Resumão Administração Pública (concursos)

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Evolução da Administração Pública
I – Administração Pública Patrimonialista (Clássica)
- É considerado uma Privatização do Estado para o príncipe e seus nobres (Monarquia);
- Os servidores possuem status de nobreza real, sendo seus cargos chamados de prebendas;
- A res publica (coisa pública) não se diferencia da res principis (coisa do príncipe);
- Modelo Tradicional: baseia-se na tradição, nos costumes arraigados, nos relacionamentos construídos por gerações;
OBS: Mesmo com a Proclamação da República em 1889, esse modelo continuou vigente por algumas décadas.
A República do Café (São Paulo) com Leite (Minas Gerais) manteve a estrutura patrimonialista. 
II – Administração Pública Burocrática
- Surgimento na segunda metade do século XIX, no auge do Estado Liberal, e implantado por Getúlio Vargas em 1930;
- Objetivo de combater o nepotismo, a centralização e a corrupção, obstáculos para o capitalismo e para o desenvolvimento dos mercados;
- Modelo Racional-legal: baseada na lei, havendo obediência a uma série de normas e regulamentos;
- Foco no processo e em suas próprias necessidades e perspectivas, sem considerar a alta ineficiência envolvida;
- Formalismo, impessoalidade e profissionalismo;
- Sistema estruturado e universal de remuneração
- Teve como grande contribuição a valorização da Meritocracia e Isonomia no tratamento;
- Hierarquia, divisão/especialização do trabalho, seleção com base em questões técnicas, rigidez, rotinas controladas e estabelecidas, padronização;
- Controle de gastos, de processos: atividades-meio;
- Separação entre planejamento e execução das atividades no contexto organizacional;
- Administrador é especialista, alta hierarquia.
- Início oficial da estrutura da Administração Pública brasileira, com a criação do Conselho Federal do Serviço Público Civil em 1936, que depois veio a se tornar o Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), criado efetivamente em 1938;
- Objetivo de aprofundar a Reforma administrativa destinada a organizar e a racionalizar o serviço público no país;
- Cabia ao DASP: a racionalização de métodos, processos e procedimentos, definição da política de recursos humanos, de compras de materiais e finanças, centralização e reorganização da administração pública federal, assim como a missão de definir e executar a política para o pessoal civil, inclusive a admissão mediante concurso público e a capacitação técnica do funcionalismo, promover a racionalização de métodos no serviço público e elaborar o orçamento da União.
III – Administração Pública Gerencial/Sistêmica – Nova Gestão Pública
- Final da Segunda Guerra Mundial, Expansão do Estado, Desenvolvimento da tecnologia e Globalização;
- Orientada para os cidadãos com foco em resultados (ex-post);
- Definição dos objetivos a serem alcançados, contratualização de resultados;
- Incentivo a inovação;
- Eficiência e Eficácia;
- Redução de custos;
- Autonomia dos Administradores e confianças nestes, que acabam ganhando maior autonomia na gestão financeira, de materiais e de pessoas;
- Recompensa pelo desempenho e capacitação permanente (desenvolvimento de competências individuais);
- Descentralização, com delegação de poderes, atribuições e responsabilidades para escalões inferiores, hierarquia horizontal;
- Cidadão é tratado como cliente dos serviços prestados pelo Estado;
Atenção: Não houve total ruptura da burocracia.
Nova Gestão Pública (NGP)
- Diversas reformas que foram implantadas com vistas à Administração gerencial;
- Evolução dos conceitos de eficiência, eficácia e efetividade;
- Pode ser dividida em 3 diferentes momentos: Modelo Gerencial Puro, Consumerism e Public Service Oriented (PSO);
Conceitos
Equidade: garantir o direito de todos com imparcialidade e igualdade;
Tratar igualmente os iguais e desigualmente os desiguais, na medida de suas desigualdades;
Eficiência: custo, fazer corretamente, usar produtivamente os recursos, custo-benefício, mínimo de perdas e/ou desperdícios;
Ser produtivo e ter um bom desempenho;
Eficácia: resultado, fazer o que deve ser feito, capacidade de atingir objetivos, cumprir metas, realizar o que foi proposto;
É o alcance dos objetivos;
Efetividade: impacto, fazer corretamente o que tem que ser feito, transformar a situação existente, mudança e desenvolvimento, relação entre a produção e a capacidade de produzir;
Além de atingir o resultado, é preciso gerar benefícios à sociedade;
1ª Fase – Modelo Gerencial Puro
- Origem: Crise fiscal e crise do Modelo de Welfare State;
- Foco na Eficiência, considerando o cidadão como um contribuinte (Foco nos taxpayers), ou seja, aquele que financia o sistema;
- Marcada no Brasil pela Emenda Constitucional n. 19/1998, com a introdução da Eficiência dentre os princípios explícitos da Administração Pública;
- Preocupação com a produtividade e com a redução de custos;
- Práticas de privatização, desregulamentação (deixar para o mercado a organização de determinado setor), devolução de atividades governamentais à iniciativa privada;
- Aplicação de conhecimentos e teorias oriundas da iniciativa privada, com um foco na administração voltada para a mudança de cultura no setor público;
OBS: Mudança que não obteve muito êxito, visto que até hoje em dia existe a fama do serviço público burocrático.
Problemas e Críticas da primeira fase do Gerencialismo:
- Ausência de mensuração da efetividade (impacto) dos serviços prestados;
- Preocupação excessiva com a relação custo e produção, na questão financeira;
- O cidadão é visto como um mero contribuinte;
2ª Fase – Consumerism
- Surgem novas tendências que visam à efetividade, à qualidade no setor público;
- Usuários dos serviços públicos agora é visto como um cliente/consumidor;
- Lógica gerencial, foco na satisfação do cliente e na qualidade do serviço;
- Maior agilidade e competitividade no Setor Público, através da descentralização de serviços (surgimento da Administração Indireta), implantando de inovações para o atendimento ao público e incentivando a competição entre os órgãos públicos;
Problemas e Críticas do Consumerism:
- Ausência da separação de conceitos entre o consumidor do mercado e o do serviço público;
- Nem sempre é possível implantar a competição de serviços públicos;
3ª Fase – Public Service Oriented (PSO)
- A evolução parte para a equidade/justiça, relacionada com a responsabilização dos serviços públicos;
- Usuários dos serviços públicos agora é visto como cidadão, e não apenas como cliente/consumidor;
- Cidadão tem seus diretos e obrigações perante a sociedade, como a fiscalização da “coisa pública”, devendo cobrar os maus gestores;
- A Descentralização promovida pela PSO não visa somente a eficiência e a qualidade do atendimento, mas sim uma forma de promover a participação política dos cidadãos;
- Accountability;
Dimensões da Reforma na Administração Pública
- A reforma na Administração Pública pode ser vista sob algumas dimensões, sendo elas:
I – Dimensão Institucional-legal: formada pelas mudanças necessárias no campo normativo e legal da Administração, voltada à descentralização da estrutura organizacional do aparelho do Estado através da criação de novos formatos organizacionais, como agências executivas, regulatórios e as organizações sociais;
II – Dimensão política: voltada para o contexto político, no qual entra a dimensão institucional-legal também;
III – Dimensão cultural: baseia-se na mudança de valores burocráticos para gerenciais, mudança de mentalidade, visando passar da desconfiança generalizada que caracteriza a administração burocrática para uma confiança maior, ainda que limitada, própria da administração gerencial;
IV – Dimensão-gestão: põe em prática as novas ideias gerencias e oferece à sociedade um serviço público efetivamente mais barato, mais bem controlado e com a melhor qualidade. Definida pela maior autonomia e a introdução de três novas formas de responsabilização dos gestores, a administração por resultados, a competição administrada por excelência e
o controle social, em substituição parcial dos regulamentos rígidos, da supervisão e da auditoria, que caracterizam a administração burocrática;
V – Dimensão econômica: está voltada para o mercado;
Constituição Federal de 1988
Trouxe avanços no Plano político e jurídico, ampliando direitos e garantias individuais e sociais, porém, no Plano administrativo foi considerada um retrocesso, pois a máquina estatal foi engessada e voltou a aplicação de normas rígidas e inflexíveis para toda a Administração direta e indireta.
No Plano administrativo, a CF/88:
- Levou a centralização administrativa;
- Redução da flexibilidade da Administração indireta, praticamente igualando as condições entre Administração indireta e direta;
- Retomou os ideais burocráticos da Reforma de 1930, Administração pública volta a ser hierárquica e rígida;
- Criou o Regime Jurídico único, incorporando diversos celetistas como estatutários e engessando a situação;
- Retirada de autonomia do Poder Executivo;
- Aumento dos gastos relativos ao custeio da máquina administrativa e ao aumento da ineficiência dos serviços públicos;
Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE)
- Elaborado pelo então Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado – MARE;
- Surgiu em 1995, durante o Governo de Fernando Henrique Cardoso, tendo sido proposto por Luis Carlos Bresser.
- Foco: modernizar a Administração pública burocrática;
- Representou a tentativa de implantação do gerencialismo no Brasil, através de dispositivos na CF/88 com o intuito de colocar a Carta Magna em consonância com as pretensões de uma Administração Pública Gerencial;
- Objetivava transferir para o Setor público não estatal (3º Setor) os serviços não exclusivos, por meio de um Programa de Publicização;
- Objetivava transferir para o Setor privado os serviços não exclusivos, por meio de um Programa de Desestatização, que consistia na privatização, terceirização e desregulamentação;
- Introdução do princípio da Eficiência na CF;
- Flexibilização da estabilidade do funcionalismo público, trazendo maior autonomia aos gestores públicos na administração e permitindo a existência de regimes jurídicos diferenciados. 
