_TEMAS CONTEMPORÂNEOS EM GESTÃO PÚBLICA - DEMOCRACIA, GESTÃO, POLÍTICAS PÚBLICAS E EDUCAÇÃO_TEMAS_CONTEMPORANEOS_EM_GESTAO_PUBLICA__1_.PDF (1)

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A PLURALIDADE DA DINÂMICA URBANA E 
REGIONAL: ANÁLISE DAS CONFIGURAÇÕES 
TERRITORIAIS DA RMM
Lilian Chirnev
Ana Lúcia Rodrigues
A atual dinâmica urbana e regional resulta de aceleradas transformações, intensi-
ficadas nas últimas décadas, pelos fluxos político, econômico e social. O território 
fixo e flexibilizado, pela ocupação das pessoas e de suas ações, reflete no impacto 
dessas ocorrências. Nesse sentido, cada geografia existente responde aos seus 
respectivos padrões de organização territorial. O foco do presente capítulo1 é 
compreender as principais configurações territoriais da Região Metropolitana de 
Maringá (RMM), localizada na Região Norte Central do Estado do Paraná, para 
subsidiar a implementação do planejamento regional no âmbito do Estatuto da 
Metrópole (Lei Federal nº 13.089/2015).
Para alcançar o objetivo geral, desenvolveram-se os seguintes objetivos espe-
cíficos: (a) identificação dos principais padrões atuais de organização do território 
da RMM, padrões esses relacionados a aspectos específicos de caráter institu-
cional, funcional e político; (b) descrição de cada um dos padrões selecionados, 
sendo previamente definidos os de característica institucional (legal), funcional 
(dos municípios integrados à dinâmica de metropolização dessa região) e político 
(SEDU/PARANACIDADE); (c) explicação sobre a finalidade e a dimensão espa-
cial de cada geografia territorial selecionada (institucional, funcional e política).
1 O presente capítulo, publicado originalmente na Rev. Cad. Metrópole, é fruto de parte do relatório de 
pesquisa desenvolvida em 2018, no qual há outra versão aprovada para publicação em periódico, no 
âmbito do INCT/CNPq – Observatório das Metrópoles, Núcleo Região Metropolitana de Maringá da 
Universidade Estadual de Maringá – RMM/UEM, ocasião em que a pesquisadora Lilian Chirnev atuava 
na condição de bolsista pela Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro – FAPERJ.
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A identificação e análise dos territórios que correspondem às distintas dinâ-
micas de constituição do espaço urbano regional da RMM foram sistematizadas 
neste estudo, por meio dos mais recentes trabalhos com tal finalidade, e se apre-
sentam na estrutura deste texto em seis seções. Na primeira seção, descreve-se 
a formação institucional da RMM, utilizando como referencial os marcos legais 
pertinentes a esse processo, bem como a retomada e aprofundamento da análise 
realizada por pesquisadores do Observatório das Metrópoles - Núcleo Região 
Metropolitana de Maringá/UEM, relacionada à ausência de critério técnico para 
formalização da unidade regional (RODRIGUES; SOUZA, 2018).
Na segunda seção, o aspecto político está representado por meio do estudo 
Referências para a Política de Desenvolvimento Urbano e Regional para o Estado 
do Paraná (2017), desenvolvido pela Secretaria de Estado do Desenvolvimento 
Urbano (SEDU) e Serviço Social Autônomo-PARANACIDADE. Trata-se de um 
diagnóstico para a elaboração dos Planos de Desenvolvimento Urbano Integrado 
(PDUIs), com intuito de referenciar o trabalho técnico das secretarias e orientar 
as próximas etapas do processo de cumprimento do Estatuto da Metrópole.
Para as terceira e quarta seções, será apresentada a composição funcional 
dessa região, a partir de dois estudos regionais desenvolvidos pelo Instituto Bra-
sileiro de Geografia e Estatística (IBGE), cada qual com suas particularidades 
metodológicas, sendo, respectivamente, Arranjos Populacionais e Concentrações 
Urbanas (2016) e a Divisão Regional do Brasil em Regiões Geográficas Imediatas 
e Regiões Geográficas Intermediárias (2017).
Para analisar, também, a funcionalidade, a natureza e as características par-
ticulares da RMM, na quinta seção, utiliza-se uma pesquisa (CHIRNEV, 2016). 
Essa pesquisa classifica a escala de participação dos municípios no fenômeno 
urbano-metropolitano e resulta no nível de integração intrametropolitano cuja 
metodologia é do Observatório das Metrópoles (2012).
Na última seção, sistematiza-se os estudos que explicitam dinâmicas de con-
formação e constituição do espaço urbano regional da RMM bem como o pro-
cesso de metropolização e seus consequentes arranjos espaciais, resultantes desse 
processo plural que compõe as dinâmicas urbanas e regionais desse território. Tal 
sistematização incorpora dados e análises aos estudos sobre metropolização e de-
senvolvimento urbano, no âmbito do INCT/CNPq - Observatório das Metrópoles.
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RMM Institucional
Há um protagonismo do mercado no desenvolvimento dessa região, influencian-
do diretamente o modelo de gestão pública efetivado. Isso se deve à peculiaridade 
de sua implantação, se comparada às demais RMs do país, pois se trata do maior 
loteamento de terras do planeta, composto por 515 mil alqueires paulistas e rea-
lizado na década de 1940 pela Companhia de Terras Norte do Paraná (CMNP).
O planejamento e o marketing, fruto desse vultoso empreendimento imobi-
liário, fundaram o processo de desenvolvimento regional e permanecem como 
estratégia utilizada para manter o mercado imobiliário no controle das decisões e 
ações relacionadas ao metropolitano maringaense (RODRIGUES; SOUZA, 2018). 
A institucionalização da RMM reflete a manutenção dessa lógica, pois resulta so-
mente de ação política e não considera qualquer critério técnico. Mas, tal lógica, 
também, caracteriza a formalização no Brasil de outras RMs. De acordo com Fir-
kowski (2013), tratar a RM como institucionalidade, seria o mesmo que atribuir ao 
termo um modo mais relacionado à probabilidade de desenvolvimento regional 
que propriamente um caráter urbano-metropolitano. 
 “
Neste sentido, sua formação não prioriza o processo de metro-
polização, mas sim político institucional, ou seja, sua definição é 
atribuída por força de uma lei. Como resultado, é cada vez maior o 
número de regiões metropolitanas institucionalizadas no Brasil e 
por todos os estados da Federação, pois a dinâmica de sua criação 
não guarda vinculação com a realidade metropolitana (FIRKO-
WSKI, 2013, p. 39).
Esse é o caso da RMM, que foi institucionalizada por meio da Lei Complemen-
tar nº 83 de 1998, com a primeira configuração composta de oito municípios: 
Maringá, Ângulo, Mandaguari, Iguaraçu, Mandaguaçu, Paiçandu, Marialva e 
Sarandi. Atualmente, sua composição é de 26 municípios (Figura 1), inseridos 
por outras quatro leis estaduais (LC nº 13.565/2002; LC nº 110/2005; LC nº 
127/2010; LC nº 145/2012). 
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pouco ou nada tem de metropolitano, ou seja, nem todas as unidades institucio-
nalizadas, enquanto ‘região metropolitana’, decorrem efetivamente de um legítimo 
processo de metropolização (CHIRNEV, 2016). 
Isso derivou, também, da falta de critérios de regulação para definir a condi-
ção metropolitana dos municípios, de mecanismos de financiamento que, se não 
estavam ausentes, eram inexpressivos. O resultado desse processo foi a ausência 
de qualquer mecanismo de governabilidade metropolitana que, a partir do Es-
tatuto da Metrópole, responsabilizou governadores e prefeitos a instituírem e 
executarem, por meio de critérios técnicos, o planejamento de desenvolvimento 
urbano e regional nas RMs. Na seção a seguir, apresentamos como o governo do 
Estado do Paraná avançou nesse quesito, tendo como foco a RMM.
Política de Desenvolvimento Regional – Secretaria 
Estadual de Desenvolvimento Urbano (SEDU)
A lei que dispõe sobre o funcionamento das RMs do Paraná (LC nº 111, de 11 de 
agosto de 2005) refreou o avanço da ampliação de municípios em sua composi-
ção, sem, todavia, dotar os territórios regionais metropolitanos de governabili-
dade. A única efetivação prevista, na LC nº 111/2005, foi a criação, em 2007, da 
Coordenadoria da Região Metropolitana de Maringá (COMEM), por ato admi-
nistrativo do governador. Subordinada à Secretaria Estadual do Desenvolvimento 
Urbano (SEDU), o objetivo institucional da COMEM é promover a integração 
das políticas públicas dos municípios que integram a RMM. Suas ações, porém,ficaram restritas a programas e projetos, identificados no site institucional da 
SEDU até 2018, que não foram concretizados até o momento.
Nesses programas e projetos, inclui-se o mais recente, uma ação que visa 
cumprir o Estatuto da Metrópole (Lei nº 13.089/2015), quanto à elaboração dos 
Planos de Desenvolvimento Urbano Integrado (PDUIs) das RMs do Estado, para 
contratar empresas especializadas na elaboração dos PDUIs do Paraná, relativos 
a três Funções Públicas de Interesse Comum (FPICs): (1) mobilidade urbana, (2) 
saneamento e (3) uso e ocupação do solo. 
