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Marcelo Cardoso da Costa 
 
 
 
 
 
Orçamento público e democracia local: entre o real e o mito. Um estudo de caso 
sobre o município de São João de Meriti. 
 
 
 
 
 
Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado do 
Programa de Pós-Graduação em Planejamento Urbano e 
Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro – 
UFRJ, como parte dos requisitos necessários à obtenção 
do grau de Mestre em Planejamento Urbano e Regional. 
 
Orientador: Prof. Dr. Luiz César de Queiroz Ribeiro 
 Doutor em Arquitetura e Urbanismo / 
 USP 
 
 
 
 
 
 
 
 
Rio de Janeiro 
2005 
 
 
 2
C837o Costa, Marcelo Cardoso da. 
 Orçamento público e democracia local: entre o real e o 
 Mito. Um estudo de caso sobre o município de São João 
 de Meriti / Marcelo Cardoso da Costa – 2005. 
 159 f. : il. ; 30 cm. 
 
 Orientador: Luiz César de Queiroz Ribeiro. 
 Dissertação (Mestrado em Planejamento Urbano e 
 Regional)–Universidade Federal do Rio de Janeiro, 
 Rio de Janeiro, 2005. 
 Bibliografia: f. 154-157. 
 
 1. Orçamento público – São João de Meriti (RJ). 
 2. Administração municipal – São João de Meriti (RJ). 
 3. Democracia. 4. Cidadania. I. Ribeiro, Luiz César de 
 Queiroz. II. Universidade Federal do Rio de Janeiro. 
 Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional. 
 III. Título. 
 
 
 CDD: 323 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 3
 
Marcelo Cardoso da Costa 
 
 
 
 
Orçamento público e democracia local: entre o real e o mito. 
Um estudo de caso sobre o município de São João de Meriti 
 
 
 
Dissertação submetida ao corpo docente do Instituto de Pesquisa e 
Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro – UFRJ, 
como parte dos requisitos necessários à obtenção do grau de Mestre. 
 
 
 Aprovado em 
 
_______________________________________ 
Prof. Luiz César de Queiroz Ribeiro – Orientador 
(Doutor em Arquitetura e Urbanismo/USP) 
 
_______________________________________ 
Prof. Charles Pessanha 
 (Doutor em Ciência Política/USP) 
 
_______________________________________ 
Prof. Orlando Alves dos Santos Júnior 
 (Doutor em Planejamento Urbano/UFRJ) 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 4
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Dedico essa dissertação a todos aqueles, que como 
eu, sonham...Sonham com um mundo sem 
desigualdades, sem preconceitos, sem discriminação, 
sem violência e sem guerras. 
Sonham com uma cidade igualitária, humana e justa. 
Há muito desses sonhos dentro dessa dissertação, 
assim como a esperança de estar contribuindo para uma 
melhor compreensão do mundo que nos cerca. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 5
AGRADECIMENTOS 
 
 
 Na conclusão dessa importante etapa da minha vida e da minha formação 
acadêmica, necessito agradecer a algumas pessoas que direta ou indiretamente 
colaboraram com esse trabalho, seja através dos ensinamentos, das críticas, das 
sugestões e na paciência de me ouvir. Adianto que sem essas pessoas minha tarefa 
seria mais árdua do que foi. 
 
 Primeiramente, agradeço a minha família, principalmente a minha mãe, que 
soube respeitar e entender os momentos de ausência, de angustia e de isolamento, 
retribuindo tudo isso com o seu amor. 
 
Ao Pré-Vestibular para Negros e Carentes (PVNC), que possibilitou a minha 
estada no mundo acadêmico, me proporcionando não só o acesso à universidade, 
mais, também, ao aprendizado para a vida, que levarei comigo aonde eu for. 
 
 Aos amigos que souberam respeitar o momento que atravessei e não mediram 
esforços para me ajudar, dentre eles, os sociólogos André Rangel, André Lopes, 
Alberto e Alexandre (o arquiteto), que contribuíram na discussão da temática dessa 
dissertação. A companheira Andréa que procurou me incentivar nos momentos mais 
difíceis, me lembrando da importância da disciplina, da dedicação e do planejamento 
das atividades. 
 
 Ao meu professor e orientador Luiz César de Queiroz Ribeiro, que me deu 
tranqüilidade e liberdade para desenvolver essa dissertação, fazendo das nossas 
conversas um campo fértil, para que pudesse pensar no meu objeto de pesquisa e na 
melhor forma de desenvolvê-lo. Ao corpo de professores do IPPUR, que contribuíram 
para a minha formação intelectual, ao qual tenho bastante respeito e admiração por 
todos. Ao pessoal de apoio, por contribuírem para a garantia do elevado nível do curso 
de mestrado. Aos meus colegas de curso, no qual compartilhei da companhia, da 
amizade e dos debates. 
 
 6
 Ao pessoal do Observatório de Políticas Urbanas e Gestão Municipal, nas 
pessoas da Cynthia, Beth, Peterson, Paulo, Adauto, Luciana, Luiz César, que muito 
contribuíram para a minha formação de pesquisador, discutindo, ensinando e 
colaborando com o meu aprendizado. Agradeço, também, ao Henrique, ao Luiz 
Gustavo e ao Paulo Eugênio, companheiros que não estão mais no observatório, mais 
que aprendi a respeitar e a admirar, tanto pelo lado pessoal, quanto pelo lado do 
pesquisador. Ao pessoal da FASE, instituição onde aprendi o cotidiano e a prática das 
pesquisas, de onde pude absorver os conhecimentos referentes à temática dessa 
dissertação. Agradecimentos especiais a Júnior, Hélio, Delmar, Mauro, Tatiana, Mônica, 
Cláudio e Geane. Agradeço, também, ao pessoal da Baixada, em especial, a Sheila, a 
Andréia, ao Jorge, Alfredo, DiEstefano, Sônia e a todos da ABM e da Casa da Cultura, 
que fizeram do meu estágio, no Observatório Baixada, um convívio prazeroso. 
 
 Aos institutos de fomento a pesquisa, dentre eles, a CNPq, a FAPERJ e o 
Capes, que através do financiamento, me deram tranqüilidade para que pudesse me 
concentrar, tanto nos projetos de pesquisa que participei, quanto no decorrer do curso 
de mestrado. 
 
 Por fim, um agradecimento especial a Deus, pelo dom, pela magia e pelos 
mistérios da vida. Amém. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 7
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
“Esse orçamento foi elaborado sob a 
minha total e única responsabilidade.” 
 
(Mensagem orçamentária do Município 
de São João de Meriti – Lei nº 22 de 
30/07/2004) 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 8
LISTA DE ILUSTRAÇÕES 
 
 
Tabelas 
 
Tabela 1 – Evolução da População Meritiense 27 
Tabela 2 – Eleição de 2004 - Prefeito de São João de Meriti, 1º Turno 39 
Tabela 3 – Eleição de 2004 - Prefeito de São João de Meriti, 2º Turno 40 
Tabela 4 – Prazos Constitucionais das Leis Orçamentárias 60 
Tabela 5 - Gastos com a Saúde per capita - Baixada, 2000-2003 86 
Tabela 6 - Receita Própria per capita aplicada na Saúde, 2000-2003 87 
Tabela 7 - Gasto com Educação per capita - Baixada, 2000-2003 88 
Tabela 8 - Percentual Próprio aplicados em Educação - Baixada, 2000-2003 88 
Tabela 9 – Resumo do parecer técnico do TCE - Baixada, 2000 – 2003 92 
Tabela 10 – Carências de Serviços Básicos, por Domicílios - SJM, 2000 112 
Tabela 11 – Principais Programas para a Área de Educação - SJM, 2005 114 
Tabela 12 – Principais Programas de Política Urbana - SJM, 2005 114 
Tabela 13 – Principais Programas para a Área de Saúde - SJM, 2005 115 
Tabela 14 – Principais Programas de Trabalho e de Assistência Social – SJM 116Tabela 15 – Os Principais Investimentos Próprios São João de Meriti, 2005 117 
 
Quadros 
 
Quadro 1 – Evolução do Orçamento Público 46 
Quadro 2 – Índice de Desenvolvimento Humano (IDH-M) - 1991 e 2000 74 
Quadro 3 – Receita Per Capita - Baixada Fluminense, 1991 e 2000 75 
Quadro 4 – Taxa de Crescimento da Receita – Baixada, 2000-2003 76 
Quadro 5 – Origem dos Recursos Per Capita – Baixada, 2002-2003 78 
Quadro 6 – Composição das Receitas – Baixada, 2000 a 2003 79 
Quadro 7 – Despesas com a Saúde - Baixada Fluminense: 2000 a 2003 84 
Quadro 8 – Receitas Arrecadadas x Despesas Realizadas - SJM, 2000-2002 105 
 
 
 
 9
Gráficos 
 
Gráfico 1 – Distribuição da População por Faixa Etária, 1996 31 
Gráfico 2 – Investimento per Capita - Baixada Fluminense, 2000 – 2003 81 
Gráfico 3 – Taxa de Crescimento do Investimento Per Capita, 2000 – 2003 81 
Gráfico 4 – Comparação dos Recursos do SUS Aplicados na Área de Saúde 85 
Gráfico 5 – Limites de Gastos da Lei de Responsabilidade Fiscal: 
 Poder Legislativo – Baixada Fluminense, 2000 – 2003 91 
 
Mapas 
 
Mapa 1 – Região Metropolitana do Rio de Janeiro, 2000 29 
Mapa 2 – Município de São João de Meriti 30 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 10
RESUMO 
 