Porém, desde 2007, adota-se o Regime Jurídico Único, que determina que os entes devem ter apenas um regime (no caso da União é o estatutário regido pela Lei 8.112/90);
- Entrada no campo das aposentadorias, visando definir uma idade razoável para se aposentar, com base proporcional ao tempo de contribuição do servidor;
O PDRAE, ao fazer uma análise do contexto histórico, destaca 3 aspectos relacionados à crise do Estado:
I – Crise fiscal:
- Perda do crédito;
- Poupança pública negativa;
II – Esgotamento da estratégia estatizante por meio de:
- Estado do bem-estar social (países desenvolvidos);
- Substituição de importações (terceiro mundo);
- Estatismo (países comunistas);
III – Superação da maneira de se administrar:
- Superação da Administração Pública burocrática
OBS: o Gerencialismo não abandonou por completo seus preceitos.
O PDRAE destaca tentativas anteriores de reforma da Administração Pública burocrática, salientando que essas experiências foram marcadas ou pelo foco na extinção/criação de órgão, ou pela instituição de estruturas funcionando de forma paralela à estrutura existente para flexibilizar a rigidez burocrática:
I – Governo JK (1956-1961)
Foram criadas comissões especiais:
- Comissão de Estudos e Projetos Administrativos: foco na simplificação dos processos administrativos e reformas ministeriais;
- Comissão e Simplificação Burocrática: elaboração de projetos voltados para reformas globais; descentralização de serviços.
II – Reforma de 67 (Decreto-Lei n. 200/1967)
Grande tentativa de superar a rigidez burocrática, sendo considerado o primeiro momento de Administração Gerencial no Brasil.
- Estatuto básico da Reforma Administrativo do Governo Militar, reafirmou a importância do planejamento entendido sob uma ótima tecnicista;
- Transferências de atividades para autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista (descentralização funcional);
- Instituição do planejamento e do orçamento como princípios de racionalidade administrativa;
- Reunião da competência e da informação no processo decisório;
- Estabeleceu os seguintes princípios para a Administração Pública: planejamento, descentralização, delegação de autoridade, coordenação e controle;
Dentro do PDRAE, são destacados 4 setores no contexto do Aparelho do Estado:
I – Núcleo Estratégico (Propriedade pública estatal)
- Corresponde ao governo, em seu sentido amplo;
- O regime de propriedade deve ser necessariamente Estatal;
- Setor que define leis/políticas públicas e cobra seu cumprimento;
- Local de tomada de decisão em nível estratégico;
- Corresponde aos Poderes Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e ao Presidente da República, Ministros e seus assessores diretos (âmbito do Poder Executivo);
II – Atividades Exclusivas (Propriedade pública estatal)
- Serviços que só podem ser feitos pelo Estado;
- Exercício do Poder de regulamentar, fiscalizar e fomentar (poder extroverso);
Exemplos: cobrança e fiscalização de impostos, polícia, serviço de trânsito, previdência social básica, serviço de desemprego, fiscalização do cumprimento de normas sanitárias, controle do meio ambiente, serviço de emissão de passaportes, etc.
III – Serviços não Exclusivos (Propriedade pública não-estatal)
- Estado e organizações públicas não estatais atuam simultaneamente;
- O Estado está presente nesse setor dada a sua importância: educação e saúde, centros de pesquisa, museus, etc.
IV – Produtos de Bens e Serviços para o Mercado (Propriedade privada)
- Área de atuação das empresas;
- Atividades que geram lucro, mas que ainda estão no aparelho do Estado devido ao alto grau de investimento ou da característica de monopólio do setor;
Exemplo: infraestrutura;
Políticas Públicas
São um conjunto de decisões, planos, metas e ações governamentais voltados para a resolução de problemas de interesse público – que podem ser específicos, como a construção de uma ponte ou gerais, como melhores condições na saúde pública.
Em sentido estrito: política pública é o que o governo escolhe fazer ou não fazer.
São as atitudes tomadas ou não pelo Governo e os impactos dessas ações e omissões.
Através de grupos organizados a sociedade faz seu apelo aos seus representantes - vereadores, deputados e senadores, membros do Poder Legislativo, e estes mobilizam os componentes do Poder Executivo - prefeitos, governadores e até mesmo o Presidente da República, para que atendam as solicitações da população.
Formulação de Programas e Projetos no âmbito das Políticas públicas
Distinção básica entre plano, programa e projeto: está no nível de agregação de decisões e no detalhamento das operações de execução, ou seja, o plano tem maior nível de agregação de decisões que o programa, e este, por sua vez, mais que o projeto. Por outro lado, o projeto tem maior detalhamento das operações a serem executadas que o programa, e este, mais que o plano.
• Plano: é o documento mais abrangente e geral, que contém estudos, análises situacionais ou diagnósticos necessários à identificação dos pontos a serem atacados, dos programas e projetos necessários, dos objetivos, estratégias e metas de um governo, de um ministério, de uma secretaria ou de uma unidade.
• Programa: é o documento que indica um conjunto de projetos cujos resultados permitem alcançar o objetivo maior de uma política pública.
• Projeto: é a menor unidade do processo de planejamento, tratando-se de um instrumento técnico-administrativo de execução de empreendimentos específicos, direcionados para as mais variadas atividades interventivas e de pesquisa no espaço público e no espaço privado.
Atores sociais das Políticas Públicas
São os membros dos grupos que integram o sistema político, onde em todo o procedimento das Políticas públicas, desde o questionamento até a execução, há basicamente
dois tipos de atores:
I – Atores estatais ou públicos: provenientes do Governo ou do Estado, aqueles que exercem funções públicas e mobilizam os recursos associados a estas funções.
Políticos: são escolhidos pela sociedade com base em suas concepções e propostas durante o período eleitoral e, quando eleitos, buscam executá-las.
Servidores e Gestores públicos: controlam recursos e informação e operam no processo de efetivação das políticas públicas definidas.
II – Atores privados: provenientes da sociedade civil, compostos por sindicatos dos trabalhadores, empresários, grupos de pressão, centros de pesquisa, imprensa, associações da Sociedade Civil Organizada (SCO), entre outras entidades;
Fases das Políticas Públicas
O Ciclo das Políticas Públicas apresenta vários estágios: gráficos e fases das políticas públicas.
Na prática, estas etapas se misturam entre si e nem sempre seguem a sequência proposta, sendo tal segmentação mais significativa para uma melhor compreensão do assunto.
I – Agenda:
Definição e seleção das prioridades, visto a impossibilidade de que todos os problemas existentes na sociedade sejam atendidos, pois os recursos necessários para tal ação são escassos em relação a quantidade de problemas existentes;
Designa o estudo e a explicitação do conjunto de processos que conduzem os fatos sociais a adquirir status de “problema público”, colocando-os no debate sobre a necessidade de intervenção através de políticas públicas;
- Fatores determinantes para inserção nas agendas: existência de indicadores ou dados de que tal política pública é necessária ou não; resultado obtido com ações governamentais anteriores que apresentaram falhas nas providências adotadas; desdobramentos políticos;
- Utilização da Matriz GUT para auxiliar a priorização das políticas públicas;
- Em geral, presença somente dos atores públicos, para não haver discussões e disputas por parte dos atores privados sobre as prioridades que devem ser incluídas na agenda;
Há 3 tipos de demandas de problemas:
• Demandas novas: aquelas que resultam de novos atores políticos ou de novos problemas.
Novos atores: são aqueles que já existiam antes, mas não eram organizados, de modo que quando passam a se organizar para pressionar o sistema político, parecem como novos atores políticos.
Novos problemas: são aqueles que não existiam efetivamente antes ou que existiam apenas como “estado de coisas”, pois não chegavam a pressionar o sistema e se apresentar como problemas políticos a exigirem solução.
• Demandas recorrentes: aquelas que expressam problemas não resolvidos ou mal resolvidos, e que estão sempre voltando a aparecer no debate político e na agenda governamental.
Sobrecarga de demandas: ocorre quando se acumulam as demandas e o sistema não consegue encaminhar soluções aceitáveis, gerando uma crise que ameaça a estabilidade do sistema.
• Demandas reprimidas (Estado das coisas): há problemas que existiam anteriormente, mas não eram vistos como problemas, mas sim como uma situação, ou seja, são demandas que não possuem prioridade governamental;
Requisitos para um Estado das coisas passar a figurar como um item da agenda (é necessário que apresente pelo menos uma das características):
a) Mobilize a ação política: seja ação coletiva de grandes grupos; seja ação coletiva de pequenos grupos dotados de fortes recursos de poder; seja ação de atores individuais estrategicamente situados;
b) Constitua uma situação de crise, calamidade ou catástrofe, de maneira que o ônus de não dar uma resposta ao problema seja maior que o ônus de ignorá-lo;
c) Constitua uma situação de oportunidade, ou seja, uma situação na qual algum ator relevante perceba vantagens a serem obtidas com o tratamento daquele problema.
