Apostila 01 Introdução Regime jurídico administrativo

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 Introdução ao Direito 
Administrativo. Regime 
jurídico administrativo. 
 Princípios administrativos. 
 
Data: 06/03/2018 
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INTRODUÇÃO AO DIREITO ADMINISTRATIVO 
Extraído dos PONTOS do TRF, elaborado pelos candidatos dos concursos 
anteriores da Magistratura Federal e atualizado Diovane Franco Rodrigues, em março 
de 2018, com base no livro do Matheus Carvalho de 2018. 
Sumário 
Administração Pública como função do Estado. ....................................................................... 1 
Regime Jurídico Administrativo .................................................................................................... 4 
Princípios constitucionais explícitos e implícitos da Administração Pública. ........................... 4 
Princípios explícitos ................................................................................................................... 8 
Princípios Implícitos ................................................................................................................ 12 
Súmulas e julgados sobre o tema: .............................................................................................. 23 
 
 
Administração Pública como função do Estado. 
Estado, Governo e Administração são termos que andam juntos e muitas vezes 
confundidos, embora expressem conceitos diversos nos vários aspectos em que se apresentam. 
1. ESTADO é a nação politicamente organizada detentora de SOBERANIA. O 
ESTADO DE DIREITO é o estado politicamente organizado, que obedece às suas próprias leis. O 
Estado de direito baseia-se em três pilares: tripartição de poderes; generalização do princípio 
da legalidade; universalidade da jurisdição, ensejando controle absoluto de validade sobre as 
atividades do Estado. 
1.1. Elementos do Estado: 
- POVO (elemento subjetivo); 
- TERRITÓRIO (elemento objetivo); e 
- GOVERNO SOBERANO - soberania como poder absoluto (segundo a correte clássica do 
direito internacional), indivisível e incontrastável; independência na ordem internacional e 
supremacia na ordem interna. 
-Alguns autores, como Dalmo Dallari, mencionam ainda um quarto elemento do Estado, 
a finalidade, preconizando que as ações do estado devem ser direcionadas para bem comum. 
1.2. Poderes do Estado – não são poderes administrativos, mas funções do Estado 
denominadas, sem o devido rigor técnico, de: PODER EXECUTIVO, LEGISLATIVO e JUDICIÁRIO. A 
tripartição de Montesquieu é adotada no texto constitucional, tendo por finalidade o equilíbrio 
entre os Poderes, de modo a evitar a supremacia de qualquer deles sobre o outro (Carvalho F., 
Cap. 1). A nossa Constituição estabelece expressamente que são Poderes da União, 
independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário (CF, art. 2º), bem 
assim veda que haja deliberação sobre Emenda à Constituição tendente a abolir a separação dos 
Poderes (CF, art. 60, §4º, III). 
1.3. Funções do Estado (típica e atípica) – são decorrentes dos poderes. FUNÇÃO é 
o exercício de uma atividade em nome e interesse de outrem. FUNÇÃO PÚBLICA é o exercício 
de atividade em nome e interesse do POVO. Entretanto, no Brasil, não há exclusividade no 
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exercício dessas funções, não há uma rígida, absoluta, divisão dos Poderes, mas sim 
preponderância na realização desta ou daquela função. Assim, embora os Poderes tenham 
funções precípuas (funções típicas), a própria Constituição autoriza que também desempenhem 
funções que normalmente pertenceriam a Poder diverso (funções atípicas). São as chamadas 
ressalvas (ou exceções) ao princípio da separação dos Poderes. 
 
a. FUNÇÃO TÍPICA – é a função principal (preponderante) do poder, o motivo 
pelo qual o poder foi criado. EXEMPLO: legislativo fazer lei; Executivo administrar; judiciário 
julgar. 
b. FUNÇÃO ATÍPICA – é a função secundária do poder. EXEMPLO: legislativo 
fazendo licitação; Executivo editando medida provisória; judiciário fazendo licitação. 
Características das funções típicas: 
1.3.1. Função Legislativa – consiste na elaboração de leis. É a função legiferante. É 
uma função abstrata. É uma função geral com repercussão erga omnes. É a única função que 
inova o ordenamento jurídico. 
1.3.2. Função Judiciária – consiste na solução de conflitos, aplicando coativamente as 
leis. É uma função concreta (exceto o controle direto de constitucionalidade). É uma função 
indireta, porque depende de provocação. Não inova o ordenamento jurídico. Produz 
imutabilidade jurídica, ou seja, a intangibilidade jurídica ou coisa julgada, isto é, somente a 
decisão judiciária é definitiva. 
1.3.3. Função Executiva ou Administrativa – O Poder executivo realiza a função 
administrativa – “aquela exercida pelo Estado ou por seus delegados, subjacente à ordem 
constitucional e legal, sob regime de direito público, com vistas a alcançar os fins colimados pela 
ordem jurídica” (Carvalho F.). É uma função concreta. É uma função direta. Não inova o 
ordenamento jurídico, pois, não revoga o atual estabelecendo um novo (MEDIDA PROVISÓRIA 
é uma função atípica). É uma função capaz de ser revista, não produz coisa julgada. COISA 
JULGADA ADMINISTRATIVA não é uma verdadeira coisa julgada, mas sim a mera imutabilidade 
da decisão dentro da seara administrativa, não impedindo, no entanto, sua revisão pelo Poder 
Judiciário (art. 5º, XXXV, da CF/88). Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, função 
administrativa é a função que o Estado, ou quem lhes faça as vezes, exerce na intimidade de 
uma estrutura e regime hierárquicos e que no sistema constitucional brasileiro se caracteriza 
pelo fato de ser desempenhada mediante comportamentos infralegais ou, excepcionalmente, 
infraconstitucionais, submissos todos a controle da legalidade pelo Poder Judiciário. 
1.3.4. Função de Governo/Política – Existem algumas funções que não podem ser 
enquadradas em nenhuma das acima, uma vez que são decisões políticas. EXEMPLO: quando o 
Estado declara guerra. É a função que regula a atuação superior do Estado. A função 
administrativa se preocupa com as questões rotineiras ou costumeiras. A função de governo fica 
além das atividades meramente rotineiras. EXEMPLOS: declaração de estado de defesa ou de 
estado de sítio, iniciativa de lei, sanção e veto do presidente, declaração de guerra, celebração 
de paz. Note-se que há divergência sobre essa classificação. 
 