 
Esta dissertação consiste em um estudo de caso sobre o orçamento público do 
município de São João de Meriti, referente ao seu processo de elaboração, votação, 
acompanhamento e fiscalização, a partir das opiniões dos próprios atores sociais 
(executivo, legislativo e conselheiros) envolvidos neste processo. O objetivo dessa 
análise constitui-se na pesquisa das ações desenvolvidas por estes atores, frente às 
prerrogativas constitucionais (1988) dadas a eles e ao conjunto das suas próprias 
opiniões sobre o processo orçamentário. Busca-se, também, confrontar os dados 
levantados pela pesquisa com a legislação e literatura especializada e com o que seria 
o tipo ideal de orçamento público, construído com base na metodologia de Max Weber 
sobre os tipos ideais. Desse modo, o estudo se desenvolve em três partes distintas, 
porém complementares. A primeira parte apresenta a fundamentação teórica sobre: (i) 
os aspectos históricos, socioeconômicos e político do município de São João de Meriti; 
e (ii) a análise da literatura sobre a as instituições orçamentárias, analisando, 
principalmente, o contexto brasileiro recente, pós 1988, e formulando um tipo ideal de 
orçamento público. A segunda parte analisa os dados ressaltados pela investigação 
empírica propriamente dita, onde se busca a compreensão do processo da elaboração 
do orçamento público e a sua conjugação com o contexto social e política de São João 
de Meriti. A terceira parte, por fim, traz a analise prospectiva sobre os limites e as 
possibilidades da conjugação entre orçamento e democracia, debatendo os aspectos 
favoráveis e desfavoráveis à democratização orçamentária. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 11
ABSTRACT 
 
 
This present dissertação consists of a case study on the public budget of the city 
of São João de Meriti, referring to its process of elaboration, voting, accompaniment and 
fiscalization, from the opinions of the proper social (executive, legislative and advising) 
actors involved in this process. The objective of this analysis consists in the research of 
the actions developed for these actors, front to the prerogatives constitutional (1988) 
given they and to the set of its proper opinions on the budgetary process. One searchs, 
also, to collate the data raised for the research with the legislation and literature 
specialized and with what it would be the ideal type of public budget, constructed on the 
basis of the methodology of Max Weber on the ideal types. In this way, the study if it 
develops in three parts distinct, however complementary. The first part presents the 
theoretical recital on: (i) the historical, socioeconômicos aspects and politician of the city 
of São João de Meriti; e (ii) the analysis of literature on the budgetary institutions, 
analyzing, mainly, the recent Brazilian context, after 1988, and formulating a type ideal 
of public budget. The second part analyzes the salient data for the empirical inquiry 
properly said, where if it searchs the understanding of the process of the elaboration of 
the public budget and its conjugação with the social context and politics of São João de 
Meriti. The third part, finally, brings analyzes it prospectiva on the limits and the 
possibilities of the conjugação between budget and democracy, debating the aspects 
favorable and favorable to the budgetary democratization. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 12
SUMÁRIO 
 
Introdução 12 
Capítulo 1 - O Retrato em Preto e Branco de São João de Meriti 21 
1.1 O Contexto Histórico da Baixada Fluminense 21 
1.2 Surge São João de Meriti 25 
1.3 O Perfil Sócio-Econômico e Político de São João de Meriti 28 
Capítulo 2 - A Concepção Histórica, 
 Evolutiva e Racional do Orçamento Público 42 
2.1 A Gênese e a Evolução do Orçamento Público 42 
2.2 O Orçamento Público no Brasil 50 
2.3 A Instituição do Orçamento e a Concepção do Estado Racional: 
 A Construção de um Tipo Ideal de Orçamento Público 56 
Capítulo 3 - O Cotidiano do Orçamento Público na Baixada Fluminense 68 
3.1 A Transparência das Informações Orçamentárias 68 
3.2 A Apresentação das Leis Orçamentárias 71 
3.3 As Finanças Públicas e a Prestação de Contas 74 
3.3 O Perfil Associativo e Orçamentário da Baixada Fluminense 94 
Capítulo 4 - O Orçamento Público de São João de Meriti: 
 Elaboração e Aplicabilidade 96 
4.1 O Processo de Elaboração e Votação do Orçamento Público 97 
4.2 A Execução e o Controle das Contas Públicas 104 
4.3 A Consonância entre o Orçamento e a Realidade de São João de Meriti 109 
4.4. O Papel dos Atores Sociais 117 
4.5. O Tipo Ideal e o Perfil Orçamentário de São João de Meriti 122 
Capítulo 5 - Limites e Possibilidades da Democratização Orçamentária 126 
5.1 A Democracia e as Formas de Participação Popular no Brasil 126 
5.2 As Experiências da Democratização do Orçamento Público 
 na Baixada Fluminense 133 
5.3 Conjecturas sobre a Democracia Orçamentária 138 
Conclusão 148 
Referências 153 
Anexo – Canais e Instrumentos de Participação e de Intervenção Popular 157 
 13
INTRODUÇÃO 
 
 
A utilização do orçamento público, como um instrumento de decisão do governo 
sobre a alocação de recursos públicos, é, antes de tudo, uma forma de exercício do 
poder político. De todas as decisões do governo, a que envolve a decisão do 
orçamento é a mais importante, pois expressa a concretização das ações do Poder 
Público. Apesar de toda a exigência legislativa e técnica que envolve o orçamento, este 
tem na política a sua característica mais importante, onde o orçamento público irá 
refletir, numa sociedade democrática, o resultado do complexo processo de negociação 
e de luta entre os interesses dos diversos setores e atores sociais, que se organizam 
para influenciar a sua elaboração e execução. 
 
Diante dessa importância, o orçamento público vem sendo cada mais debatido 
por grupos de diversas áreas do conhecimento. Atualmente ele é estudado e analisado 
por três vertentes distintas: (i) como um instrumento de definição das metas e dos 
objetivos das políticas públicas; (ii) como forma de controledos recursos públicos; e (iii) 
como espaço de participação popular. Diante dessas três vertentes e dos diversos 
estudos sobre as formas de inclusão da participação popular1, o orçamento público 
ganha destaque e importância como uma peça de conhecimento, de planejamento, de 
controle e de diálogo entre o poder público e a sociedade civil organizada. 
 
A idéia (conceito) do orçamento público surgiu, historicamente, na Inglaterra, há 
mais de sete séculos, antes mesmo da constituição do estado moderno. O pano de 
fundo era a critica a nobreza (reis e imperadores) que usava os impostos instituídos e 
arrecadados, da população, para os seus próprios propósitos2. Os barões feudais se 
rebelaram contra esse poder absoluto da nobreza e passaram a instituir limites ao 
poder real de criar e cobrar os impostos. Com isso, mais tarde, o parlamento passou a 
exercer o controle sobre o orçamento, enfraquecendo o poder dos nobres e 
anunciando o começo do controle público sobre as finanças reais. Pode-se dizer que 
 
1 Haja vista a ampla literatura sobre as análises referentes aos processos de orçamento participativo de 
várias prefeituras brasileiras. 
2 Ainda não havia a separação entre as finanças pessoais (interesse privado) do Rei e as finanças 
públicas (interesse público). Mais tarde, com o aperfeiçoamento do controle público, com o 
fortalecimento do parlamento e com a instituição do orçamento público, passou-se a separar esses 
interesses. Esses aspectos abriram caminhos em direção da instituição de uma Rex-Púplica. 
 14
foi através da disputa de poder entre o Executivo (o Rei) e o Parlamento que surgiu o 
orçamento, tendo, como finalidade primeira, o controle das finanças públicas e a 
diminuição dos poderes do Rei. A cada luta, a cada vitória do Parlamento sobre o 
Executivo, foram surgindo (nascendo) as instituições orçamentárias, que mais tarde se 
denominou chamar de “orçamento público”, tais como: a autorização dos impostos 
pelos representantes dos contribuintes; o voto das despesas pelas assembléias 
legislativas; a votação anual das receitas e das despesas e; o Controle externo da 
execução orçamentária. Foi com o surgimento dessa última instituição, que se 
completou o ciclo de desenvolvimento do orçamento público. 
 
Portanto, esses fatos, mesmo no regime feudal, já apontavam para a 
constituição de um estado com elementos pré-modernos, onde a separação entre os 
interesses públicos e privados, a prestação de conta (idéia da accountability) e o 
controle dos gastos públicos, passou a fazer parte das discussões. 
 
Foi com a passagem do feudalismo (ordem tradicional, baseada na 
desigualdade legítima), para o capitalismo (ordem racional-legal, baseada na igualdade 
jurídico-formal dos indivíduos), que surgiu o Estado de Direito como marco do Estado 
Moderno3. Esse acontecimento produziu, nos estados europeus, uma transformação no 
modo do exercício do poder. Este deixou de apoiar-se nas relações pessoais e 
patrimoniais para se apoiar num poder legal e racional, caracterizado pela 
impessoalidade da gestão governamental. Com isso, a administração pública foi sendo 
permeada por uma racionalidade nas formas de gerir o Estado e de aplicar os seus 
recursos públicos, que se refletiu, mais tarde, no processo orçamentário, onde o 
executivo passou a ter que praticar as seguintes ações: definir e formular as suas leis 
orçamentárias (expressando seu programa de trabalho); dialogar com os seus 
secretários e técnicos (sobre a alocação dos recursos públicos); pedir autorização dos 
gastos ao legislativo (discussão do processo orçamentário com os representantes da 
sociedade); emitir relatório da execução orçamentária (controle das contas públicas) e; 
 
3 Este acontecimento foi o requerimento imprescindível para o surgimento da concepção da cidadania e 
para o funcionamento do modo de produção capitalista. 
 15
submeter a sua prestação de contas a julgamento (comprovação da aplicação dos 
recursos públicos)4. 
 