O edital para contratação (Concorrência Técnica e Preço nº 001/2017) foi pu-
blicado em 2017 e a licitação realizada em 27 de novembro do mesmo ano, sendo 
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suspensa no mês seguinte por mandado de segurança (Licitação Concorrência 
Pública nº 5050470-54.2017.4.04.7000) impetrado pelo Conselho Regional de 
Engenharia e Agronomia do Estado do Paraná (CREA/PR). A licitação foi cance-
lada, em 18 de janeiro de 2018, pela Comissão de Licitação do governo estadual, 
justificando que o mandado motivou estorno de recursos financeiros. A SEDU, 
por meio dos seus técnicos, assumiu a execução do projeto.
O recente estudo intitulado Referências para a Política de Desenvolvimento 
Urbano e Regional para o Estado do Paraná (PARANÁ, 2017), desenvolvido pela 
SEDU e PARANACIDADE, constitui-se em uma referência importante para dar 
publicidade à política de desenvolvimento urbano e regional do Estado, apesar 
da ausência de elementos para identificação da metodologia utilizada. 
Na apresentação da referida publicação, afirma-se que devido à disponibi-
lidade parcial dos recursos requeridos, a atuação da SEDU se limitou à etapa 
de trabalho denominada de Fase 1 cujas atividades foram desempenhadas pela 
equipe técnica da secretaria, justificando que sua atuação “desenvolveu aquilo 
que entendia mais urgente e passível de ser realizado com recursos próprios, 
sobretudo, humanos” (PARANÁ, 2017, p. 12).
Segundo o estudo, a RMM se mantém como uma das quatro regiões metro-
politanas do Paraná. A justificativa apresentada para a permanência de apenas 
quatro RMs (Curitiba, Londrina, Maringá, Cascavel), do total de oito criadas e 
sancionadas (as RMs de Apucarana, Campo Mourão, Toledo e Umuarama), no 
Paraná, ancora-se nos critérios do Estatuto da Metrópole, “[...] cuja exigência é 
de que uma RM tenha influência nacional ou sobre uma região que configure, no 
mínimo, a área de influência de uma Capital Regional” (PARANÁ, 2017, p. 39).
Para confirmar as RMs paranaenses com tal configuração (área de influência 
de uma Capital Regional), a referência principal é o REGIC-Regiões de Influência 
das Cidades (IBGE, 2008), que classificou Curitiba como Metrópole, e os muni-
cípios de Londrina, Maringá e Cascavel como Capital Regional B. Portanto, no 
Paraná, “apenas as RMs criadas até 2015, das mencionadas Capitais Regionais [...] 
atendem aos requisitos para implantação do Estatuto da Metrópole. As demais 
devem compor arranjo de regionalização diferenciado sujeito a estudos técnicos” 
(PARANÁ, 2017, p. 39). 
Definida a confirmação das quatro RMs, realiza-se na sequência “a caracteri-
zação dos municípios das quatro RMs confirmadas, segundo Degraus Metropo-
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litanos” (PARANÁ, 2017, p. 12), seu objetivo foi apresentar critérios de integração 
intrametropolitana, pela necessidade de embasar o esclarecimento sobre qual 
município tem justificada sua inclusão (ou exclusão) no espaço regional da RM. A 
inclusão dos municípios nesta hierarquia foi definida por meio das diferenças de 
intensidade nas relações de dependência com o município polo, visando identifi-
car e analisar prioritariamente três Funções Públicas de Interesse Comum-FPICs: 
Uso e Ocupação do Solo, Saneamento e Meio Ambiente. 
A definição prévia da secretaria estadual em relação as três FPICs, tem como 
referência o Estatuto da Metrópole, Art. 1º., “[...] § 2º Na aplicação das disposições 
desta Lei, serão observadas [...] a política nacional de desenvolvimento regional 
e as políticas setoriais de habitação, saneamento básico, mobilidade urbana e 
meio ambiente” (ESTATUTO DA METRÓPOLE, 2015 apud PARANÁ, 2017, p. 
71). A partir da lei, o entendimento desse estudo é de que a política setorial de 
habitação deve estar vinculada a um contexto mais amplo, “que é do Uso e Ocu-
pação do Solo, assim como do Saneamento deve inserir-se no de Meio Ambiente” 
(PARANÁ, 2017, p. 71). 
Cada uma das três FPICs foi estruturada em indicadores parciais, codificados 
em uma hierarquia de 1 a 4, sendo o 1 “as situações com menores características 
metropolitanas e no 4, aquelas nas quais o fenômeno metropolitano é mais evi-
denciado, sendo o 2 e 3 níveis mais intermediários” (PARANÁ, 2017, p. 71). O 
Indicador Final do Degrau Metropolitano foi construído por meio da somatória 
do total de sete indicadores e, como cada indicador parcial varia de 1 a 4, na hie-
rarquia metropolitana final o nível 7 indica o mais baixo degrau metropolitano 
e o 28 o mais alto (PARANÁ, 2017, p. 71-72).
A base para construção dos indicadores de cada uma das FPICs foi “a popu-
lação total dos municípios, segundo dados do Censo de 2010, e a área de seus 
territórios” (PARANÁ, 2017, p. 71), incluindo em cada FPIC dados secundários de 
acordo com sua especificidade. As variáveis dos movimentos pendulares, por sua 
vez, compuseram a FPIC Mobilidade, reproduzida no quadro a seguir, conforme 
a publicação (PARANÁ, 2017), com a descrição que o indicador A foi calculado, 
utilizando-se o método estatístico quartil e dados censitários (IBGE, 2010). 
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Quadro 1 - RMM, Degraus Metropolitanos – Dados municipais de Referência, Dados Municipais FPIC 
de Referência: Mobilidade
Município
População 
Total IBGE 
2010
Área do 
território 
municipal 
(km²)
Desloca-
mento para 
cidade polo 
(Maringá)
Desloca-
mento 
popula-
ção total 
(%)
Indica-
dor A
Astorga 24641 436.18 530 2.15 1
Bom 
Sucesso
6495 321.5 115 1.78 1
Cambira 7222 163.35 30 0.42 1
Jandaia do 
Sul
20133 189.03 368 1.83 1
Lobato 4359 240.58 126 2.88 1
Santa Fé 10410 276.29 273 2.62 1
Atalaia 3913 137.25 189 4.84 2
Floraí 5037 812.17 218 4.32 2
Flórida 2536 83.82 126 4.98 2
Mandaguari 32495 335.46 1364 4.20 2
Munhoz de 
Mello
3665 137.13 133 3.63 2
Nova 
Esperança
26510 403.59 1055 3.98 2
Ângulo 2823 105.64 197 6.96 3
Doutor 
Camargo
5819 117.96 440 7.56 3
Itambé 5748 244.13 620 10.79 3
Ivatuba 3003 94.93 234 7.81 3
Marialva 31535 475.09 2801 8.88 3
16
São Jorge do 
Ivaí
5484 315.97 468 2.62 3
Floresta 5819 161.65 1048 18.02 4
Iguaraçu 3942 163.78 461 11.71 4
Mandagua-
çu
19284 293.7 3483 18.06 4
Maringá 349860 786.63 169 0.05 4
Ourizona 3373 175.42 508 15.05 4
Paiçandu 35307 171.72 10216 28.94 4
Presidente 
Castelo 
Branco
4758 155 661 13.89 4
Sarandi 80406 103.49 22791 28.34 4
7045772 5979.1 48624 6.90
Fonte: Paraná (2017, p. 121-122).
A FPIC Uso do Solo é representada pelos indicadores B, C, D, E e F cuja compo-
sição é a partir de três fontes. A primeira fonte de referência é a mancha metro-
politana por ocupação, “aquela decorrente do uso efetivo do solo por atividades 
urbanas e assim revelado nas imagens de satélite, considerando vazios intersti-
ciais aqueles com distância menor que 5Km entre uma parte de mancha e outra” 
(PARANÁ, 2017, p. 72). 
A tabela, a seguir, refere-se à descrição dessa primeira fonte, em que estão 
representados apenas pelos indicadores B e C. Na tabela, também, contém a ob-
servação que os indicadores B e C foram calculados, utilizando-se o método 
estatístico quartil e dados censitários (IBGE, 2010). O que se destaca na tabela é 
que o município de Ivatuba aparece com nível 4 no indicador C, mesmo apre-
sentando 0.00 (zero) em todas as Manchas (PARANÁ, 2017, p. 123).