II – Elaboração:
Consiste na identificação e delimitação de um problema atual ou potencial da comunidade, a determinação das possíveis alternativas para a sua solução ou satisfação, a avaliação dos custos e efeitos de cada uma delas;
III – Formulação:
Seleção e especificação da alternativa considerada mais conveniente, seguida de declaração que explicita a decisão adotada;
É preciso planejar e organizar as alternativas que serão coladas em prática para a solução dos problemas, através da definição dos objetivos das políticas públicas, ações que serão desenvolvidas e suas metas.
- Passos para uma boa formulação: transformação de estatísticas em dados importantes para a solução dos problemas; identificação dos principais atores envolvidos e avaliação das preferências dos mesmos: ação com base nas informações adquiridas;
- Avaliação das alternativas: deve acontecer de forma objetiva, levando em conta a viabilidade financeira, legal e política, assim como os riscos trazidos pelas alternativas em estudo, optando-se por aquelas que seriam mais convenientes para o cumprimento dos objetivos;
- Utilização do Brainstorming e Análise Delphi;
- Presença dos atores públicos e privados, pois quanto mais pessoas envolvidas mais soluções podem ser apresentadas;
- Prevalece a ideia da Teoria da Escolha Racional, que propõe que todos os indivíduos são limitados, porém, são capazes de ordenar hierarquicamente suas preferências e procuram escolher entre as alternativas de ação disponíveis as que forem mais satisfatórias, isto é, compatíveis com o que preferem, tanto em termos de custos como benefícios.
Abordagens de racionalidade na formulação de Políticas públicas:
• Racionalidade econômica: processo onde são usados critérios de escolha pública e de economia do bem-estar social, sem entrar no julgamento de valores.
• Racionalidade político-sistêmica: processo em que se estabelece um acordo entre os atores do jogo do poder, ou seja, não se questiona a responsabilidade moral das políticas.
• Formulação responsável: processo decisório que sujeita ao debate e ao escrutínio público, respeitando questões como igualdade, liberdade, solidariedade e democracia.
Modelos de processos de decisão de Políticas públicas:
• Modelo da política racional: quando os atores agem de maneira racional e focam a solução mais perfeita, assim, o governo é um ator unitário, que define claramente os seus objetivos, identifica as soluções alternativas disponíveis e avalia as consequências de cada uma, para então, escolher a alternativa que lhe traz consequências mais vantajosas, agindo nesse sentido.
• Modelo organizacional: modelo em que a análise escapa da racionalidade absoluta e abstrata do modelo anterior, de modo que o Estado e o governo são considerados constelações de organizações dotadas de vida mais ou menos autônoma, ou seja, com culturas organizacionais próprias, seus próprios projetos políticos, ambições quanto a recursos materiais, financeiros, humanos e tecnológicos, dentre outros. Assim, as organizações públicas operam percebendo os problemas, mas segundo procedimentos padronizados para o cumprimento dos seus objetivos e a realização da sua missão.
• Modelo da política burocrática: não considera uma racionalidade linear em relação a uma política específica, devido a interesses dos diversos atores que colocam linhas cruzadas entre diferentes políticas. O modelo permite perceber como é que uma decisão que, a princípio, pode parecer pouco racional, indicando um prejuízo ara um ator em determinada política, na realidade, pode ter sido o elemento de barganha para que esse mesmo ator obtivesse uma vantagem muito maior em outra política.
Em suma, esse modelo preconiza que o elemento crucial é definir qual é o interesse em jogo para cada ator envolvido, que, para obter vantagens, realiza todas as alianças possíveis e usa de todas as estratégias e recursos disponíveis (foco no processo político).
Modelos de Análise/Formulação de Políticas Públicas
• Institucional: enfatiza o papel do Estado dando pouca atenção na relação entre a estrutura das instituições públicas e o conteúdo da política pública;
• Sistêmico: a política pública é resultado da manifestação do sistema político, as demandas e forças externas são os inputs, o sistema político
é o meio de processamento e a política pública é o output. Manifestação do sistema político para atender as necessidades e forças originadas na sociedade e transformar demandas em decisões impositivas;
• De processo: foco no processo político (Ciclo de políticas públicas), políticas são estruturas sequencialmente por identificação de situação-problemas, formulação de agenda, legitimação, implementação e avaliação;
• Racional: cumprimento eficiente de metas predefinidas de políticas públicas, onde os cálculos entre custo e benefício se constituem nos parâmetros decisórios para a escolha da alternativa mais eficiente;
É detalhado e busca todas as informações antes da tomada de decisão, por isso, às vezes é lento;
• Racional-compreensivo: ampla análise prévia dos problemas considerando as preferências mais relevantes da sociedade, tomando decisões de grande impacto;
• Racionalidade limitada: ao contrário do modelo racional-compreensivo, aqui não há uma análise abrangente, pois, a racionalidade dos indivíduos sofre restrições devido às informações que possuem, às limitações cognitivas de suas mentes e às contingências do tempo para decidir, de modo que a alternativa de política pública escolhida não precisa ser aquela que maximiza os valores do tomador de decisão, bastando que seja uma proposta suficientemente boa.
• Incremental: busca garantir gradualmente o equilíbrio entre entorno social e organizacional, onde as ações são flexíveis e sedimentadas em bases históricas e os objetivos não são claros;
O tomador de decisões sabe que faz suas escolhas em contextos de muitas restrições (com limitados graus de liberdade e autonomia) e em vez de identificar objetivos e de avaliar quais propostas podem cumprir esses objetivos, os tomadores de decisão examinam, primeiramente, quais são os limites com que terão de lidar.
As decisões limitam-se a decisões sucessivas anteriores, sendo, portanto, apenas marginalmente diferentes das anteriores, ocorrendo apenas mudanças incrementais no status.
Trata da Política pública “aos poucos”, que não será resolvida de uma vez, como prediz o Modelo racional, e sim com ações paliativas ao longo do tempo.
• Ótimo-normativo: aperfeiçoamento da abordagem incremental, que combina 4 estratégicas:
a) Aumento da racionalidade no incrementalismo;
b) Reconhecimento da importância dos processos extrarracionais nas decisões sobre questões complexas;
c) Melhoria das fases racionais e extrarracionais de tomada de decisões;
d) Reconhecimento da necessidade de melhorar ambos os modelos, racional e incremental.
• Neoinconstitucionalista: os atores são dirigidos por deveres e papeis institucionais e as instituições além de estruturarem políticas pautam o comportamento de atores sociais;
• Grupos de interesse: políticas como resultado da articulação organizada de indivíduos com interesses convergentes, utilizando a influência e poder de pressão;
• Modelo lata de lixo: soluções não vinculadas a um problema específico, quando surge o problema, procura-se nessa “lata de lixo” uma solução compatível;
• Método Mixed-Scannig: políticas estruturantes ou fundamentais seguem a lógica racional (aquelas de maior abrangência e de maiores consequências no longo prazo) e as decisões ordinárias ou discretas seguem na lógica incremental (aquelas que tem menor escopo, impacto mais localizado e estão subordinadas às decisões estruturantes, mais de curto prazo);
IV – Implementação:
Envolve o planejamento e a organização do aparelho administrativo e dos recursos humanos, financeiros, materiais e tecnológicos necessários para executar uma política;
Trata-se da preparação para colocar em prática a política pública, a elaboração de todos os Planos, Projetos e Programas que permitirão executá-la;
- Obrigação e responsabilidade dos atores públicos, porém, é possível também a presença de atores privados, como ONGs, OS, OSCIPS, entre outras organizações privadas;
- Quanto maior o número de organizações envolvidas no processo de implementação, maior será o número de ordens a serem resolvidas, o que demanda maior tempo para a realização das tarefas;
Embates na implementação das Políticas públicas:
- Disputa pelo poder entre organizações;
- Contexto social, econômico e tecnológico das políticas;
- Recursos políticos e econômicos;
- Treinamento do setor administrativo responsável pela execução e o apoio político à disposição;
- Deficiência na gestão;
Fatores necessários para o Desenvolvimento de um bom processo de implementação:
- Programa disponha de recursos suficientes;
- Política implementada tenha um embasamento teórico adequado em relação ao problemas e a sua solução;
- Haja uma só agência implementadora ou baixo nível de dependência entre elas;
- Exista completa compreensão dos objetivos a serem atingidos, bem como das tarefas a serem realizadas;
- Ocorra aprimorada comunicação entre os elementos envolvidos no programa;
Modelos de implementação das Políticas públicas:
• De cima para baixo (interativo): modelo centralizado, aplicação do governo para a sociedade, onde poucos funcionários participam das decisões e formas de implementação, tratando-se de uma concepção hierárquica da Administração pública, sendo tais decisões cumpridas sem indagações. A formulação e implementação são etapas rigorosamente separadas e diferenciadas, havendo um fluxo formulação – implementação.
• De baixo para cima (iterativo): modelo descentralizado, aplicação da sociedade para o governo, onde os favorecidos pelas políticas, atores públicos e privados, são chamados para participar do processo. As práticas estabelecidas a partir da base seriam institucionalizadas nos níveis superiores, consolidando-se como política pública, havendo um fluxo implementação – formulação.
