecer prerrogativas 
(“privilégios”) à Administração, caso seja necessário ao alcance do interesse 
público. 
Exemplo: Como estudaremos adiante, todos os atos regidos pela 
Administração, inclusive os regidos pelo direito privado, gozam do atributo 
denominado “presunção de legitimidade”. Sendo assim, da mesma forma que 
ocorre em relação aos atos administrativos, os atos regidos pelo direito privado 
também são presumivelmente editados em conformidade com o direito. 
Pergunta: Professor, quando você afirma que a Administração Pública 
pode editar atos regidos pelo direito público e pelo direito privado, você 
está incluindo no conceito de Administração também os poderes Legislativo e 
Judiciário? 
É claro que sim. Lembre-se de que a função administrativa é típica do 
Poder Executivo, mas não é exclusiva. Portanto, os poderes Legislativo e 
Judiciário também poderão exercê-la atipicamente. 
Atenção: Essas informações sobre os atos regidos pelo direito privado 
são muito importantes para responder algumas questões em prova. Contudo, o 
nosso foco de estudo neste capítulo são os atos administrativos, ou seja, 
aqueles regidos pelo direito público. 
Dificilmente você iráencontrar uma prova de Direito Administrativo que 
não exija conhecimentos sobre o tema, principalmente sobre os “requisitos” e 
“atributos” do ato administrativo. Tente assimilar todos os conceitos que serão 
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apresentados, bem como todas as questões que serão disponibilizadas ao 
término da aula, pois serão essenciais para o seu sucesso no concurso 
desejado. 
Aproveitando a oportunidade, gostaria de convocá-lo para 
participar do fórum de dúvidas. Tenho constatado que poucos alunos 
estão participando efetivamente do fórum e isso dificulta a elaboração 
das próximas aulas, pois não consigo perceber a evolução do curso. 
Não consigo saber, por exemplo, se a linguagem está sendo 
acessível, se as questões de fixação do conteúdo estão sendo 
respondidas facilmente, enfim, preciso desse retorno. 
Caso você não queira se manifestar no fórum, envie o seu e-mail 
para fabianopereira@pontodosconcursos.com.br. 
 
No mais, vamos voltar para o “batente”! 
 
2. A distinção entre atos administrativos, fatos da Administração 
Pública, atos da Administração Pública e fatos administrativos 
 Apesar de a Fundação Carlos Chagas não cobrar esse tema com muita 
frequência em suas provas, é necessário que você conheça as diferenças 
conceituais existentes entre essas expressões. 
 
 2.1. A expressão “atos da Administração” 
 Podemos definir como “atos da Administração” todos os que são editados 
pela Administração Pública, sejam eles regidos pelo direito público ou direito 
privado. Nesse caso, é suficiente que o ato tenha sido editado pela 
Administração Pública para ser considerado “ato da Administração”. 
 A professora Maria Sylvia Zanella di Pietro informa que podem ser 
incluídos como atos da Administração: os atos de direito privado (a exemplo 
de uma doação ou locação); atos materiais (que envolvem apenas a execução 
de determinada atividade, a exemplo de uma demolição); os atos de 
conhecimento, opinião, juízo ou valor (que não expressam uma vontade, e, 
portanto, não podem produzir efeitos jurídicos, a exemplo de atestados e 
certidões); os atos políticos; os contratos; os atos normativos; e, ainda, os 
atos administrativos propriamente ditos. 
 
 
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2.2. A expressão “fatos da Administração” 
 A expressão “fato da Administração” é utilizada para referir-se a 
determinados fatos ocorridos no âmbito da Administração Pública e que não 
repercutem no âmbito do Direito Administrativo. 
 Se o servidor derramar um copo de café em cima da toalha da mesa do 
refeitório do órgão que trabalha, por exemplo, estaremos diante de um fato, 
um acontecimento. A princípio, esse fato não produz qualquer efeito no 
âmbito do Direito Administrativo, pois é suficiente que o servidor limpe a 
toalha, lave o copo e tudo está resolvido. Eis o fato da Administração. 
De outro lado, se o café estava muito quente e “derrete” a toalha da 
mesa, avaliada em R$ 100,00 (cem reais), esse mesmo fato irá produzir 
efeitos no âmbito do Direito Administrativo, pois o servidor estará 
obrigado a restituir aos cofres públicos o prejuízo causado. 
 Nesse caso, não teremos um simples fato da Administração, mas sim um 
fato administrativo. 
 
2.3. A expressão “fatos administrativos” 
 Apesar de o conceito de “fato administrativo” não ser pacífico na doutrina, 
tenho percebido nas últimas provas de concursos que as bancas têm cobrado, 
com mais frequência, o entendimento de José dos Santos Carvalho Filho e Hely 
Lopes Meirelles sobre o tema. 
 Para José dos Santos Carvalho Filho, a ideia de fato administrativo “não 
leva em consideração a produção de efeitos jurídicos, mas, ao revés, tem o 
sentido de atividade material no exercício da função administrativa, que 
visa a efeitos de ordem prática para a Administração. Exemplos de fatos 
administrativos são a apreensão de mercadorias, a dispersão de manifestantes, 
a desapropriação de bens privados, a requisição de serviços ou bens privados 
etc. Enfim, a noção indica tudo aquilo que retrata alteração dinâmica na 
Administração, um movimento na ação administrativa. Significa dizer que 
a noção de fato administrativo é mais ampla que a de fato jurídico, uma vez 
que, além deste, engloba também os fatos simples, ou seja, aqueles que não 
repercutem na esfera de direitos, mas estampam evento material ocorrido no 
seio da Administração”. 
 Complementando o seu raciocínio, José dos Santos Carvalho Filho afirma 
que, em regra, o fundamento do fato administrativo é o ato administrativo. Em 
outras palavras, significa que o fato administrativo seria uma 
consequência do ato administrativo. 
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 Entretanto, informo o autor que o fato administrativo não se consuma 
sempre em virtude de algum ato administrativo. Às vezes, decorre de uma 
conduta administrativa, ou seja, de uma ação da Administração, não 
formalizada em ato administrativo. A só alteração de local de determinado 
departamento administrativo não se perfaz, necessariamente, pela prática de 
ato administrativo; como a mudança de lugar, porém, representou atividade 
administrativa material, poderá afirmar-se que constituiu um fato 
administrativo. Acrescente-se, ainda, que até fenômenos naturais, quando 
repercutem na esfera da Administração, constituem fatos administrativos, como 
é o caso, por exemplo, de um raio que destrói um bem público ou de uma 
enchente que inutiliza equipamentos pertencentes ao serviço público. 
 Em sentido um pouco diferente, Hely Lopes Meirelles afirma que “o ato 
administrativo não se confunde como fato administrativo, se bem estejam 
intimamente relacionados, por ser este consequência daquele. O fato 
administrativo resulta sempre do ato administrativo, que o determina". 
A propósito, o autor cita como exemplos de fatos administrativos a construção 
de uma ponte e a prestação de um determinado serviço público, que antes 
foram tratados em atos administrativos. 
 Professor, qual posicionamento devo adotar nas provas de 
concursos públicos. Bem, apesar de o tema não ser muito exigido, é 
possível constatar que a FCC cobrou o entendimento de Hely Lopes 
Meirelles em algumas questões, portanto, penso que devemos trilhar 
esse caminho: 
 
Para responder às questões da Fundação Carlos Chagas: O fato 
administrativo resulta sempre do ato administrativo que o determina, resultando 
do cumprimento de alguma decisão administrativa (FCC/Executivo Público 
Casa Civil/2010). Assertiva considerada correta pela banca 
examinadora. 
 
Exemplo: Imagine que um servidor, ao se deparar com um 
carregamento de produtos impróprios para o consumo (com prazo de validade 
expirado), tenha que efetuar a apreensão dos mesmos. Nesse caso, a 
apreensão dos produtos é um ato material, ou seja, o servidor irá retirar os 
produtos do veículo que os transportava e levá-lo para o depósito do órgão 
público. Entretanto, a apreensão somente ocorreu em virtude da lavratura de 
um ato administrativo de apreensão. 
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Ainda podemos citar como exemplos de fatos administrativos a limpeza 
de vias públicas, uma cirurgia médica realizada em um Posto de Saúde do 
Município, a aula ministrada por um professor de Universidade Pública, a 
edificação de uma obra, entre outros. 
 