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Quadro 2 - RMM, Degraus Metropolitanos, Dados Municipais de FPIC de Referência: Uso 
do Solo Metropolitano
Mancha Metropolitana por Ocupação
Município
Mancha 
Metropo-litana no 
municí-
pio (km²)
Mancha Me-
tropolitana no 
município/
área da mancha 
metropolitana 
(%)
Indica-
dor B
Mancha 
Metrop.
na área do 
municíp./
Área do 
Município
Indica-
dor C
Ângulo 0.00 0.00 1 0.00 1
Astorga 0.00 0.00 1 0.00 1
Atalaia 0.00 0.00 1 0.00 1
Bom Su-
cesso
0.00 0.00 1 0.00 1
Cambira 0.00 0.00 1 0.00 1
Doutor 
Camargo
0.00 0.00 1 0.00 1
Floraí 0.00 0.00 1 0.00 1
Floresta 0.00 0.00 1 0.00 1
Flórida 0.00 0.00 1 0.00 1
Iguaraçu 0.00 0.00 1 0.00 1
Itambé 0.00 0.00 1 0.00 1
Ivatuba 0.00 0.00 1 0.00 4
Jandaia do 
Sul
0.00 0.00 1 0.00 1
Lobato 0.00 0.00 1 0.00 1
Manda-
guaçu
0.00 0.00 1 0.00 1
Manda-
guari 
0.00 0.00 1 0.00 1
18
Marialva 33.10 18.91 4 6.97 4
Maringá 108.17 61.80 4 22.23 4
Munhoz 
de Mello
0.00 0.00 1 0.00 1
Nova Es-
perança
0.00 8.84 1 0.00 1
Ourizona 0.00 0.00 1 0.00 1
Paiçandu 15.88 9.07 4 9.24 4
Presidente 
Castelo 
Branco
0.00 0.00 1 0.00 1
Santa Fé 0.00 0.00 1 0.00 1
São Jorge 
do Ivaí
0.00 0.00 1 0.00 1
Sarandi 17.88 10.22 4 17.28 4
175.03 100
Fonte: Paraná (2017, p. 123).
Para as segunda e terceira fontes da FPIC Uso do Solo, foram utilizadas como 
referências a mancha metropolitana por sistema viário municipal, em relação à 
mancha do sistema viário metropolitano, e a contiguidade ou não dos perímetros 
urbanos municipais. A observação é que “os indicadores D e F foram calculados 
utilizando-se o método estatístico quartil, e para o indicador F, com contiguida-
de = 4; sem contiguidade = 1” (PARANÁ, 2017, p. 124), todos tendo como fonte 
dados censitários (IBGE, 2010). No entanto os municípios inseridos na tabela, de 
acordo com a publicação (PARANÁ, 2017), identificada como RMM, pertencem 
a RM de Londrina. Nesse sentido, não foi possível verificar na FPIC Uso do Solo a 
escala (de 1 a 4) de cada município da região de Maringá, representada em todos 
os seus indicadores (B, C, D, E e F).
No caso da FPIC Meio Ambiente, a única menção na publicação (PARANÁ, 
2017) em relação à metodologia de sua composição, é que o indicador selecionado 
para uma análise preliminar dessa função foi a existência de mananciais de captação 
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19
de uso compartilhado por mais de um município. A tabela publicada (PARANÁ, 
2017, p. 125) identifica como fonte o IBGE (2000) e insere na observação que, no 
Indicador G, o “manancial compartilhado = 4; manancial não compartilhado = 1”. 
Constam como municípios de manancial compartilhado (=4) na RMM: 
Astorga, Bom Sucesso, Cambira, Jandaia do Sul, Mandaguari, Marialva, Nova 
Esperança e Santa Fé. Constam como municípios de manancial não comparti-
lhado (=1) na RMM: Ângulo, Atalaia, Doutor Camargo, Floraí, Floresta, Flórida, 
Iguaraçu, Itambé, Ivatuba, Lobato, Mandaguaçu, Maringá, Munhoz de Mello, 
Ourizona, Paiçandu, Presidente Castelo Branco, São Jorge do Ivaí e Sarandi. 
Dessa forma, o quadro síntese da RMM, referente aos Degraus Metropolitanos 
ocupados por cada um dos municípios, com indicador mínimo de 7 e máximo 
28, foi apresentado da seguinte forma: 
Quadro 3 - Hierarquia Metropolitana na RMM
Municípios Degrau Metropolitano
Sarandi 28
Marialva 27
Paiçandu 25
Maringá Polo
Presidente Castelo Branco 22
Mandaguaçu 19
Nova Esperança 17
Mandaguari 11
Astorga, Bom Sucesso, Floresta, Iguara-
çu, Jandaia do Sul e Ourizona
10
Ângulo, Doutor Camargo, Itambé, Ivatu-
ba, São Jorge do Ivaí e Cambira
9
Atalaia, Floraí, Flórida e Munhoz de Mello 8
Lobato e Santa Fé 7
Fonte: Paraná (2017, p. 238).
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rência, nenhuma dessas ações descritas foi implementada. Avançamos, a seguir, 
nas seções relacionadas à análise da composição funcional da RMM. 
Arranjos Populacionais (APs) e Concentrações 
Urbanas (CUs) 
O estudo dos Arranjos Populacionais e Concentrações Urbanas do Brasil (IBGE, 
2016a) se constitui como uma referência para o planejamento, no país, cujo qua-
dro foi desenvolvido a partir de critérios relacionados à integração entre os mu-
nicípios e é uma outra referência para compreender a dinâmica de constituição 
do espaço urbano regional da RMM. 
O Arranjo Populacional é o “agrupamento de dois ou mais municípios onde 
há uma forte integração populacional devido aos movimentos pendulares para 
trabalho ou estudo, ou devido à contiguidade entre as manchas urbanizadas prin-
cipais” (IBGE, 2016a, p. 22), e sua formação está fundamentada em três critérios 
de integração: “i - forte intensidade relativa dos movimentos pendulares para 
trabalho e estudo [...]; ii - um valor de intensidade absoluta dos movimentos 
para trabalho e estudo, entre dois municípios, igual ou superior a 10 mil pessoas; 
iii - contiguidade das manchas urbanizadas principais de dois municípios de até 
3 km” (IBGE, 2016a, p. 22).
Conforme o citado estudo (IBGE, 2016a), apesar das características seme-
lhantes em razão dos critérios de integração e conurbação adotados, os APs pos-
suem particularidades que também os distinguem entre si, para além da simples 
localização de sua região geográfica. Para essa análise específica, foram atribuídas 
características comuns aos APs, como tamanho populacional (até 100 mil habi-
tantes, de 100 mil a 750 mil habitantes, acima de 750 mil habitantes) e localização 
(litoral, fronteira etc.), resultando em tipologias com as seguintes denomina-
ções: Arranjos Populacionais Fronteiriços; Arranjos Populacionais Turísticos e 
de Veraneio no Litoral; Arranjos Populacionais até 100 mil habitantes; Médias 
Concentrações Urbanas e Grandes Concentrações Urbanas. 
O AP de Maringá/PR2 se insere na tipologia de Médias Concentrações Ur-
banas (arranjos populacionais acima de 100 mil habitantes a 750 mil habitantes), 
2 Um dos critérios de nome do arranjo é que o arranjo leva o nome do município que possui maior popula-
ção, desde que esta seja, no mínimo, o dobro da população do segundo maior município (IBGE, 2016, p. 23).
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Regiões geográficas imediatas e intermediárias
A publicação Divisão Regional do Brasil em Regiões Geográficas Imediatas e Re-
giões Geográficas Intermediárias (2017) é o mais recente estudo disponibilizado 
pelo IBGE para o planejamento regional do país. A publicação representa o que 
o Instituto categoriza como um novo quadro de referência para o planejamento 
regional, com as múltiplas escalas existentes no território nacional, resultantes 
das dinâmicas produtivas das últimas três décadas socioeconômicas, ambientais 
e de natureza político-administrativa, que inclui a criação de municípios e regiões 
metropolitanas, pós-Constituição Federal de 1988.
A prioridade do estudo foi as unidades subestaduais, incorporando a dife-
renciação do território interno, com a revisão das unidades mesorregionais e 
microrregionais, denominadas respectivamente de Regiões Geográficas Inter-
mediárias e Regiões Geográficas Imediatas. De acordo com esta atualização do 
quadro regional brasileiro, as Regiões Geográficas Imediatas (RGIs) têm como 
referência principal a rede urbana, ou seja, essas regiões são estruturadas por meio 
de centros urbanos mais próximos “para a satisfação das necessidades imediatas 
das populações, tais como: compras de bens de consumo duráveis e não durá-
veis; busca de trabalho; procura por serviços de saúde e educação; e prestação 
de serviços públicos” (IBGE, 2017, p. 19). As Regiões Geográficas Intermediárias 
estão relacionadas a uma escala intermediária entre as Unidades da Federação e 
as Regiões Geográficas Imediatas, delimitando-as com a inclusão de Metrópoles 
ou Capitais Regionais (IBGE, 2008). 
Essa mais recente regionalização, sistematizada pelo IBGE (2017), utilizou 
em suas principais referências diversos estudos regionais feitos anteriormente, 
articulados de acordo com as premissas e regras da atual proposta de recorte 
regional, dentre os quais se destaca o REGIC 2007 (IBGE, 2008). 
A partir da estrutura conceitual-metodológica desenvolvida no REGIC 2007 
(IBGE, 2008), outra referência utilizada é o estudo Divisão Urbano-Regional 
(IBGE, 2013), em razão de ofereceruma perspectiva regional do Brasil, por meio 
de fluxos articulados por sua rede urbana, culminando na identificação de re-
giões em três escalas: (1) Regiões Ampliadas de Articulação Urbana, (2) Regiões 
24
Intermediárias de Articulação Urbana e (3) Regiões Imediatas de Articulação 
Urbana. “Todas as regiões identificadas são formadas a partir de uma cidade 
que comanda a sua região, estabelecendo-se relacionamentos entre agentes e 
empresas nos respectivos territórios” (IBGE, 2017, p. 21). 