2. GOVERNO – é o comando, é a direção do Estado. EXEMPLO: atos de soberania 
e autonomia, diretrizes. 
No âmbito do Direito Administrativo, a expressão Governo tem sido utilizada para 
designar o conjunto de Poderes e órgãos constitucionais responsáveis pela função política do 
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Estado. O Governo tem a incumbência de zelar pela direção suprema e geral do Estado, 
determinar seus objetivos, estabelecer suasdiretrizes, visando à unidade da soberania estatal. 
3. ADMINISTRAÇÃO – está relacionada à estrutura para exercício da função 
pública. Trata-se do aspecto estrutural da administração pública. Pode ser dividida em: 
ADMINISTRAÇÃO FORMAL ou ORGÂNICA ou SUBJETIVA – está relacionada à máquina 
administrativa, ou seja, à estrutura. Quem realiza a atividade. Conjunto de agentes, órgãos e 
pessoas jurídicas destinadas à execução das atividades administrativas - todo o aparelhamento 
de que dispõe o Estado para a consecução das políticas traçadas pelo Governo. Designa os entes 
que exercem a atividade administrativa; compreende pessoas jurídicas (entidades), órgãos e 
agentes públicos incumbidos de exercer uma das funções em que se triparte a atividade estatal: 
a função administrativa (MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO). 
ADMINISTRAÇÃO MATERIAL ou OBJETIVA – é a atividade administrativa propriamente 
dita. Corresponde ao conjunto de funções ou atividades administrativas que são públicas, 
consistentes em realizar concreta, direta e imediatamente os fins constitucionalmente 
atribuídos ao Estado, por isso mesmo denominadas atividades finalísticas da Administração 
Pública (MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO). Assim, a função administrativa (administração pública 
em sentido objetivo, material ou funcional) engloba: 
● a prestação de serviços públicos; 
● o exercício do poder de polícia; 
● a intervenção no domínio econômico: pode ocorrer indiretamente, por meio da 
regulamentação e fiscalização da atividade econômica de natureza privada, bem como 
diretamente, através da atuação direta do Estado na atividade econômica, nos termos 
do art. 173 da CF, normalmente por meio de empresas públicas e sociedades de 
economia mista. 
● a atividade de fomento: O fomento abrange a atividade administrativa de 
incentivo à iniciativa privada de utilidade pública (como, p. ex., o incentivo que se dá a 
entidades como o SESC, SENAI, SEBRAE etc.). Exemplos de atividades de fomento 
desenvolvidas pelo Estado: 
I. auxílios financeiros ou subvenções, por conta dos orçamentos públicos; 
II. financiamento, sob condições especiais, para a construção de hotéis e outras 
obras ligadas ao desenvolvimento do turismo, para a organização e o funcionamento de 
indústrias relacionadas com a construção civil, e que tenham por fim a produção em 
larga escala de materiais aplicáveis na edificação de residências populares, concorrendo 
para seu barateamento; 
III. favores fiscais que estimulem atividades consideradas particularmente 
benéficas ao progresso material do país; 
 o controle da atuação do estado, que é a manifestação da função de controle 
que surge pelo poder-dever atribuído ao Estado de verificar a correção e legalidade da 
atuação exercida pelos seus próprios órgãos. 
Governo VS. Administração 
Vale registrar a lição de HELY LOPES MEIRELLES sobre a diferença entre Governo e 
Administração: 
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 “Numa visão global, a Administração é, pois, todo o aparelhamento do Estado 
preordenado à realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas. A 
Administração não pratica atos de governo; pratica, tão-somente, atos de execução, com maior 
ou menor autonomia funcional, segundo a competência do órgão e de seus agentes. São os 
chamados atos administrativos (...). 
 “Comparativamente, podemos dizer que governo é atividade política e 
discricionária; administração é atividade neutra, normalmente vinculada à lei ou à norma 
técnica. Governo é conduta independente; administração é conduta hierarquizada. O Governo 
comanda com responsabilidade constitucional e política, mas sem responsabilidade 
profissional pela execução; a Administração executa sem responsabilidade constitucional ou 
política, mas com responsabilidade técnica e legal pela execução. A Administração é o 
instrumental de que dispõe o Estado para pôr em prática as opções políticas do Governo. Isto 
não quer dizer que a Administração não tenha poder de decisão. Tem. Mas o tem somente na 
área de suas atribuições e nos limites legais de sua competência executiva, só podendo opinar 
e decidir sobre assuntos jurídicos, técnicos, financeiros, ou de conveniência e oportunidade 
administrativas, sem qualquer faculdade de opção política sobre a matéria”. 
 A expressão "administração pública", em nosso direito, é utilizada para designar o 
conjunto de entidades e órgãos a serviço do Estado, incumbidos da função administrativa 
(sentido subjetivo) e, também, a função do Estado agindo in concreto para a satisfação de seus 
fins de conservação, de bem-estar individual dos cidadãos e de progresso social, ou seja, a 
própria função administrativa (sentido objetivo). 
 Assim, em sentido objetivo ou material, administração pública (ou função 
administrativa) pode ser definida como a atividade concreta e imediata que o Estado 
desenvolve, sob regime jurídico de direito público, para a consecução dos interesses coletivos. 
 A administração pública, para alguns, é utilizada em sentido amplo, compreendendo a 
função política (GOVERNO), que traça as diretrizes governamentais e a função administrativa 
propriamente dita (sentido estrito) (ADMINISTRAÇÃO), que as executa. É interessante lembrar, 
por fim, que a administração pública é objeto de estudo do direito administrativo, enquanto 
o Governo é objeto de estudo do direito constitucional. 
 
Regime Jurídico Administrativo 
 Trata-se do conjunto harmônico de princípios que definem a lógica da atuação do ente 
público, a qual se baseia na existência de limitações e prerrogativas em face do interesse público. 
Esses princípios devem resguardar essa lógica, havendo, entre eles, um ponto de coincidência. 
 
Princípios constitucionais explícitos e implícitos da Administração Pública. 
Antes, é preciso fazer uma distinção fundamental. A atuação da administração 
pública deve se orientar pela busca do interesse público, primário e secundário. Assim, 
todos os princípios estarão intrinsecamente ligado à busca pelo interesse público, 
sendo, para Dalmo de Abreu Dallari, um dos elementos do Estado, qual a seja a 
finalidade. 
a) Interesse público primário: necessidades da sociedade, dos cidadãos 
enquanto partícipes da sociedade. 
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b) Interesse público secundário: interesse do ente estatal, da administração 
pública, como sujeito de direito. 
A busca indevida de interesses secundários abrindo mão do interesse primário 
enseja abuso do poder do Estado. Isto posto, o interesse secundário deve sempre 
atender ao primário, vez que este é norteador daquele. Assim, havendo conflito, 
prevalece o interesse primário. 
PRINCÍPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO: Princípios são postulados fundamentais que 
inspiram todo o modo de agir da Administração Pública (Carvalho F.). Segundo a doutrina mais 
moderna, todos os princípios decorrem da Constituição, sendo alguns implícitos e outros 
explícitos. Ademais, da Supremacia do Interesse Público e da Indisponibilidade do Interesse 
Público, decorrem todos os demais princípios. Podem ser classificados em: 
a) ONIVALENTES – valempara qualquer ciência. EXEMPLO: princípio da não-
contradição. 
b) PLURIVALENTES – valem para cada grupo de ciências. EXEMPLO: princípio da 
causalidade que é aplicado nas ciências naturais. 
c) MONOVALENTES – valem para uma só ciência. EXEMPLO: princípio da legalidade 
(a lei submete a todos), que é aplicável somente ao Direito. Por sua vez, eles podem ser: 
 GERAIS – valem somente para um ramo da ciência. EXEMPLO: princípio da supremacia 
do interesse público, que é aplicado somente ao Direito Público. 
 ESPECÍFICOS – valem somente para uma parte do ramo da ciência. EXEMPLO: princípio 
da continuidade do serviço público, que é aplicado somente ao Direito Administrativo, que é 
sub-ramo do direito público. 
1. PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO – é o principal princípio do 
DIREITO ADMINISTRATIVO, sendo o seu alicerce juntamente com o princípio da 
indisponibilidade do interesse público, dos quais decorrem os outros princípios. É a 
sobreposição do interesse público em face do interesse particular, o que é pressuposto lógico 
para o convívio social. Não há previsão expressa para o princípio da supremacia do interesse 
público. SUPREMACIA não significa a sobreposição do APARELHO OU DA MÁQUINA ESTATAL OU 
DO INTERESSE DO ADMINISTRADOR, mas sim do INTERESSE PÚBLICO que se sobrepõe ao 
interesse privado. “[...] o interesse do todo, do conjunto social, nada mais é do que a dimensão 
pública dos interesses individuais, ou seja, dos interesses de cada indivíduo enquanto partícipe 
da Sociedade (entificada juridicamente no Estado [...]” (CABM, cap. 1, p.51). EXEMPLOS: o poder 
de polícia (que restringe e limita a liberdade e os direitos do particular em face do interesse 
público); os atributos da autoexecutoriedade e imperatividade dos atos administrativos, bem 
como a presunção de legitimidade dos atos administrativos; cláusulas exorbitantes dos 
contratos administrativos; intervenção na propriedade privada; exercício do poder de 
autotutela, com a revisão e anulação dos atos administrativos inconvenientes, inoportunos ou 
ilegais pela própria Administração Pública (Súmula STF 473); garantia de impenhorabilidade e 
pagamento por precatórios; remessa necessária; prazo em dobro para manifestações no 
processo civil. 
Observações importantes: estudar remessa necessária no NCPC, artigo 496, e verificar as 
hipóteses em que não ocorrerá a remessa: quando a sentença estiver fundada em súmula de 
tribunal superior; acórdão do STF ou STJ em julgamento de recurso repetitivo; entendimento 
firmado em IAC ou IRDR; entendimento coincidente com a orientação vinculante firmada no 
âmbito administrativo, parecer ou súmula administrativa. 
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É importante observar, contudo, que o PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE 
PÚBLICO vem sendo CONTESTADO pela doutrina administrativista e constitucionalista mais 
moderna. Este assunto está na “ordem do dia” em matéria de atualidade no que se refere ao 
direito administrativo e ao direito constitucional. Neste sentido: SARMENTO, Daniel (org.). 
Interesses públicos versus interesses privados. Rio: Lumen Juris, 2005. Abaixo segue um resumo 
do artigo de Daniel Sarmento, publicado na obra citada e intitulado “Interesses Públicos vs. 
Interesses Privados na Perspectiva da Teoria e da Filosofia Constitucional”. 
Principais trechos do artigo: 
Os principais argumentos utilizados para o abrandamento ou mesmo para o 
afastamento do princípio da supremacia do interesse público são: 
1) a superação da dicotomia rígida entre Direito Público e Direito Privado (o Direito 
Público se privatiza – em razão da decadência do chamado Estado Social (ou welfare state) e 
o Direito Privado se “publiciza”: constitucionalização do direito civil; eficácia horizontal dos 
direitos fundamentais; surgimento do terceiro setor). Assim, fica cada vez mais difícil 
distinguir o interesse público do interesse privado. 
 2) A CF/88 (afastando o organicismo, o utilitarismo e o individualismo liberal clássico) 
pode ser considerada uma Constituição personalista, pois “afirma a primazia da pessoa 
humana sobre o Estado e qualquer entidade intermediária. Para o personalismo, é absurdo 
falar em supremacia do interesse público sobre o particular, mas também não é correto 
atribuir-se primazia incondicionada aos direitos individuais em detrimento dos interesses da 
coletividade.” (p. 79) 
“Na verdade, a admissão de cláusulas muito gerais de restrição de direitos 
fundamentais – como a de supremacia do interesse público – implica também em violação aos 
princípios democráticos e da reserva de lei, em matéria de limitação de direitos, já que 
transfere para a Administração a fixação concreta dos limites ao exercício de cada direito 
fundamental. Ademais, dita indeterminação pode comprometer a sindicabilidade judicial dos 
direitos fundamentais, por privar os juízes de parâmetros objetivos de controle” (p. 96). 
“Diante deste quadro, parece-nos inadequado falar em supremacia do interesse público 
sobre o particular, mesmo em casos em que o último não se qualifique como direito 
fundamental. É preferível, sob todos os aspectos, cogitar em um PRINCÍPIO DA TUTELA DO 
INTERESSE PÚBLICO, para explicitar o fato de que a Administração não deve perseguir os 
interesses privados dos governantes, mas sim os pertencentes à sociedade, nos termos em que 
definidos pela ordem jurídica (princípio da juridicidade). Se a idéia de supremacia envolve uma 
comparação entre o interesse público e o particular, com atribuição de preeminência ao 
primeiro, na noção de tutela este elemento está ausente, o que se afigura mais compatível 
com o princípio da proporcionalidade, fechando as portas para possíveis excessos (...) Dessa 
forma, a ação estatal conforme ao Direito não será aquela que promover de forma mais ampla 
o interesse público colimado, mas sim a que corresponder a uma ponderação adequada entre 
os interesses públicos e privados presentes em cada hipótese, realizada sob a égide do 
princípio da proporcionalidade. Com a ressalva, contudo, de que quando os direitos 
fundamentais estiverem ausentes da balança, o escrutínio judicial da conduta estatal deve ser 
mais cauteloso, prevalecendo, na dúvida, a decisão já adotada pelo Poder Público.” (p. 114 e 
115). 
CONTRACRÍTICA DE ALICE GONZALEZ BORGES (Revista Diálogo Jurídico-n.º 15 – 
jan/fev/mar/2007): 
 