2.3.1. Fato administrativo involuntário 
É aquele que decorre de um evento natural que produziu consequências 
jurídicas no âmbito do Direito. Podemos citar como exemplos a morte de um 
servidor, um raio que causou um incêndio em uma repartição pública, ou, 
ainda, o nascimento do filho de uma servidora. 
Pergunta: Nos exemplos citados, quais as consequências jurídicas 
(efeitos jurídicos) que a morte e o nascimento podem produzir na 
Administração? 
Bem, com o falecimento do servidor, ocorrerá a vacância do cargo e 
surgirá o direito de seus dependentes receberem pensão. Por outro lado, como 
o nascimento do filho de uma servidora, esta passará a usufruir da famosa 
“licença-maternidade”. 
 
2.3.2. Fato administrativo voluntário 
Os fatos administrativos voluntários são consequência de atos 
administrativos ou de condutas administrativas que refletem os 
comportamentos e as ações administrativas que repercutirão no mundo 
jurídico. 
Segundo o professor José dos Santos Carvalho Filho, os fatos 
administrativos voluntários se materializam de duas maneiras distintas: 
a) por atos administrativos, que formalizam a providência desejada 
pelo administrador através da declaração de vontade do Estado; 
b) por condutas administrativas, que refletem os comportamentos e 
as ações administrativas, sejam ou não precedidas de ato administrativo 
formal. 
3. Conceito 
 São vários os conceitos de ato administrativo formulados pelos 
doutrinadores brasileiros, cada um com as suas peculiaridades. Entretanto, 
percebe-se nas provas de concursos públicos uma maior inclinação pelo clássico 
conceito elaborado pelo professor Hely Lopes Meirelles, que assim declara: 
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“Ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da 
Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim 
imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar 
direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria.” 
Analisando-se o conceito do saudoso professor, podemos concluir que o 
ato administrativo possui características bastante peculiares e, 
consequentemente, muito exigidas em provas de concurso: 
1ª) É uma manifestação unilateral de vontade da Administração 
Pública: nesse caso, é suficiente esclarecer que a Administração não está 
obrigada a consultar o particular antes de editar um ato administrativo, ou 
seja, a edição do ato depende, em regra, somente da vontade da Administração 
(pense no caso da aplicação de uma multa de trânsito, por exemplo). 
2ª) É necessário que o ato administrativo tenha sido editado por 
quem esteja na condição de Administração Pública: é importante destacar 
que, além dos órgãos e entidades que integram a Administração Pública direta 
e indireta, também podem editar atos administrativos entidades que estão fora 
da Administração, como acontece com as concessionárias e permissionárias de 
serviços públicos, desde que investidos em prerrogativas estatais. 
3ª) O ato administrativo visa sempre produzir efeitos no mundo 
jurídico: segundo o professor, ao editar um ato administrativo, a 
Administração visa adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e 
declarar direitos, ou, ainda, impor obrigações aos administrados ou a si própria. 
Além das características que foram apresentadas acima, lembre-se ainda 
de que, ao editar um ato administrativo, a Administração Pública encontra-se 
em posição de superioridade em relação ao particular, pois está 
amparada pelo regime jurídico-administrativo. 
4ª) O ato administrativo está sujeito à exame de legitimidade pelo 
Poder Judiciário ou pela própria Administração Pública: conforme 
analisaremos posteriormente, a Administração Pública poder exercer o poder 
(ou princípio) de autotutela sob os seus próprios atos. No mesmo sentido, 
constatado que um ato administrativo foi editado em desconformidade com o 
ordenamento jurídico vigente, o Poder Judiciário está autorizado a analisá-lo, 
procedendo à respectiva anulação, se for o caso. 
4. Elementos ou requisitos do ato administrativo 
 Os elementos ou requisitos do ato administrativo nada mais são que 
“componentes” necessários para que o ato seja considerado inicialmente válido, 
editado em conformidade com a lei. 
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 Não existe uma unanimidade doutrinária sobre a quantidade e as 
características de cada requisito ou elemento do ato administrativo. Entretanto, 
como o nosso objetivo é ser aprovado em um concurso público, iremos adotar o 
posicionamento do professor Hely Lopes Meirelles, que entende serem cinco os 
elementos dos atos administrativos: competência, finalidade, forma, 
motivo e objeto. 
 
4.1. Competência ou Sujeito 
 O ato administrativo não “cai do céu”. É necessário que alguém o edite 
para que possa produzir efeitos jurídicos. Esse alguém é o agente público 
(também chamado por alguns autores de “sujeito”), que recebe essa 
competência expressamente do texto constitucional, através de lei (que é a 
regra geral) ou, ainda, segundo o professor José dos Santos Carvalho Filho, 
através de normas administrativas. 
 Neste último caso, o ilustre professor informa que “em relação aos órgãos 
de menor hierarquia, pode a competência derivar de normas expressas de atos 
administrativos organizacionais. Nesses casos, serão tais atos editados por 
órgãos cuja competência decorre de lei. Em outras palavras, a competência 
primária do órgão provem da lei, e a competência dos segmentos internos dele, 
de natureza secundária, pode receber definição através dos atos 
organizacionais”. 
 Sobre a competência, além de saber que se trata de um requisito 
sempre vinculado do ato, é importante que você entenda ainda quais são as 
principais características enumeradas pela doutrina, pois é muito comum 
encontrarmos questões em prova sobre o assunto. 
1ª) É irrenunciável: já que prevista em lei, a competência é de 
exercício obrigatório pelo agente público sempre que o interesse público 
assim exigir. Não deve ser exercida ao livre arbítrio do agente, mas nos termos 
da lei, que irá definir os seus respectivos limites. 
2ª) É inderrogável: os agentes públicos devem sempre exercer a 
competência nos termos fixados e estabelecidos pela lei, sendo-lhes vedado 
alterar, por vontade própria ou por atos administrativos, o alcance da 
competência legal. 
3ª) Pode ser considerada improrrogável: quando a agente público 
edita um ato que inicialmente não era de sua competência, isso não significa 
que, a partir de então, ele se torna o único competente legalmente para 
exercê-lo, pois, provavelmente, o ato foi editado em razão de avocação ou 
delegação, ambos estudados anteriormente. 
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4ª) É intransferível: como a avocação e a delegação estão relacionadas 
exclusivamente com o exercício da competência, é válido destacar que a sua 
titularidade permanececom a autoridade responsável pela delegação, que 
poderá ainda continuar editando o ato delegado, por exemplo. 
5ª) É imprescritível: o exercício de determinada competência pelo seu 
titular não prescreve em virtude do lapso temporal, independentemente do 
tempo transcorrido. A obrigação de exercer a competência subsiste sempre que 
forem preenchidos os requisitos previstos em lei. 
 Além das características apresentadas, atente-se ainda para as regras 
básicas previstas na Lei 9.784/99 (Lei do processo administrativo federal), 
objeto frequente nas provas de concursos. 
1ª) Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver 
impedimento legal, delegar parte da sua competência a outros órgãos ou 
titulares, ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente 
subordinados, quando for conveniente, em razão de circunstâncias de 
índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial; 
2ª) Não pode ser objeto de delegação a edição de atos de caráter 
normativo; a decisão de recursos administrativos; e as matérias de 
competência exclusiva do órgão ou autoridade; 
3ª) O ato de delegação e sua revogação deverão ser publicados no meio 
oficial; 
4ª) O ato de delegação é revogável a qualquer tempo pela autoridade 
delegante; 
5ª) As decisões adotadas por delegação devem mencionar explicitamente 
esta qualidade e considerar-se-ão editadas pelo delegado; 
6ª) Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes 
devidamente justificados, a avocação temporária de competência 
atribuída a órgão hierarquicamente inferior. 
 