O estudo Gestão do Território (IBGE, 2014a) se insere, também, para abordar 
as redes e fluxos do território, mas com diferencial essencial. Esta dimensão de 
organização espacial foi construída a partir dos fluxos de gestão, representado 
pelas instituições públicas federais “que possuem unidades espalhadas pelo Terri-
tório Nacional para atender à população, levantar dados e informações e recolher 
tributos – quanto do lado do mercado – representado pelas empresas privadas 
multilocalizadas” (IBGE, 2017, p. 21).
No novo quadro regional de referência no país (IBGE, 2017), inseriram como 
referência as principais estruturas de transporte, por meio do estudo Logísticas 
dos Transportes do Brasil (IBGE, 2014b), que apresenta “[...] rodovias, ferrovias, 
hidrovias, aeroportos e portos, bem como outros equipamentos associados à 
logística do transporte de cargas e pessoas no País, como armazéns, estações 
aduaneiras de interior (chamados portos secos) [...]” (IBGE, 2017, p. 22).
Os APs e as Concentrações Urbanas do Brasil (IBGE, 2016a) também cons-
tituem a base dessa atualização do quadro de regionalização, fornecendo um 
arquétipo territorial de representação das relações econômicas e sociais inerentes 
ao processo de urbanização. “Essas unidades de análise formam um espaço urba-
no único, que, para efeito do presente projeto de regionalização, foi considerado 
indivisível” (IBGE, 2017, p. 22).
O desenvolvimento da atual proposta de recorte regional (IBGE, 2017) ini-
ciou com a delimitação das Regiões Geográficas Imediatas e Intermediárias. Para 
cumprir esse objetivo, utilizou-se, em uma primeira fase, a Divisão Urbano-Re-
gional (IBGE, 2013), em suas escalas imediata e intermediária, representadas 
no referido estudo como Regiões Imediatas de Articulação Urbana e Regiões 
Intermediárias de Articulação Urbana.
Conforme o estudo (IBGE, 2017), a Divisão Urbano-Regional (IBGE, 2013) 
não respeitava o limite das Unidades da Federação, pois fora feita com base no 
Regic 2007 (IBGE, 2008). Para as Regiões Geográficas Imediatas e Intermediárias, 
no entanto, a restrição quanto aos limites das Unidades da Federação constitui 
uma regra. Além disso, para cada escala (imediata e intermediária) foi balizado 
um número específico de municípios, respeitando “a noção de uma homogenei-
UNICESUMAR
25
dade/proporcionalidade territorial e municipal, criando regiões com a mesma 
hierarquia, porém com extensões territoriais e quantitativos de municípios bas-
tante diversos” (IBGE, 2017, p. 22).
Para cada Região Geográfica Imediata, a delimitação de composição de mu-
nicípios foi de ter no mínimo cinco e no máximo 25, limitado também a um con-
tingente populacional mínimo de 50 mil habitantes. Para chegar a essa soma total, 
utilizaram-se os resultados das Estimativas da População Residente para os Mu-
nicípios Brasileiros em 1º de julho de 2016 (IBGE, 2016b). Em termos de hierar-
quização, cada Região Geográfica Imediata limitou-se a conter pelo menos uma 
cidade classificada como Centro de Zona B, conforme o Regic 2007 (IBGE, 2008).
De acordo com o estudo (IBGE, 2017), após estruturação dessas regras, suce-
deu-se em avaliar município por município, a partir de fluxos de gestão pública 
e gestão empresarial (IBGE, 2014a), dos deslocamentos para estudo e trabalho 
(IBGE, 2016a) e das regiões de influência das cidades (IBGE, 2008). Todos esses 
dados referenciaram a elaboração do atual recorte regional. 
A obra (IBGE, 2017), ainda, destaca que cada Região Geográfica Imediata 
tem um polo articulador de seu território. Esse polo cujo nome é concedido à 
essa região, pode ser um município isolado ou um arranjo populacional. A base 
das Regiões Geográficas Intermediárias, portanto, são as Regiões Geográficas 
Imediatas. Assim, primeiro ocorreu a composição de cada Região Geográfica 
Imediata, a partir dos “dados de fluxo municipais de gestão pública e gestão em-
presarial (IBGE, 2014a), de deslocamento para trabalho e estudo (IBGE, 2016a) 
e das regiões de influência das cidades (IBGE, 2008)” (IBGE, 2017, p. 31).
Após estruturadas as Regiões Geográficas Imediatas (Microrregiões), por 
meio de aglutinação, as Regiões Geográficas Intermediárias (Mesorregiões) fo-
ram formadas. Estas últimas precisam respeitar os limites das Regiões Geográ-
ficas Imediatas e das UFs bem como ter um número mínimo de duas Regiões 
Geográficas Imediatas para cada Região Geográfica Intermediária (IBGE, 2017).
A Região Geográfica Imediata (microrregião) de Maringá, definida a partir da 
atual proposta de recorte regional do IBGE (2017) é composta por 23 municípios, a 
saber: Paiçandu, Ourizona, Nova Esperança, Munhoz de Mello, Maringá, Marialva, 
Uniflor, Sarandi, São Jorge do Ivaí, Santa Fé, Presidente Castelo Branco, Mandaguari, 
Mandaguaçu, Ivatuba, Itambé, Iguaraçu, Flórida, Floresta, Floraí, Doutor Camargo, 
Atalaia, Astorga e Ângulo.
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27
urbano-metropolitano por meio do nível de integração intrametropolitano4 
(CHIRNEV, 2016). Segundo o estudo, o nível de integração intrametropolitano 
é uma medida para mensurar a escala de integração dos 25 municípios metro-
politanos com o polo Maringá. 
Para a identificação desse nível de integração, as principais fontes foram os 
microdados do Censo Demográfico do IBGE de 2010. As variáveis selecionadas 
para classificação seguem a mesma premissa do uso de indicadores que refletem 
os elementos da dinâmica metropolitana, como: (1) população residente total 
2010, (2) Taxa de crescimento populacional geométrico anual no período de 2000 
a 2010, (3) Grau de urbanização em 2010 (proporção da população residente em 
áreas urbanas), (4) Percentual de trabalhadores em ocupações não-agrícolas no 
município em 2010, (5) Densidade populacional dos setores censitários urbanos 
(número de habitantes por km²), no conjunto de setores censitários classificados 
como tipo 1 a 4 (Censo 2010), (6) Produto Interno Bruto (PIB) em 2009, (7) Total 
de rendimentos das pessoas residentes em 2010 (em R$), (8) Entrada e saída por 
movimento pendular, ou seja, somatória de entradas e saídas por movimento 
pendular no município: número de pessoas que procuraram o município para 
trabalhar ou estudar (entrada) mais o número de pessoas que procuraram outro 
município para trabalhar ou estudar em 2010 (uma pessoa que “entrou” ou “saiu” 
no município para realizar as duas atividades foi considerada nos dois tipos de 
fluxos de entrada ou saída – trabalho e estudo), (9) Porcentagem de entrada e saí-
da de movimento pendular, ou seja, percentual de pessoas que “entram” ou “saem” 
do município para trabalhar ou estudar (item anterior), em relação ao total de 
pessoas do respectivo município ocupadas ou que frequentavam escola em 2010.
O resultado foi o agrupamento de municípios, classificados conforme o nível 
de integração com o polo, na seguinte escala: Alto, Médio Alto, Médio Baixo e 
Muito Baixo. Os municípios de Sarandi, Mandaguaçu e Paiçandu, que compõem 
a área conurbada de Maringá, estão classificados no nível de integração Alto, ou 
seja, em relação aos demais municípios, participam de maneira efetiva do proces-
so de metropolização, compartilhando variáveis afins, como renda, movimento 
pendular, PIB, perfil não agrícola etc.
Os municípios de Nova Esperança, Marialva, Mandaguari e Astorga ocupam a 
escala de nível de integração Médio Alto, ou seja, mesmo sem estarem interligadas 
4 Classificação realizada por Clédina Regina LonardanAcorsi e Ana Lúcia Rodrigues no âmbito do INCT 
Observatóriodas Metrópoles- Núcleo Região Metropolitana de Maringá, Relatório de Pesquisa (2015).
UNICESUMAR
29
identificar quais municípios se integram ou não ao polo e, portanto, contribuir 
para as análises e discussões sobre a dinâmica regional, definição de FPICs e, por 
consequência, subsidiar o planejamento efetivo da governança metropolitana.
Considerações Finais
Para alcançar os objetivos propostos neste estudo, foram identificados distintos 
padrões de composição da RMM. Cada geografia territorial, selecionada a partir 
de aspectos específicos de caráter institucional, funcional e político, descreve 
sua finalidade e dimensão espacial. Em cada território, foi possível identificar as 
distintas dinâmicas de construção do espaço urbano regional.