• Interativo-iterativo: não há um fluxo único nem da formulação para a implementação (modelo de cima para baixo), nem desta em direção à formulação (modelo de baixo para cima). Em lugar disso, haveria um processo complexo, de idas e vindas, entre as diversas fases do ciclo, dando origem a várias etapas de decisão, que iriam sendo reformuladas conforme as reações dos diversos atores à agenda que se formou, ao curso assumido pelas decisões e aos impactos da implementação.
V – Execução:
É o conjunto de ações destinado a atingir os objetivos estabelecidos pela política, é por em prática efetiva a política, é a sua realização;
VI – Acompanhamento:
Processo sistemático de supervisão da execução de uma atividade e de seus componentes, tendo como objetivo fornecer as informações necessárias para introduzir eventuais correções a fim de assegurar a consecução dos objetivos estabelecidos;
VII – Avaliação:
Consiste na mensuração e análise, a posteriori, dos efeitos produzidos na sociedade pelas políticas públicas, especialmente no que diz respeito às realizações obtidas e às consequências previstas e não previstas.
Atenção: a avaliação não está circunscrita ao momento posterior e final à implementação de uma política pública. O termo “a posteriori” não quer dizer a necessidade de que a ação de avaliação exija o término da implementação de uma política pública, a expressão apenas afirma a necessidade de haver algo a ser avaliado, mesmo sendo apenas algo “no papel”, algo apenas planejado.
A avaliação de políticas públicas deve estar integrada a todo o ciclo de sua gestão, ou seja, desde a identificação do problema, o levantamento das alternativas, o planejamento e a formulação de uma intervenção na realidade, o acompanhamento de sua implementação, os consequentes ajustes a serem adotados, e até as decisões sobre sua manutenção, seu aperfeiçoamento, sua mudança de rumo ou sua interrupção
- Utilização do Ciclo PDCA;
Funções da avaliação de Políticas públicas:
- Analisa os impactos, a eficiência, eficácia e sustentabilidade das ações desenvolvidas;
- Possibilita a correção, prevenção de erros e a criação de novas informações para futuras políticas públicas;
- Permite que a Administração faça a devida prestação de contas das atitudes tomadas;
- Responde se os resultados produzidos estão se saindo da maneira esperada e identifica os obstáculos que dificultam o desenvolvimento do processo;
- Fomenta a comunicação e cooperação entre os diversos atores;
Avaliação dos requisitos relacionados à eficácia e eficiência:
- Resultados ocorrem em tempo viável;
- Custos para a produção foram adequados;
- Produto corresponde aos objetivos da política;
Avaliação dos requisitos quanto ao impacto (efetividade):
- Relevância de tais modificações;
- Áreas afetadas;
-Cooperação dos componentes políticos na obtenção de seus objetivos;
Avaliação dos requisitos em relação à sustentabilidade:
- Uma política deve manter seus efeitos positivos após o fim das ações governamentais direcionadas a tal política;
Tipos de avalições:
1) Quanto ao foco ou objeto:
• Avaliação jurídica ou avaliação de conformidade: corresponde ao exame da conformidade dos atos do gestor em relação à lei, na condução da política pública, programa ou projeto.
• Avaliação de desempenho: refere-se ao que se faz com relação a uma política, programa ou projeto.
Compreende dois subtipos:
- Institucional, que tem como finalidade apreciar em que medida uma instituição realiza a missão que lhe foi atribuída, mediante a consecução dos seus objetivos e o cumprimento de suas metas.
- Pessoal, que se destina a averiguar em que medida cada indivíduo em uma instituição cumpre suas atribuição e contribui para o alcance dos objetivos e metas da instituição. Também focaliza a produtividade do desempenho pessoal e a qualidade dos serviços prestados.
• Avaliação de processo: significa o conjunto de ações destinadas a produzir um bem ou serviço ou a desencadear alguma mudança em uma dada realidade.
• Avaliação de produto: é toda avaliação cujo foco recai sobre os produtos de uma política, programa ou projeto, em suas várias dimensões.
São modalidades dessa classificação:
- Avaliação de resultados: tem por objeto os resultados, também chamados de “outputs”, significando bens ou serviços de um programa ou projeto que são necessários para que seus objetivos finais sejam alcançados. Mas, também, pode focalizar os resultados obtidos com uma política, programa ou projeto, indicados como seus objetivos de curto prazo ou intermediários, chamados de “outcomes”.
- Avaliação de impactos: trata-se de avalição de um ou mais resultados de médio ou longo prazo, definidos como “impactos”, ou seja, consequências dos resultados imediatos.
- Avaliação de qualidade: o produto pode ser avaliado, também, quanto à sua qualidade. Ou seja, a capacidade de um bem ou serviço atender às expectativas do seu público-alvo.
2) Quanto ao momento em que a avaliação ocorre:
• Avaliação ex-ante: concepção holística, iniciando no momento em que se define o problema ou a necessidade que justifica uma política pública, um programa ou um projeto, ou seja, ocorre antes de se decidir como será feita uma intervenção, e não antes de a implementação, de fato, tornar-se realidade.
- Realizada com o intuito de verificar a viabilidade do programa ou projeto e ocorre em momento anterior ao início do mesmo.
- Tem natureza “formativa”, integrando as discussões em torno da formulação das alternativas de solução e envolve a tomada de decisão, informando sobre: seus riscos e suas limitações, vantagens a maximizar, consistência entre objetivos e meios, viabilidade e suficiência de insumos, pertinência das soluções à esfera de atuação das organizações abarcadas na intervenção pretendida.
- Avaliação ex-ante de eficiência corresponde, especificamente, ao cálculo de custos de cada alternativa, ou seja, diz respeito à construção de uma matriz de custos, que contém todos os custos que se espera que uma intervenção requeira em cada período de execução, divididos entre as diversas categorias de custos.
- Avaliação ex-ante de impacto relaciona-se à estimação do impacto de cada alternativa, derivado dos objetivos propostos.
• Avaliação meio-termo ou intermediária: refere-se estritamente ao momento do tempo em que é realizada a avaliação e, portanto, ao estágio da intervenção que é submetido à avaliação. Buscam identificar se as ações implementadas até o momento estão gerando os impactos esperados, ou se são necessárias correções de rumo para que os objetivos sejam alcançados ao final da implementação do projeto.
• Avaliação ex-post: refere-se primeiramente à avaliação que é concebida sem relação com o planejamento e nem mesmo com o processo de implementação, sendo adotada quando a política pública se encontra consolidada ou em fase final. Destina-se a investigar em que medida o programa ou projeto atingiu os resultados esperados por seus formuladores, julgando se o programa ou projeto deve continuar ou não.
Pode ter seu foco direcionado ao custo efetivo de cada alternativa e aos impactos observados com os impactos estimados, pelo mesmo processo de análise da avalição ex-ante, porém tendo como referência os valores efetivamente despendidos, sendo feita uma comparação entre a situação inicial e a situação final de um período determinado de tempo.
3) Quanto à finalidade ou função da avaliação:
• Avaliação de conformidade: corresponde ao exame da aderência à lei dos atos normativos da política pública e também dos atos do gestor na condução das suas atividades, inclusive na gestão da “coisa pública”. Também é conhecida como avalição de accountability, a qual predomina nas instituições de controle interno e externo, sendo seu objeto, precipuamente, o processo e não os resultados das políticas públicas.
• Avaliação formativa (retroalimentadora): tem por função proporcionar informações úteis à equipe gestora da política pública, do programa ou do projeto, com o propósito de aperfeiçoá-los durante o ciclo da execução; ou aos planejadores, com vistas a poderem realizar a atualização contínua dos programas ou projetos, de sorte a maximizar seus objetivos.
- Sua finalidade é subsidiar a tomada de decisão que sucede durante o processo da política pública, em relação à estrutura ou ao desenho do programa ou projeto, aos ajustes necessários, às melhorias da gestão etc.
- Pode ocorrer como avaliação ex-ante ou como avalição intermediária.
• Avaliação somativa: tem por função subsidiar decisões finais sobre a continuidade ou não de um programa ou um projeto associado à determinada política pública, como redimensionamento do público-alvo, mitigação de efeitos colaterais, etc. Pode ocorrer tanto como avalição intermediária, desde que em estágios avançados, quanto na modalidade de avalição final (ex-post), e costuma adotar a avalição externa ou mista.
Representa tanto um instrumento de gestão como de responsabilização e, especialmente, de aprendizagem organizacional, levando a decisões terminativas sobre a execução, a continuidade ou o encerramento de um programa ou projeto.
4) Quanto a origem da equipe que as realiza:
• Avaliação interna: aquela em que a política pública é avaliada por uma equipe envolvida com sua implementação e gestão.
É mais vantajosa no sentido de que, por estarem incorporados ao programa, além de um maior conhecimento sobre tal, terão também acesso mais facilitado às informações de que precisam;
A grande dificuldade reside na distorção da perspectiva do avaliador devido à excessiva proximidade com o objeto, além de todos os possíveis vícios resultantes da endogeneidade.
• Avaliação externa: feita por especialista não participantes do programa, podendo ser consultores externos independentes, agentes do controle interno (como a Controladoria-Geral da União) ou do controle externo (como o TCU), e até mesmo equipes do próprio órgão responsável pela intervenção, desde que não estejam diretamente atuantes na implementação.
Tem como vantagem a imparcialidade, gerando uma maior credibilidade em relação ao público externo, mas tem como desvantagem um gasto maior de tempo e dinheiro, além do fato de que quanto mais distantes da realidade da gestão, mais dificuldades têm os avaliadores para compreender em profundidade o objeto avaliado.