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Alice González Borges, em importante artigo sobre o tema (“Supremacia do Interesse 
Público: Desconstrução ou Reconstrução?”), ao invés da “desconstrução” propugnada pelos 
críticos, sugere uma “reconstrução”: 
 
“Mas agora surge de outra parte uma nova espécie de ataque, até então inimaginável. 
De repente, uma plêiade de jovens e conceituados juristas, - animados, força é que se diga, 
pela mais cristalina e louvável das intenções, - ergue-se na defesa da eficácia e efetividade dos 
direitos fundamentais, em salutar movimento em prol da constitucionalização do direito. Para 
tanto, resolve congregar forças para desconstruir (sic) o princípio da supremacia do interesse 
público, como sendo a base de um autoritarismoretrógrado, ultrapassado e reacionário do 
direito administrativo.” 
 
“É preciso não confundir a supremacia do interesse público – alicerce das estruturas 
democráticas, pilar do regime jurídico-administrativo – com as suas manipulações e 
desvirtuamentos em prol do autoritarismo retrógrado e reacionário de certas autoridades 
administrativas”. 
2. PRINCÍPIO DA INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PÚBLICO – O interesse é do 
povo, de modo que o administrador não pode dispor dele, por ser INTERESSE ALHEIO. A função 
pública impede a livre disposição porque o interesse público é alheio. Trata-se de um múnus 
público sendo um encargo ou uma obrigação. “ Bens e interesses não se acham entregues à livre 
disposição da vontade do administrador. CABM” EXEMPLOS: dever de apuração de prática de 
infração disciplinar, cuidar do patrimônio ou dos interesses, arrecadar corretamente, contratar 
com licitação, obediência ao procedimento de desapropriação. O STF já se pronunciou pela 
impossibilidade de transação ou renúncia pela Administração, que não esteja configurada em 
lei. 
 Atenção: o artigo 190 do NCPC traz a possibilidade de a administração pública celebrar 
negócio jurídico processual em relação aos direitos que admitam autocomposição. Não se deve 
confundir autocomposição (processual), com transação (material). Ademais, a lei de arbitragem 
admite a utilização deste meio no que toca aos direitos patrimoniais disponíveis. Neste mesmo 
sentido, há previsão legal na lei das PPP do uso de arbitragem para dirimir seus conflitos, não 
colidindo com o princípio da indisponibilidade do interesse público. Há decisões tomadas pelos 
administradores que serão melhores para buscar os fins públicos, não ferindo a legalidade ou a 
indisponibilidade do interesse público. O princípio deve ser interpretado com 
proporcionalidade. 
 Jurisprudência importante sobre responsabilidade do Estado e o interesse público em 
pagar: A exegese do disposto no art. 82, III, do CPC impõe a distinção jus-filosófica entre o 
interesse público primário e o interesse da Administração, congnominado “interesse público 
secundário”. O Estado, quando atestada sua responsabilidade, revela-se tendente ao 
adimplemento da correspectiva indenização e coloca-se na posição de atendimento ao 
“interesse público”. Ao revés, quando visa a evadir-se de sua responsabilidade no afã de 
minimizar seus prejuízos patrimoniais, persegue nítido interesse secundário, 
SUBJETIVAMENTE PERTINENTE AO APARELHO ESTATAL, em subtrair-se de despesas, 
engendrando locupletamento à custa do dano alheio. É assente na doutrina e na 
jurisprudência que indisponível é o interesse público, não o interesse da Administração. Na 
última hipótese, não é necessária a atuação do Parquet no mister de custos legis, máxime porque 
a entidade pública empreende sua defesa mediante corpo próprio de profissionais da Advocacia 
da União (STJ, REsp 1.149.416-RS). 
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Princípios Explícitos 
3. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE (artigo 37, caput) – a CF repetiu várias vezes esse 
princípio (artigos 5o, 84, 150, e vários outros), que é indispensável para a existência de um 
Estado Democrático de Direito (politicamente organizado e que obedece às suas próprias leis). 
Expressa a sujeição ou subordinação das pessoas, órgãos ou entidades às prescrições emanadas 
do Legislativo, Executivo e Judiciário. Diz-se que o princípio é o principal e basilar do Regime 
Jurídico Administrativo. HELY LOPES MEIRELLES faz a seguinte distinção: 
i. LEGALIDADE PARA O AGENTE PÚBLICO ou ADMINISTRADOR PÚBLICO – somente 
pode fazer o que a lei autoriza e determina; é chamado de CRITÉRIO DE SUBORDINAÇÃO À LEI. 
Estrita legalidade. É a legalidade do artigo 37 da CF. 
ii. LEGALIDADE PARA O PARTICULAR – pode fazer tudo o que a lei NÃO proíbe. É o 
CRITÉRIO DA NÃO-CONTRADIÇÃO À LEI. É a legalidade do artigo 5º da CF. 
CUIDADO: princípio da legalidade significa dizer que a conduta do administrador 
tem que estar EXPRESSAMENTE prevista em lei? NÃO. O que está expresso em lei é 
legalidade, mas nem sempre a lei estabelece tudo, todos os detalhes. EXEMPLO: atos 
discricionários, nos quais o administrador faz um juízo de conveniência e 
oportunidade (MARIA SYLVIA fala em EQUIDADE e JUSTIÇA, também). Exemplo: 
poderes implícitos. 
A doutrina faz uma distinção: 
 PRINCÍPIO DA LEGALIDADE – está explicitado acima, todas as espécies legislativas 
(CF, Leis, normas infralegais). 
 PRINCÍPIO DA RESERVA DE LEI – determinada matéria somente poderá ser 
disciplinada por meio de determinada espécie normativa. EXEMPLO: a matéria X 
depende de lei ordinária, ou seja, sua regulamentação está reservada à edição de lei 
ordinária. 
A discricionariedade administrativa é limitada pela moldura legal. Assim, a 
margem de atuação é definida pelo ordenamento jurídico. 
 A Constituição Federal mitiga o princípio da legalidade em algumas situações, como 
edição de medidas provisórias, estado de defesa e estado de sítio. 
MEDIDAS PROVISÓRIAS: possuem força de lei em caso de relevância e urgência, editadas 
pelo Presidente da República e submetidas ao Congresso Nacional. Vedado versar sobre: 
nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos, direito eleitoral, penal, processual 
penal e processual civil. Possui força de lei material, inovando o ordenamento jurídico. 
ESTADO DE DEFESA: alguns direitos e garantias fundamentais são restringidos, como 
reunião e sigilo da correspondência e comunicações telefônicas e telegráficas. É permitida a 
ocupação e uso temporário de bens e serviços públicos na hipótese de calamidade pública. Tais 
fatos prescindem de edição de lei, em razão da excepcionalidade da medida. Prazo de 30 dias, 
podendo ser prorrogado por igual período. 
ESTADO DE SÍTIO: comoção de grave repercussão nacional, comprovada ineficácia das 
medidas do estado de defesa. Possibilidade de impor às pessoas que permaneçam em localidade 
determinada, detenção em edifício não destinado a acusados ou condenados por crimes 
comuns, imposição de restrições relativas à inviolabilidade de correspondência, sigilo das 
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comunicações, prestação de informações, liberdade de imprensa, radiofusão e televisão, 
suspensão da liberdade de reunião, requisição de bens e outros. Estão sujeitas ao controle do 
Judiciário. 
4. PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE (artigo 37, caput) – o administrador não 
poderá buscar interesses pessoais, mas sim o interesse público, ou coletivo, devendo agir de 
forma abstrata e impessoal, ou seja, com AUSÊNCIA DE SUBJETIVIDADE. Pode ser verificada a 
impessoalidade em alguns enfoques: 
i. o ato praticado pelo agente é da pessoa jurídica de direito público e não do próprio 
agente. Consequência expressa dessa regra é a realização de obras, atos, programas, serviços e 
campanhas públicas para fins de promoção pessoal; Teoria do órgão – Imputação volitiva – 
Otto Giërke. 
ii. A Administração não pode atuar com vistas a prejudicar ou beneficiar pessoas 
determinadas, uma vez que é sempre o interesse público que tem que nortear seu 
comportamento. EXEMPLO: precatórios,artigo 100, CF. 
iii. Atuação dirigida à finalidade pública. 
STF: teoria da dupla garantia: os atos que ensejam responsabilização do Estado foram 
realizados pela pessoa do Estado sob representação do agente. A ação de reparação de danos 
deve ser interposta contra o Estado, não se admitindo propositura da ação em face do indivíduo. 
a. Garantia do lesado: o Estado possui maiores meios de pagar a indenização. 
b. Garantia do agente: responde administrativa e civilmente perante a pessoa jurídica 
que se encontra vinculada. 
O tema será aprofundado em responsabilidade civil, bastando saber, por agora, a 
teoria da imputação volitiva e teoria do órgão como aspecto do princípio da 
impessoalidade. 
 STF: Súmula vinculante 13. Nepotismo. 
 Excepcionado em casos de: cargos políticos; cargos efetivos, pois o fato de ter um parente 
no órgão não pode obstar a isonomia; nomeação para exercer função no órgão, desde 
que não tenha subordinação com o parente. 
 As leis que proíbem o nepotismo na Administração Pública não são de iniciativa exclusiva 
do Chefe do Poder Executivo, podendo, portanto, ser propostas pelos parlamentares. 
 Inconstitucional lei estadual que preveja exceção à súmula vinculante 13. 
 É desnecessário lei formal para que haja vedação ao nepotismo, uma vez que a proibição 
decorre diretamente dos princípios do artigo 37 da Constituição Federal. 
 STF: Intranscendência subjetiva das sanções: inibe a aplicação de sanções a 
entidades federativas por ato de gestão anterior à assunção dos deveres públicos, desde que se 
demonstre que o novo administrador está tomando todas providências necessárias a sanar os 
prejuízos. Isto posto, não pode permanecer o nome do ente federativo em cadastro de 
inadimplentes da União, de modo que não possa receber verbas. Não prestado contas de 
recursos, inadimplência ou sua incongruência, enseja inscrição do ente no cadastro restritivo. 
 