O orçamento no Brasil, durante o Império e em quase toda a República Velha, 
não sofreu evolução técnica significativa. Esta somente ocorreu com a Revolução de 
1930, que trouxe as ondas modernizadoras, onde o orçamento público passou a ter 
uma maior relevância. O processo da elaboração do orçamento público brasileiro, em 
termos gerais, foi marcado por períodos de abertura de diálogo, entre os poderes 
executivos e legislativos, e por período de centralização desse processo pelo poder 
executivo (Estado Novo e Ditadura Militar). Dessa forma, o poder legislativo ora co-
participava da elaboração do orçamento, ora tinha essa prerrogativa negada5. 
 
Foi com a lei orçamentária 4.320 de 1964 (que instituía as normas e a estrutura 
orçamentária no Brasil) e com a Constituição Federal de 19886, que o orçamento 
passou a ser padronizado (para as três instancias de governo) e a ser associado ao 
planejamento, adotando as técnicas do orçamento-programa7. Diante dessas 
mudanças, o processo orçamentário vem sendo palco de intensos debates políticos no 
sentido de sua democratização, sendo marcado por CPIs, denúncias de 
beneficiamento de grupos e enriquecimento ilícito de membros da comissão do 
orçamento. A discussão, cada vez mais ampla, sobre o orçamento federal, mostra que 
o assunto vem deixando de ser restrito a pequenos círculos técnicos e políticos, para 
se tornar, definitivamente, numa questão pública, que precisa ser tratada através de 
mecanismos democráticos efetivos. 
 
 
4 Esses acontecimentos tomaram grande importância nos anos 30, quando a política keneysianista 
tomou corpo nos Estados Nacionais, devido ao rápido crescimento das receitas e as despesas 
governamentais. 
5 Na Constituição de 1891, o legislativo chegou a ter a incumbência da feitura da peça orçamentária 
(proposta orçamentária). 
6 Na Constituição Federal de 1988, a questão orçamentária ganhou importância, sendo criada uma 
seção (Constituição Federal, Título VI) somente para dar conta desta matéria. Dentre as principais 
inovações estavam as seguintes: (i) a exigência da regionalização dos gastos, que deve visar à redução 
das desigualdades inter-regionais; (ii) a exigência da elaboração e apresentação do Plano Plurianual 
(PPA), da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e do Orçamento Anual (LOA) pelo executivo; e (iii) o 
poder dado ao legislativo de emendar as leis orçamentárias. 
7 Orçamento público que especifica não somente os custos dos diversos programas, subprogramas e 
projetos, mas, também, as metas físicas anuais que devem ser atingidas através dos recursos 
orçamentários; ou seja, é um plano que expressa em termos físicos e financeiros, para um período de 
tempo definido, o programa de operações de um governo, o recurso a serem utilizados no seu 
desenvolvimento e os meios de seu financiamento. 
 16
Um outro ponto a ser destacado na Constituição de 1988, além do seu marco 
modernizador (formalização institucional do estado racional-legal), foi à questão da 
descentralizadora do poder, onde os municípios passaram a ter autonômia8 política, 
administrativa e financeira, sendo elevados à categoria de “entes” da federação9. Essas 
transformações institucionais fizeram com que os municípios passassem a agir como 
atores das suas políticas públicas, assumindo responsabilidades, tanto em termos 
administrativos e financeiros, quanto em termos da gestão das políticas urbanas. Na 
esfera da participação também ocorreram mudanças, como a institucionalização dos 
conselhos municipais e das prerrogativas da democracia direta (plebiscito, referendo e 
iniciativa popular das leis).Os recursos públicos passaram a ser disputado por vários grupos locais, que 
pressionaram (e que pressionam) os governos municipais no sentindo da direção 
desses recursos. Surgiram divergências e grupos de interesses em torno das 
prioridades dos investimentos municipais, dentre elas os favoráveis ao 
desenvolvimento econômico e os favoráveis ao desenvolvimento social. Os 
movimentos sociais, diante disso, passaram a reivindicar uma alocação eficaz e 
eficiente dos recursos públicos, se organizando em partidos políticos, em sindicatos e 
em conselhos setoriais, propondo, fiscalizando, pressionando e disputando o poder 
municipal. Foi através dessas ações que políticos progressistas, comprometidos com 
os movimentos sociais, conseguiram se eleger em algumas prefeituras. Esses 
governos passaram a buscar o diálogo com os movimentos sociais, procurando a 
implementação de práticas mais democráticas e participativas de gestão pública. Pode-
se dizer que foi através dessa descentralização política, e das práticas democráticas, 
que os municípios passaram a ganhar lugar de destaque, não só na escala local, mas 
também na mídia e nos meios acadêmicos. 
 
Dentre essas práticas participativa se destacou o orçamento participativo, hoje 
presente em várias localidades, alcançando diversas administrações municipais de 
 
8 Os principais pontos da autonomia municipal foram as seguintes: política (eleições dos seus 
representantes e criação da Lei Orgânica), administrativa (gestão da sua própria política fiscal) e 
financeira (elevação das transferências obrigatórias, tendo o estabelecimento de alíquotas diferenciadas, 
a criação de taxas e de contribuições e, mais recente, o IPTU progressivo, como as principais ações). 
9 Nas Constituições anteriores, o município não era expressamente mencionado como parte integrante 
da Federação, embora fosse ponto pacífico para muitos doutrinadores que a federação brasileira 
compreendia, também, os municípios. A Constituição de 1988 liquidou com esta questão, inserindo, 
expressamente no seu art. 1º e também no art. 18, o município como ente federativo. 
 17
diferentes forças partidárias. O modelo do orçamento participativo ganhou visibilidade 
no cenário nacional e até internacional, sendo as suas experiências participativas 
bastante discutidas, estudadas e divulgadas10. O exemplo mais acabado de orçamento 
participativo foi o que se desenvolveu em Vila Velha (ES) e, principalmente, em Porto 
Alegre (RS). A influencia dessa prática se espalhou pelo Brasil inteiro, chegando, 
também, a Baixada Fluminense, onde esta foi palco de três processos de 
democratização orçamentária11. 
 
A literatura orçamentária é rica nestes relatos das experiências do orçamento 
participativo, porém pouco fala do cotidiano da formalização institucional do processo 
de elaboração desses orçamentos públicos, ou seja, do processo decisório da 
formulação das políticas governamentais. A análise sobre este viés é importante para 
se perceber os seguintes pontos: (i) como as prerrogativas constitucionais, ligadas ao 
orçamento publico, estão se efetivando na realidade municipal; (ii) como tem sido o 
papel dos atores que participam do processo orçamentário; (iii) como pensar em 
projetos que possam refletir as reais possibilidades da discussão, da participação e do 
controle social do orçamento público. A temática do orçamento público, e esse recorte 
analítico sobre o seu processo de formalização será, portanto, o ponto de partida e de 
reflexão desse trabalho de dissertação de mestrado. 
 
Sendo assim, o objeto dessa dissertação é a compreensão do processo 
decisório da elaboração orçamentária. Para isso me servirei do processo real da prática 
orçamentária de uma cidade da Baixada Fluminense (São João de Meriti12), situada na 
Região Metropolitana do Rio de Janeiro, onde analisarei os processos da elaboração e 
 
10 A prática do Orçamento Participativo é vista, no Brasil, como um meio de participação popular e de 
desprivatização do Estado, enquanto que as experiências internacionais estão mais voltadas para a 
questão da melhor alocação dos recursos públicos, onde se procura evitar desperdícios e corrupção. 
11 Cabe aqui neste momento, de acordo com o meu ponto de vista, a diferenciação entre a prática do 
orçamento participativo e o que passarei a chamar de democratização do orçamento público. O primeiro 
requer, prioritariamente, o envolvimento do poder executivo e a apresentação de uma metodologia de 
participação definida, tanto na questão participativa, quanto no controle das ações do poder público. Já a 
democratização do orçamento pode estar se referindo a abertura de qualquer espaço de participação ou 
de controle sobre o orçamento público, seja na elaboração, na aprovação, na execução ou na prestação 
de contas. É essa concepção da democratização do orçamento que se fará presente nessa dissertação 
de mestrado. 
12 O município de São João de Meriti faz parte da Região Metropolitana do Rio de Janeiro, tendo uma 
área total de 34,7 km², estando situado a uma distância de 20 km da capital carioca. Este município, 
emancipado em 1947 do município de Nova Iguaçu, tendo, em 2000, uma população de 449 mil e 476 
habitantes e a maior densidade da América Latina (12.953 habitantes por km²), segundo o censo do 
IBGE (2000). 
 18
da negociação do orçamento público dessa cidade. Esse estudo pretende examinar, a 
luz da descentralização municipal e da modernização do Estado (Constituição de 
1988), como este município tem realizado a formalização institucional do orçamento 
público, entendendo o orçamento público como um instrumento de planejamento 
municipal, de definição das metas e objetivos das políticas públicas e de campo de 
negociação entre executivo, técnicos, secretários, vereadores e sociedade civil 
organizada. A existência desses procedimentos são condições básicas para se pensar 
na prática da institucionalização do orçamento público municipal, onde comparo o ideal 
constitucional com o cotidiano desse orçamento. 
 