• Avaliação mista: aquela conduzida por uma equipe interna em parceria com outra externa, de modo que as duas formulam o plano de avaliação e constroem os instrumentos avaliativos juntas. Em seguida, separam-se para aplicar os instrumentos e analisar os dados, unindo-se depois novamente para comparar suas conclusões e chegar a um termo comum, mesmo que existam discrepância em seus achados.
Permite superar tanto as distorções próprias da avaliação interna quanto as dificuldades derivadas do distanciamento excessivo, que é própria da avaliação externa. Tem como vantagens a combinação de diferentes pontos de vista, na aprendizagem que ambas as equipes ganham e no relatório de avaliação ser bastante preciso. Todavia, ela só se aplica em situações nas quais seja necessária uma grande exatidão das conclusões, devido ao seu elevado custo de execução e complexidade.
Modelos de avalição de Políticas públicas
• Modelo Institucional: entende a política pública como produto das instituições políticas, focalizando prioritariamente o papel do Estado e suas instituições (estrutura, organização, deveres e funções) na produção das políticas públicas. Apesar de o aspecto estrutural ser importante na análise das políticas públicas, esse modelo não questiona o impacto das características institucionais sobre os resultados da política, ou seja, a ligação entre a estrutura das instituições políticas e o conteúdo da política.
• Modelo de Processos: procura identificar como os processos de políticas públicas ocorrem a partir do comportamento dos atores políticos. Os processos indicam a sequência de atividades e ações políticas que estruturam as políticas públicas, tais como: a identificação dos problemas, a formulação de propostas, a legitimação da política (busca de apoio político), a implementação da política e a avalição. A crítica a esse modelo reside no fato de que, apesar de permitir entender “como” as políticas são formuladas, nada diz a respeito do seu conteúdo.
• Modelo da Teoria dos Grupos: aqui a política é entendida como um processo de equilíbrio entre os interesses de diferentes grupos (organizações de interesses afins, que pressionam os governos para o atendimento de suas demandas), assim, a política pública é, para esta teoria, o resultado dessas disputas.
• Modelo Elitista: para esse modelo a política pública é o resultado de preferências de elites governamentais, assim, pode-se dizer que não há influência significativa sobre as políticas por parte dos governados. A alegação para isso é que esses atores sociais são apáticos e mal-informados, cabendo, então, às elites moldar a opinião pública, de acordo com suas próprias preferências.
• Modelo de Política racional: uma política é racional quando alcança o ganho máximo social, ou seja, os ganhos devem exceder os custos na produção da política, incluindo-se na modalidade desses custos, além dos econômicos ou financeiros, os políticos, os sociais, etc. As limitações do modelo são diversas, mas a que mais se evidencia é não levar em conta que o número de variáveis econômicas, políticas, sociais e culturais, envolvidas no processo de produção de políticas públicas, é imenso, não sendo possível aos decisores manipulá-las completamente.
Esse modelo considera, como pressupostos, que os tomadores de decisão:
- Conheçam todas as preferências e valores da sociedade e sua importância relativa;
- Conheçam bem todas as alternativas políticas possíveis e suas consequências;
- Façam corretamente o cálculo de custos entre os valores alcançados e os custos de realização;
- Selecionem a alternativa política mais eficiente.
• Modelo Incremental: políticas públicas não podem promover alterações radicais no status quo, tendo como ideia a cautela aos tomadores de decisão. As ações devem buscar resultados incrementais, modestos, que servirão de base a novas ações no futuro, igualmente brandas.
• Modelo da Teoria dos Jogos: se aplica às situações em que as decisões de apenas um ator não garantem o resultado desejado, dependendo também de escolhas feitas por outros atores envolvidos na mesma situação, em posições conflitantes. Cada situação é tomada como um jogo, do qual participam vários jogadores, com interesses diversos, a partir de regras estabelecidas, que descrevem as escolhas possíveis para cada um deles e, dependendo das escolhas efetivamente feitas por cada um, o resultado variará, do melhor ao pior, para cada um ou para todos.
• Modelo da Escolha pública: entende que as políticas públicas são resultadas de decisões coletivas, a partir de interesses particulares, de forma que, nesse contexto, todo ator se movimenta para extrair o máximo benefício privado da política, bem como do mercado. Ainda assim, eles são capazes de chegar ao maio benefício comum.
O governo existe para corrigir as falhas do mercado. Entre elas, está a provisão de bens públicos e o conceito de externalidades, ou seja, quando a atividade de um indivíduo, grupo, governo ou empresa impõe custos a outros, os quais não podem ser compensados.
Exemplo: a poluição do ar ou das águas, cuja função do governo é regular as atividades que apresentem externalidades, impondo custos ou penalidades a quem as produz.
• Modelo Sistêmico: enfatiza os processos em oposição a instituição ou estruturas, tratando os fenômenos políticos de uma perspectiva dinâmica. No contexto ambiental, determinadas forças (inputs) que adentram ao sistema político e nele são processadas, gerando resultados (outputs), os quais consistem em políticas públicas.
Análise Custo-Benefício e Análise Custo-Efetividade
Ambas são avaliações do tipo ex-ante, ou seja, ocorrem antes de se decidir como será feita uma intervenção.
• A avaliação custo-benefício corresponde à estimação dos benefícios tangíveis e intangíveis de um programa e os custos de sua realização, que após serem identificados, devem ser transformados em uma medida comum, geralmente uma unidade monetária.
Exemplo: em um programa de alfabetização, os benefícios tangíveis seriam a redução do analfabetismo, o aumento da escolarização global, etc.; os benefícios intangíveis seriam o aumento da autoestima, do exercício da cidadania, etc.
• A avaliação custo-efetividade variação da outra análise, na qual somente os custos são estimados em unidade monetárias, sendo os benefícios expressos de alguma outra forma quantitativa.
Exemplo: em um programa de distribuição de renda a famílias com crianças carentes, o custo-efetividade pode ser expresso da seguinte forma: “cada R$ 1.000,00 dispendidos pelo programa aumentam os níveis de escolaridade, na média, em 1 ano para cada 100 crianças”.
Modelo alternativo do Ciclo das Políticas públicas
I – Identificação dos problemas;
II – Formação da agenda;
III – Formulação de alternativas;
IV – Tomada de decisão;
V – Implementação;
VI – Avaliação;
VII – Extinção;
Características das Políticas públicas no Brasil
- Fragmentação das políticas públicas, causando problemas pois há muitas divergências entre determinadas agências de controle quando o assunto é burocrático;
- Descontinuidade administrativa, em que as agências responsáveis pelas políticas públicas muitas vezes pensam nas políticas públicas de acordo com o interesse de seus gestores. Levando isso em consideração, a cada mudança de cargo, muda-se as políticas implantadas.
- Preferências para o que é ofertado sem considerar as necessidades dos beneficiados, ligadas principalmente quanto as políticas sociais, o que resulta em problemas ligados a credibilidade governamental, frustação dos cidadãos, desperdícios, etc.;
- Separação de política econômica e política social, onde esta segunda assume um papel secundário;
- Focalização e seletividade, baseados nos direitos universais;
Tipos de Políticas Públicas
I - Políticas Distributivas: estruturam meios para distribuir recursos, o que pode ocorrer via subsídios para aquisição de produtos ou contratação de serviços, ou ainda, mediante concessão de benefícios diretamente aos interessados.
- A definição de como os recursos
terão sua distribuição e de quem serão os benefícios normalmente é feita por meio de legislação específica;
- Quando abrangem grande número de beneficiados tem baixo grau de conflito, quando se referem a grupos específicos o conflito estará presente;
II - Políticas Redistributivas: são políticas com finalidade de mudar o nível de concentração de recursos por meio da instituição de mecanismos de repasse de pontos de maior concentração para os de menor concentração.
- São marcadas pelo alto grau de conflito, visto que beneficiam uns em detrimento de outros;
- Seu objetivo final é normalmente melhorar o perfil de distribuição de renda;
Exemplo: Bolsa família, Isenção do IPTU para determinados cidadãos, Programas habitacionais para população de baixa renda, etc.
III - Políticas Regulatórias: viabilizam o controle do Estado sobre a utilização de recursos ou sobre a execução de atividades por diferentes segmentos sociais e econômicos;
- Impões padrões e normas de comportamento a indivíduos ou grupos, com fins de preservar o interesse público quando em conflito com interesses particulares, mantendo equilíbrio em relações competitivas entre pessoas, grupos informais, organizações formais na sociedade;
- Tem como objetivos: a defesa da concorrência e a defesa dos usuários dos serviços públicos;
- Os processos de conflito, de consenso e de coalizão podem se modificar conforme a configuração específica das políticas adotadas e segundo os interesses dos atores envolvidos;
IV - Políticas Constitutivas: destinam-se à definição das “regras do jogo político”, em termos de estrutura e modo de acesso ao poder, lidando com procedimentos, definem competências, regras de disputa política e da elaboração de políticas públicas.