Anotações importantes sobre a intranscendência, que podem ser cobradas em primeira, 
segunda fase e oral: 
o Os reflexos desfavoráveis e gravosos resultantes da imposição de sanções e medidas 
restritivas de direitos, a exemplo da inscrição no Cadastro Informativo de créditos não quitados 
de órgãos e entidades federais (CADIN), regulado pela Lei nº 10.522/2002, circunscrevem-se à 
dimensão pessoal do infrator, sob pena de restar vulnerado o princípio da intranscendência. 
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Não pode atingir administração indireta e demais órgãos do ente federativo, mas tão somente 
o ente político que realizou as condutas irregulares. 
▪ Plenário do Supremo Tribunal Federal uniformizou o entendimento no sentido de que o 
Estado só pode sofrer restrições nos cadastros de devedores da União por atos praticados pelo 
Executivo. Em consequência, atos do Legislativo, Judiciário, Ministério Público, Tribunal de 
Contas e dos entes da Administração Pública indireta (como as autarquias e as empresas 
públicas) não podem gerar sanções da União contra o Estado, diante da ausência de ingerência 
direta do Executivo sobre eles. Ementa de julgado: Desrespeito ao limite de despesa com 
pessoal por órgão diverso da Administração Direta. Princípio da intranscendência das sanções. 
Insubsistência da medida restritiva ao Poder que não possui ingerência administrativa sobre o 
órgão descumpridor. 
▪ A premissa (intranscendência) aplica-se para repasse de recursos por meio de convênio. 
▪ A premissa (intranscendência) aplica-se para transferências voluntárias, quando outro 
ente que não o Executivo não cumpre os limites de gasto com pessoal na LRF. Assim, o estado 
não pode ser responsabilizado. 
o Importante mencionar que, em caso de eventuais sanções por descumprimento da LRF, 
haverá suspensão de repasses tão somente VOLUNTÁRIOS, excetuando-se aquelas relativas às 
ações de educação, saúde e assistência social. 
o O princípio da intranscendência subjetiva das sanções inibe a aplicação de severas 
sanções às administrações por ato de gestão anterior à assunção dos deveres públicos. 
Comprovada a adoção de providências contra ex-prefeito para reparar os danos eventualmente 
cometidos, preserva-se o Município do constrangimento de ser incluído no rol dos 
inadimplentes. 
o Se um consórcio público celebrou convênio com a União por meio do qual estão 
previstos repasses federais, o fato de um dos entes integrantes do consórcio possuir pendência 
inscrita no CAUC não pode impedir que o consórcio receba os valores prometidos. Isso porque 
o consórcio público é uma pessoa jurídica distinta dos entes federativos que o integram e, 
segundo o princípio da intranscendência das sanções, as punições impostas não podem superar 
a dimensão estritamente pessoal do infrator, ou seja, não podem prejudicar outras pessoas 
jurídicas que não sejam aquelas que praticaram o ato. Assim, o fato de ente integrante de 
consórcio público possuir pendência no Serviço Auxiliar de Informações para Transferências 
Voluntárias (CAUC) não impede que o consórcio faça jus, após a celebração de convênio, à 
transferência voluntária a que se refere o art. 25 da LC 101/2000. 
o Deve ser precedida da garantia ao Estado-membro do devido processo legal, 
especialmente ampla defesa e contraditório. 
 
5. PRINCÍPIO DA MORALIDADE (artigo 37, caput) – Está relacionado à idéia de 
HONESTIDADE, de BOA CONDUTA, de obediência aos princípios éticos e normas morais, à 
correção de atitude, à boa-fé. Não há conceito fechado de moralidade. Trata-se, em verdade, 
de cláusula indeterminada, conceito vago, indefinido. A CF/88 inovou ao prescrever a 
obediência expressa à moralidade, não havendo previsão expressa nas constituições pretéritas 
acerca do tema. 
Possui meios de proteção, através da ação popular, que visa desconstituir atos imorais. 
Não se confunde com moral social, que são os padrões aceitos pela sociedade. Mas se 
trata de moralidade jurídica, com atuação conforme padrões éticos de conduta. 
**Os particulares que se relacionam com o ente estatal também devem obediência às 
regras de boa administração, sob pena de praticarem ato de improbidade em conjunto com o 
agente público (art.11 da Lei 8.492/92). 
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IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA significa o exercício de função, cargo, mandato ou 
emprego público sem observância dos princípios administrativos da legalidade, da 
impessoalidade, da publicidade, da moralidade e da eficiência. 
MORALIDADE COMUM é a conduta adequada às regras da moral. Diz respeito à conduta 
externa do agente. 
MORALIDADE ADMINISTRATIVA é mais rigorosa, está relacionada com as condutas de 
boa administração, ou seja, há que ser um bom administrador, isto é, devem ser buscadas as 
melhores políticas administrativas. Diz respeito à conduta interna do agente e corresponde ao 
conjunto de regras tiradas da disciplina interna da Administração. 
 
6. PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE (artigo 37, caput) – Segundo tal axioma, é 
imprescindível que os administrados tenham plena e inequívoca ciência dos atos e demais 
práticas administravas deflagradas pelo Administrador. Considerando que todo o poderemana 
do povo, nos termos do texto constitucional, é direito fundamental desde, extraível da própria 
ideia de regime democrático de direito, o acesso e conhecimento de todas as informações 
relativas a atuação estatal. 
É importante trazer à baila o entendimento de que a publicação dos atos é requisito de 
eficácia destes: mesmo depois de expedidos, devem ser publicados para que produzam efeitos. 
Validade é a expedição correta do ato, nos termos legais. O ato pode ser válido, mas enquanto 
não for publicado não será eficaz. 
DIÓGENES GASPARINI: a publicidade é garantida por meio de publicação no órgão 
oficial e pela expedição de certidões, quando não for possível a publicação. A publicação 
de atos, contratos e outros instrumentos jurídicos, salvo os normativos, pode ser 
resumida. Atos normativos não podem ser publicados de forma resumida. 
Exceções ao princípio da publicidade: a CF determina que devem ser 
resguardadas a segurança nacional e o relevante interesse coletivo. Deve ser lido o 
artigo 23 da Lei de acesso à informação (12.527/11). Ainda, lembrar do direito à 
privacidade expresso no artigo 5º. 
Ainda, a lei diz que as informações poderão ser classificadas como ultrassecretas, 
secreta ou reservada. Nestas hipóteses, os prazos máximos de restrição de acesso à 
informação, conforme classificação, vigoram a partir de sua produção e são os seguintes, 
respectivamente, 25, 15 e 5 anos. (-10 para cada). 
Artigo 37, § 1o.= propaganda governamental X PROIBIÇÃO DE PROMOÇÃO 
PESSOAL. A publicidade deve ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, 
dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem a promoção 
pessoal da autoridade ou dos servidores públicos. Viola a impessoalidade. Acarreta a 
improbidade administrativa. JURISPRUDÊNCIA: é bastante ponderada, não é só porque 
tem o nome e a data que significa promoção pessoal (pacífica); jornalzinho informativo 
pode. Não pode se promover utilizando-se do múnus público, não pode fazer 
propaganda sobre o que é o seu dever, mesmo que pague a publicidade com o seu 
dinheiro. Deve ser aplicado o bom senso, verificado caso a caso, deve ser analisado o 
caso concreto. 
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1. Ofensa ao direito de certidão é atacada por via de MS. HD é para obter informação 
negada, e não certidão. 
2. O Superior Tribunal de Justiça, recentemente, decidiu que o mandado de segurança 
é o meio hábil para buscar extrair cópia integral de autos de processo administrativo. 
3. Conforme Hely, a publicidade não é elemento formativo do ato, mas sim requisito ou 
condição para eficácia e moralidade do ato. 
Ainda, importante lembrar o clássico julgado do STF: É legítima a publicação, inclusive em sítio 
eletrônico mantido pela Administração Pública, dos nomes de seus servidores e do valor dos 
correspondentes vencimentos e vantagens pecuniárias. 
7. PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA (artigo 37, caput) – foi introduzido pela EC/19, 
ganhando roupagem de princípio constitucional. Entretanto, mesmo antes da referida emenda 
constitucional, era possível extrair o dever de eficiência da Administração Pública a partir de 
uma interpretação sistemática da Constituição. Outrossim, o art. 6º da Lei 8.987/95 já fazia 
menção a este postulado. 
É conhecido como DEVER DE BOA ADMINISTRAÇÃO. Eficiência significa presteza, 
agilidade, ausência de desperdício, não podendo o administrador eficiente desperdiçar dinheiro 
público. “Significa que a Administração deve recorrer à moderna tecnologia e aos métodos hoje 
adotados para obter a qualidade total da execução das atividades a seu cargo, criando, inclusive, 
novo organograma em que se destaquem as funções gerenciais e a competência dos agentes 
que devem exercê-las. ” [CARVALHO FILHO]. De acordo com o referido doutrinador, inclusão da 
duração razoável do processo no rol de direitos e garantias individuais pela EC 45 teve por 
finalidade consagrar o princípio da eficiência no âmbito do processo judicial e administrativo. O 
princípio possui dois aspectos, segundo Maria Silvia Zanella di Pietro: eficiência quanto ao modo 
de atuação do AGENTE e quanto ao modo de ORGANIZAÇÃO da administração. Por ser um 
princípio expresso, A ANÁLISE DA EFICIÊNCIA SIGNIFICA CONTROLE DE LEGALIDADE, E NÃO DE 
MÉRITO ADMINISTRATIVO, RAZÃO PELA QUAL OS ATOS ADMINISTRATIVOS INEFICIENTES SERÃO 
NULOS. A eficiência não poderá ser motivo para se agredir os direitos fundamentais, sendo que 
um dos princípios do próprio controle da eficiência, além da publicidade, é a proporcionalidade. 
Princípios Implícitos 
8. PRINCÍPIO DA CONTINUIDADE ou OBRIGATORIEDADE DA ATIVIDADE 
ADMINISTRATIVA (CELSO ANTONIO) – é a manutenção ou não interrupção do serviço público. 
O serviço público não pode parar, porque não param os anseios da coletividade; os desejos dos 
administrados são contínuos. O princípio nem sempre significa atividade ininterrupta, sem 
intermitência, mas tão-só regular, isto é, de acordo com a sua própria natureza ou forma de 
prestação. “Existem certas situações específicas que excepcionam o princípio, permitindo a 
paralisação temporária da atividade, como é o caso da necessidade de proceder a reparos 
técnicos ou realizar obras para a expansão e melhoria dos serviços”(CABM). 
CELSO ANTONIO vai mais longe: CONTINUIDADE está na base da indisponibilidade; a 
OBRIGATORIEDADE surge em decorrência da indisponibilidade - a Administração não tem 
disponibilidade sobre os interesses públicos, mas apenas o dever de curá-los nos termos das 
finalidades predeterminadas legalmente. 
A continuidade pode ser dividida, nos seguintes tópicos, para facilitar a análise: 
i. CONTINUIDADE PARA OS SERVIDORES PÚBLICOS – é por esse aspecto que se justifica 
que quase sempre, a Administração Pública para os seus atos nomeia suplentes. EXEMPLO: 
suplentes de comissões permanentes de licitação. 
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13 
**Assunto pertinente nesse ponto, é a constatação de que os servidores públicos têm 
direito de greve previsto na CF (artigo 37, VII), na forma da LEI ESPECÍFICA (até 1998 era lei 
complementar, agora é lei ordinária). Essa lei ainda não existe, a Lei 7783/89 fala sobre o direito 
de greve para os trabalhadores. Mesmo sem existir a lei, pode exercer o direito de greve? Há 
duas correntes: 
1. CORRENTE MINORITÁRIA: A lei constitucional que trata desse assunto é de 
EFICÁCIA CONTIDA, podendo ser exercido de imediato, mas a lei restringirá o conteúdo no 
futuro; 
2. CORRENTE MAJORITÁRIA: essa lei constitucional é de eficácia limitada, ou seja, 
não pode ser exercido o direito de greve antes da promulgação da lei específica. Se a greve for 
tida por ilegal, pode ser descontado o dia não trabalhado, por entendimento da maioria da 
doutrina e da jurisprudência. Aqui, vê-se um exemplo da SÍNDROME DA INEFETIVIDADE (STF), 
a CF prevê muitos direitos que não são efetivos. 
 
Fundamento da greve para o STF: Atente-se para a mudança de posicionamento do STF, 
no julgamento dos processos MI 670, MI 708 e MI 712, a respeito da eficácia do mandado de 
injunção e do exercício do direito de greve pelos servidores públicos civis,no sentido de, 
“reconhecendo a falta de norma regulamentadora do direito de greve no serviço público, 
remover o obstáculo criado por essa omissão e, supletivamente, tornar viável o exercício do 
direito consagrado no artigo 37, VII da Constituição do Brasil”. O STF, no julgamento ocorrido 
em outubro/2007, propôs a solução para a omissão legislativa com a aplicação da Lei nº 7.783, 
de 28/06/89 (lei que regula a greve no setor privado), no que couber. 
Servidores que fizeram greve, desconto de salário, falta e compensação: tese fixada em 
2016 pelo STF: “A administração pública deve proceder ao desconto dos dias de paralisação 
decorrentes do exercício do direito de greve pelos servidores públicos, em virtude da suspensão 
do vínculo funcional que dela decorre, permitida a compensação em caso de acordo. O desconto 
será, contudo, incabível se ficar demonstrado que a greve foi provocada por conduta ilícita do 
Poder Público.” 
Para sindicalização, a norma da constituição é de aplicabilidade imediata e eficácia plena, 
não necessitando de regulamentação legal. 
ii. CONTINUIDADE PARA OS CONTRATADOS - os contratos administrativos possuem 
cláusulas exorbitantes: 
CLÁUSULAS EXORBITANTES 
EXIGÊNCIA DE 
GARANTIA 
É uma faculdade e pode constituir-se em: 
a) caução em dinheiro ou títulos da dívida pública. 
b) seguro-garantia 
c) fiança bancária 
ALTERAÇÃO 
UNILATERAL 
a) modificação do projeto ou das especificações (65, 
I, “a”) 
b) modificação do valor contratual, por acréscimo ou 
diminuição quantitativa de seu objeto. 
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RESCISÂO 
UNILATERAL 
a) inadimplemento. b) desaparecimento do sujeito, 
insolvência ou comprometimento da execução. 
c) interesse público. d) caso fortuito ou força maior. 
FISCALIZAÇÃO 
Prerrogativa no Poder Público, dando ensejo à 
rescisão unilateral. 
APLICAÇÃO DE 
PENALIDADE 
a) advertência b) multa c) suspensão temporária e 
impedimento de contratados d) declaração de 
inidoneidade. 
ANULAÇÃO 
(autotutela) 
Por obediência ao princípio da legalidade, é 
prerrogativa a anulação de seus atos diante de ilegalidade. 
RETOMADA DO 
OBJETO 
Artigo 80 (Lei 8.666/93), princípio da continuidade do 
serviço público. 
RESTRIÇÕES 
AO USO DA 
“EXCEPTIO NON 
ADIMPLENTI 
CONTRACTUS” 
Não há rescisão unilateral pelo particular. Ele não 
pode interromper a execução do contrato, em decorrência 
dos princípios da continuidade do serviço público e da 
supremacia do interesse público sobre o interesse 
particular. (a jurisprudência tem atenuado a aplicação desse 
preceito). 
 