A compreensão desse processo está dividida em dois momentos: o primeiro 
momento está relacionado com o tipo de formalidade institucional do processo de 
elaboração e discussão do orçamento público, onde investigarei as seguintes questões: 
(i) como é a formalização do orçamento público na prefeitura de São João de Meriti (em 
termos de procedimentos, responsabilidades, técnicas e processos legais); e (ii) a 
consonância entre a formulação do processo orçamentário com a gestão administrativa 
do município e a sua importância em relação às decisões referentes à alocação dos 
recursos. O segundo momento está relacionado com as conseqüências da elaboração 
do orçamento público de São João de Meriti, onde os seguintes aspectos foram 
pesquisados: (i) o papel desempenhado pelos atores sociais participantes do processo 
orçamentário; (ii) a relação das práticas-institucionais com a cultura política local e; (iii) 
as reais possibilidades da democratização orçamentária13. Avalio que os dois primeiros 
aspectos, desse segundo momento, estão correlacionados aos limites que ainda se 
impõe à consolidação de uma agenda mais democrática e descentralizada, prevista 
pela Constituição Federal de 1988. 
 
A principal referência teórica, dessa dissertação, está relacionada aos estudos 
sociológicos do alemão Max Weber, onde me servi da sua discussão sobre os tipos de 
dominação, principalmente os relacionados ao modelo do estado patrimonial e do 
estado racional-legal, e sobre a sua metodologia do tipo ideal. De acordo com isso, 
construí o que seria um tipo ideal de orçamento público, que está ancorado nos 
seguintes pontos: (i) o deser um processo decisório democrático – espaço de 
 
13 Essa questão está relacionada aos espaços públicos abertos a discussão e proposição de políticas 
públicas na elaboração e execução do orçamento municipal. 
 19
discussão; (ii) de estar baseado nos padrões racional-legal – baseado em regras claras 
e racionais; (iii) estar em conformidade com as leis; e (iv) ter transparências das 
informações, possibilitando um controle social. 
 
A construção desse tipo ideal de orçamento público serviu de modelo 
comparativo, onde confrontei esse ideal orçamentário com a prática do orçamento 
público da Baixada Fluminense e de São João de Meriti, analisando, neste último, a 
elaboração e a aplicabilidade do seu processo orçamentário. As referências weberiana 
e aquelas relacionadas à legislação orçamentária foram importantes, pois trouxeram 
elementos de reflexão sobre essa realidade, principalmente no que se refere aos 
limites e as possibilidades para a democratização do orçamento público. 
 
Partindo da premissa de que o processo orçamentário engloba etapas da 
elaboração técnica e da negociação política, busquei averiguar se o orçamento de São 
João de Meriti tem um caráter de orçamento de gabinete14 ou se possuem espaços de 
participação e de discussão das suas políticas. Essa discussão se relaciona com aos 
seguintes pontos: como a administração pública trata a questão da elaboração do 
orçamento público? Como é o processo da previsão e de definição das políticas 
públicas? Qual a concepção desse orçamento (tem um caráter fictício, desde a sua 
concepção, ou é fruto do estabelecimento de metas e objetivos). Essas questões são 
importantes para perceber como os instrumentos institucionais (advindos da 
Constituição Federal), que favorecem a democracia, são tratados numa realidade 
socialmente marcada pela exclusão sócio-espacial, pelo exercício da subcidadania15 e 
pela não transparência das ações governamentais, expressando os limites da 
descentralização municipal implementada em nosso país. Tomando, portanto, o 
modelo do tipo ideal de orçamento público, analisei os seguintes aspectos: (i) a 
formalização orçamentária - em termos de procedimentos das ações; (ii) os espaços 
onde se formulam e se discute as políticas públicas do município de São João de 
Meriti; e (iii) o papel desempenhado pelos atores sociais (executivo, legislativo, 
conselhos municipais e sociedade civil organizada). 
 
 
14 Expressão cunhada para caracterizar os orçamentos públicos elaborados apenas a partir de estudos 
técnicos, sem qualquer processo de consulta à administração pública ou à sociedade de modo geral. Ver 
Fundação João Pinheiros. Kit do orçamento municipal. 
15 Para o entendimento do conceito de subcidadania ver: Ribeiro; Santos Junior, 2003. 
 20
As hipóteses desse trabalho se referem aos seguintes fatores (i) A de que o 
papel (atuação) dos atores sociais que participam da elaboração, discussão, votação e 
controle do orçamento público, não correspondem ao ideal constitucional, expressando, 
com isso, uma baixa institucionalização dos procedimentos orçamentários; e (ii) A 
presença da cultura política tradicional16, na estrutura administrativa e no ciclo 
orçamentário como um todo, é um forte elemento inibidor para se pensar em qualquer 
processo de democratização do orçamento público. 
 
A metodologia dessa dissertação está ancorada nas técnicas da pesquisa 
quantitativa e qualitativa. Na primeira utilizei os dados municipais dos institutos de 
pesquisas, os dados orçamentários de São João de Meriti, o arcabouço bibliográfico e 
os noticiários locais (jornais, informativos e diário oficial), regionais e nacionais. Na 
parte qualitativa utilizei as técnicas do trabalho de campo, como o acompanhamento da 
discussão e da votação do orçamento público, na câmara dos vereadores de São João 
de Meriti (observação direta), e as entrevistas com os secretários de governo, com os 
vereadores e com os conselheiros municipais. Também fizeram parte dessas técnicas 
a construção do tipo ideal weberiano de orçamento público. 
 
Essa dissertação está ancorada, academicamente falando, nas leituras sobre a 
formação do estado patrimonial brasileiro e na sua relação com o estado moderno, 
baseado na lógica racional-legal e nos limites e possibilidades da efetividade da 
cidadania e da democracia orçamentária. Diante disso divido esse estudo, em termos 
didáticos, em três partes: a parte teórica, a parte empírica e a parte prospectiva. Na 
primeira parte fiz uma apresentação do município de São João de Meriti. Seu histórico, 
seus dados socioeconômicos17 e políticos e sua contextualização dentro da Baixada 
Fluminense, procurando compreender o seu surgimento, a sua evolução urbana e os 
seus problemas sociais (capítulo 1). Analisei, no capítulo 2, o histórico, a evolução e o 
processo de elaboração do orçamento público, baseando-se nos seguintes aspectos: 
 
16 São práticas políticas baseadas no clientelismo, no corporativismo, no mandonismo e na violência 
política, que visam à manutenção de um determinado grupo no poder, através desses mecanismos 
tradicionais. Os dados que utilizei sobre essas práticas, no município, são referentes às diversas 
reportagens de jornais e ao dossiê da FASE sobre a questão da violência. Para uma melhor 
compreensão desses conceitos políticos, devem ser consultados as seguintes obras: Nunes (1997) e 
Carvalho (1997). 
17 Análises dos dados estatísticos da Região Metropolitana do Rio de Janeiro, coletados no IBGE, CIDE, 
Metrodata (Observatório de Políticas Urbanas e Gestão Pública do IPPUR) e outros órgãos de pesquisa. 
 21
(i) o de que o orçamento é um instrumento de planejamento das ações 
governamentais; (ii) de decisão das políticas públicas; e (iii) de reversão das 
desigualdades sociais. Ainda neste capítulo, de acordo com a evolução, as 
experiências orçamentárias e os processos institucionais orçamentário, construí o que 
seria um tipo ideal de orçamento público, baseado na metodologia weberiano. 
 
Na segunda parte dessa dissertação confrontei o tipo ideal de orçamento 
público com a prática orçamentária da Baixada Fluminense (capítulo 3). Essa análise 
teve por base os dados empírico, presentes nos trabalhos sobre o Perfil Orçamentário, 
no qual fui um dos pesquisadores. Confrontei, também, o tipo ideal de orçamento 
público com a prática orçamentária de São João de Meriti (capítulo 4). Essa análise 
levou em consideração os dados colhidos no trabalho de campo que realizei neste 
município. Nesta fase procurarei elementos para responder as seguintes questões: 
Como o orçamento público é elaborado? Quem participa desse processo? Quais são 
os espaços onde se formulam as políticas públicas? Há espaços de discussão e de 
participação no orçamento? Há algum manual de orientação técnica e/ou participativa? 
Quais são os papeis dos atores sociais (executivo, legislativo e conselhos) que 
participam da questão orçamentária? Também faz parte, dessa análise, a consonância 
entre a peça orçamentária e os problemas sociais e urbano de São João de Meriti. 
 
Na parte prospectiva busquei elementos para se pensar nos mecanismos 
inibidores da efetivação da participação social no orçamento público, bem como nos 
mecanismos incentivadores dessa participação. Nesta parte discuto a concepção da 
democracia brasileira e as formas de participação social, as três experiências de 
democratização orçamentária, ocorridas na região da Baixada, os limites à 
democratização do orçamento público e as possibilidades da participação neste 
orçamento, onde investiguei osespaços abertos à participação, os instrumentos 
incentivadores desta e a proposição de ações que possam contribuir para a 
democratização do orçamento (Capítulo 5). 
 
Avalio que essa dissertação, longe de esgotar a discussão, procurou contribuir 
para o debate sobre a democratização local, via orçamento público, procurando 
conjugar os limites e as possibilidades da relação entre orçamento e democracia. 
 
 22
CAPÍTULO 1 
O RETRATO EM PRETO E BRANCO DE SÃO JOÃO DE MERITI 
 
 
O papel desempenhado pelo Estado foi um dos responsáveis pela evolução da 
estrutura urbana no tempo. O modelo dicotômico do tipo núcleo/periferia, onde 
a cidade dos ricos se contrapõe aquela dos pobres, característica da estrutura 
atual da Região Metropolitana do Rio de Janeiro, que fora construído não só 
devido às forças de mercado mais, também, pela função do papel 
desempenhado pelo Estado no decorrer do tempo, ora criando as condições 
materiais favoráveis ao surgimento desse modelo, ora estabelecendo políticas 
que ao invés de regular o conflito capital e trabalho, favorecia as classes mais 
afortunadas. (ABREU, 1997, p.11). 
 