- São chamadas de meta-policies, porque se encontram acima dos outros três tipos de políticas e comumente moldam a dinâmica política nessas outras arenas;
- A constituição dessa política normalmente é essencial para aprovação da legislação que a detalhe, a especifique e lhe destine meio e recursos para consecução de determinados fins;
- Representa base para previsão de orçamentos, criação de órgãos responsáveis pela sua implementação e manutenção;
Exemplos: regras de distribuição de competência entre os três poderes e do sistema político eleitoral, de relações intergovernamentais e da participação da sociedade civil nas decisões políticas;
Tipologias das Políticas Públicas
1) James Q. Wilson construiu uma tipologia cujo critério é o padrão de distribuição dos benefícios e dos custos.
I – Políticas clientelistas: aquelas que têm benefícios concentrados e custos dispersos, ou seja, toda a sociedade arca com o seu custo para que alguns grupos tenham benefícios.
Exemplos: subsídios, renúncias fiscais, etc.
II – Políticas majoritárias: aquelas em que os custos e benefícios são distribuídos pela coletividade.
Exemplos: serviços públicos de saúde, segurança pública, energia, educação, etc.
III – Políticas empreendedoras: aquelas que os benefícios são coletivos e os custos ficam concentrados sobre certas categorias, implicando mudanças que oneram alguns em benefício de todos.
Exemplos: reforma administrativa, política ambiental, etc.
IV – Políticas de grupos de interesses: aquelas em que os custos e benefícios estão concentrados sobre certas categorias, ou seja, alguns grupos arcam com todo o custo e outros grupos recebem todo o benefício.
Exemplos: reforma agrária, política tributária, etc.
2) William T. Gormley identifica 4 padrões de políticas regulatórias, cada um deles envolvendo uma configuração própria de participantes, de critérios de escolha/decisão e de distorções, caracterizadas pelo seu nível de complexidade para formulação/análise/decisão e pelo seu nível de saliência perante a população.
I – Políticas de sala operatória: caracterizam-se por elevada complexidade e muita saliência, ou seja, exigem profundo conhecimento técnico e têm muita visibilidade, chamando bastante a atenção da sociedade.
Exemplos: legislação sobre OGMs (transgênicos), licenciamento de medicamentos e normas para procedimentos complexos relativos à saúde, etc.
II – Politicas de audiência: apresentam baixa complexidade, porém, muita saliência, de modo que sua formulação não demanda conhecimentos especializados, mas atrai muita atenção do público, frequentemente porque envolvem ideologia e valores.
Exemplos: cotas raciais, descriminalização do aborto e do uso de drogas, etc.
III – Políticas de sala de reuniões: exibem elevada complexidade técnica, mas tem pouca saliência, sendo pouco visíveis e recebendo pouca atenção da população em geral.
Exemplos: Lei de Eficiência Energética, política ambiental, política tributária, regulamentação do setor financeiro, etc.
IV – Políticas de baixo escalão: agregam reduzida complexidade técnica e pouca saliência, caracterizando-se por não exigirem conhecimentos específicos e conquistam pouca atenção popular.
Exemplos: habitualmente relacionadas a rotinas administrativas, regulamentos simples, etc.
3) Gunnel Gustafsson sugere que as políticas públicas sejam divididas nos seguintes tipos, levando-se em conta as reais intenções e o conhecimento necessário para implementa-las e geri-las por parte dos governantes.
I – Políticas reais: aquelas que os governantes possuem a intenção efetiva de implementar e possuem o conhecimento requerido para isso, selecionando-se estratégias e alocando-se os recursos com a finalidade de que os problemas políticos sejam, de fato, resolvidos.
II – Políticas simbólicas: aquelas que ocorrem quando, mesmo em posse do conhecimento necessário, os governantes não têm a intenção de fato de implementar as políticas, de modo que elas podem até ser formuladas, com o objetivo de oferecer uma aparente resposta às demandas, contudo, não há compromisso algum, por parte dos governantes, com sua implementação.
III – Pseudopolíticas: aquelas que os governantes têm a real intenção de implementar, porém, não dispõem do conhecimento essencial para tal fim, sendo normalmente procurados especialista em formulação de projetos, consultores, etc., indicando seu interesse em formular e implementar políticas efetivas. No entanto, um exame mais atento mostra que eles enfrentam problemas de baixa capacidade de gestão, o que compromete as possibilidades de atender efetivamente às demandas por políticas públicas, situação muito encontrada em diversos estados e municípios no Brasil.
IV – Políticas sem sentido: aquelas que os governantes não pretendem implementar, nem contam com o saber necessário para tanto, sendo proposições descabidas, sem fundamentos no conhecimento técnico, e que são usadas somente como discurso político, sem compromisso para com satisfação das demandas.
4) Michael Hill e Peter Hupe:
I – Política regulatória e competitiva: associada às regulamentações que limitam a oferta de bens e serviços a um ator ou a um pequeno grupo de atores.
Exemplo: concessões para explorar linhas aéreas ou canais de televisão.
II – Política regulatório protetora: associadas às regulamentações destinadas a controlar todas as atividades que sejam potencialmente prejudiciais ou perigosas para os indivíduos.
Exemplo: exploração de determinadas formas de energia, utilização de certas substâncias na indústria ou a comercialização de fármacos e produtos químicos em geral.
III – Políticas compensatórias: implementadas com o propósito de minimizar distorções sociais profundas.
Exemplos: políticas de cotas, políticas de demarcação de terras indígenas, etc.
IV – Políticas emancipatórias: aquelas que se dirigem ao empoderamento e à autonomização dos grupos sociais inicialmente vulneráveis, de modo a promover sua independência frente a ação do Estado.
Exemplos: reforma agrária, inclusão produtiva, qualificação profissional, etc.
5) Elenaldo Celso Teixeira classifica as políticas públicas lançando mão de 2 critérios.
Quanto à natureza ou ao grau de intervenção na realidade:
I – Políticas estruturais: destinam-se a interferir em relações estruturais como renda,
emprego, produtividade, etc.
Exemplos: política de geração de empregos, política de desenvolvimento produtivo (industrial e outras), etc.
II – Políticas conjunturais ou emergenciais: representam intervenções tópicas, orientadas para aliviar uma situação temporária.
Exemplos: redução da fome, como o Programa Fome Zero.
Quanto a abrangência dos possíveis benefícios:
I – Políticas universais: aquelas anunciadas a todos os cidadãos.
Exemplo: SUS.
II – Políticas segmentais: aquelas que caracterizam um fator determinado (idade, condição física, gênero, etc.)
Exemplos: Estatuto do Idoso e política de cotas no ensino superior.
III – Políticas fragmentadas: aquelas destinadas a grupos específicos dentro de cada segmento da sociedade.
Exemplo: Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI), por estar direcionado às famílias com crianças em situações de trabalho, entre a parcela mais pobre da população.
6) As políticas públicas também podem ser classificadas tendo como critério o setor de atividade governamental em que operam.
I – Políticas sociais: aquelas destinadas a prover o exercício de direitos sociais.
Exemplos: educação, seguridade social (saúde, previdência e assistência), habitação, etc.
II – Políticas econômicas: aquelas cujo intuito é a gestão da economia interna e a promoção da inserção do país na economia externa.
Exemplos: política monetária, cambial, fiscal, agrícola, industrial, comércio exterior, etc.
III – Políticas de infraestrutura: aquelas dedicadas a assegurar as condições para a implementação e a consecução dos objetivos das políticas econômicas e sociais.
Exemplos: políticas de transporte rodoviário, hidroviário, ferroviário, marítimo e aéreo (aviação civil); energia elétrica; combustíveis; petróleo e gás; gestão estratégica da geologia, mineração e transformação mineral; oferta de água; gestão de riscos e resposta a desastres; comunicações; saneamento básico; mobilidade urbana e trânsito.
IV – Políticas de Estado: aquelas que visam a garantir o exercício da cidadania, a ordem interna, a defesa externa e as condições essenciais à soberania nacional.
Exemplos: política de direitos humanos, segurança pública, defesa, relações exteriores, etc.
Contextos das Políticas públicas
Os contextos Simples e Complicado assumem um universo ordenado, onde as relações de causa e efeito são perceptíveis, e as respostas corretas podem ser determinadas com base nos fatos.
I - Contexto Simples: é o domínio das melhores práticas, no qual a relação entre causa e efeito é evidente para todos, sendo caracterizado pela estabilidade.
Abordagem utilizada para resolução de problemas: Sentir (entender), Categorizar (escolher a alternativa com base em protocolos e/ou procedimentos) e Responder.
II - Contexto Complicado: é o domínio dos especialistas, no qual a relação entre causa e efeito exige uma análise mais aprofundada, o que às vezes necessita de conhecimentos específicos.
Pode conter diversas respostas corretas, embora haja uma clara relação entre causa e efeito, porém nem todos conseguem enxergar.
Abordagem utilizada para resolução de problemas: Sentir, Analisar (para escolher a melhor alternativa ou boa prática) e Responder.
Os contextos Complexo e Caótico não são ordenados, não há relação imediatamente aparente entre causa e efeito e o caminho a seguir é determinado com base em padrões emergentes e intuição.
III - Contexto Complexo: é o domínio da emergência, no qual as relações entre causa e efeito só podem ser percebidas em retrospecto, mas não antes.
Nesse contexto, é impossível descobrir uma resposta certa.
Abordagem utilizada para resolução de problemas: Sondar (Probe), Sentir (entender) e Responder. Aqui o desconhecido predomina sobre o conhecido, o que exige levantamento de fatos antes da tomada de decisão, visando minimizar a imprevisibilidade.