Para responder às questões da Fundação Carlos Chagas: A competência 
administrativa, sendo requisito de ordem pública, é intransferível e 
improrrogável pela vontade dos interessados. Pode, entretanto, ser delegada e 
avocada, desde que o permitam as normas reguladoras da Administração 
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(FCC/Analista Judiciário TRT 9ª Região/2010). Assertiva considerada 
correta pela banca. 
4.2. Finalidade 
Trata-se de requisito sempre vinculado (previsto em lei) que impõe a 
necessidade de respeito ao interesse público no momento da edição do ato 
administrativo. 
Tenho certeza de que você se recorda de que a finalidade do ato 
administrativo deve ser atingida tanto em sentido amplo quanto em sentido 
estrito para que este seja considerado válido. 
Em sentido amplo, significa que todos os atos praticados pela 
Administração devem atender ao interesse público. Em sentido estrito, 
significa que todo ato praticado pela Administração possui uma finalidade 
específica, prevista em lei. 
Apesar de a Administração ter por objetivo a satisfação do interesse 
público, é válido ressaltar que, em alguns casos, poderão ser editados atos com 
o objetivo de satisfazer o interesse particular, como acontece, por exemplo,
na permissão de uso de certo bem público (quando o Município, por exemplo, 
permite ao particular a possibilidade de utilizar uma loja do Mercado municipal 
para montar o seu estabelecimento comercial). 
Nesse caso, o interesse público também será atendido, mesmo que 
secundariamente. O que não se admite é que um ato administrativo seja 
editado exclusivamente para satisfazer o interesse particular. 
Dentre todos os requisitos do ato administrativo, o da finalidade é o que 
mais condiz com a necessidade de observância ao princípio da 
impessoalidade, pois, se o agente público está praticando o ato com o 
objetivo de satisfazer o interesse coletivo, não beneficiará ou prejudicará 
determinados grupos ou pessoas em razão de características ou condições 
pessoais. 
Em suma, lembre-se de que o requisito denominado “finalidade” tem 
que responder à seguinte pergunta: para que foi editado o ato? 
Para responder às questões de prova: Lembre-se sempre de que a 
finalidade é o efeito jurídico mediato (secundário) que o ato administrativo 
produz. 
4.3. Forma 
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A forma, que também é um requisito vinculado do ato administrativo, a 
exemplo dos requisitos da competência e finalidade, também pode ser 
compreendida em sentido estrito e em sentido amplo. 
Em sentido estrito, a forma pode ser entendida como a exteriorização 
do ato administrativo, o “modelo” do ato, o modo pelo qual ele se apresenta ao 
mundo jurídico. 
Para responder às questões da Fundação Carlos Chagas: O revestimento 
exterior do ato administrativo, necessário à sua perfeição, é requisito conhecido 
como forma (FCC/Técnico Judiciário TRT 8ª Região/2010). Assertiva 
considerada correta pela banca. 
Em regra, o ato administrativo apresenta-se ao mundo jurídico por 
escrito. Entretanto, existe a possibilidade de determinados atos surgirem 
verbal, gestual, ou, ainda, virtualmente. 
Exemplo: Quando o guarda de trânsito emite “dois silvos breves” com o 
seu apito, ocorre a edição de um ato administrativo informal, pois ele está 
determinando que você pare o veículo para que seja fiscalizado. Da mesma 
forma, quando o semáforo de trânsito apresenta a cor vermelha, está sendo 
editado um ato administrativo informal determinando que você também pare o 
veículo. 
Ao contrário do princípio da liberdade das formas, que vigora no 
direito privado, segundo o qual os atos podem ser praticados por qualquer 
forma idônea para atingir o seu fim, vigora no Direito Administrativo, em regra, 
o princípio da solenidade das formas, segundo o qual, para a edição de um
ato administrativo, devem ser respeitados procedimentos especiais e forma 
prevista em lei. 
O princípio da solenidade das formas está consagrado no § 1º, artigo 
22, da Lei Federal 9.784/99, ao estabelecer que “os atos do processo devem 
ser produzidos por escrito, em vernáculo, com a data e o local de sua 
realização e a assinatura da autoridade responsável”. 
Sendo assim, em âmbito federal existe norma expressa que impõe a 
regra da forma escrita para o exercício das competências públicas, o que nos 
leva a entender que, em regra, os atos administrativos devem ser formais. 
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Em sentido amplo, a forma pode ser entendida como a formalidade ou 
procedimento a ser observado para a produção do ato administrativo. Em 
outras palavras, entenda que a lei pode determinar expressamente outras 
exigências formais que não fazem parte do próprio ato administrativo, mas 
que lhe são anteriores ou posteriores (exigência de várias publicações do 
mesmo ato no Diário Oficial, por exemplo, para que possa produzir efeitos). 
Ao contrário do que ocorre em relação ao princípio da solenidade das 
formas, que impõe a necessidade da vontade administrativa se exteriorizar 
por escrito, em relação à formalidade ou procedimento, somente será 
exigida uma dada formalidade se a lei expressamente determinar. Inexistindo 
lei impondo uma exigência formal além da exteriorização escrita, não há que 
ser requerer qualquer procedimento complementar. 
Esse é o teor do caput do artigo 22 da Lei 9.784/99, ao declarar que “os 
atos do processo administrativo não dependem de forma determinada senão 
quando a lei expressamente a exigir”. 
 
4.4. Motivo 
O motivo, que também é chamado de “causa”, é o pressuposto de fato 
e de direito que serve de fundamento para a edição do ato administrativo.O motivo se manifesta através de ações ou omissões dos agentes 
públicos, dos administrados ou, ainda, de necessidades da própria 
Administração, que justificam ou impõem a edição de um ato administrativo. 
Para que um ato administrativo seja validamente editado, faz-se 
necessário que esteja presente o pressuposto de fato e de direito que 
autoriza ou determina a sua edição. 
a) Pressuposto de fato: É o acontecimento real, uma circunstância 
fática concreta, externa ao agente público e que ensejou a edição do ato. 
Exemplos: a circunstância fática concreta que enseja a edição de um 
ato administrativo de desapropriação para fins de reforma agrária é a 
improdutividade de um latifúndio rural; a circunstância fática concreta que 
enseja a edição do ato que concede a licença-maternidade a uma servidora é o 
nascimento do filho; a circunstância fática concreta que enseja a edição do 
ato concessivo da aposentadoria compulsória é o implemento da idade de 
setenta anos, etc. 
b) Pressuposto de direito: é o dispositivo legal em que se baseia a 
edição do ato. Em outras palavras, são os requisitos materiais estabelecidos 
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na lei e que autorizam (nos atos discricionários) ou determinam (nos atos 
vinculados) a edição do ato. 
Exemplos: 
1º) No ato de desapropriação para fins de reforma agrária, o 
pressuposto de direito para a edição do ato está no artigo 184 da CF/88, que 
assim declara: “Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de 
reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social”[...] 
. Foi o artigo 184 da CF/88 que fundamentou juridicamente a edição do ato. 
2º) No ato concessivo de licença-maternidade, em âmbito federal, o 
pressuposto de direito que autoriza a edição do ato é o artigo 207 da lei 
8.112/90, ao declarar que “será concedida licença à servidora gestante por 120 
(cento e vinte) dias consecutivos, sem prejuízo da remuneração”. 
3º) No ato concessivo da aposentadoria compulsória, o pressuposto de 
direito, em âmbito federal, é o artigo 186 da Lei 8.112/90, ao afirmar que “o 
servidor será aposentado compulsoriamente, aos setenta anos de idade, com 
proventos proporcionais ao tempo de serviço”. 
 