MUTABILIDADE 
ÁLEA 
ORDINÁRIA 
EMPRESARIAL 
Risco que todo empresário corre, como resultado da 
própria flutuação do mercado; sendo previsível, por ele 
responde o particular. 
ÁLEA 
ADMINISTRATIVA 
ALTERAÇÃO 
UNILATERAL 
Atendimento ao interesse 
público. Administração 
Restabelecida. 
FATO DO PRÍNCIPE 
Ato de autoridade não 
relacionado diretamente. 
FATO DA 
ADMINISTRAÇÃO 
Ato de autoridade que 
incide diretamente sobre o 
contrato. 
ÁLEA 
ECONÔMICA 
Circunstâncias externas ao contrato e à vontade das 
partes, imprevisíveis, excepcionais, inevitáveis, que causam 
desequilíbrio muito grande no contrato, dando lugar à 
aplicação da teoria da imprevisão. 
 
Restrições ao uso da “excepcio non adimpleti contratus” – exceção do contrato não 
cumprido consiste no fato de que se uma parte não cumprir uma prestação, a parte contrária 
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também não é obrigada a cumprir a sua prestação, isso se aplica aos contratos em que as partes 
estão em igualdade; entretanto, no contrato administrativo é diferente. Em regra, se a 
administração inadimplir, o particular não pode simplesmente suspender a prestação do 
serviço. 
Contudo, o art, 78, XV, da Lei 8.666/93 prevê uma exceção, ao estabelecer que o atraso, 
por parte da Administração, superior a 90 dias, dos pagamentos devidos em razão de obras, 
serviços ou fornecimentos, ou parcelas destes, já recebidos, salvo em caso de calamidade 
pública, grave perturbação da ordem interna ou guerra, permite ao contratante particular optar 
entre a rescisão do contrato ou pela suspensão do cumprimento das suas obrigações dele 
oriundas, até que seja normalizada a situação. 
 Ou seja, se a mora da administração for inferior a 90 dias, o contratado não poderá 
suspender a prestação do serviço público. No entanto, caso o contratado não conseguir suportar 
a espera por 90 dias em virtude de dificuldades econômico-financeiras que possam leva-lo à 
falência, poderá acionar o Judiciário para pleitear a rescisão do contrato ou a suspensão das 
atividades, pois a lei não pode exigir que o particular suporte ônus desproporcionais. 
Saliente-se, no entanto, que o particular não pode, pura e simplesmente, parar de 
executar o contrato, ainda que o atraso do pagamento pela Administração seja superior a 90 
dias, sendo imprescindível, portanto, que o contratado manifeste administrativamente seu 
interesse de rescisão do pacto ou opte pela suspensão da sua execução até a normalização da 
situação. Caso não obtenha resposta favorável do Poder Público, deverá requerer a rescisão 
contratual ou a garantia da suspensão da prestação dos serviços na via judicial. Assim, o 
contratado precisa da autorização da administração ou do Judiciário para rescindir ou 
suspender a prestação do serviço (paralisação), entendimento este aplicável ainda que a 
prestação se refira a serviços públicos de caráter essencial. 
OCUPAÇÃO TEMPORÁRIA DE BENS E SUBSTITUIÇÃO: outros dispositivos foram previstos 
com o intuito de manter a continuidade dos serviços públicos, como o artigo 58, V, da Lei 8666, 
que define que nos casos de serviços públicos essenciais, poderá haver ocupação provisória de 
bens imóveis, móveis, pessoal e serviços vinculados ao objeto do contrato. Trata-se de cláusula 
exorbitante pautada na continuidade do serviço público. 
REVERSÃO – passagem ao poder concedente dos bens do concessionário 
aplicados ao serviço, uma vez extinta a concessão (art. 35, § 2.º) [CABM] - permite que 
a Administração utilize o patrimônio da contratada para dar prosseguimento ao serviço 
público. Há direito à indenização, desde que descontados os valores de depreciação dos 
bens - o contrato especifica os bens que podem ser revertidos, no seu silencio, são 
revertidos os INDISPENSÁVEIS AO PROSSEGUIMENTO DO SERVIÇO. 
Lei 8.987/95 (artigo 6o.): fala sobre a concessão de serviços públicos essenciais. 
Afirma que NÃO haverá descontinuidade do serviço no caso de interrupção (“corte”) 
por falta de pagamento, desde que precedida de prévia comunicação. Serve para evitar 
a falência da prestadora de serviço. O STJ vem dando algumas decisões de que mesmo 
nesses casos não é possível cortar o serviço público essencial (EXEMPLO: prestação de 
energia elétrica) – todavia, tratando-se de inadimplência da própria Administração com 
a concessionária do serviço, o corte não pode atingir serviços públicos essenciais, tais 
como escolas, hospitais, repartições etc.). [Carvalho F.] 
Anotaçõesdo meu caderno – Diovane: 
● Interrupção dos serviços públicos: 
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o Emergência, desnecessitando aviso prévio. 
o Inadimplemento do usuário, mediante aviso prévio, considerado o 
interesse público (ex: hospitais, escolas). 
▪ STJ: energia elétrica é serviço essencial, e não pode ser 
interrompido por motivo de inadimplemento quando da 
observação do interesse público, como em hospitais, escolas, 
repartições públicas, etc. 
o Razões de ordem técnica ou de segurança das instalações, mediante 
aviso prévio. 
● A divulgação em três emissoras de rádio com cobertura no Município do usuário desse 
serviço, dias antes da suspensão, satisfaz a exigência prevista na lei para que haja a interrupção 
do serviço público. 
● A divulgação da suspensão no fornecimento de serviço de energia elétrica por meio de 
emissoras de rádio, dias antes da interrupção, satisfaz a exigência de aviso prévio, prevista no 
art. 6º, § 3º, da Lei nº 8.987/95 
● Não é legítimo o corte no fornecimento de serviços públicos essenciais quando (juris de 
energia elétrica): 
o A inadimplência do consumidor decorrer de débitos pretéritos apurados 
posteriormente pela concessionária; 
o O débito originar-se de suposta fraude no medidor de consumo de energia apurada 
unilateralmente pela concessionária e; 
▪ É possível a interrupção em fraude, observado o contraditório e ampla defesa, 
constatando, com a fraude, débitos atuais. 
o Inexistir aviso prévio ao consumidor inadimplente. 
● É competência da justiça federal MS contra ato de entidade privada concessionária do 
serviço de fornecimento de energia elétrica, acerca da interrupção do fornecimento de energia 
elétrica, sendo dirigido contra entidade não integrante da Administração Federal. Fundamento: 
a interrupção foi praticada na competência delegada à União, do artigo 21, XII, b, CF, não 
configurando mero ato de gestão. Passível, portanto, de MS. 
9. PRINCÍPIO DA AUTOTUTELA/SINDICABILIDADE – é o princípio que autoriza a 
administração a rever seus próprios atos (ilegalidade = anulação; conveniência e oportunidade 
= revogação). Súmulas 346 e 473, STF, e Lei 9784/99 anulação (decadência de 05 anos, salvo 
má-fé do beneficiado) e revogação (não há limite temporal, mas limites materiais: direitos 
adquiridos e outros) de atos administrativos. MARIA SYLVIA afirma que é também o dever de 
cuidado e zelo com os bens que integram o patrimônio público. 
A anulação do ato ilegal pelo administrador não se configura como uma faculdade do 
administrador, mas sim um poder-dever. 
AUTOTUTELA x TUTELA 
Autotutela corresponde ao controle que um órgão ou uma entidade realiza sobre os 
seus próprios atos. É um controle interno e que tem por fundamento a hierarquia e a 
subordinação. 
 