Na formação institucional da RMM, verifica-se que a composição com 26 
municípios está atrelada à força da lei, distante, portanto, de qualquer vínculo com 
a realidade funcional metropolitana. As leis implementadas, ao longo dos anos, 
não dotaram o território de qualquer governabilidade e, na obrigatoriedade de 
outra lei, a partir do Estatuto da Metrópole, delegou aos estados e municípios a 
responsabilidade de identificar e gerir suas FPICs, ou seja, uma lei para corrigir 
equívocos relacionados ao indiscriminado e legal processo de institucionalização.
O aspecto político de constituição do território foi analisado no presente 
artigo para atualizar a referência do Estado do Paraná, para a política de desen-
volvimento regional. Em seu estudo técnico (PARANÁ, 2017), a SEDU confirma 
a regional de Maringá como RM e, no estudo de hierarquia, denominado de De-
graus Metropolitanos, cuja metodologia foi desenvolvida a partir de três FPICs 
(Uso e Ocupação do Solo, Meio Ambiente e Mobilidade), confirma a justificativa 
de inclusão nessa composição regional, além do polo, de mais sete municípios, 
sendo Sarandi, Mandaguari, Mandaguaçu, Marialva, Nova Esperança, Paiçandu, 
Presidente Castelo Branco.
No aspecto funcional da região de Maringá, destacamos três estudos para 
demonstrar os territórios integrantes da dinâmica metropolitana nos aspectos 
funcionais. Dois dos trabalhos foram desenvolvidos pelo IBGE, os Arranjos Po-
pulacionais e Concentrações Urbanas (2016) e a Divisão Regional do Brasil em 
Regiões Geográficas Imediatas e Regiões Geográficas Intermediárias (2017).
No estudo regional de 2016 (IBGE, 2016a), o critério de formação de um ar-
ranjo populacional foi o agrupamento de municípios, tendo a urbanização como 
30
principal processo indutor de integração populacional entre os municípios, em 
especial com o polo, em razão dos movimentos pendulares para trabalho e/ou 
estudo bem como a contiguidade entre as manchas urbanizadas principais. Dessa 
forma, o Arranjo Populacional de Maringá, considerado como Média Concen-
tração Urbana (populacionais acima de 100 mil habitantes a 750 mil habitantes), 
compõe-se pelo polo Maringá, mais os municípios de Floresta, Iguaraçu, Itambé, 
Mandaguaçu, Marialva, Ourizona, Paiçandu, Presidente Castelo Branco e Sarandi.
E, no mais recente estudo do IBGE (2017), incluiu-se como regra a restrição 
quanto aos limites das Unidades da Federação e se construiu o quadro atual 
de regionalização do país, utilizando como subsídio para esse processo outras 
pesquisas anteriores do IBGE (IBGE, 2008; IBGE, 2013; IBGE, 2014a; IBGE, 
2014b; IBGE, 2016a; IBGE, 2016b). Esse arcabouço metodológico fundamentou 
a revisão das unidades mesorregionais e microrregionais do Brasil, denomina-
das respectivamente de Regiões Geográficas Intermediárias e Regiões Geográ-
ficas Imediatas. O referencial principal das Regiões Geográficas Imediatas é a 
rede urbana, relacionadas aos centros urbanos mais próximos para satisfação 
imediata da população, para busca de trabalho, compras de bens de consumo 
duráveis e não duráveis, acesso à prestação de serviços públicos, acesso a ser-
viços de saúde e educação. 
No quadro atual de regionalização no Estado do Paraná, Maringá identifica 
uma Região Geográfica Intermediária que tem em sua amplitude mais sete uni-
dades de Região Geográfica Imediata, entre as quais a de Maringá, composta por 
23 municípios: Paiçandu, Ourizona, Nova Esperança, Munhoz de Mello, Maringá, 
UNICESUMAR
31
Marialva, Sarandi, São Jorge do Ivaí, Santa Fé, Presidente Castelo Branco, Man-
daguari, Mandaguaçu, Ivatuba, Itambé, Iguaraçu, Flórida, Floresta, Floraí, Doutor 
Camargo, Atalaia, Astorga, Ângulo e Uniflor.
O nível de integração intrametropolitano (CHIRNEV, 2016) é o terceiro estu-
do no aspecto funcional apresentado, tendo sido elaborado com metodologia do 
Observatório das Metrópoles (2012). Como resultado, nas escalas mais elevadas, 
além do polo Maringá, no nível de integração Alto, foi identificado os municípios 
de Mandaguaçu, Sarandi e Paiçandu e, no nível Médio Alto, os municípios de 
Astorga, Mandaguari, Marialva e Nova Esperança. 
Portanto, nas seções delineadas no presente artigo, das principais configura-
ções territoriais no contexto da RMM, dos territórios analisados, o padrão insti-
tucional não corresponde à dinâmica urbana e regional. O padrão político ainda 
se encontra estagnado após 21 anos de sua primeira formalização e, apesar de 
incluir alguns parâmetros técnicos, ainda não é possível verificar se sua proposta 
poderá contribuir para controle do aprofundamento das desigualdades sociais, 
ou se beneficiará os modelos de apropriação da cidade.
Em relação aos três padrões funcionais sistematizados, esses recortes 
territoriais são integrados a partir de metodologias e seleção de variáveis. A 
perspectiva, portanto, refere-se a poder utilizar cada padrão de acordo com o 
subsídio analítico proposto, seja esse para fundamentar uma pesquisa cientí-
fica, debater com autoridades públicas as definições de planejamento regional, 
suprir os movimentos sociais e a sociedade civil com informações relacionadas 
à realidade metropolitana.
32
REFERÊNCIAS
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rio de Pesquisa. Maringá: Observatório das Metrópoles, 2015.
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13 de jan. 2015. p. 2.
CHIRNEV, L. Estatuto da Metrópole e o desafio da gestão compartilhada: uma análise do 
novo marco regulatório sob o viés do atual nível de integração entre os municípios da RMM-
-Região Metropolitana de Maringá (PR). Dissertação (Mestrado em Ciências Sociais) – Universi-
dade Estadual de Maringá, Maringá, 2016.
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tano e políticas municipais: por soluções conjuntas de problemas urbanos no âmbito me-
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IBGE. Regiões de influência das cidades 2007. Rio de Janeiro: IBGE, 2008. Disponível em: 
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em: https://censo2010.ibge.gov.br/. Acesso em: 15 jan. 2021.
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IBGE. Divisão regional do Brasil em regiões geográficas imediatas e regiõesgeográficas 
intermediárias. Rio de Janeiro: Coordenação de Geografia, 2017. Disponível em: https://bi-
blioteca.ibge.gov.br/visualizacao/livros/liv100600.pdf. Acesso em: 15 jun. 2018.
33
REFERÊNCIAS
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de referência em 1º de julho de 2019. Rio de Janeiro: DPE, COPS, 2019. Disponível em: ht-
tps://agenciadenoticias.ibge.gov.br/media/com_mediaibge/arquivos/7d410669a4ae85faf4e-
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OBSERVATÓRIO DAS METRÓPOLES.  Níveis de integração dos municípios brasileiros em 
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PARANÁ. Lei Complementar nº 83 de 17 de julho 1998. Institui a Região Metropolitana de 
Maringá, constituída pelos Municípios que especifica. Disponível em: http://www.legislacao.
pr.gov.br/legislacao/listarAtosAno.do?action=exibir&codAto=8563&codItemAto=81922. Aces-
so em: 1 jun. 2018.
PARANÁ. Lei Complementar nº 111 de 11 de agosto de 2005. Dispõe sobre o funcionamento 
das Regiões Metropolitanas do Estado do Paraná. Acesso em: http://www.legislacao.pr.gov.
br/legislacao/pesquisarAto.do?action=exibir&codAto=7339&codItemAto=62018. Acesso em: 1 
jun. 2018.
PARANÁ. Lei Complementar nº 145 de 24 de abril de 2012. Altera o art. 1º da Lei Complemen-
tar nº 83/98, incluindo o Município de Nova Esperança na Região Metropolitana de Maringá. 
Acesso em: http://www.legislacao.pr.gov.br/legislacao/listarAtosAno.do?action=exibir&codA-
to=67057&codItemAto=500201#500201. Acesso em: 1 jun. 2018.
RODRIGUES, A. L; SOUZA, P. R de. Maringá: a ordem urbana na região metropolitana de Marin-
gá: planejamento que produz segregação. In: RIBEIRO, L. C. Q.; RIBEIRO, M. G (org.). Metrópo-
les brasileiras: síntese da transformação na ordem urbana 1980 a 2010. 1. ed. Rio de Janeiro: 
Letra Capital: Observatório das Metrópoles, 2018. 
UNICESUMAR
35
PRINCÍPIOS DA COMUNICAÇÃO PÚBLICA E O 
DIREITO À INFORMAÇÃO
Lilian Chirnev 
Antonio Teixeira de Barros
Armando Medeiros de Faria
O objetivo do presente capítulo é apresentar a comunicação pública (CP) como 
um instrumento de fortalecimento dos interesses dos cidadãos nas instituições 
públicas nos três Poderes da União, no Distrito Federal, nos Estados e Municí-
pios5. É, ainda, um reconhecimento em torno do direito à informação e do dever 
do Estado em prestar contas aos cidadãos, de modo a constituir a comunicação 
pública como instrumento para o fortalecimento da democracia, da cidadania e 
da eficiência do setor público6.