4.4.1. Motivo e motivação 
É necessário que você tenha muita atenção ao responder às questões de 
prova para não confundir motivo e motivação, que possuem significados 
diferentes. 
O motivo, conforme acabei de expor, pode ser entendido como o 
pressuposto de fato e de direito que serve de fundamento para a edição do 
ato administrativo. Por outro lado, a motivação nada mais é que exposição dos 
motivos, por escrito, no corpo do ato administrativo. 
Exemplo: Na concessão de licença à servidora gestante por 120 (cento e 
vinte) dias consecutivos, já sabemos que o nascimento do filho corresponderá 
ao pressuposto de fato e o artigo 186 da Lei 8.112/90 corresponderá ao 
pressuposto de direito (ambos formando o motivo). 
Entretanto, a motivação somente passará a existir a partir do momento 
que o agente público do setor de recursos humanos declarar expressamente, 
por escrito, o pressuposto de fato e de direito que justificará a edição do ato. 
 
 
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Para responder às questões de prova: Motivação é a exposição ou indicação 
dos motivos, ou seja, demonstração por escrito dos fatos e fundamentos 
jurídicos do ato (FCC/Analista Judiciário TRT 22ª Região/2010). Assertiva 
considerada correta pela banca. 
4.4.2. Teoria dos motivos determinantes 
Segundo a teoria dos motivos determinantes, o motivo alegado pelo 
agente público, no momento da edição do ato, deve corresponder à realidade, 
tem que ser verdadeiro. Caso contrário, comprovando o interessado que o 
motivo informado não guarda qualquer relação com a edição do ato ou que 
sequer existiu, o ato deverá ser anulado pela própria Administração ou pelo 
Poder Judiciário. 
O professor Celso Antônio Bandeira de Mello, ao explicar a teoria dos 
motivos determinantes, afirma que “os motivos que determinam a vontade do 
agente, isto é, os fatos que serviram de suporte à sua decisão, integram a 
validade do ato. Sendo assim, a invocação de ‘motivos de fato’ falsos, 
inexistentes ou incorretamente qualificados vicia o ato mesmo quando, 
conforme já se disse, a lei não haja estabelecido, antecipadamente, os motivos 
que ensejariam a prática do ato. Uma vez enunciados pelo agente os motivos 
em que se calçou, ainda quando a lei não haja expressamente imposto a 
obrigação de enunciá-los, o ato só será válido se estes realmente ocorreram e o 
justificavam”. 
Exemplo: Suponhamos que o Prefeito de um determinado Município 
tenha decidido exonerar o Secretário Municipal de Turismo, ocupante de cargo 
em comissão. Entretanto, por ser colega do Secretário e temer inimizades 
políticas, decidiu motivar o ato alegando a necessidade de reduzir a despesa 
com pessoal ativo (motivo) em virtude da queda no montante de recursos 
recebidos do Fundo de Participação dos Municípios. 
Porém, três meses após a exoneração do ex-Secretário de Turismo, 
imaginemos que o Prefeito tenha decidido nomear a sua irmã para ocupar o 
mesmo cargo, mas sem motivar o ato. 
Pergunta: No referido exemplo, ocorreu algum vício (irregularidade) na 
exoneração do Secretário Municipal de Turismo, já que o Prefeito sequer era 
obrigado a motivar o ato de exoneração? 
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 Sim. Realmente o Prefeito não era obrigado a motivar o ato de 
exoneração, pois se trata de cargo de confiança (em comissão), de livre 
nomeação e exoneração. Contudo, já que decidiu motivar o ato, a motivação 
deveria corresponder à realidade, ser verdadeira e real, o que não aconteceu 
no caso. 
Como o motivo alegado (redução de despesas) foi determinante para a 
edição do ato de exoneração, mas, posteriormente, ficou provado que ele não 
existia, deverá ser anulado o ato por manifesta ilegalidade, seja pela própria 
Administração ou pelo Poder Judiciário. 
No concurso publico para o cargo de Juiz do Trabalho do TRT da 
18ª Região, realizado em 2012, a FCC considerou correta a seguinte 
assertiva: “No que diz respeito ao controle judicial dos atos administrativos, é 
correto afirmar que, com base na Teoria dos Motivos Determinantes, o Poder 
Judiciário pode invalidar ato administrativo discricionário, quando identificada 
inexistência ou falsidade do motivo”. 
 
4.5. Objeto ou conteúdo 
O quinto requisito do ato administrativo, que pode ser discricionário ou 
vinculado, é o objeto (também denominado de conteúdo por alguns 
autores), entendido como a coisa ou a relação jurídica sobre a qual recai o 
ato. Trata-se do efeito jurídico imediato (primário) que o ato administrativo 
produz. 
Segundo a professora Maria Sylvia Zanella di Pietro, o objeto é o efeito 
jurídico que o ato produz. O que o ato faz? Ele cria um direito? Ele extingue um 
direito? Ele transforma? Quer dizer, o objeto vem descrito na norma, ele 
corresponde ao próprio enunciado do ato. 
Para Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino, o objeto do ato administrativo 
identifica-se com o seu próprio conteúdo, por meio do qual a Administração 
manifesta sua vontade, ou atesta simplesmente situações pré-existentes.Assim, continuam os professores, é objeto do ato de concessão de alvará 
a própria concessão do alvará; é objeto do ato de exoneração a própria 
exoneração; é objeto do ato de suspensão do servidor a própria suspensão 
(neste caso há liberdade de escolha do conteúdo específico – número de dias de 
suspensão – dentro dos limites legais de até noventa dias, conforme a 
valoração da gravidade da falta cometida); etc. 
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Para responder às questões da Fundação Carlos Chagas: O objeto do ato 
administrativo é o efeito jurídico imediato que o ato produz (FCC/Analista 
Judiciário TRE AP/2011). Assertiva considerada correta pela banca. 
PIT STOP
REQUISITOS OU ELEMENTOS DO ATO ADMINISTRATIVOS 
Os elementos COMPETÊNCIA, FORMA e FINALIDADE são sempre vinculados. Por sua 
vez, o MOTIVO e OBJETO podem ser vinculados ou discricionários. 
É bom memorizar as características da competência, pois são muito cobradas em 
provas da FCC: irrenunciável, inderrogável, improrrogável, intransferível e 
imprescritível. 
Lembre-se de a delegação de competência também pode ocorrer entre órgãos e 
agentes que estejam situados no mesmo patamar hierárquico. 
Não pode ser objeto de delegação a edição de atos de caráter normativo; a decisão 
de recursos administrativos; e as matérias de competência exclusiva do órgão ou 
autoridade. 
As expressões “motivo” e “motivação” não são sinônimas. A motivação nada mais é 
do que a apresentação dos MOTIVOS que ensejaram a edição do ato, por escrito (ou 
digitado, no mundo moderno... rss). 
Segundo a teoria dos motivos determinantes, o motivo alegado pelo agente 
público, no momento da edição do ato, deve corresponder à realidade, tem que ser 
verdadeiro. Caso contrário, comprovando o interessado que o motivo informado não 
guarda qualquer relação com a edição do ato ou que sequer existiu, o ato deverá 
ser anulado pela própria Administração ou pelo Poder Judiciário. 
O objeto do ato administrativo é o efeito jurídico imediato (primário) que o ato 
produz. Por sua vez, a finalidade é o efeito jurídico mediato (secundário). 
5. Atributos do ato administrativo
Como consequência do regime jurídico-administrativo, que concede à 
Administração Pública um conjunto de prerrogativas necessárias ao alcance 
do interesse coletivo, os atos administrativos editados pelo Poder Público 
gozarão de determinadas qualidades (atributos) não existentes no âmbito do 
direito privado. 
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 Não existe um consenso doutrinário sobre a quantidade de atributos 
inerentes aos atos administrativos, mas, para responder às questões de provas, 
é necessário que estudemos a presunção de legitimidade ou veracidade, a 
imperatividade, a autoexecutoriedade e a tipicidade. 
 
5.1. Presunção de legitimidade e veracidade 
Todo e qualquer ato administrativo é presumivelmente legítimo, ou 
seja, considera-se editado em conformidade com o direito (leis e princípios). 
Essa presunção é consequência da confiança depositada no agente público, 
pois se deve partir do pressuposto de que todos os parâmetros e requisitos 
legais foram respeitados pelo agente no momento da edição do ato. 
A presunção de legitimidade dos atos administrativos tem o objetivo de 
evitar que terceiros (em regra, particulares) criem obstáculos insensatos ou 
desprovidos de quaisquer fundamentos, que possam inviabilizar o exercício da 
atividade administrativa. 
Para responder às questões de prova: A presunção de legitimidade alcança 
todos os atos administrativos editados pela Administração, independentemente 
da espécie ou classificação. 
 