A tutela, por sua vez, corresponde a um controle exercido por uma entidade sobre 
outra. Seria, neste aspecto, um controle externo. É o controle exercido pelas entidades 
políticas sobre as entidades que compõem a administração pública indireta. É um controle 
finalístico (supervisão ministerial). Não há relação de hierarquia ou subordinação, mas sim 
uma relação de vinculação. 
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17 
É importante trazer à baila as regras gerais sobre a autotutela: 
 Súmula 473-STF: A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de 
vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por 
motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e 
ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial. 
 Súmula 346-STF: A administração pública pode declarar a nulidade dos seus próprios 
atos. 
 A Administração Pública pode anular seus próprios atos quando estes forem ilegais. No 
entanto, se a invalidação do ato administrativo repercute no campo de interesses 
individuais, faz-se necessária a instauração de procedimento administrativo que 
assegure o devido processo legal e a ampla defesa. Assim, a prerrogativa de a 
Administração Pública controlar seus próprios atos não dispensa a observância do 
contraditório e ampla defesa prévios em âmbito administrativo. 
 O STJ possui o entendimento de que o prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei nº 
9.784/99, quanto aos atos administrativos anteriores à sua promulgação, iniciou-se a 
partir da data de sua entrada em vigor, ou seja, na data de sua publicação, em 
01/02/1999. Assim, caso o ato ilegal tenha sido praticado antes da Lei nº 9.784/99, a 
Administração teve o prazo de 5 anos a contar da vigência da aludida norma para anulá-
lo. 
o Exceção que aprova concurseiro: O prazo decadencial do art. 54 da Lei 
nº 9.784/99 não se aplica quando o ato a ser anulado afronta diretamente 
a Constituição Federal. 
 
10. PRINCÍPIO DA ESPECIALIDADE: é um princípio que surgiu com a ideia de 
descentralização. A administração direta (artigo 37, XIX, CF) para criar as pessoas da 
Administração indireta depende de lei, que também definirá a finalidade da pessoa jurídica 
criada, que não poderá ter a finalidade modificada por ato administrativo. Esse é o princípio da 
especialidade: uma vez definida a finalidade da pessoa jurídica da administração indireta, essa 
finalidade não poderá ser modificada por ato administrativo, mas somente por lei, já que 
definida por lei. Logo, só pode exercer a finalidade expressa na lei. 
11. PRINCÍPIO DA PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE – é presunção de legalidade, 
legitimidade e veracidade. O ato administrativo goza de presunção de todos os itens: legalidade 
(obediência à lei), legitimidade (constituídos em conformidade com as normas legais e princípios 
amplamente considerados) e veracidade (presunção de que o ato é verdadeiro). Trata-se de 
PRESUNÇÃO RELATIVA, na medida em que, admite prova em contrário, podendo ser discutida e 
afastada. EFEITOS: autoexecutoriedade dos atos e a inversão do ônus da prova (Carvalho F.). A 
presunção é justificada devido ao fato de que o ato administrativo é precedido de processo 
regular em que serão respeitadas as garantias como contraditório e ampla defesa, havendo 
tendência a ter sido obediente às disposições legais, além de ser este ato uma manifestação da 
soberania estatal, praticado por agente público em representação de toda a coletividade. 
A presunção de legitimidade não afasta o CONTROLE PELO JUDICIÁRIO. Produção de 
efeitos: EX TUNC (anulação = ilegalidade) e EX NUNC (revogação = conveniência e oportunidade). 
EXEMPLO: pessoa nomeada sem concurso público. Até a declaração de nulidade o ato produzirá 
todos os seus efeitos. 
12. PRINCÍPIO DA FINALIDADE – consiste na necessidade de o administrador buscar 
a finalidade pública, obedecendo a vontade maior da LEI. Corresponde à aplicação da lei em 
conformidade com a sua razão de ser, com o objetivo pelo qual foi editada, impondo ao 
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administrador que exerça as competências postas ao seu encargo com a observância da 
finalidade específica de cada qual (CABM). 
O ato que não atende a esse princípio é INVÁLIDO, nos termos da Lei 9784/99 (Lei de 
Processo Administrativo – LER), artigo 3o., XIII, pois só se cumpre a legalidade quando se atende 
à sua finalidade. Ainda, o artigo 2º, p.u da Lei de Ação Popular (Lei 4717), dispõe que “o desvio 
de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, 
explícita ou implicitamente, na regra de competência. 
Em suma, o princípio da finalidade consubstancia mandamento direcionado ao 
Administrador, compelindo-o a concretizar o interesse público primário, que não deve ser 
confundido com o interesse egoístico da própria Administração (interesse público secundário). 
Sobre a distinção entre interesse público primário e secundário, vale conferir a 
lição de BARCHET: 
“Por interesse público primário entende-se os interesses da própria coletividade, 
ou, para certa doutrina, os interesses dos membros da coletividade, justamente pelo 
fato de a ela pertencerem. Sem adentrarmos nos pormenores destes diferentes pontos 
de vista, vamos apenas enunciá-los: num primeiro entendimento, o interesse público 
primário corresponde ao conjunto de interesses de que é titular a própria coletividade, 
globalmente considerada; num segundo, tais interesses têm por titulares os membros 
desta coletividade, justamente pelo fato de a integrarem. [...] Podemos citar, como 
exemplos de interesses públicos primários, um meio ambiente equilibrado, um eficiente 
serviço de água, uma adequada estrutura de ensino fundamental etc. 
O interesse público secundário, por sua vez, corresponde ao conjunto de 
interesses que a Administração possui na sua condição de pessoa jurídica, a exemplo 
de uma empresa ou de uma associação civil. São, sinteticamente, interesses 
relacionados à formação e manutenção do seu patrimônio e à composição de seu 
quadro de pessoal. A aquisição de um imóvel, a contratação de um empregado público, 
a celebração de um contrato de prestação de serviços de vigilância patrimonial, são 
alguns exemplos de interesses públicos secundários. 
Podemos trabalhar a matéria da seguinte forma: todos os interesses que 
justificam a existência da Administração são interesses públicos primários. São os 
interesses da coletividade, cuja consecução é a razão de existir da Administração. Para 
que a Administração possa atuar na satisfação de tais interesses, ela precisa de um certo 
aparelhamento material e humano, e tal aparelhamento corresponde justamente aos 
interesses públicos secundários. 
Mais um exemplo: um eficiente atendimento na área da saúde é um exemplo de 
interesse público primário; os imóveis, móveis, equipamentos que a Administração 
precisa adquirir para prestar o serviço constituem exemplo de interesse público 
secundário.” 
13. PRINCÍPIO DA ISONOMIA –Também conhecido como princípio da igualdade, é 
compreendido, a partir de uma visão clássica, a partir da fórmula genérica de que os iguais 
devem ser tratados de forma igual, ao passo que os desiguais devem ser tratados 
desigualmente, na medida de sua desigualdade, tal como defendido por Ruy Barbosa. Contudo, 
uma interpretação atual do referido axioma, parte da premissa de que o enunciado acima 
transcrito afigura-se lacunoso, desprovido de densidade normativa. Em verdade, segundo 
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leciona Celso Antônio Bandeira de Mello, o princípio da igualdade deve ser aferido 
concretamente, a partir do critério adotado pela Administração Pública para justificar 
determinado tratamento diferenciado como legítimo do ponto de vista constitucional. Se o 
parâmetro diferenciador se harmonizar com a finalidade que a ordem jurídica busca concretizar, 
o tratamento distinto estará de acordo com o princípio da isonomia e, por consequência, com a 
própria ideia de legalidade. Do contrário, haverá ofensa à igualdade. 
ATENÇÃO: 
Concurso Público: 
1. Segundo o STF, na reserva de vagas para deficientes, NÃO É POSSIVEL o 
arrendondamento do coeficiente para o número inteiro subsequente, deve ater-se aos limites 
da lei (AG. REG. No RE 440.988-DF – info 660). 
2. Ainda segundo o STF, é legítimo o edital de um concurso com apenas 2 vagas que NÃO 
reserva vagas p/ deficiente. Entendeu a Corte Suprema que reservar uma vaga, ou seja, 
cinqüenta por cento das vagas existentes, implicaria majoração indevida dos percentuais 
legalmente estabelecidos (MS 26310/DF, rel. Min. Marco Aurélio, 20.09.2007.). 
Súmula 683 STF: qualquer restrição, como por exemplo de idade, para ingresso em cargo 
público, somente se justifica se necessária ao exercício das funções do cargo a ser preenchido. 
Licitação: 
STJ: a contratação de obras, serviços, compras e alienações está subordinada à licitação 
pública, no escopo de assegurar igualdade de condições a todos os concorrentes e a seleção da 
proposta mais vantajosa. 
14. PRINCÍPIO DO CONTRADITORIO E DA AMPLA DEFESA – o contraditório e a 
ampla defesa são elementos integrantes do princípio maior do devido processo legal e visam 
garantir aos acusados e administrados, no âmbito judicial e administrativo, a oportunidade de 
produzirem provas, deduzirem pretensões, e formularem manifestações com o objetivo de se 
oporem a imputações gravosas que lhes são feitas ou, ainda, de desconstituir situações 
desfavoráveis a eles impostas. Em suma, não é possível aplicar determinada sanção, privar o 
cidadão de sua liberdade ou de seus bens, ou, ainda, criar-lhe qualquer circunstância prejudicial 
se que antes lhe seja deferida a oportunidade de se defender, de apresentar sua versão dos 
fatos e, outrossim, de ter amplo acesso aos elementos e afirmações que servem de base para a 
acusação ou gravame a ele imposto. Por esse motivo, o princípio do contraditório e da ampla 
defesa compreende, também, o direito a informação, pois não é possível ao administrado 
defender-se sem ter plena ciência do que está lhe sendo imputado. 
 