IV - Contexto Caótico: é o domínio da resposta rápida, no qual não existe uma relação entre causa e efeito ao nível de sistema. Buscar uma resposta certa é inútil. É impossível determinar a relação entre causa e efeito, pois esta sofre mudança constante e não há padrões controláveis.
Abordagem utilizada para resolução de problemas: Agir, Sentir e Responder.
Nesta situação não se sabe nada e nem se consegue saber. O contexto, o sistema e as condições de contorno estão sem restrições, não existe nenhuma previsibilidade e também não existem maneiras de mensuração. É uma oportunidade de se realizar uma mudança radical.
Modelos de intermediação de interesses
I - Clientelismo: relação entre atores políticos que envolve concessão de benefícios públicos, na forma de empregos, benefícios fiscais, isenções, em troca de apoio político, sobretudo na forma de voto;
II - Neoliberalismo: conjunto de ideias políticas e econômicas capitalista que defende a não participação do estado na economia, onde deve haver total liberdade de comércio, para garantir o crescimento econômico e o desenvolvimento social de um país;
Tecnologia neoliberal institucional para limitar o Estado:
a) reduzir o tamanho da Administração pública;
b) reduzir o tamanho do Setor público;
c) isolar o Estado das pressões privadas;
d) contar com regras mais do que com decisões discricionárias;
e) delegar decisões sujeitas a inconsistências para organismos independentes que não tenham incentivo algum para submeter-se a pressões políticas;
III - Corporativismo: prática de organização social, por meio de entidades representativas que detêm o monopólio da representação, possuindo a finalidade de remover ou neutralizar os conflitos.
IV - Corporativismo estatal: o Estado escolhe os interlocutores das entidades representativas, controlando-as;
V - Neocorporativismo: as associações/entidades representativas passam a decidir com o Estado as questões políticas. Nesse modelo, o Estado não cria as entidades, apenas concede-lhes o reconhecimento institucional e lhes delega algumas funções, ou seja, as entidades privadas conquistam o direito de participar do processo decisório;
Teoria do Equilíbrio Pontuado
De acordo com essa teoria, existe uma situação recorrente nas políticas públicas: apesar das políticas serem, geralmente, marcadas por uma estabilidade, ocasionalmente ocorrem grandes “rupturas”. Assim, as políticas públicas teriam um caráter de estabilidade, mas grandes mudanças poderiam ocorrer (em crises, por exemplo).
As políticas públicas podem sofrer mudanças incrementais (pequenas e progressivas), quando existe uma certa estabilidade, e sofrer rupturas quando o cenário é de crise.
Diferença entre Política pública e Decisão pública
Decisão política: corresponde a uma escolha dentre um conjunto de possíveis alternativas, onde há uma certa adequação entre as ações a serem alcançadas e almejadas em prol de um dinamismo cultural e mais humano e também entre os fins pretendidos e os meios disponíveis.
Política pública: requer diversas ações estrategicamente selecionadas para implementar as decisões tomadas. Embora uma política pública implique uma decisão política, nem toda decisão política chega a constituir uma política pública.
Governança Pública
Conceitos:
Governança compreende a estrutura (administrativa, política, econômica, social, ambiental, legal e outras) posta em prática para garantir que os resultados pretendidos pelas partes interessadas sejam definidos e alcançados;
De acordo com o Banco Mundial, Governança diz respeito a estruturas, funções, processos e tradições organizacionais que visam garantir que as ações planejadas (Programas) sejam executadas de tal maneira que atinjam seus objetivos e resultados de forma transparente.
Busca, portanto, maior efetividade (produzir os efeitos pretendidos) e maior economicidade (obter o maior benefício possível da utilização dos recursos disponíveis) das ações;
Governança corporativa: pode ser entendida como o sistema pelo qual as organizações são dirigidas e controladas, referindo-se ao conjunto de mecanismos de convergência de interesses de atores direta e indiretamente impactados pelas atividades
das organizações, mecanismos esses que protegem os investidores externos da expropriação pelos internos (gestores e acionistas controladores).
Governança pública: pode ser entendida como o sistema que determina o equilíbrio de poder entre os envolvidos — cidadãos, representantes eleitos (governantes), alta administração, gestores e colaboradores — com vistas a permitir que o bem comum prevaleça sobre os interesses de pessoas ou grupos.
Governança global: pode ser entendida como o conjunto de instituições, mecanismos, relacionamentos e processos, formais e informais, entre Estado, mercado, cidadãos e organizações, internas ou externas ao setor público, através dos quais os interesses coletivos são articulados, direitos e deveres são estabelecidos e diferenças são mediadas;
Governança no Setor público: refere-se aos mecanismos de avaliação, direção e monitoramento e às interações entre estruturas, processos e tradições, as quais determinam como cidadãos e outras partes interessadas são ouvidos, como as decisões são tomadas e como o poder e as responsabilidades são exercidos;
Compreende essencialmente os mecanismos de liderança, estratégia e controle, preocupando-se, por conseguinte, com a capacidade dos sistemas políticos e administrativos de agir efetiva e decisivamente para resolver problemas públicos (POLÍTICAS PÚBLICAS);
Governança como Capacidade de Governo
A capacidade de governo está relacionada aos seguintes fatores:
Liderança de governo (política e executiva): detecta em que extensão o líder de governo contribui para a formação de uma visão de futuro;
Domínio de competências: entendidas no sentido usual de um conjunto de habilidades, conhecimentos e atitudes;
Prontidão para atuar: designar um estado de sensibilidade e alerta para responder às demandas no momento adequado;
Potencial de atuação: como extensores ou redutores de oportunidades, identificando a escala do problema público em questão;
Desenho institucional: modo que pode potencialmente limitar ou promover seu desempenho e capacidades colaborativas;
Atores envolvidos na Governança
Principal: é a sociedade, pois compartilha as percepções de finalidade e valor e detêm o poder social, podendo exercê-lo de forma conjunta e ordenada por meio de estruturas criadas para representa-las.
Agentes: são aqueles a quem foi delegada autoridade para administrar os ativos e os recursos públicos (autoridade, dirigentes, gerentes e colaboradores do setor público).
Funções da boa Governança no Setor público:
a) Garantir a entrega de benefícios econômicos, sociais e ambientais para os cidadãos;
b) Garantir que a organização seja, e pareça, responsável para com os cidadãos;
c) Ter clareza acerca de quais são os produtos e serviços efetivamente prestados para cidadãos e usuários, e manter o foco nesse propósito;
d) Ser transparente, mantendo a sociedade informada acerca das decisões tomadas e dos riscos envolvidos;
e) Possuir e utilizar informações de qualidade e mecanismos robustos de apoio às tomadas de decisão;
f) Dialogar com e prestar contas à sociedade;
g) Garantir a qualidade e a efetividade dos serviços prestados aos cidadãos;
h) Promover o desenvolvimento contínuo da liderança e dos colaboradores;
i) Definir claramente processos, papéis, responsabilidades e limites de poder e de autoridade;
j) Institucionalizar estruturas adequadas de governança;
k) Selecionar a liderança tendo por base aspectos como conhecimento, habilidades e atitudes (competências individuais);
l) Avaliar o desempenho e a conformidade da organização e da liderança, mantendo um balanceamento adequado entre eles;
m) Garantir a existência de um sistema efetivo de gestão de riscos;
n) Utilizar-se de controles internos para manter os riscos em níveis adequados e aceitáveis;
o) Controlar as finanças de forma atenta, robusta e responsável;
p) Prover aos cidadãos dados e informações de qualidade (confiáveis, tempestivas, relevantes e compreensíveis)
Perspectivas de Observação da Governança pública
Relação entre as Perspectivas
No setor público, entre as quatro perspectivas de observação existe uma relação de interdependência e complementariedade.
I – Sociedade e Estado
É a vertente política da Governança pública, focada no desenvolvimento nacional; nas relações econômico-sociais; e nas estruturas que garantam a governabilidade de um Estado e o atendimento de demandas da sociedade, ou seja, a capacidade de um sistema político de produzir Políticas públicas que resolvam os problemas da sociedade;
- Maneira pela qual o poder é exercido na administração dos recursos econômicos e sociais de um país, visando ao desenvolvimento.
Objetivos de análise:
a) Estruturas democráticas;
b) Processos pelos quais os governos são selecionados, monitorados e substituídos;
c) Organização do Estado e a divisão de poder e de autoridade entre as instituições;
d) Comportamento ético dos governantes (representantes eleitos);
e) Instrumentos institucionais de controle (sistema de pesos e contrapesos, controle social, órgãos de governança, etc.);
f) Respeito dos cidadãos às instituições que governam a economia e o Estado;
Tudo isso visando: prevalência do bem comum sobre os interesses de pessoas ou de grupos e o alcance de objetivos coletivos de uma sociedade;
II – Entes federativos, Esferas de poder e Políticas públicas
É a vertente político-administrativa da Governança pública, com foco na formulação, na implementação e na efetividade de Políticas públicas; nas redes transorganizacionais, que extrapolam as barreiras funcionais de uma organização; e na capacidade de auto-organização dos envolvidos;
Trata de questões relacionadas a:
a) Coordenação de ações;
b) Exercício do controle em situações em que várias organizações estão envolvidas;
c) Estruturas de autoridades;
d) Divisão de poder e responsabilidade entre os diversos atores;
e) Alocação tempestiva e suficiente de recursos;
f) Governança das ações, entendida como a capacidade de o governo coordenar a ação de atores com vistas a implementação de Políticas públicas;
Pode ser definida como a habilidade e a capacidade governamental para formular e implementar, de forma efetiva, Políticas públicas mediante o estabelecimento de relações e parcerias coordenadas entre organizações públicas e/ou privadas.