 
Assim como um retrato visa à identificação e o conhecimento da identidade de 
uma determinada pessoa, esse capítulo tem o intuito de revelar a identidade do 
município de São João de Meriti. Para isso serão importantes alguns aspectos como: (i) 
à localização histórica e a evolução urbana; e (ii) a análise dos dados socioeconômicos 
e político. 
 
Além desses dois pontos, busca-se, também, a compreensão dos reflexos da 
evolução urbana e das ações das políticas públicas no espaço urbano. Merece 
destaque, nesta parte do trabalho, o papel desempenhado pelo poder público e pelos 
diversos grupos de interesses ligados ao capital. Portanto, além da revelação da 
identidade, como a da foto, busca-se a essência dessa identidade, investigando os 
porquês dessa configuração urbana – parte essencial do métier de qualquer 
pesquisador que visa o entendimento do espaço urbano. 
 
1.1 O Contexto Histórico da Baixada Fluminense18 
 
Não se pode falar de São João de Meriti sem se reportar à história e a 
evolução da região da Baixada Fluminense, pois este município tem o seu histórico 
interligado, intrinsecamente, ao dessa Região. 
 
 
18 Não há uma delimitação claramente delimitada a respeito dos limites geográficos da Baixada 
Fluminense, pois inexiste uma divisão administrativa sobre essa área. Considerarei, nesta dissertação, 
como pertencentes à Baixada Fluminense os seguintes municípios: Nova Iguaçu, Duque de Caxias, 
Nilópolis, São João de Meriti, Japeri, Queimados, Mesquita e Belford Roxo. 
 23
Após a expulsão dos Franceses e o conseqüente aniquilamento dos índios 
Tupinambás é fundada, em 1565, a Cidade do Rio de Janeiro, começando, a partir 
desta data, a distribuição de sesmarias em todo o recôncavo da Baía de Guanabara. A 
partir desse acontecimento, é dado inicio ao processo de penetração e de ocupação do 
interior dessas sesmarias, através dos principais rios, principalmente os que passam 
pela região da Baixada Fluminense. Nascia assim, no entorno desses rios, dezenas de 
engenhos de açúcar, de igrejas e de pequenas povoados. 
 
As bacias dos rios Meriti, Sarapuí, Iguaçu, Inhomirim, Estrela e Magé foram as 
primeiras a serem ocupadas, nascendo, em suas margens, os portos de embarque. 
Esses portos eram bastante movimentados, contando com a presença de tropeiros e 
de embarcações que subiam e desciam levando mercadorias da Europa para os 
engenhos, e destes com seus produtos para a cidade 19do Rio de Janeiro, alem dos 
excedentes para o Reino. Os próprios portos foram transformados em importantes 
celeiros (TORRES, 2004 – www.ipahb.com.br). 
 
Para se ocupar a região da Baixada Fluminense era preciso, antes, vencer os 
obstáculos da sua natureza, já que essa se apresentava de maneira hostil, formada por 
vários brejos e regiões pantanosas, contando com um clima adverso e propício a todo 
tipo de doenças. A ocupação dessa região, diante disso, era dispersa e rarefeita, com 
núcleos localizados às margens dos seus rios (Meriti, Sarapuí, Iguassú e do Inhomirim) 
e em algumas dezenas de fazendas que não possuía, em cada uma, mais de cem 
pessoas entre homens livres e escravos. 
 
O maior número de habitantes estava nas Vilas de Iguassú, Estrela e Magé e o 
restante em torno das igrejas matrizes (as freguesias) ou nas capelas (filiadas) em 
menor número. Essa população trabalhava numa economia de subsistência e nas 
pequenas lavouras de cana de açúcar. 
 
A região da Baixada Fluminense, mesmo com essas adversidades, teve um 
importante papel no desenvolvimento dos ciclos econômicos brasileiros, produzindo 
engenhos de açúcar, servindo de ligação entre a cidade do Rio de Janeiro a Minas 
 
19 Informação colhida junto ao site do Instituto de Pesquisa e Análises Históricas e de Ciências Sociais 
da Baixada Fluminense (IPAHB - www.ipahb.com.br), nos seguintes dias: 01 e 02 de outubro de 2004. 
 24
Gerais (ciclo do ouro) e escoando a produção de café do Vale do Paraíba para o Rio. 
Com isso surgiram importantes caminhos abertos na Baixada, tanto para o escoamento 
do café (estrada real do comércio20), quanto para o transporte do ouro (caminho do 
ouro21). 
 
É com a introdução das estradas de ferro22, que cruzam a região da Baixada, 
que a ocupação vai se intensificar, devido às melhorias no transporte. Essas linhas 
férreas surgiram em um momento em que a Baixada não possuía estradas, apenas 
alguns caminhos carroçáveis que em tempos de chuvas eram intransitáveis, sendo o 
lombo dos animais ou os leitos dos rios o meio de transporte comum. A locomotiva 
passou a ser, aos poucos, a melhor opção não só de passageiros23, mas também para 
o transporte de mercadorias. 
 
Pode-se afirmar que as linhas férreas contribuíram para a transformação do 
processo de ocupação humana da região, pois um grande contingente populacional se 
deslocou para as margens das ferrovias, principalmente nas paradas dos trens – onde 
se tinha água e lenha que serviam como fonte de energia para a locomotiva. Nestas 
paradas surgiram pequenas atividades de comércio, ligado aos cortadores de lenha, 
aos carvoeiros e aos homens de serviços em geral. O crescimento rápido desta 
população fez destas paradas importantes estações que, depois, seriam os embriões 
dos futuros distritos (Nova Iguaçu, Nilópolis, Queimados, Japeri, Merity, Belford Roxo, 
Pilar, Xerém e Estrela). A expansão urbana deu-se, portanto, com a expansão das 
ferrovias. 
 
O assoreamento dos rios (causado pelo desmatamento), as febres palustres e 
o fim da escravidão fizeram com que a economia da região conhecesse um período de 
decadência. Uma parte das terras, outrora fazendas, foram retalhadas e vendidas em 
 
20 Essa foi à primeira via aberta no Brasil, sendo que esse caminho começava em Tinguá e termina em 
Minas gerais. 
21 Este caminho ligava a região orífera brasileira (Minas Gerais) até Magé no Rio de Janeiro. 
22 A primeira estrada de ferro no Brasil (1854), com 14,5 km de extensão, ligava o porto de Mauá, em 
Magé, a região de Fragoso, próximo à vila Inhomirim. A Estrada de Ferro Pedro II (hoje Central do 
Brasil), rumava em direção à região produtora de café, enquanto que a estrada de Ferro Rio D’Ouro 
(construída em 1876), objetivava a captação de água para a cidade do Rio de Janeiro. 
23 A circulação de passageiros somente se deu em 1883, partindo do Caju em direção à represa Rio 
D’Ouro. 
 25
lotes para a moradia e outra parte foi destina ao plantio de laranjais24, políticaestimulada pelo governo brasileiro devido à valorização desse produto no mercado 
mundial, produzindo bons resultados nos anos 30 e até meados dos anos 40. 
 
No cenário nacional assistia-se ao processo desenvolvimentista-urbano, 
inaugurado com a revolução de 1930, que produziu alguns efeitos no campo, 
incentivando o êxodo rural rumo aos grandes centros urbanos, como São Paulo e o Rio 
de Janeiro. O inchaço populacional no centro do Rio de Janeiro e a especulação 
imobiliária fizeram com que grandes contingentes populacionais procurassem os 
morros e as regiões distantes do centro, pois estas localidades tinham o preço da terra 
menos valorizada. 
 
Esse cenário nacional, somado a crise e a decadência da citricultura na região 
da Baixada Fluminense, devido a fatores externos e internos25, trouxeram mudanças 
para essa região. A população, que se deslocava em busca de moradias mais baratas, 
encontrou na região da Baixada, o seu espaço, devido ao fracionamento das fazendas 
de laranjais e hortifrutigranjeiros. As conseqüências desses fatores foram à 
transformação das fazendas em áreas de loteamentos, de grilagem e de ocupações 
irregulares, fazendo surgir às chamadas “cidades dormitórios”, onde uma população 
laboriosa se deslocava, diariamente, para o Rio de Janeiro em busca de mercado de 
trabalho. 
 
Os problemas da Baixada passam a se agravar com a desigual produção 
espacial da Região Metropolitana do Rio de Janeiro. O desenvolvimento urbano da 
metrópole carioca foi marcado pela dicotomia do tipo núcleo/periferia, onde o núcleo 
recebia um aporte de recursos que favorecia o desenvolvimento de uma infra-estrutura 
compatível com o seu desenvolvimento urbano, enquanto que as regiões periféricas, 
como a Baixada Fluminense, ficavam recebendo uns fluxos populacionais grande, 
aliados aos baixos investimentos públicos. Esse desenvolvimento se deu de forma 
desigual entre essas regiões, fazendo com que as regiões periféricas fossem 
 
24 Pelos diversos distritos de Nova Iguaçu cultivaram-se laranjais que ocuparam os morros e as colinas, 
fazendo a riqueza dos chamados capitalistas da laranja e dando a Nova Iguaçu o título de maior 
exportador de laranja do país (de 1930 a 1945). 
25 As oscilações do mercado mundial com as guerras, as técnicas impróprias para o cultivo e a 
valorização de terras para fins urbanos, fizeram parte dessa decadência. 
 26
marcadas, historicamente, pela ocupação desordenada, pelo grande fluxo populacional 
e pela má qualidade da infra-estrutura básica (transporte, saúde, habitação, 
saneamento e educação). A Região da Baixada Fluminense, portanto, é fruto desse 
desenvolvimento urbano desigual. 
 