STF-SÚMULA VINCULANTE Nº 03, APROVADA EM 30/05/2007: 
 
“NOS PROCESSOS PERANTE O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO ASSEGURAM-SE O 
CONTRADITÓRIO E A AMPLA DEFESA QUANDO DA DECISÃO PUDER RESULTAR ANULAÇÃO OU 
REVOGAÇÃO DE ATO ADMINISTRATIVO QUE BENEFICIE O INTERESSADO, EXCETUADA A 
APRECIAÇÃO DA LEGALIDADE DO ATO DE CONCESSÃO INICIAL DE APOSENTADORIA, 
REFORMA E PENSÃO.” 
Aqui comporta exceções, que serão vistas no estudo de Controle Administrativo. 
Desdobramentos do princípio: 
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- Toda a defesa deve ser prévia em relação ao julgamento final; 
- Direito à informação - o CUSTO corre a cargo do interessado, como se posiciona a 
jurisprudência, mas a administração não pode se negar a fornecer o acesso. 
- Produção de provas. 
- Direito a recurso; mesmo que não exista previsão expressa para o caso específico, a regra 
geral é o cabimento. 
- Defesa técnica; é dispensável a presença de advogado, mas se o advogadoquiser 
participar, o administrador deve viabilizar a defesa, porque o advogado garante maior justiça e 
isonomia entre as partes. 
STJ: Após o relatório ter sido produzido pela comissão, ele deverá ser apresentado ao 
servidor processado para que este possa impugná-lo? Existe previsão na Lei nº 8.112/90 
de alegações finais a serem oferecidas pelo servidor após o relatório final ter sido concluído? 
NÃO. Não é obrigatória a intimação do interessado para apresentar alegações finais após o 
relatório final de processo administrativo disciplinar. Inexiste previsão na Lei nº 8.112/1990 de 
intimação do acusado após a elaboração do relatório final da comissão processante. 
 
SÚMULA VINCULANTE Nº 5 DO STF: A FALTA DE DEFESA TÉCNICA POR ADVOGADO NO 
PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR NÃO OFENDE A CONSTITUIÇÃO. 
 
STJ- Súmula nº 343: “É obrigatória a presença de advogado em todas as fases do 
processo administrativo disciplinar”. O STJ passou a aplicar o entendimento do STF, 
com a aplicação da Súmula Vinculante: “Diante disso, a Seção, ao prosseguir o 
julgamento, entendeu denegar a segurança ao fundamento de que a Súm. Vinculante 
n. 5-STF, quanto ao fato de a ausência de defesa técnica por advogado não implicar 
violação do princípio do contraditório e da ampla defesa, prevalece sobre o disposto 
na Súm. n. 343-STJ, que afirma ser obrigatória a presença do causídico.” (MS 13.266-
DF, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, julgado em 9/12/2009. INFO 419 STJ) 
15. PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE – “Razoabilidade é a qualidade do que é 
razoável, ou seja, aquilo que se situa dentro dos limites aceitáveis” (CARVALHO F.) – “obedecer 
a critérios aceitáveis do ponto de vista racional, em sintonia com o senso normal de pessoas 
equilibradas e respeitosas das finalidades que presidiram a outorga da competência exercida” 
(CABM). CARVALHO afirma que a razoabilidade trata da congruência lógica entre as situações 
postas e as decisões administrativas.Trata-se de um PRINCÍPIO IMPLÍCITO. Se o administrador 
pratica um ato ofendendo a razoabilidade é um ato ilegal, por não obedecer à legalidade em 
sentido amplo. Assim, o ato deve ser retirado do ordenamento jurídico. O Judiciário poderá fazer 
a análise da razoabilidade do ato, inclusive por meio do controle constitucional. Todavia, ao 
Judiciário não cabe invadir o mérito do ato administrativo – a margem de liberdade concedida 
pela lei ao administrador (discricionariedade). 
De acordo com precedente do STF, não é possível a análise, pelo Poder Judiciário, como 
regra, do mérito do ato administrativo. Contudo, é legítimo o exame da regularidade dos 
elementos CAUSA, MOTIVO e FINALIDADE do ato administrativo. Assim, todas as vezes que o 
mérito administrativo extrapola os limites da lei, seja por atuação que afronta dispositivo 
expresso, seja pela violação do princípio da razoabilidade, compete ao judiciário, desde que 
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provocado, sanar o vício da conduta estatal, determinando a anulação do ato ilícito, nos 
termos do trecho da decisão abaixo transcrito: 
 
 “EMBORA NÃO CAIBA AO PODER JUDICIÁRIO APRECIAR O MÉRITO DOS ATOS 
ADMINISTRATIVOS, O EXAME DE SUA DISCRICIONARIEDADE É POSSÍVEL PARA A VERIFICAÇÃO 
DE SUA REGULARIDADE EM RELAÇÃO ÀS CAUSAS, AOS MOTIVOS E À FINALIDADE QUE OS 
ENSEJAM.” (trecho do voto do Relator, Min. RICARDO LEWANDOWSKI, no julgamento do RE-
AgR 365368/SC, j. 22/05/2007, 1ª T, DJ 29-06-2007 PP-00049) 
16. PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE – Trata-se de princípio implícito na 
Constituição. A proporcionalidade significa equilíbrio entre o benefício e os prejuízos causados. 
EXEMPLO: administrador desapropriou uma área para instalação de um lixão, pagando muito 
caro pela área. Ora, o lixão poderia ter sido instalado em outro local mais barato. A 
proporcionalidade pode ser verificada também em relação à EXTENSÃO e GRAVIDADE da 
medida praticada. EXEMPLO: punição muito grave para uma infração leve não é proporcional. 
Deve haver equilíbrio entre a gravidade do ato e a extensão da medida. Isso é fundamental para 
o EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA. Agir com equilíbrio é também agir razoavelmente, assim, 
para grande maioria da doutrina o princípio da proporcionalidade está embutido no conceito de 
razoabilidade. 
O STF divide o princípio em adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido 
estrito: 
b) Adequação: revela-se na utilização da medida idônea para atingir o fim 
pretendido. 
c) Necessidade: avaliação de medida restritiva de direito, com vistas a definir se é 
realmente necessária a ação para atingir o fim proposto ou se existe uma medida menos danosa. 
d) Proporcionalidade em sentido estrito: ponderação entre a intensidade da 
restrição ao direito fundamental e a importância da realização do direito fundamental, 
apresentando-se como equilíbrio de valores e bens. 
17. PRINCÍPIO DA MOTIVAÇÃO (CF, artigo 93, IX) – todas as decisões 
administrativas devem ser motivadas, ou seja, devem ser justificadas, fundamentadas com seus 
pressupostos de fato e de direito. Motivação é a explanação ou exteriorização do motivo. A 
grande maioria afirma que a motivação é obrigatória, em todos os casos (STF), apesar da 
existência de uma segunda corrente que afirma que em alguns casos não é obrigatória a 
motivação. (art. 50 da lei 9784) 
A motivação deve ser prévia ou no máximo concomitante, não se admitindo a motivação 
posterior, ou seja, depois da prática do ato. A motivação pode ser a declaração de concordância 
com os fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas, que, neste 
caso, serão parte integrante do ato. Os atos constituídos sem a tempestiva e suficiente 
motivação são ilegítimos e suscetíveis de invalidação. 
Em processo administrativo, a lei n. 9784 admite a motivação aliunde, no seu artigo 50, 
§1º, podendo ser utilizado meio mecânico que reproduza os fundamentos das decisões para 
solucionar vários assuntos de mesma natureza. 
Ainda, é importante esclarecer a Teoria dos motivos determinantes: o motivo apontado 
deve ter correlação com os fatos. Assim, se um ato administrativo não exigir motivação, mas 
este for motivado, deve ser verídico, sob pena de invalidação. 
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MOTIVAÇÃO ≠ MOTIVO: Não devemos esquecer que a motivação não se 
confunde com os motivos do ato administrativo. Motivo é a situação de fato ou de 
direito que autoriza ou determina a edição do ato administrativo. Motivação é a 
explanação ou exteriorização do motivo. São os “considerandos” do ato. 
 
18. SEGURANÇA JURÍDICA: 
Trata-se de garantia de não surpresa por alterações repentinas da ordem jurídica. 
A norma não deve retroagir para regular situações pretéritas. Na lei 9784, artigo 2º, 
parágrafo único, XIII, estabelece que a mudança de interpretação em relação a 
dispositivos legais não pode atingir situações já consolidadas, de forma a prejudicar o 
cidadão. ATENÇÃO: há diplomas que permitem, como o CTN. 
Ainda, no que toca aos atos jurídicos, a retirada de atos com efeitos pretéritos 
enseja prejuízos aos cidadãos que, atuando de boa-fé, se valeram das disposições ali 
apresentadas.