Não é correto afirmar que a presunção de legitimidade dos atos 
administrativos seja juris et de jure (absoluta), pois o terceiro que se sentir 
prejudicado pode provar a ilegalidade do ato para que não seja obrigado a 
cumpri-lo. Desse modo, deve ficar claro que a presunção de legitimidade será 
sempre juris tantum (relativa), pois é assegurado ao interessado recorrer à 
Administração, ou mesmo ao Poder Judiciário, para que não seja obrigado a 
submeter-se aos efeitos do ato (que considera ilegítimo ou ilegal). 
Enquanto o Poder Judiciário ou a própria Administração não reconhecerem 
a ilegitimidade do ato administrativo, todos os seus efeitos continuam sendo 
produzidos normalmente, e o interessado deverá cumpri-lo integralmente. 
Para responder às questões de prova: O atributo da presunção de 
legitimidade também tem sido cobrado em provas como “presunção de 
legalidade”, apesar de alguns autores discordarem desse entendimento. 
 
Quando se afirma que o ato administrativo é presumivelmente legitimo, 
está se afirmando que foi editado em conformidade com o direito, ou seja, 
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respeitando-se as leis e princípios vigentes. Por outro lado, ao se afirmar que 
o ato administrativo é presumivelmente legal, restringe-se a presunção ao
respeito à lei. 
Atenção: A professora Maria Sylvia Zanella di Pietro ainda afirma que, 
além de serem presumivelmente legítimos, os atos administrativos também são 
presumivelmente verdadeiros. Segundo a professora, a presunção de 
veracidade assegura que os fatos alegados pela Administração são 
presumivelmente verdadeiros, assim como ocorre em relação a certidões, 
atestados, declarações ou informações fornecidas, todos dotados de fé pública. 
Fique atento ao responder às questões elaboradas pelas bancas 
examinadoras, pois é muito comum formularem questões “misturando” 
as definições de “presunção de legitimidade” e “presunção de 
veracidade”. 
No concurso público para o cargo de Defensor Público do Paraná, 
realizado em 2012, a FCC considerou correta a seguinte assertiva: “A 
legitimidade e a veracidade dos atos administrativos gozam da presunção juris 
tantum, cabendo ao administrado o ônus de elidir tal presunção”. 
Por último, lembre-se sempre de que é do particular a obrigação de 
demonstrar e provar a ilegalidade ou possível violação ao ordenamento 
jurídico causada pela edição do ato. Enquanto isso não ocorrer, o ato continua 
produzindo todos os seus efeitos. 
Esse é o posicionamento do professor Hely Lopes Meirelles, ao afirmar 
que essa presunção “autoriza a imediata execução ou a operatividade dos atos 
administrativos, mesmo que argüidos de vícios ou defeitos que os levem à 
invalidade. Enquanto, porém, não sobrevier o pronunciamento de nulidade, os 
atos administrativos são tidos por válidos e operantes, quer para a 
Administração, quer para os particulares sujeitos ou beneficiários de seus 
efeitos”. 
Para responder às questões da FCC: Um dos atributos dos atos 
administrativos tem por fundamento a sujeição da Administração Pública ao 
princípio da legalidade, o que faz presumir que todos os seus atos tenham sido 
praticados em conformidade com a lei, já que cabe ao Poder Público a sua tutela. 
Nesse caso, trata-se do atributo da presunção de legitimidade (FCC/Técnico 
Judiciário TRF 1ª Região/2010). Assertiva considerada correta pela 
banca. 
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5.2. Imperatividade 
A imperatividade é o atributo pelo qual os atos administrativos se 
impõem a terceiros, independentemente de sua concordância ou 
aquiescência. 
Ao contrário do que ocorre na presunção de legitimidade, que não 
necessita de expressa previsão em lei, a imperatividade exige autorização legal 
e, portanto, não incide em relação a todos os atos administrativos. 
É o atributo da imperatividade que permite à Administração, por exemplo, 
aplicar multas de trânsito, constituir obrigação tributária que vincule o 
particular ao pagamento de imposto de renda, entre outros. 
 
Para responder às questões de prova: O professor José dos Santos Carvalho Filho 
considera os termos coercibilidade e imperatividade expressões sinônimas, ao 
declarar que “significa que os atos administrativos são cogentes, obrigando a todos 
quantos se encontrem em seu círculo de incidência (ainda que o objetivo a ser por ele 
alcançado contrarie interesses privados), na verdade, o único alvo da Administração 
Pública é o interesse público”. 
 
Em virtude da unilateralidade, a Administração Pública não precisa 
consultar o particular, antes da edição do ato administrativo, para solicitar a 
sua concordância ou aquiescência, mesmo que o ato lhe cause prejuízos. 
A doutrina majoritária entende que a imperatividade decorre do poder 
extroverso do Estado, que pode ser definido como o poder que o Estado tem 
de constituir, unilateralmente, obrigações para terceiros, com extravasamento 
dos seus próprios limites. 
O poder extroverso pode ser encontrado, por exemplo, na cobrança e 
fiscalização dos impostos, no exercício do poder de polícia, na fiscalização do 
cumprimento de normas sanitárias, no controle do meio ambiente, entre outros. 
 
5.3. Autoexecutoriedade 
A autoexecutoriedade é o atributo que garante ao Poder Público a 
possibilidade de obrigar terceiros ao cumprimento dos atos administrativos 
editados, sem a necessidade de recorrer ao Poder Judiciário. 
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O referido atributo garante à Administração Pública a possibilidade de ir 
além do que simplesmente impor um dever ao particular (consequência da 
imperatividade), mas também utilizar força direta e material no sentido de 
garantir que o ato administrativo seja executado. 
A autoexecutoriedade não está presente em todos os atos administrativos 
(atos negociais e enunciativos, por exemplo), ocorrendo somente em duas 
hipóteses: 
1ª) Quando existir expressa previsão legal; 
2ª) Em situações emergenciais em que apenas se garantirá a satisfação 
do interesse público com a utilização da força estatal. 
 