Para cumprir tal proposta e municiar com informações todos os agentes 
(incluindo profissionais e cidadãos) que atuam e compõem tais instâncias, dis-
corremos sobre a temática, a partir de uma pesquisa bibliográfica7 cujos autores 
são oriundos das diversas disciplinas do saber, em especial comunicólogos, con-
siderados referências em torno do debate sobre o conceito de CP, que atualmente 
está em processo de construção. 
5 A comunicação pública como prática também se aplica nas instituições privadas e no terceiro setor, 
mas, para cumprir o referencial do tema geral do livro Temas contemporâneos de Gestão Pública, opta-
mos por dar enfoque na comunicação pública nas instituições públicas ligadas aos três Poderes nos 
diversos entes federados.
6 Preceito evidenciado pela Associação Brasileira de Comunicação Pública (ABCPública).
7 Autores de diversos países, pesquisadores, professores, profissionais do setor público e entidades 
que se apropriaram da comunicação pública têm produzido análises com os mais diversos vieses, 
desde a definição conceitual de comunicação pública; seus desdobramentos por meio dos princípios 
de instituição do direito à liberdade de expressão, comunicação e informação; contextos históricos, 
políticos e sociais da comunicação pública; políticas de comunicação, entre outros. Os referenciais 
apresentados no capítulo constituem apenas alguns desses estudos.
36
A referida multidisciplinaridade, também, está atrelada a um aspecto impor-
tante da CP: os esforços empreendidos nos últimos anos, pelos pesquisadores do 
tema, são no sentido de instituir a comunicação pública como aparato essencial 
na prática de atuação de todos os setores cujo vínculo seja o cidadão. 
Versar sobre a comunicação no setor público, para além dos aspectos tecnicis-
tas/mecanicistas8 desse processo instituído e restrito, inicialmente as assessorias 
de comunicação, vai ao encontro de compreender a mudança na sociedade. Desse 
modo, a polarização, que deu base para as distinções entre teoria e prática profissio-
nal dos profissionais da comunicação9, busca encontrar um caminho para aprimo-
rar a ação comunicacional e estar inserida de maneira sistêmica na gestão pública.
Esse renovo desencadeado, nos últimos anos, em torno do debate sobre o que 
seja comunicação pública e como ampliar sua aplicabilidade de maneira efetiva, 
atende principalmente a uma demanda atual do Estado democrático. O cidadão, 
agora, também, conta com a possibilidade de acessar e usufruir das novas tecno-
logias de informação e comunicação, consciente, cada vez mais, de sua condição 
de cidadania. Dessa forma, ele intervém em todos os espaços (físicos e virtuais) 
para fazer valer seus direitos e deveres.
Posto isto, iniciamos a apresentação do tema com o contexto histórico da co-
municação no setor público, traçando paralelo entre o surgimento dos primeiros 
serviços de comunicação e das relações públicas; os diversos conceitos relacionados 
à comunicação realizada no âmbito público bem como a evolução da compreen-
são, em relação ao processo de comunicação, para atender apenas os interesses da 
organização e, mais recentemente, colocando o cidadão como foco de atuação.
Em seguida, destacamos o aspecto legal da informação e da comunicação 
como direito. A definição conceitual de comunicação pública e as relações e prá-
ticas comunicacionais, também, compõem nossas discussões. E, por fim, nas con-
siderações finais, enfatizamos a necessidade de estabelecer uma agenda pública 
de debate para avançar na possibilidade de definir parâmetros para referenciar e 
propagar a prática da comunicação pública nas instituições públicas e na socie-
dade brasileira como um todo. 
8 Transmissão intencional de mensagens entre um emissor e um receptor.
9 Nesse contexto, Brandão (2012) dispõe sobre as raízes do conceito de CP e ressalta o resgate idea-
lístico da comunicação bem como a renovação deste ideal por meio da comunicação pública. Vale a 
leitura completa do capítulo intitulado Conceito de comunicação pública, assim como a obra comple-
ta no qual o texto se insere (DUARTE, 2012).
UNICESUMAR
37
Influências internacionais no conceito de 
comunicação pública no contexto brasileiro
No desenvolvimento dos estudos sobre comunicação pública no Brasil, é consensual 
a relevância do legado de intelectuais franceses, sobretudo no que se refere ao papel 
desempenhado por Pierre Zémor, que se tornou a principal referência dos estudos 
sobre o tema, no Brasil, nos últimos anos (BARROS; BERNARDES, 2009). Zémor 
foi o primeiro autor introduzido no campo acadêmico brasileiro sobre o tema. Suas 
obras foram, amplamente, divulgadas nos cursos de pós-graduação da área de comu-
nicação, no Brasil. A presença dele, em eventos brasileiros, reforçou essa influência.
Pierre Zémor foi presidente da Federação Europeia de Associações de Co-
municaçãoPública (FEACP) e, também, da Associação Francesa de Comuni-
cação Pública, da qual foi fundador. Um dos seus livros mais conhecidos, La 
Communication Publique10, contou com tradução, no Brasil, da professora Eliza-
beth Brandão, em meados da década de 90, que ajudou a difundir o conceito e o 
pensamento de Zémor, por meio de cursos ministrados por ela, palestras, textos 
apresentados em congressos e publicações em revistas especializadas. 
No dia 24 de abril de 2009, Zémor proferiu palestra em Brasília, a convite da 
Escola Nacional de Administração Pública (Enap) e da Secretaria de Comunica-
ção Social da Presidência da República, com apoio da Embaixada da França, para 
falar no seminário Comunicação Pública: A Experiência Francesa. O evento fez 
parte das comemorações do Ano da França no Brasil. Na ocasião, a professora He-
loiza Matos, uma das pioneiras nos estudos sobre comunicação pública no Brasil, 
relatou como iniciou seu interesse acadêmico pela obra do estudioso francês. 
Ela explicou que se deparou com os livros de Pierre Zémor sobre comunicação 
pública, quando esteve na Europa, pesquisando sobre comunicação política no 
início da década de 80 (MATOS, 2009). 
Na mesma ocasião, Elizabeth Brandão testemunhou que seu primeiro con-
tato com o pensamento de Zémor se deu por meio de textos trazidos da França, 
por Heloiza Matos. Em sua avaliação, as primeiras discussões sobre a comuni-
cação pública, no final dos anos 90, coincidiram com o novo momento político 
do Brasil e a busca por uma nova cidadania. “Eram jovens profissionais da co-
10 Zémor, também, é autor de vários outros livros sobre comunicação pública: Le sens de larelation: 
organisation de la communication duservicepublic; Pourunmeilleurdébatpublic; Le défi de gouverner, 
communication comprise: Mieuxassocierlescitoyens? e La communication publique en pratique. 
38
municação que tinham profundo idealismo e acreditavam que a comunicação 
pública pudesse ir além da mídia”, disse Brandão durante sua conferência ao 
lado de Pierre Zémor e de Heloiza Matos. 
Ao iniciar a palestra, Zémor (2009) lembrou que a comunicação pública co-
meçou a ser conceituada, há cerca de 25 ou 30 anos. Para ele, a democracia não 
pode se contentar em simplesmente transpor técnicas do marketing ao serviço 
público. Para a representação dos poderes públicos, explicou, a comunicação deve 
se afastar das características concorrenciais de mercado. 
A transparência e a participação democrática, na gestão dos sistemas públicos 
de informação, são apontadas, por Pierre Zémor (1995), como pilares da comuni-
cação pública. São, portanto, os dois pré-requisitos para o pleno funcionamento 
desses sistemas, pois, segundo o autor, trata-se das colunas necessárias para garan-
tir o interesse geral. Sem a legitimidade do interesse geral, conforme Zémor, não é 
possível falar em comunicação pública. Essa ênfase no interesse geral é justificada, 
pelo autor, devido à natureza dos serviços públicos de informação cujo domí-
nio público deve ultrapassar a esfera do Estado ou da instituição que produz os 
conteúdos. Como se trata de uma comunicação que se situa necessariamente no 
espaço público, o olhar do cidadão é mais relevante do que o controle do Estado. 
É neste pressuposto que se sustenta o argumento de Pierre Zémor: assegurar o 
interesse geral implica, necessariamente, transparência. 
Nessa ordem de ideias, ouvir as demandas, as expectativas e as interrogações 
do público, segundo Zémor, deve ser a função primordial da comunicação pú-
blica, além de estimular e fortalecer o debate público, que ele considera requisito 
para fomentar a participação política. Entre outras funções da comunicação pú-
blica, o autor destaca: 
 “
a) informar adequadamente o público, o que implica levar ao co-
nhecimento da população noticiário abrangente e contextualizado, 
além de prestar contas sobre os serviços prestados pela instituição 
e valorizar a cultura dos receptores; b) contribuir para assegurar e 
fortalecer as relações sociais (sentimento de pertencer ao coletivo, 
tomada de consciência do cidadão enquanto ator social e político); 
c) acompanhar as mudanças, tanto as comportamentais quanto as 
da organização social; d) alimentar o conhecimento cívico (BAR-
ROS; BERNARDES, 2009, p. 5).