III – Órgãos e Entidades
É a vertente corporativa da Governança pública, com foco nas organizações, na manutenção de propósitos e na otimização dos resultados ofertados por elas aos cidadãos e aos usuários dos serviços.
Função de garantir que as ações das organizações estejam alinhadas com o interesse público.
Considera importante:
a) Integridade e valores éticos;
b) Abertura e engajamento das partes interessadas;
c) Definição de resultados e de benefícios sustentáveis em termos econômicos, sociais e ambientais;
d) Definição de intervenções necessárias para potencializar e otimizar resultados e benefícios;
e) Desenvolvimento das capacidades (das organizações, da liderança e dos indivíduos) necessárias àquele fim;
f) Gestão de riscos e de desempenho (sustentado por controles internos e instrumentos robustos de gestão das finanças públicas);
g) Transparência e accountability, possível por meio da implementação de boas práticas, como as relacionadas a prestação de contas e responsabilização;
IV – Atividades intraorganizacionais
Sistema pelo qual os recursos de uma organização são dirigidos, controlados e avaliados, sendo analisados os processos decisórios, as estruturas específicas de governança e as relações intraorganizacionais;
Visam: otimizar o uso de recursos, reduzir riscos, agregar valor a órgãos e entidades e contribuir para o alcance de resultados esperados por partes interessadas internas e externas à organização.
Exemplos da aplicação desta perspectiva: Governança de pessoal, de informação, de tecnologia, de logística, de investimentos, de orçamento e finanças, de regulamentações, etc.
Sistema de Governança no Setor público
O Sistema de governança reflete a maneira como diversos
atores se organizam, interagem e procedem para obter boa governança, envolvendo:
- Estruturas administrativas (instâncias);
- Processos de trabalho;
- Instrumentos (ferramentas, documentos, etc.);
- Fluxo de informações;
- Comportamento de pessoas envolvidas direta ou indiretamente, na avaliação, no direcionamento e no monitoramento da organização;
 
Instâncias externas de governança: são responsáveis pela fiscalização, pelo controle e pela regulação, desempenhando importante papel para promoção da governança das organizações públicas. São autônomas e independentes, não estando vinculadas apenas a uma organização.
Exemplos típicos dessas estruturas são o Congresso Nacional e o Tribunal de Contas da União.
Instâncias externas de apoio à governança: são responsáveis pela avaliação, auditoria e monitoramento independente e, nos casos em que disfunções são identificadas, pela comunicação dos fatos às instâncias superiores de governança. Não fazem parte da estrutura em si da Administração pública, realizando apenas um papel externo de apoio;
Exemplos típicos dessas estruturas são as Auditorias independentes e o Controle social organizado. 
Instâncias internas de governança: são responsáveis por definir ou avaliar a estratégia e as políticas, bem como monitorar a conformidade e o desempenho destas, devendo agir nos casos em que desvios forem identificados. São, também, responsáveis por garantir que a estratégia e as políticas formuladas atendam ao interesse público servindo de elo entre principal e agente.
Exemplos típicos dessas estruturas são os Conselhos de administração ou equivalentes e, na falta desses, a Alta administração.
Instâncias internas de apoio à governança: realizam a comunicação entre partes interessadas internas e externas à administração, bem como auditorias internas que avaliam e monitoram riscos e controles internos, comunicando quaisquer disfunções identificadas à Alta administração.
Exemplos típicos dessas estruturas são a Ouvidoria, a Auditoria interna, o Conselho fiscal, as Comissões e os Comitês.
Administração executiva (Alta administração): responsável por avaliar, direcionar e monitorar, internamente, o órgão ou a entidade. De forma geral, enquanto a autoridade máxima é a principal responsável pela gestão da organização, os dirigentes superiores são responsáveis por estabelecer políticas e objetivos e prover direcionamento para a organização.
Gestão tática: responsável por coordenar a gestão operacional em áreas específicas. Os dirigentes que integram o nível tático da organização (p. ex. secretários) são os agentes públicos que, tipicamente, atuam nessa estrutura.
Gestão operacional: responsável pela execução de processos produtivos finalísticos e de apoio. Os gerentes, membros da organização que ocupam cargos ou funções a partir do nível operacional (p. ex. diretores, gerentes, supervisores, chefes), são os agentes públicos que, tipicamente, atuam nessa estrutura.
Funções básicas da Governança de órgãos e entidades da Administração pública
I – Avaliar: o ambiente, os cenários, o desempenho e os resultados atuais e futuros;
II – Direcionar e orientar: a preparação, a articulação e a coordenação de políticas e planos, alinhando as funções organizacionais às necessidades das partes interessadas (usuários dos serviços, cidadãos e sociedade em geral) e assegurando o alcance dos objetivos estabelecidos;
III – Monitorar: os resultados, o desempenho e o cumprimento de políticas e planos, confrontando-os com as metas estabelecidas e as expectativas das partes interessadas.
Diferença entre as funções de Governança e Gestão
Governança relaciona-se com processos de comunicação; de análise e avaliação; de liderança, tomada de decisão e direção; de controle, monitoramento e prestação de contas. Busca a efetividade e economicidade.
Gestão diz respeito ao funcionamento do dia a dia de programas e de organizações no contexto de estratégias, políticas, processos e procedimentos que foram estabelecidos pelo órgão. Preocupa-se com a eficácia (cumprir as ações priorizadas) e a eficiência das ações (realizar as ações da melhor forma possível, em termos de custo-benefício).
	Funções da Governança
	Funções da Gestão
	- Definir o direcionamento estratégico;
- Supervisionar a gestão;
- Envolver as partes interessadas;
- Gerenciar riscos estratégicos;
- Gerenciar conflitos internos;
- Auditar e avaliar o sistema de gestão e controle;
- Promover a accountability (prestação de contas e responsabilidade) e transparência;
	- Implementar programas;
- Garantir a conformidade com as regulamentações;
- Revisar e reportar o progresso de ações;
- Garantir a eficiência administrativa;
- Manter a comunicação com as partes interessadas;
- Avaliar o desempenho e aprender;
Enquanto a Gestão é inerente e integrada aos processos organizacionais, sendo responsável pelo planejamento, execução, controle, ação, enfim, pelo manejo dos recursos e poderes colocados à disposição de órgãos e entidades para a consecução de seus objetivos, a Governança provê direcionamento, monitora, supervisiona e avalia a atuação da gestão, com vistas ao atendimento das necessidades e expectativas dos cidadãos e demais partes interessadas.
 
Princípios da Governança
I - Legitimidade: princípio jurídico fundamental do Estado Democrático de Direito e critério informativo do controle externo da administração pública que amplia a incidência do controle para além da aplicação isolada do critério da legalidade. Não basta verificar se a lei foi cumprida, mas se o interesse público, o bem comum, foi alcançado. Admite o ceticismo profissional de que nem sempre o que é legal é legítimo.
II - Equidade: promover a equidade é garantir as condições para que todos tenham acesso ao exercício de seus direitos civis - liberdade de expressão, de acesso à informação, de associação, de voto, igualdade entre gêneros -, políticos e sociais - saúde, educação, moradia, segurança.
III - Responsabilidade: diz respeito ao zelo que os agentes de governança devem ter pela sustentabilidade das organizações, visando sua longevidade, incorporando considerações de ordem social e ambiental na definição dos negócios e operações (IBGC, 2010).
IV - Eficiência: é fazer o que é preciso ser feito com qualidade adequada ao menor custo possível. Não se trata de redução de custo de qualquer maneira, mas de buscar a melhor relação entre qualidade do serviço e qualidade do gasto.
V - Probidade: trata-se do dever dos servidores públicos de demonstrar probidade, zelo, economia e observância às regras e aos procedimentos do órgão ao utilizar, arrecadar, gerenciar e administrar bens e valores públicos. Enfim, refere-se à obrigação que têm os servidores de demonstrar serem dignos de confiança.
VI - Transparência: caracteriza-se pela possibilidade de acesso a todas as informações relativas à organização pública, sendo um dos requisitos de controle do Estado pela sociedade civil. A adequada transparência resulta em um clima de confiança, tanto internamente quanto nas relações de órgãos e entidades com terceiros.
- Transparência passiva: disponibilização de informações públicas em atendimento a demandas específicas de uma pessoa física ou jurídica;
- Transparência ativa: divulgação de dados por iniciativa própria do setor público, ou seja, quando são tornados públicos informações, independente de requerimento, utilizando principalmente a internet;
VII - Accountability: obrigação que têm as pessoas ou entidades às quais se tenham confiado recursos, incluídas as empresas e organizações públicas, de assumir as responsabilidades de ordem fiscal, gerencial e programática que lhes foram conferidas, e de informar a quem lhes delegou essas responsabilidades. Espera-se que os agentes de governança prestem contas de sua atuação de forma voluntária, assumindo integralmente as consequências de seus atos e omissões.
Diretrizes da Governança
De acordo com o CIPFA (2004), para alcançar a boa Governança em órgãos e entidades