Exemplo: Imagine que a Administração Pública se depare com a 
existência de um imóvel particular em péssimas condições, prestes a desabar e 
que ainda é habitado por uma família de cinco pessoas. 
Nesse caso, a Administração não precisará recorrer ao Poder 
Judiciário para retirar obrigatoriamente as pessoas do local, utilizando a força 
se preciso for, pois está diante de uma situação emergencial, na qual a 
integridade física de várias pessoas está em risco. 
Também podem ser citados como exemplos de manifestação da 
autoexecutoriedade a destruição de medicamentos com prazo de validade 
vencido e que foram recolhidos em farmácias e a demolição de obras 
construídas em áreas de risco (zonas proibidas). 
Atenção: Conforme já informei, nem sempre os atos administrativos irão 
gozar de autoexecutoriedade e, para fins de concursos públicos, a multa (ato 
administrativo) é o exemplo mais cobrado em relação à ausência de 
autoexecutoriedade. 
Nesse caso, apesar de a aplicação da multa ser decorrente do atributo da 
imperatividade, se o particular não efetuar o seu pagamento a Administração 
somente poderá recebê-la se recorrer ao Poder Judiciário. 
No concurso público para o cargo de Procurador do Município de 
João Pessoa/PB, realizado em 2012, a FCC considerou correta a 
seguinte assertiva: “É ato administrativo produzido pela Administração, no 
exercício do poder de polícia, porém destituído do atributo de 
autoexecutoriedade, a aplicação de multa ao infrator de norma relativa à 
poluição sonora”. 
Conforme nos informam os professores Marcelo Alexandrino e Vicente 
Paulo, a única exceção ocorre na hipótese de multa administrativa aplicada por 
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adimplemento irregular, pelo particular, de contrato administrativo em que 
tenha havido prestação de garantia. Nessa hipótese, a Administração pode 
executar diretamente a penalidade, independentemente do consentimento do 
contratado, subtraindo da garantia o valor da multa (Lei nº 8666/1993, artigo 
80, inciso III). 
Por último, é necessário deixar bem claro que os atos praticados sob o 
amparo do atributo da autoexecutoriedade podem posteriormente ser revistos 
pelo Poder Judiciário, sempre que provocado pelos interessados. Para tanto, 
basta que os interessados demonstrem que tais atos foram praticados de forma 
arbitrária, desproporcional, desarrazoada ou abusiva, por exemplo, para 
que o Poder Judiciário possa anulá-los retroativamente. 
No concurso publico para o cargo de Técnico Judiciário do TRT da 
1ª Região, realizado em 2013, a FCC considerou correta a seguinte 
assertiva: “O atributo da executoriedade permite à Administração o emprego 
de meios de coerção para fazer cumprir o ato administrativo”. 
5.4. Tipicidade 
Não existe consenso doutrinário sobre a possibilidade de incluir a 
tipicidade como um dos atributos do ato administrativo. Todavia, como as 
bancas eventualmente utilizam o livro da professora Maria Sylvia Zanella di 
Pietro como base para a elaboração de questões, é bom que o conheçamos. 
Segundo a ilustre professora, podemos entender a tipicidade como “o 
atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a figuras definidas 
previamente pela lei como aptas a produzir determinados resultados”. 
Como é possível observar, o princípio da tipicidade decorre da aplicação 
do princípio da legalidade. Segundo o entendimento da professora di Pietro, 
para cada finalidade que a administração pretende alcançar existe um ato 
definido em lei, logo, o ato administrativo deve corresponder a figuras definidas 
previamente pela lei como aptas a produzir determinados resultados. 
Resumidamente falando, a professora entende que, para cada finalidade 
que a Administração deseja alcançar, existe uma espécie distinta de ato 
administrativo e, portanto, é inadmissível que sejam editados atos 
administrativos inominados. 
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Para responder às questões de prova: A tipicidade só existe com relação aos atos 
unilaterais; não existe nos contratos porque, com relação a eles, não há imposição de 
vontade da Administração, que depende sempre da aceitação do particular; nada 
impede que as partes convencionem um contrato inominado, desde que atenda melhor 
ao interesse público e particular (Maria Sylvia Zanella di Pietro). 
 
No concurso público para o cargo de Técnico Judiciário do TRT da 
1ª Região, realizado em 2013, a FCC considerou correta a seguinte 
assertiva: “O atributo da executoriedade permite à Administração o emprego 
de meios de coerção para fazercumprir o ato administrativo”. 
PIT STOP 
ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVOS 
Não confunda as expressões “elementos” e “atributos” do ato administrativo. A 
primeira refere-se aos “requisitos” que devem ser observados para que o ato seja 
editado validamente (em conformidade com a lei). Por sua vez, os atributos são 
características dos atos administrativos, conseqüência do regime jurídico-
administrativo. 
A presunção de legitimidade alcança todos os atos administrativos editados pela 
Administração, independentemente da espécie ou classificação, porém, será sempre 
relativa (juris tantum). 
A imperatividade, atributo que permite à Administração impor os seus atos a 
terceiros, independentemente de concordância do destinatário, não está presente 
nos atos enunciativos. 
A autoexecutoriedade é o atributo que garante ao Poder Público a possibilidade de 
obrigar terceiros ao cumprimento dos atos administrativos editados, sem a 
necessidade de recorrer ao Poder Judiciário. 
Para responder às questões da FCC, lembre-se de que a MULTA (espécie de ato 
administrativo) não goza do atributo da autoexecutoriedade, apresentando-se como 
exceção à regra geral! 
 
 
6. Classificação dos atos administrativos 
 Não existe uma uniformização doutrinária sobre a classificação dos atos 
administrativos, pois cada autor possui uma classificação própria, segundo os 
critérios adotados para estudo. 
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 Entretanto, para fins de concursos públicos, penso que o mais sensato é 
focarmos a classificação do professor Hely Lopes Meirelles, que tem sido 
adotada pelas principais bancas examinadoras do país. 
 
6.1. ATOS GERAIS E INDIVIDUAIS 
Os atos administrativos gerais ou regulamentares são aqueles que 
possuem destinatários indeterminados, com finalidade normativa, tais como 
os decretos regulamentares, as instruções normativas, etc. 
Caracterizam-se por serem de comando abstrato e impessoal 
(destinados a sucessivas aplicações, sempre quando ocorrer a hipótese neles 
prevista), muito parecidos com os das leis, e, portanto, revogáveis a qualquer 
tempo pela Administração. Geralmente são editados com o objetivo de explicar 
o texto legal a fim de garantir a sua fiel execução. 
Podemos citar como principais características dos atos gerais: 
1ª) Devem prevalecer sobre o ato administrativo individual; 
2ª) Para que produzam efeitos em relação aos particulares, necessitam de 
publicação na imprensa oficial; 
3ª) Podem ser revogados a qualquer momento, respeitados os efeitos 
já produzidos; 
4ª) Os administrados não podem impugná-los diretamente perante a 
própria Administração ou Poder Judiciário. 
Ao contrário dos atos gerais, atos administrativos individuais são 
aqueles que possuem destinatários determinados ou determináveis, 
podendo alcançar um ou vários sujeitos, sendo possível citar como exemplos 
os decretos de desapropriação, a nomeação de servidores, uma autorização ou 
permissão, etc. 
Atenção: Para que um ato administrativo seja classificado como 
individual, não interessa a quantidade de destinatários, mas sim a 
possibilidade de quantificá-los (definir a quantidade e conhecer os 
destinatários). 
Exemplo: Nesses termos, poderá ser considerado ato administrativo 
individual tanto aquele responsável pela nomeação de um candidato para o 
cargo “X”, quanto aquele responsável pela nomeação de 20 (vinte) servidores, 
simultaneamente, pois, nesse caso, é possível definir e conhecer quais 
candidatos estão sendo atingidos pelo ato. 
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Outra característica importante dos atos individuais é a possibilidade de 
serem impugnados diretamente pelos administrados, seja através de uma 
ação de rito ordinário (ação judicial comum), mandado de segurança ou, ainda, 
ação popular, sempre que forem praticados contrariamente à lei. 
Nos termos da Súmula 473 do Supremo Tribunal Federal, “a 
administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os 
tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por 
motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, 
e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”. 
Sendo assim, caso o ato individual tenha gerado direito adquirido para o 
seu destinatário, torna-se irrevogável. 
 
6.2. ATOS INTERNOS E EXTERNOS 
Atos administrativos internos são aqueles que produzem efeitos 
somente no interior da Administração Pública, e, portanto, não têm o objetivo 
de atingir os administrados, sendo possível citar como exemplos uma ordem de 
serviço, uma portaria de remoção de servidor, etc. 
Como não possuem o objetivo de alcançar os administrados, não exigem 
publicação no Diário Oficial, sendo suficiente a comunicação aos seus 
destinatários internos pelos instrumentos de comunicação disponíveis. 
Por outro lado, atos administrativos externos ou de efeitos externos 
são aqueles que afetam os administrados, produzindo efeitos fora da 
Administração, e, por isso, necessitam de publicação no diário oficial. Como 
exemplos, podemos citar um decreto, um regulamento, uma portaria de 
nomeação de candidato aprovado em concurso público, etc. 
Apesar de não possuírem o objetivo de alcançar diretamente os 
administrados, é válido destacar que os atos que onerem os cofres públicos 
e todos aqueles que visem produzir efeitos fora da Administração são 
considerados externos, e, portanto, devem ser publicados. 
 