UNICESUMAR
39
Outro tópico destacado por Zémor é a complexidade da relação com o cidadão 
receptor. Segundo sua análise, na comunicação pública, o cidadão é um interlocu-
tor ambivalente. Ao mesmo tempo em que ele respeita e se submete à autoridade 
das instituições públicas, ele protesta sobre a falta de informação, ou sobre suas 
mensagens mal construídas, incompletas ou mal divulgadas. 
Na visão de Pierre Zémor, portanto, a missão da comunicação pública não se 
resume a informar o público, mas também a aproximar as instituições públicas 
da sociedade e do cidadão. Para isso, as organizações devem, em sua avaliação, 
desenvolver campanhas de informação e ações de comunicação de interesse geral 
a fim de tornar conhecidas as instituições. Portanto, a comunicação pública com-
preende um conjunto de atividades de comunicação externa que reúne jornalis-
mo público, divulgação institucional, publicidade institucional e accountability. 
O autor ressalta, entretanto, que a comunicação interna deve seguir os mesmos 
princípios, caso contrário, não haverá sintonia entre a opinião dos servidores e 
profissionais da instituição e a opinião pública.
Outra contribuição internacional importante, que exerce influência na co-
municação pública brasileira, ainda, hoje, diz respeito aos princípios que a comu-
nicação pública deve seguir, estabelecidos pela Organização das Nações Unidas 
para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO, 2001). São os seguintes:
• Universalidade: os conteúdos devem ser acessíveis a todos os 
cidadãos interessados, independentemente de sua posição so-
cial, nível de instrução ou poder econômico.
• Diversidade: os conteúdos devem contemplar interesses públi-
cos diversificados e visões plurais.
• Independência: a atuação dos veículos de comunicação pública 
deve se pautar pela independência editorial, sem alinhamento 
a quaisquer visões partidárias, governamentais ou comerciais. 
• Diferenciação: os conteúdos oferecidos devem primar pela 
diferenciação em relação aos padrões das mídias comerciais, 
demarcando, assim, sua identidade pública, livre dos ditames 
da busca de audiência. 
Além das heranças francesas, a história do conceito de comunicação pública, no 
Brasil, é tributária da comunicação educativa, sistema estratégico de difusão in-
40
formacional e cultural utilizado pelo Estado brasileiro para transmitir e difundir 
conteúdos instrucionais à população, a partir da década de 30 (BARROS; BER-
NARDES; MACEDO, 2015). Tal sistema fazia parte do conjunto de medidas 
governamentais para institucionalizar as políticas culturais e a Educação a Dis-
tância. No caso do governo Vargas, conforme analisam McCann (2004), Ortiz 
(1994) e Williams (2001), o projeto de comunicação radiofônica se insere no 
contexto de formação de uma indústria cultural brasileira, fruto das influências 
culturais dos empreendimentos decorrentes da “cultura de guerra” que influen-
ciou o cenário nacional e a América Latina, em seu contexto mais abrangente. Um 
desdobramento específico dessa “cultura de guerra” foram os sistemas educativos 
de rádio, conforme os estudos de Pimentel (2004), Fontecilla (1983), além de 
Targino e Barros (1992). 
No âmbito das instituições públicas, em sua fase inicial de desenvolvimento, 
as atividades de comunicação estavam integradas, basicamente, à concepção de 
coletar e divulgar informações pertinentes ao setor assistido. Como identifica 
Andrade (1993), o primeiro emprego sistemático de um serviço informativo 
oficial no âmbito governamental surgiu do Departamento de Agricultura, nos 
Estados Unidos, em 186211. 
No Brasil, a criação de um setor especializado de serviço informativo se deu 
primeiro no setor públicoe foi identificado, historicamente, em 1911, por meio 
do Decreto nº 9.195 de 9 de dezembro, instituindo o Serviço de Informações e 
Divulgação do Ministério da Agricultura, sendo considerado o primeiro infor-
mativo oficial brasileiro. 
Ainda, em relação ao contexto histórico, considerando os paralelos com a 
origem das assessorias de comunicação social e da atividade de relações públicas 
(WELS, 2008), na sua obra Cronologia da Evolução Histórica das Relações Públi-
cas, Gurgel (1985) relata o início do funcionamento do primeiro serviço regular 
de Relações Públicas no país, em 1914, denominado Departamento de Relações 
Públicas da The São Paulo Tramway Light and Power Co. Limited.
O modelo adotado intermediava a interlocução entre governo, mídia e socie-
dade, mantendo um canal de comunicação permanente, mas, prioritariamente, 
11 Wels (2008), no capítulo Aspectos históricos da atividade de Relações Públicas: paralelos com a 
origem das assessorias de comunicação social, para uma melhor compreensão e desenvolvimento 
do tema referente aos possíveis paralelos entre a história das Relações Públicas e as Assessorias 
de Comunicação Social, a autora faz uma breve discussão sobre assessorias nas organizações.
UNICESUMAR
41
para divulgar ações governamentais e, por consequência, a propagação da ima-
gem pública. Como observou Wels (2006), mesmo com fronteiras pouco nítidas 
quanto às práticas desenvolvidas pelos profissionais habilitados em Comunicação 
Social, entre os quais os de relações públicas, jornalistas e publicitários, as asses-
sorias de comunicação consolidaram suas funções, legitimando-se como área 
estratégica nas instituições públicas.
Assim como no Poder Executivo, o Poder Legislativo iniciou seu projeto de 
comunicação por meio da rádio. Em 1952, as câmaras municipais das cidades 
mais desenvolvidas, como São Paulo, Rio de Janeiro e Belho Horizonte, contrata-
vam rádios locais para transmissão das sessões legislativas. O Legislativo Federal, 
porém, só chegou às rádios dez anos mais tarde, em 1962, após a transferência 
da capital federal do Rio de Janeiro para Brasília. Naquela época, o programa “A 
Hora do Brasil” passou a chamar-se “A Voz do Brasil”12 e a dividir o tempo de 
transmissão diária com os poderes Legislativo e Judiciário (ADGHIRNI, 2006). 
Os núcleos de rádio do Senado e da Câmara dos Deputados surgem com as 
equipes responsáveis pela produção de “A Voz do Brasil” e que alimentava 400 
emissoras em todo o país. 
O projeto de comunicação pública nos três poderes se consolidou com a 
criação das emissoras de televisão na década de 90, pelo Congresso Nacional 
(TV Senado e TV Câmara) e pelo Poder Judiciário (TV Justiça). Esse projeto 
foi denominado de mídias das fontes13, o que resultou na diversificação dos 
veículos, incluindo os sites noticiosos e as novas mídias. Ao mesmo tempo em 
que essas mídias são consideradas importantes serviços de transparência e de 
prestação de contas à sociedade, a literatura registra críticas ao modo como 
elas são gerenciadas e administradas (BUCCI, 2015). Para o autor, as insti-
tuições de comunicação do setor público, no Brasil, constituem uma forma 
de narcisocracia, pois são conduzidas ao sabor dos interesses e vaidades dos 
seus dirigentes, que ocupam cargos comissionados. Isso leva esses veículos a 
12 Trata-se do primeiro e mais importante programa de rádio com o formato de divulgação oficial 
das atividades do Poder Executivo, com o objetivo de conquistar a simpatia da população para 
o governo Vargas. Todas as emissoras de rádio do País, inclusive as privadas, eram obrigadas 
a transmitir o noticiário oficial, das 19h às 20h. Em 1962, o Poder Legislativo passou ocupar a 
segunda meia hora do noticiário. Em 1971 o nome foi alterado para Voz do Brasil. Atualmente, 
a transmissão continua sendo obrigatória, mas o tempo foi redistribuído, de modo que o Poder 
Executivo ocupa 30 minutos, o Legislativo 20 e o Judiciário 10 minutos.
13 Trata-se de conceito formulado por Francisco Sant’Anna (2008), segundo o qual, as mídias das 
fontes consistem na iniciativa de instituições públicas difundirem informações por veículos pró-
prios, sem a intermediação da mídia privada.
42
se preocuparem mais com a imagem e a reputação de seus dirigentes, em vez 
de priorizar o interesse público efetivamente.
Essa crítica aponta para as distinções entre comunicação pública e comuni-
cação estatal, que são caracterizadas de forma distinta pela Constituição Federal 
de 1988. A primeira é definida de forma mais abrangente, voltada para o interesse 
público e a promoção da cidadania, enquanto a segunda é centrada na figura 
do Estado, que constitui o emissor das mensagens divulgadas para informar o 
cidadão. Maria Helena Weber (2010) entende que, no Brasil, existe uma vertente 
intermediária, a comunicação pública de estado, além da comunicação governa-
mental. A primeira é entendida como um sistema a serviço do Estado cujas fun-
ções e atribuições são definidas por políticas públicas duradouras, ao contrário 
da segunda, que muda conforme o perfil do governo em exercício.
Miola e Marques (2017) ressaltam que a comunicação pública de estado tem 
como objetivos principais promover transparência, accountability (no sentido 
de prestação de contas à sociedade) e motivar o cidadão para a participação 
democrática. Em linhas gerais, os autores afirmam que a comunicação pública 
de estado constitui uma prestação de serviços ao público:
 “
a prestação de serviços diz respeito, primeiramente, ao entendi-
mento do Estado enquanto provedor de certas atividades, bens e 
direitos que são de domínio público. Em segundo lugar, a ideia de 
racionalização da administração da res publica também suscita a 
preocupação com o aprimoramento, a partir da comunicação, dos 
processos geridos no âmbito estatal. Trata-se, de um lado, de utilizar 
a comunicação para aumentar ou melhorar o acesso àqueles serviços 
que são de responsabilidade do Estado (ligados a saúde e educação, 
por exemplo) e, de outro, contribuir para a melhoria dos processos 
administrativos internos (MIOLA; MARQUES, 2017, p. 5).