Diante disso a Região da Baixada foi envolvida, não só por problemas urbanos, 
mais, também, com conflitos ambientais, graças a um crescimento urbano pouco 
planejado. Essa falta de planejamento se refletiu na existência de bairros residenciais 
convivendo com industrias de grande potencial poluidor, não só nos rios, com seus 
despejos in natura em águas que deságuam na Baia da Guanabara, como na 
atmosfera, agravada por sua posição geográfica entre o mar e a serra, dificultando 
ainda mais a dispersão de poluentes como o monóxido de carbono gerado de veículos 
automotores. 
 
1.2 Surge São João de Meriti 
 
São João de Meriti tem sua história intimamente ligada à do Rio de Janeiro. O 
povoamento da planície que se estende do Rio Meriti ao Estrela (ou Inhomirim), e da 
baía à orla das serras, foi contemporâneo da época em que se fundou aquela cidade. 
Inicialmente conhecido como São João de Trairaponga. A região foi sesmaria de Brás 
Cubas, medindo 9.000 braças de fundo, pelo Rio Meriti (TCE, 2003). O caminho para 
se atingir a Baixada passava pelo rio Meriti, fazendo, portanto, de São João Batista de 
Meriti o portal de entrada para esta região. 
 
O surgimento do nome do município de São João de Meriti está estreitamente 
ligado a uma identificação eclesiástica. O município, quando freguesia, era conhecida 
como São João Batista, devido a uma capela fundada pelos moradores de Trairaponga 
em 1645 (atual Santa Terezinha no Parque Lafaiete em Duque de Caxias), depois 
passou a ser conhecido pelo nome de São João de Trairaponga. Com a transferência 
da capela matriz dessa localidade para uma vila próxima ao Rio Meriti (atualmente 
centro do Município de Meriti), em 1660, devido à importância dessa localidade como 
entreposto comercial26, o município, então freguesia, passa a ser chamado de São 
 
26 Escoavam a produção agrícola como o milho, a mandioca, o feijão, o arroz, legumes, o açúcar e a 
aguardente e ao mesmo tempo recebia os produtos importados, já que a localidade da Pavuna e Meriti, 
 27
João Batista de Meriti. Permanecendo assim, durante todo o fim do século XVII e XVIII, 
quando ao final desse período é transformada em Vila e depois em município, 
incorporando o nome de São João de Meriti. 
 
Em 1833, o povoado de Iguassú foi elevado à categoria de vila e sede do 
município de Maxambomba (atual Nova Iguaçu), passando a freguesia de São João 
Batista de Meriti a ser o seu 4º Distrito. 
 
As lavouras de cana-de-açúcar, arroz, milho, mandioca e feijão prosperaram 
nesta região, fazendo a fortuna dos proprietários locais, graças à força de trabalho 
escrava. A econômica de São João Batista de Meriti, entrou em profunda decadência 
com a inauguração do trecho ferroviário da The Rio de Janeiro Northern Railway, 
ligando a cidade do Rio de Janeiro à estação de Meriti (atual município de Duque de 
Caxias), em 1886. Essa decadência está associada, também, ao intenso 
desmatamento das matas, a obstrução e o assoreamento do rio Meriti, que deixa de 
ser navegável, formando pântanos e fazendo surgir mosquitos e doenças. Devido a 
estes fatores a população de São João Batista de Meriti foi se deslocando para a 
estação de Meriti27, devido à importância que esta assumia e devido à decadência da 
sua região de origem. 
 
Dois fatores contribuíram para a volta da prosperidade em São João Batista de 
Meriti. O primeiro foi à extensão dos trilhos das Estradas de Ferro "Linha Auxiliar" e 
"Rio Douro" em 1898. O segundo foram às obras de saneamento da Baixada 
Fluminense, iniciadas por Nilo Peçanha, o que levou a cidade a ser ocupada por 
inúmeros loteamentos, principalmente nas margens das ferrovias, definindo assim as 
primeiras áreas de ocupação - do centro em direção a São Mateus e Éden, regiões que 
historicamente sempre definiram a vida social, econômica e política do município. 
Posteriormente, com a abertura da estrada Rio-Petrópolis, esta região ainda se tornou 
mais próspera. 
 
além de serem portos fluviais era também o melhor ponto onde se entrava na Baixada pelos caminhos 
de terra firme, assim funcionava na localidade da Pavuna e do Meriti um verdadeiro entreposto comercial 
com toda a infra-estrutura com armazéns, trapiches, vendas e hospedarias. Por aqui passaram as 
pedras, azulejos, santos, móveis, pratarias, e outras quinquilharias que serviriam para ornamentar igrejas 
e fazendas que se construíram nas freguesias de Meriti, Jacutinga e Marapicu. 
27 É importante frisar que a povoação de São João Batista de Meriti e a estação de Meriti são localidades 
distintas. A primeira resultou na atual sede do município de São João de Meriti, enquanto, a segunda, na 
sede de Caxias. 
 28
 
Em l9l6, o povoado da antiga "Fazenda São Mateus" (hoje Nilópolis), se 
desmembrou de São João Batista de Meriti, passandoa ser o 7º Distrito de Iguaçu. 
São João foi o seu 4º Distrito até l943, ano em que foi criado o município de Duque de 
Caxias, a, então, "Vila Meriti" ficou relegada à condição de 2º Distrito de Duque de 
Caxias. Em 1931 foi formado o distrito de Caxias, tornando-se, mais tarde, município 
(1943), incorporando a região de São João de Meriti e assumindo o nome atual Duque 
de Caxias. A nova Carta Constitucional do Estado do Rio de Janeiro, de 1947, 
confirmou a emancipação de Duque de Caxias e promoveu a emancipação dos 
municípios de Nilópolis e de São João de Meriti, outrora distrito de Nova Iguaçu28. 
 
Nos 34 km² que hoje compõe São João de Meriti, tem-se a evolução e o 
crescimento populacional assim distribuído, ao longo dos anos: 
 
Tabela 1 – Evolução da População Meritiense 
Ano População
1947 50.000 
1958 120.000 
1960 191.734 
1964 222.729 
1966 235.587 
1968 255.201 
1970 303.108 
1980 323.000 
1990 495.000 
2000 650.000 
Fonte: Instituto de Pesquisa e Análises Históricas e de Ciências Sociais da Baixada Fluminense (IPAHB) 
 
Após a escravidão o contingente da população meritiense continuou a crescer. 
Na primeira metade do século XX se intensificou o fluxo migratório, tanto interno quanto 
externo, movimento que se manteve até os nossos dias, e fez com que mais da metade 
de sua população fosse formada por migrantes. Entre os anos 50/60, o município teve 
uma das expansões demográficas mais vigorosas da Região Metropolitana do Rio de 
Janeiro, chegando a concentrar 21% de seus habitantes (FUNDREM, 1977, p. 17-18). 
 
28 Pode-se dizer, portanto, que Nova Iguaçu foi a “mãe” de sete municípios da Baixada Fluminense, 
desenhando um novo mapa na região com as emancipações de Duque de Caxias (1943), São João de 
Meriti e Nilópolis (1947), Belford Roxo e Queimados (1990), Japeri (1991) e Mesquita (1999). 
 29
Pode-se afirmar que São João de Meriti, como toda a região da Baixada, foi absorvido, 
nas últimas décadas, pelo desenvolvimento do núcleo metropolitano. 
 
Esse acelerado crescimento da população ampliou o comércio, os serviços e, 
também, os problemas, trazendo conseqüências gravíssimas para o planejamento e 
para a aplicação de políticas públicas, pois eram grandes as demandas por serviços 
públicos básicos, principalmente os relacionados ao saneamento (esgotamento 
domiciliar, coleta de lixo, água potável), ao asfaltamento das ruas, ao atendimento da 
saúde, da educação, da habitação e outros. 
 
Essas demandas eram, ainda, mais dificultadas devido aos poucos recursos 
para o investimento e a política populista demagógica, que visava acima de tudo à 
obtenção do poder a qualquer custo. Os governo Estadual e Federal não tomavam as 
devidas medidas para atender essas massas migratórias que se dirigiam para as 
periferias urbanas. Por outro lado, os governos municipais, por falta de visão da 
realidade, associavam esse aumento populacional com a ideologia do crescimento e do 
progresso municipal. 
 
A necessidade de moradia fez dos loteamentos da Baixada Fluminense, um 
dos mais lucrativos empreendimentos comerciais, fazendo surgir, rapidamente, vários 
bairros, facilitado pelo transporte ferroviário, pela unificação das tarifas e pelo baixo 
preço dos terrenos. Esses terrenos, no entanto, eram oferecidos sem qualquer infra-
estrutura, fazendo com que a situação se tornasse caótica e problemática, haja vista a 
falta de controle público efetivo sobre a expansão urbana. 
 
O município de São João de Meriti foi fruto desse processo de ocupação e de 
urbanização desordenada, gerando problemas urbanos que se refletem até hoje e que 
necessitam de políticas públicas voltadas para o solucionamento dos déficits sociais e 
de serviços urbanos básicos. Apresentarei, a seguir, um quadro sócio-econômico e 
político do município de São João de Meriti. 
 
1.3 O Perfil Sócio-Econômico e Político de São João de Meriti 
 
 30
São João de Meriti pertence à Região Metropolitana do Rio de Janeiro, que 
também abrange os municípios de Rio de Janeiro, Belford Roxo, Duque de Caxias, 
Guapimirim, Itaboraí, Japeri, Magé, Mesquita, Nilópolis, Niterói, Nova Iguaçu, 
Paracambi, Queimados, São Gonçalo, Seropédica e Tanguá. 
 
Mapa 1 – Região Metropolitana do Rio de Janeiro, 2000. 
 
 
Fonte: Observatório de Políticas Urbanas e Gestão Municipal, IPPUR/FASE-UFRJ, 2002. 
 