6.3. ATOS DE IMPÉRIO, DE GESTÃO E DE EXPEDIENTE 
Atos de império ou de autoridade são aqueles praticados pela 
Administração no gozo de sua supremacia sobre o administrado. São aqueles 
através dos quais a Administração cria deveres aos particulares 
independentemente de concordância ou aquiescência, tal como acontece na 
aplicação de uma multa de trânsito, na edição de um decreto de 
desapropriação, na apreensão de mercadorias etc. 
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Atos de gestão são aqueles editados pela Administração sem fazer uso 
de sua supremacia sobre o administrado, estabelecendo-se uma relação 
horizontal (igualdade) e assemelhando-se aos atos de Direito privado, sendo 
possível citar como exemplo a aquisição de bens pela Administração, o aluguel 
de equipamentos etc. 
Atos de expediente são os atos rotineiros praticados pelos agentes 
administrativos no interior da Administração, sem caráter vinculante e sem 
forma especial, que têm por objetivo organizar e operacionalizar as 
atividades exercidas pelos órgãos e pelas entidades públicas. Para exemplificar, 
podemos citar o preenchimento de um documento, a expedição de um ofício a 
um particular, a rubrica nas páginas de um processo administrativo etc. 
 
6.4. ATOS VINCULADOS E DISCRICIONÁRIOS 
 Nas palavras do professor Hely Lopes Meirelles, “atos vinculados ou 
regrados são aqueles para os quais a lei estabelece os requisitos e condições 
de sua realização”, ao passo que “discricionários são os que a Administração 
pode praticar com liberdade de escolha de seu conteúdo, de seu destinatário, 
de sua conveniência, de sua oportunidade e de seu modo de realização”. 
 Em outro tópico da aula, afirmei que o ato administrativo possui cinco 
elementos ou requisitosbásicos: competência, forma, finalidade, motivo e 
objeto. Sendo assim, sempre que a lei estabelecer e detalhar esses cinco 
elementos, não deixando margem para que o agente público possa defini-los 
no momento da edição do ato, este será vinculado. 
Lembre-se sempre de que no ato vinculado o agente público não possui 
alternativas ou opções no momento de editar o ato, pois a própria lei já definiu 
o único comportamento possível. Portanto, caso o agente público desrespeite 
quaisquer dos requisitos ou elementos previstos pela lei, o ato deverá ser 
anulado pela Administração ou pelo Poder Judiciário. 
Exemplo: Suponhamos que determinada lei municipal estabeleça todos 
os requisitos que devem ser cumpridos pelo particular que tenha a intenção de 
construir um edifício. Nesse caso, se o particular apresentar toda a 
documentação necessária e cumprir todos os requisitos legais, a Administração 
não possui outra alternativa a não ser conceder a licença para o particular 
construir, por ser um direito subjetivo deste. 
Como a Administração não possui alternativas ou opções (conceder ou 
não a licença), já que a lei estabeleceu todos os requisitos necessários à edição 
do ato, este é denominado vinculado. 
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No concurso para o cargo de Analista de Controle Externo do 
TCE/AM, realizado em 2012, a FCC considerou correta a seguinte 
assertiva: “O ato administrativo vinculado possui todos os elementos definidos 
em lei e pode ser objeto de controle de legalidade pelo Judiciário e pela própria 
Administração”. 
Por outro lado, no ato discricionário a lei apenas estabelece e detalha 
os requisitos da competência, forma e finalidade, deixando ao critério da 
Administração decidir sobre o motivo e o objeto. Sendo assim, é válido 
ressaltar que os requisitos competência, forma e finalidade serão sempre 
vinculados (definidos em lei), independentemente de o ato ser discricionário ou 
vinculado, o que leva alguns autores a afirmar que a discricionariedade 
administrativa nunca será total. 
No ato discricionário a Administração possui alternativas ou opções, e, 
dentre elas, irá escolher a que seja mais oportuna e conveniente ao interesse 
público. 
Exemplo: Suponhamos que o servidor público federal “X” tenha 
procurado o Departamento de Recursos Humanos do órgão em que trabalha 
para solicitar o parcelamento do seu período de férias, pois deseja usufruir 15 
dias em julho e 15 dias em janeiro. 
Pergunta: Nesse caso, poderá a Administração Pública recusar-se a 
deferir o pedido de parcelamento das férias efetuado pelo servidor? 
Sim. O § 3º do artigo 77 da lei 8.112/90 estabelece expressamente que 
“as férias poderão ser parceladas em até três etapas, desde que assim 
requeridas pelo servidor e no interesse da administração pública”. 
Desse modo, como a Administração pode deferir, ou não, o pedido 
efetuado pelo servidor, o ato será discricionário. 
No concurso público para o cargo de Técnico Judiciário do TRT da 
9ª Região, realizado em 2013, a Fundação Carlos Chagas considerou 
correta a seguinte assertiva: “A respeito dos atos administrativos, é correto 
afirmar que o mérito do ato administrativo corresponde ao juízo de 
conveniência e oportunidade presente nos atos discricionários”. 
6.5. ATO SIMPLES, COMPLEXO E COMPOSTO 
Ato administrativo simples é aquele que resulta da manifestação de 
vontade de um único órgão, unipessoal ou colegiado, sendo irrelevante o 
número de agentes que participarão da edição do ato. A edição do ato simples 
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depende da vontade de um único órgão e independe de aprovações ou 
homologações posteriores. 
Como exemplos, podemos citar a edição de um parecer sob a 
responsabilidade de uma determinada autoridade administrativa, o despacho de 
um servidor ou uma decisão proferida por um conselho de contribuintes (neste 
caso, apesar de ser composto de vários membros, a decisão é uma só, 
representando a vontade da maioria). 
Ato administrativo complexo é aquele que depende da manifestação 
de vontade de dois ou mais órgãos para que seja editado. Apesar de ser um 
único ato, é necessário que exista um consenso entre diferentes órgãos para 
que possa produzir os efeitos desejados. 
É possível citar como exemplos os atos normativos editados 
conjuntamente, por dois ou mais órgãos, tais como as Portarias Conjuntas 
editadas pela Procuradoria Geral da Fazenda Nacional e Receita Federal 
do Brasil (a exemplo da Portaria Conjunta nº 01, de 10 de março de 2009, que 
dispõe sobre parcelamento de débitos para com a Fazenda Nacional); editadas 
pelos órgãos do Poder Judiciário (a exemplo da Portaria Conjunta 01, de 07 
de março de 2007, que regulamenta adicionais e gratificações no âmbito do 
Judiciário), entre outras. 
Nesse caso, deve ficar bem claro que existe uma manifestação 
conjunta de vontade de todos os órgãos envolvidos antes de o ato ser 
editado. 
Por outro lado, ato administrativo composto é aquele em que apenas 
um órgão manifesta a sua vontade, todavia, para que se torne exequível, é 
necessário que outro órgão também se manifeste com o objetivo de ratificar, 
aprovar, autorizar ou homologar o ato. 
Atenção: Lembre-se de que, no ato composto, o seu conteúdo é definido 
por apenas um órgão, mas, para que o ato produza os seus efeitos, é 
necessária a manifestação de outro ou outros órgãos. 
Como exemplo de ato composto, podemos citar a nomeação dos Ministros 
do Supremo Tribunal Federal. Nesse caso, nas palavras da professora Maria 
Sylvia Zanela Di Pietro, teríamos um ato principal (nomeação efetuada pelo 
Presidente da República) e outro ato acessório ou secundário (aprovação do 
Senado Federal). 
Ao responder às questões de prova, tenha muito cuidado para não 
confundir ato complexo e ato composto. Lembre-se sempre de que o ato 
complexo depende da manifestação de vontade de dois ou mais órgãos para 
que seja editado. Apesar de ser um único ato, é necessário que exista um 
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consenso entre diferentes órgãos para que possa produzir os efeitos 
desejados, a exemplo do que ocorre em relação ao ato de aposentadoria, que é 
editado por vários órgãos e entidades da Administração, mas somente se 
aperfeiçoa com o registro no Tribunal de Contas da União - TCU. 
De outro lado, ato composto é aquele em que apenas um órgão 
manifesta a sua vontade, todavia, para que se torne exequível, é necessário 
que outro órgão também se manifeste com o objetivo de ratificar, aprovar, 
autorizar ou homologar o ato. 
A professora Maria Sylvia Zanela Di Pietro cita como exemplo de ato 
composto a nomeação do Procurador-Geral da República, que depende de 
prévia aprovação do Senado Federal. Nesse caso, teríamos um ato principal 
(nomeação efetuada pelo Presidente da República) e outro ato acessório ou 
secundário (aprovação do Senado Federal). 
De outro lado, o professor José dos Santos Carvalho Filho afirma que o 
exemplo de ato composto apresentado pela professora Di Pietro “parece situar-
se entre os atos complexos”. 
Para o citado professor, atos complexos são aqueles cuja vontade final 
da Administração exige a intervenção de agentes ou órgãos diversos, havendo 
certa autonomia, ou conteúdopróprio, em cada uma das manifestações. 
Exemplo: a investidura do Ministro do STF se inicia pela escolha do Presidente 
da República; passa, após, pela aferição do Senado Federal; e culmina com a 
nomeação. 
Bem, perceba que o exemplo utilizado pelo professor para demonstrar o 
ato complexo realmente é semelhante ao utilizado pela professora Di Pietro 
para demonstrar o ato composto, portanto, atente-se para os dois conceitos ao 
responder às eventuais questões de prova. 
 