A estrutura histórica e social da Região Metropolitana do Rio de Janeiro29 
reflete a aplicação do clássico modelo núcleo/periferia. Pode-se perceber, nesse 
modelo de estrutura urbana, a constituição e o funcionamento de uma metrópole de 
núcleo hipertrofiado, concentrador da maioria da renda e dos recursos urbanísticos 
disponíveis, cercados por estratos urbanos periféricos cada vez mais carentes de 
serviços e de infra-estrutura, à medida que se afastam do seu núcleo. Segundo Abreu 
(1997, p.11), o conceito de periferia pode ser entendido da seguinte forma: 
 
Mais do que a localização distante do centro metropolitano. O conceito inclui 
também à não acessibilidade ao consumo de bens e serviços que, embora 
socialmente produzido pelo Estado, localizam-se apenas nas áreas mais 
privilegiadas da metrópole, beneficiando aqueles que ali residem. 
 
Essa periferia serviu de moradia das grandes massas de população de baixa 
renda, abrangendo a maior parte da mão-de-obra que trabalha no núcleo da metrópole 
carioca, constituído, principalmente, de trabalhadores ligados aos setores comerciais e 
 
29 A Lei Complementar nº 20 de 1974 foi a que criou a Região Metropolitana do Rio de Janeiro e unificou 
os Estados do Rio de Janeiro e da Guanabara. 
 31
de serviços e, também, relacionados ao setor informal. A Baixada Fluminense e o 
município de São João de Meriti estão integrados a essa lógica urbana, formando uma 
espécie de segunda linha periférica, em comparação ao núcleo metropolitano. 
 
O município de São João de Meriti conta com uma área total30 de 34,7 km², 
situado a 20 km da Capital do Rio de Janeiro, estando divido, segundo a sua Lei 
Orgânica (1990), da seguinte forma: “O Município compõe-se dos Distritos de: 1º 
Distrito – São João de Meriti; 2º Distrito – São Mateus; 3º Distrito – Coelho da Rocha, e 
o 4º Distrito – Araruama31” (art.6º). 
 
Mapa 2 – Município de São João de Meriti 
 
Fonte: Governo do Estado do Rio de Janeiro 
 
Analisarei, a seguir, a composição do quadro sócio-econômico do município de 
São João de Meriti, baseados em alguns indicadores colhidos dos institutos de 
pesquisas. 
 
São João de Meriti é o sexto município mais populoso do Estado32 e o terceiro 
maior município da Baixada (14% do total da Baixada), tendo a maior densidade 
demográfica da América Latina33, com 12.953 habitantes por km². A população 
meritiense é essencialmente negra (58%) e está distribuída pelos seus distritos da 
seguinte forma: Coelho da Rocha (162.418), São João de Meriti (230.518) e São 
Mateus (56.540). A população de São João de Meriti teve, no período 1991-2000, uma 
taxa média de crescimento anual de 0,63%, passando de 425.772 em 1991 para 
 
30 IBGE/CIDE - 2002. 
31 Lei Orgânica Municipal de 5 de abril de 1990, seção II – da organização política-administrativa, artigo 
6º, inciso 1º. 
32 Perdendo apenas para o Rio de Janeiro, São Gonçalo, Nova Iguaçu, Duque de Caxias e Niterói. 
33 São João do Meriti tem mais de 20 favelas. A ocupação desse município alcançou a maioria dos 55 
morros e destruiu praticamente todos os remanescentes de mata atlântica (Dados do CIDE). 
 32
449.476 em 2000. Essa taxa foi menor (0,60) do que a média do Estado(1,21), porém 
próxima do município do Rio de Janeiro (0,70). 
 
Um levantamento, feito pelo IBGE em 1996, sobre a origem migratória de São 
João de Meriti, mostrou que: 16.496 pessoas não eram residentes no município em 1º 
de setembro de 1991. Essas pessoas eram oriundas do Estado do Rio de Janeiro 
(12.885), de outras unidades da federação (3.377), de outro país (45) e de origem 
ignorada (189). A distribuição da população por faixa etária está assim distribuída: 
 
Gráfico 1 – Distribuição da População por Faixa Etária, 1996. 
 
Fonte: IBGE, 1996. 
 
A faixa etária predominante encontra-se entre os 10 e 29 anos, os idosos 
representam 9% da população do município, contra 18% de crianças entre 0 e 9 anos. 
Pode-se concluir que a população de São João de Meriti é predominantemente 
composta de adolescentes e jovem. 
 
Do total da população do município, 17% (75.460) possuem renda familiar per 
capita de até meio salário mínimo, percentual maior do que o do município do Rio de 
Janeiro (10%) e da Região Metropolitana (14%). Destes 30,7% são compostos por 
brancos, enquanto que 68% são de negros. 
 
A renda per capita média do município, em 2000, foi de 233,12 reais, bem 
abaixo do município do Rio de Janeiro (596,7 reais). Em comparação aos dados do 
 33
Censo (IBGE) de 1991, pode-se perceber que: o índice de pobreza34 diminuiu 23,18%, 
passando de 27,1% em 1991 para 20,8% em 2000, porém a desigualdade cresceu, 
com o Índice de Gini passando de 0,44 em 1991 para 0,48 em 2000. O percentual da 
renda apropriada pelo extrato da população dos 20% mais ricos aumentou, passando 
de 49,6% em 1991 para 51,5% em 2000, enquanto o estrato da população dos 80% 
mais pobres diminuiu de 50,4% para 48,5% para o mesmo período. 
 
A distribuição dos empregados por atividades econômicas, segundo dados do 
ministério do trabalho para 2001, tem nas atividades de serviços (49%) e comercio 
(28%), os seus principais postos de trabalho. 
 
Em relação ao nível educacional da população adulta (25 anos ou mais), os 
dados para o município são os seguintes: A taxa de analfabetismo de São João de 
Meriti é de 6,7, enquanto que a média de estudo da população é de 6,4 anos (maior de 
16 anos com números de séries concluídas), com o percentual de 21% com menos de 
4 anos de estudo. 
 
Em relação à educação infantil35, o município de São João de Meriti possui sete 
creches para atender uma população de 34.333 (crianças de 0 a 3 anos). O percentual 
de acesso a essas creches é de 1,5%, bem abaixo do percentual do município do Rio 
de Janeiro (15%). Em relação à pré-escola, existem 106 estabelecimentos no município 
para atender uma população de 4 a 6 anos (25.564), sendo o percentual de acesso à 
pré-escola de 27,6% dessa população (OBSERVATÓRIO DA BAIXADA36). 
 
Pode-se perceber, em relação à natureza dos estabelecimentos de ensino pré-
escolar, o peso que o setor privado possui, não só em São João de Meriti, mais, 
 
34 Medida pela proporção de pessoas com renda domiciliar per capita inferior a 75,50 reais, equivalentes 
à metade do salário mínimo vigente em agosto de 2000. 
35 Vários estudos comprovam que o investimento na educação infantil tem conseqüências muito 
positivas, haja vista que as altas taxas de reprovação no primeiro ano do ensino fundamental estão 
diretamente relacionadas com a inexistência de estímulos psicológicos, físicos, emocionais e sociais na 
primeira infância. Há também os benefícios indiretos, pois a criança na escola (creche ou pré-escola) 
contribui para que a mãe ou responsável possa ingressar no mercado de trabalho. Um outro beneficio é 
o combate à desnutrição infantil, pois a escola se constitui num espaço de reforço alimentar e, também, 
de vigilância nutricional. 
36 Boletim Observatório Baixada, nº 3 (acesso à creche) e nº 4 (acesso à pré-escola). Rio de Janeiro: 
IPPUR/UFRJ - FASE, novembro de 2002. 
 34
também, na Baixada37 como um todo. Em São João de Meriti existem 5.397 
estabelecimentos pré-escolar ligados à rede privada, enquanto que 1.649 são da rede 
público, o que dá um percentual de acesso à pré-escola pública de 6,5%. No ensino 
fundamental, segundo dados da secretária de educação do Estado para 2003, existem 
39 estabelecimentos municipais e 110 privados. 
 
São João de Meriti tem um hospital e 46 unidades ambulatoriais cadastrados 
no Sistema de Informações Hospitales (SUS), de acordo com os dados do DATASUS 
para 1999. Segundos dados do DATASUS para 2003, existe uma relação de um 
hospital para cada 56.185 pessoas, sendo que só existe apenas um hospital público no 
município e sete hospitais que são mantidos pela rede privada. São João de Meriti 
possui uma relação de leitos por 1000 habitantes de 2,4, índice menor do que os da 
Região Metropolitana (3,1), do município do Rio de Janeiro (3,2) e da Baixada 
Fluminense (2,6). 
 
Do total de domicílios de São João de Meriti, 95% tem acesso à rede geral de 
abastecimento de água38, percentual maior do que os apresentados pela Baixada 
Fluminense (78%) e pela Região Metropolitana (88%), porém menor do que o do 
município do Rio de Janeiro (98%). O percentual de pessoas em domicílios com rede 
geral ou fossa ligada, representa 91%, enquanto que 8% das pessoas em domicílios, 
não possuem instalação sanitária. 67% dos domicílios têm banheiro ou sanitário. A 
coleta de lixo direta representa 96%, enquanto que 1,5% é coletado através de 
caçamba. 
 