Para responder às questões da Fundação Carlos Chagas: A nomeação do 
Procurador-Geral da República, que é precedida de aprovação pelo Senado 
Federal, é classificada como um ato administrativo composto (FCC/Técnico 
Judiciário TRF 4ª Região/2010). Assertiva considerada correta pela 
banca examinadora. 
 
 
 
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6.6. ATO VÁLIDO, NULO E INEXISTENTE 
O ato válido é aquele editado em conformidade com a lei, respeitando-se 
todos os requisitos necessários para a sua edição: competência, finalidade, 
forma, motivo e objeto. 
É importante que você entenda que nem todo ato válido é 
necessariamente eficaz. Pode ocorrer de o ato ter sido editado nos termos da 
lei, porém, para que possa produzir efeitos, às vezes depende da ocorrência de 
um evento futuro e certo (termo) ou futuro e incerto (condição). 
Por outro lado, ato nulo é aquele editado com vício insanável em algum 
de seus requisitos de validade. Entretanto, apesar de ser nulo, é válido 
destacar que o ato produzirá seus efeitos até que o Poder Judiciário ou a 
própria Administração Pública estabeleça o contrário. Essa possibilidade decorre 
da presunção de legitimidade ou legalidade, um dos atributos do ato 
administrativo. 
Ato inexistente é aquele que não existe para o direito administrativo, 
pois não foi editado por um agente público, mas por alguém que se fez passar 
por tal condição. 
Exemplo: Imagine que um indivíduo qualquer (que não possui nada para 
fazer na vida) esteja “fiscalizando” o comércio na cidade de Montes Claros/MG 
apresentando-se como auditor da Secretaria do Estado de Fazenda de Minas 
Gerais. Imagine agora que o suposto “servidor” aplique uma multa a um 
determinado comerciante, preenchida em um pedaço de guardanapo. 
 Ora, nesse caso, está claro e evidente que o falso servidor não atua em 
nome da Administração e, portanto, não pode editar atos administrativos. 
Sendo assim, a Administração não pode ser responsabilizada por eventuais 
prejuízos causados a terceiros por esse falso servidor. 
 Atenção: O professor Hely Lopes Meirelles não concorda com a existência 
de atos anuláveis no âmbito do Direito Administrativo, pois entende que, se 
os atos foram ilegais, são necessariamente nulos. 
 
6.7. ATO PERFEITO, IMPERFEITO, PENDENTE OU CONSUMADO 
Ato administrativo perfeito é aquele que já completou todo o seu ciclo 
de formação, superando todas as fases necessárias para a sua produção. A 
perfeição do ato refere-se ao processo de elaboração, ao passo que a 
validade refere-se à conformidade do ato com a lei. 
 
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Sendo assim, caso o ato administrativo já tenha sido escrito, motivado, 
assinado e publicado no Diário Oficial, por exemplo, pode ser considerado 
perfeito, pois cumpriu todas as etapas necessárias para a sua formação. 
Entretanto, apesar de ser perfeito, o ato pode ser inválido, pois, apesar de ter 
concluído as etapas para a sua edição, o ato violou o texto legal. 
Em contrapartida, ato administrativo imperfeito é aquele que ainda 
não ultrapassou todas suas fases de produção e que, portanto, não pode 
produzir efeitos. Trata-se de um ato administrativo incompleto, que ainda 
necessita superar alguma formalidade para que possa produzir efeitos. 
Ato administrativo pendente é aquele que, embora perfeito (pois já 
cumpriu todas as etapas necessárias para a sua edição), ainda não pode 
produzir todos os seus efeitos porque está aguardando a ocorrência de um 
evento futuro e certo (termo) ou futuro e incerto (condição). 
É válido destacar que todo ato pendente é perfeito, pois já encerrou seu 
ciclo de produção, mesmo que ainda não possa produzir os efeitos pretendidos. 
Contudo, não é correto afirmar que todo ato perfeito é pendente, pois às vezes 
o ato já cumpriu todo o seu ciclo de formação e não está aguardando qualquer 
termo ou condição. 
Ato consumado ou exaurido é aquele que já produziu todos os seus 
efeitos, tornando-se definitivo e imodificável, seja no âmbito judicial ou perante 
a própria Administração Pública. 
Como exemplo de ato consumado, podemos citar uma autorização de 
fechamento da rua “Y”, concedida pela Administração municipal, para a 
realização de uma festa junina, em 22 de junho. Nesse caso, no dia 23 de 
junho, poderá a Administração revogar a autorização? 
É claro que não, pois o ato estará consumado, tendo produzido todos os 
efeitos inicialmente desejados. 
No concurso público para o cargo de Defensor Público do Estado 
de São Paulo, realizado em 2012, a FCC elaborou questão sobre o tema, 
nos seguintes moldes: 
 
(FCC/Defensor Público – DPE SP/2012) O ato administrativo que se 
encontra sujeito a termo inicial e parcialmente ajustado à ordem 
jurídica, após ter esgotado o seu ciclo de formação, é considerado 
a) perfeito, válido e eficaz. 
b) perfeito, inválido e ineficaz. 
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c) imperfeito, inválido e eficaz. 
d) perfeito, válido e ineficaz. 
e) imperfeito, inválido e ineficaz. 
 
Gabarito: Letra b. 
 
7. Espécies de atos administrativos 
 
7.1. Atos normativos 
Os atos normativos são aqueles editados com o objetivo de facilitar a 
fiel execução das leis, possuindo comandos gerais e abstratos, tais como os 
decretos regulamentares, as instruções normativas, os regimentos, entre 
outros. 
Apesar de possuírem comandos gerais e abstratos (assim como acontece 
com as leis), os atos normativos não podem inovar na ordem jurídica, 
possuindo como limite o texto da lei que regulamentam. 
 
7.2. Atos ordinatórios 
Os atos ordinatórios decorrem do poder hierárquico e têm o objetivo 
de disciplinar o funcionamento da Administração, orientando os agentes 
públicos subordinados no exercício das funções que desempenham. Os atos 
ordinatórios restringem-se ao interior da Administração e somente alcançam 
os servidores que estão subordinados à chefia que os expediu. 
Como exemplos de atos ordinatórios, podemos citar as ordens de 
serviço (que são determinações especiais dirigidas aos responsáveis por obras 
ou serviços públicos, contendo imposições de caráter administrativo ou 
especificações técnicas sobre o modo e a forma de sua realização); as 
instruções (que são ordens escritas e gerais a respeito do modo e da forma de 
execução de determinada atividade ou serviço público, expedidas pelo superior 
hierárquico com o objetivo de orientar os seus subordinados), as circulares 
(que visam à uniformização do desempenho de determinada atividade perante 
os agentes administrativos), entre outros. 
 
 
 
 
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