Vale lembrar que: como estes dados são coletados pelo censo, junto aos 
moradores, estes, muitas das vezes, desconhece se seu domicilio está ou não ligado 
legalmente à rede de abastecimento de água e se seu esgoto está ligado a uma rede 
pública de coleta. Essa questão ocasiona problemas sobre a confiabilidade da 
informação sobre os serviços de saneamento básico. Os dados do IBGE também nada 
 
37 Nessa região somente 5,7% da população de 4 a 6 anos estão matriculadas em pré-escolas públicas, 
ou seja, numa população de mais de 180 mil crianças nessa faixa etária, apenas 10.374 tem acesso à 
Pré-escola pública (dados do Boletim Observatório Baixada, nº 10 – pré-escola pública. Rio de Janeiro: 
IPPUR/UFRJ – FASE, maio de 2003). 
38 O não acesso à rede geral significa não ter acesso à água tratada, favorecendo a ocorrência de 
doenças de veiculação hídrica, tais como: diarréias e disenterias, leptospirose, hepatite infecciosa, 
infecções na pele e nos olhos, dentre outras. 
 35
dizem sobre a qualidade dos serviços, pois mesmo ligado à rede geral, um domicílio 
pode ter um abastecimento intermitente e a água nem sempre se apresentar de 
qualidade. Outro problema é referente à freqüência do abastecimento de água que, na 
maioria das vezes, ocorre somente em determinados dias da semana ou hora do dia 
(PORTO, 2001). 
 
Os dados do IBGE de 1999, sobre o percentual de ruas pavimentadas, 
expressa o seguinte: Com exceção de Paracambi e Nilópolis, que apresentam uma 
taxa, semelhante a do Rio de Janeiro (90%), os demais municípios da Baixada têm, na 
sua grande maioria, uma média baixa de suas ruas pavimentadas. O percentual de 
ruas pavimentadas em São João de Meriti é de 52%, ou seja, quase a metade da 
cidade não tem pavimentação. 
 
São João de Meriti tem um percentual de déficit habitacional de 8,3% (10.796), 
maior do que a Baixada Fluminense e do município do Rio de Janeiro, ambos com 
7,5%. Do total de domicílios do município (129.435), 12,5% (16.170) estão 
inadequadas para a habitação39. 
 
Um levantamento da secretária Especial de Desenvolvimento da Baixada 
Fluminense, feita sobre a desnutrição na Baixada, constatou que 70 mil e 254 (17%) 
crianças,com idade abaixo de cinco anos, estão desnutridas, sendo que deste total, 
68% (43.638) das crianças estão desnutridas e 38% (26.617) estão em risco 
nutricional. O município de São João de Meriti apresentou um percentual de 17% 
(8.729) das crianças desnutridas, sendo que desse total, 68% (5.423) estão 
desnutridas e 38% (3.306) estão em risco nutricional. 
 
Segundo dados do Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil para 2000, o 
número de indigentes é de 8,86%, enquanto 20,8% são de pobres. Já em relação aos 
indicadores de pobreza infantil, os percentuais são os seguintes: crianças indigentes 
(13%), e crianças pobres (30%). 
 
 
39 As moradias classificadas como inadequadas são aquelas que necessitam de melhoramentos para 
que alcancem um padrão mínimo de habitabilidade. As moradias inadequadas podem ter problemas 
relacionados ao adensamento excessivo ou ao acesso a infra-estrutura. 
 36
O Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M) de São João de 
Meriti, no período 1991-2000, cresceu, passando de 0,707 em 1991 para 0,774 em 
2000. A dimensão que mais contribuiu para este crescimento foi a Longevidade, com 
37,1%, seguida pela Educação, com 36,1% e pela Renda, com 26,7%. Segundo a 
classificação do PNUD, o município está entre as regiões consideradas de médio 
desenvolvimento humano (IDH entre 0,5 e 0,8). 
 
Neste período, o hiato de desenvolvimento humano (à distância entre o IDH do 
município e o limite máximo do IDH, ou seja, 1 - IDH) foi reduzido em 22,9%. Ao 
permanecer esse taxa de crescimento do IDH-M, o município levará 16,4 anos para 
alcançar São Caetano do Sul (SP), o município com o melhor IDH-M do Brasil (0,919), 
e 12,9 anos para alcançar Niterói (RJ), o município com o melhor IDH-M do Estado 
(0,886). 
 
São João de Meriti possuiu um PIB per capita40 de 3.845, em 2001, 
representando, em números brutos, a décima arrecadação do Estado do Rio e o 
terceiro da Baixada Fluminense. Esse Produto Interno Bruto foi assim distribuição pelas 
seguintes atividades: Agropecuária (0,002%); Indústria (28,2%); Comércio (6,2%); 
Serviços (65,6%). Pode-se perceber que o setor de prestação de serviços, assim como 
no município do Rio de Janeiro, é o impulsionador da economia do município. 
 
São João de Meriti apresentou, em 2003 (PERFIL ORÇAMENTÁRIO, 2003), 
uma receita orçamentária de 169 milhões e 100 mil reais, representando uma receita 
per capita de 376 reais, abaixo da receita per capita da Baixada Fluminense (425 reais) 
e do município do Rio de Janeiro (1.134 reais). 
 
Assim como a Região da Baixada Fluminense é dependente das transferências 
governamentais (75% do total das receitas), o município de São João de Meriti também 
é, pois 65% das suas receitas são advindas do governo estadual e federal, gerando 
35% de receitas próprias. Destes 35%, a maior parte tem origem nas taxas municipais, 
enquanto que o Imposto de Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) é a maior 
receita das transferências que o município recebe. 
 
40 PIB Per capita - Total de todas as riquezas produzidas no município, em um determinado período de 
tempo, divido pelo nº de habitantes do município. 
 37
 
São João de Meriti apresentou um dos mais baixo percentual de investimentos 
da Baixada Fluminense, de acordo com o seu orçamento público. Enquanto a Região 
da Baixada apresentou uma média de 20%, São João de Meriti apresentou 9% dos 
recursos disponíveis para o investimento, enquanto que o restante da despesa está 
dividida entre o quadro pessoal do município (51%) e as outras despesas de custeio 
(40%). O investimento per capita do município ficou calculado em um pouco mais do 
que 34 reais. 
 
Pode-se resumir e traçar um perfil sócio-econômico do município de São João 
de Meriti da seguinte forma: o município de São João de Meriti é bastante populoso e 
denso, com sua população formada, predominantemente, de negros e de jovens. O 
poder aquisitivo da sua população é baixo, assim como também é o grau de 
escolaridade e o percentual de acesso ao ensino infantil. Há déficit no atendimento de 
saúde e de moradia. O município possui grande índice de pobres e indigência, inclusive 
os relacionados à pobreza infantil e ao número de crianças desnutridas. Há uma certa 
qualidade no abastecimento de água e na coleta de lixo, porém há problemas na 
regularidade desses serviços. Os dados referentes ao saneamento são pouco 
confiáveis, com parte das ruas não pavimentadas. São João de Meriti apresenta uma 
distribuição desigual da riqueza, sendo acompanhada de um baixo poder de 
investimento público. 
 
Vale salientar que: parte desses problemas urbanos, enfrentados pelo município 
de São João de Meriti, são também de responsabilidades dos governos federal e 
estadual, o que exige o envolvimento desses poderes na formulação das políticas 
públicas de combate a esses problemas. Parte desses problemas exige uma 
abordagem e uma intervenção a nível supralocal, como o metropolitano. No entanto, 
não existe um organismo metropolitano institucionalizado, o que dificulta ainda mais 
esses problemas, fazendo com que as questões relacionadas ao transporte, a saúde, 
ao saneamento e a habitação não sejam enfrentadas de maneira compartilhada entre 
os municípios dessa Região. Sem essas instancias supralocais (metropolitana, 
estadual ou nacional), as soluções desses problemas são bastante reduzidas. Por 
outro lado, parte dessas carências é de responsabilidades dos municípios e estão 
relacionados ao alcance das suas políticas municipais. 
 38
 
Discutirei, a seguir, o quadro político de São João de Meriti (em termos da sua 
evolução, da sua característica e da sua composição atual), no qual traçarei o perfil 
político deste município. 
 
O quadro político-eleitoral do município de São João de Meriti, nestes 53 anos 
de emancipação, apresentou uma lógica não seqüencial na ocupação do cargo 
executivo. Isso quer dizer que não houve uma estabilidade administrativa dos 
ocupantes do cargo, pois nenhum dos prefeitos conseguiu fazer o seu sucessor41. 
Como conseqüência dessa lógica, não houve um comprometimento em continuar a 
obra ou os projetos do prefeito anterior, o que acarretou numa descontinuidade 
administrativa e em vários descompassos no planejamento urbano do município, haja 
vista que a população crescia em um ritmo cada vez mais acelerado, aumentando, 
também, as demandas por serviços públicos. Pode-se perceber, segundo Torres 
(2004)42, que o inchaço populacional, na região da Baixada Fluminense, fez surgir uma 
massa de indivíduos desprovidos de serviços públicos básicos e essenciais e, também, 
de cultura política. Esses indivíduos políticos se mostraram, muita das vezes, incapaz 
de discernir entre o político administrador e o político demagogo e populista, pois essa 
população foi acostumada, ao longo dos anos, com determinadas práticas políticas de 
compra de votos e de troca de favores. Nesses 53 anos de disputa eleitoral o município 
presenciou eleições ininterruptas, porém, com algumas particularidades43 como, por 
exemplo, a nomeação de dois prefeitos e duas câmaras de vereadores, a cassação de 
prefeito e de vereadores por corrupção, a presença da violência eleitoral e a prática da 
reeleição governamental. 
 
Uma das marcas política na Baixada e, também, em São João de Meriti é a 
violência eleitoral. Segundo dados de um levantamento feito pelo jornal O GLOBO44, 
40% dos candidatos da Baixada Fluminense, que estão concorrendo à eleição de 2004, 
estão respondendo a processos criminais (inclusive candidatos respondendo,