Com foco no direito do cidadão à informação, à participação e no dever do Es-
tado de prestar contas de suas ações, foi criada em 2016 a Associação Brasileira 
de Comunicação Pública – ABCPública (https://abcpublica.org.br). A referida 
associação defende a democratização da comunicação, a participação da socie-
dade civil nas políticas públicas de comunicação e o alinhamento das instituições 
públicas aos princípios definidos pela Unesco, pela Constituição de 1988 e pelas 
demais normas legais em vigor.
UNICESUMAR
43
Modalidades de comunicação pública
Com base nos referenciais acima mencionados, Brandão (2012, p. 9) define a 
comunicação pública como “é um processo comunicativo que se instaura entre 
Estado, governo e sociedade com o objetivo de informar e construir cidadania”. 
Duarte (2012) enfatiza que a atuação em comunicação pública demanda uma 
série de compromissos, entre os quais o de privilegiar, efetivamente, o interesse 
público sobre o interesse individual ou mesmo o corporativo. Também deve co-
locar o cidadão no centro do processo, “[...] (c) tratar a comunicação como um 
processo mais amplo do que informação; (d) adaptação dos instrumentos às 
necessidades, possibilidades e interesses dos públicos; (e) assumir a complexidade 
da comunicação, tratando-a como um todo uno” (DUARTE, 2012, p. 59).
Como demonstrou Lucatelli e Andrade (2011), as expressões utilizadas para 
designar a comunicação desempenhada no serviço público são: comunicação 
governamental, comunicação pública, propaganda política, marketing político 
e comunicação política14.  De acordo com os autores, fazendo referência a Dor-
nelles (2002), a comunicação política ocorre nos momentos de gestão pública e, 
também, durante os períodos eleitorais. Lucatelli e Andrade (2011) acrescentam 
a esse raciocínio o destaque de Maicas (1992, p. 277) quanto à comunicação polí-
ticaque “deve desenvolver, em toda sua profundidade, a relação entre o processo 
político, com suas distintas fases, ou seja, época de gestão e de período eleitoral”, 
para trabalhar favoravelmente a opinião pública e, dessa forma, justificar sua 
legitimidade e obter êxito no sufrágio almejado.
O marketing político, por sua vez, é utilizado de maneira permanente e siste-
mática, tem a finalidade de aproximar o cidadão comum dos partidos ou políticos. 
Nesse sentido, segundo Gomes (2004, p. 27), a estratégia é de desempenhar o papel 
de formação de futuros eleitores, criar um vínculo que deve perdurar durante toda 
a vida, “uma estratégia que vai abranger diferentes tipos de públicos, em vários 
segmentos socioculturais e faixa etária”. E, na perspectiva de Pinho (2001, p. 142), 
a propaganda política é uma propaganda de cunho ideológico, “de caráter perma-
nente e visa difundir ideologias políticas, programas e filosofias partidárias”.
14 Outros autores têm compreensões variadas e até não consensuais em relação às expressões uti-
lizadas para designar a comunicação desempenhada na esfera pública. Alguns, inclusive, inserem 
interfaces entre a comunicação pública e as demais expressões (comunicação governamental, 
comunicação pública, propaganda política, marketing político e comunicação política).
44
O conceito de comunicação governamental é mais abrangente e estabelece 
a atuação de uma rede formal e estruturada de comunicação, geralmente, em 
funcionamento, dentro das organizações governamentais, com o objetivo de 
repassar informações à opinião pública cuja premissa é de prestação de contas 
e manutenção de linhas de comunicação com a sociedade. “A comunicação 
governamental, em sistemas democráticos, abriga todas as possibilidades de 
intercâmbio entre o Governo e os governados, num fluxo constante de ideias, 
bilateral, aberto, livre” (REGO, 1985, p. 44).
Entretanto, em razão da relação prática da comunicação feita no âmbito do 
serviço público – ocupada por três principais áreas, publicidade, relações públicas 
e jornalismo – demonstrar o atendimento dos interesses somente da organização, 
ou melhor, os interesses dos dirigentes que ocupam, durante determinado perío-
do, cargos de chefia (nos três Poderes), direcionando a atuação dos profissionais 
de comunicação para a relação da persuasão e convencimento sobre os feitos 
específicos dos mesmos e dos seus correlatos indicados, na maioria das vezes, 
apropriando-se das assessorias de comunicação como se estivessem a cargo da 
manipulação das massas e não a serviço do interesse dos cidadãos, esse modelo 
comunicacional implantado passou a ser questionado. 
Debates incitaram a possibilidade da criação de uma nova diretriz de in-
teração cujo vínculo primordial seja o compromisso em privilegiar o interesse 
público. A esse processo foi associado a expressão comunicação pública. Apesar 
da expressão ter sido consagrada, no Brasil, por conta da implantação da radiodi-
fusão pública na década de 20, o termo era apenas um referencial de contraponto 
com a comunicação desempenhada no setor privado (MATOS, 2012).
Em todas as modalidades de comunicação no setor público, as assessorias de 
comunicação exercem papel estratégico (DUARTE et al., 2018). Com as trans-
formações decorrentes dos avanços tecnológicos, essas assessorias passaram a 
atuar de forma mais dinâmica na mediação entre as instituições e as mídias ex-
ternas. Entre essas transformações, destaca-se a atuação dos profissionais dessas 
assessorias nas variadas plataformas digitais, que se tornaram um novo campo 
de atuação para a comunicação pública.
UNICESUMAR
45
Comunicação pública e a formação de um novo 
espaço público 
Em diversos países, autores, pesquisadores, professores, profissionais do setor pú-
blico e entidades que atuam em defesa da comunicação pública têm produzido 
análises da definição conceitual de CP, com os mais diversos vieses, incluindo nes-
sas interpretações os desdobramentos afins, como as relações com os princípios de 
instituição do direito à liberdade de expressão, à comunicação e à informação bem 
como suas intersecções nos contextos históricos, políticos e sociais, entre outros. 
Cabe apontar, ainda, como outra linha de revisão da trajetória da comuni-
cação pública, o caminho da interdisciplinaridade, característico dos estudos 
comunicacionais (BRANDÃO, 2006). Sem dúvida, a compreensão e análise dos 
processos de comunicação pública podem e são enriquecidos com o cruzamen-
to de campos do conhecimento que permite compreender melhor a realidade. 
Economia, Política, Psicologia Antropologia, Direito, Medicina – e tantas outras 
disciplinas – tais interfaces iluminam a dinâmica dos atos comunicativos dentro 
do recorte que envolve Estado e Sociedade, a partir de apropriações e ampliações 
do tripé clássico “emissor, mensagem, receptor”.
Da mesma forma, as políticas públicas prescindem da comunicação. Estudá-
-las sob a ótica da comunicação pública possibilita, do ponto de vista empírico, 
questionar e repensar novos instrumentos e formatos de diálogo com os cida-
dãos (ARAÚJO, 2004; PENTEADO; FORTUNATO, 2015). Projetos de transfe-
rência de renda, moradia, educação, saúde, mobilidade, sustentabilidade, defesa, 
segurança, proteção de dados, integridade e compliance – o rol é interminável 
– precisam ser conduzidos em todas as etapas sob os axiomas da administração 
pública que preconizam valorização da cidadania, direito social à informação e 
dever republicano de prestar contas de forma transparente.
Este capítulo apresenta apenas alguns desses referenciais conceituais. Mas 
é importante enfatizar, seja qual for a abordagem, independentemente dos sig-
nificados atribuídos e suas distinções de definição ou as suas também variadas 
associações15, a definição do conceito de comunicação pública pode ser consi-
15 Brandão em seu trabalho apresentado em 2006 no Núcleo de Pesquisa Relações Públicas e Comunica-
ção Organizacional, do VI Encontro dos Núcleos de Pesquisa da Intercom, com o título Uso e Significados 
do Conceito Comunicação Pública, destaca que a expressão comunicação pública leva à identificação de 
pelo menos cinco áreas diferentes de conhecimento e atividade profissional, sendo identificada como 
Comunicação Organizacional, Comunicação Científica, Comunicação do Estado e/ou Governamental, 
Comunicação Política e como estratégias de comunicação da sociedade civil organizada.
46
derada em processo de construção, justamente pela “complexidade do assunto e 
sua juventude” (HASWANI, 2013, p. 9). 
Durante essa fase de constituição do termo, constata-se uma convergência 
para um aspecto de compreensão em específico entre os especialistas, a comu-
nicação pública está relacionada à cidadania, também de primar pelo interesse 
público, de instituir o cidadão como foco do Estado, constituindo dessa forma 
um novo espaço público para estabelecer interações e relações políticas. 
Nesse sentido, Brandão (2006, p. 10) afirma que a comunicação pública “diz 
respeito a um processo comunicativo que se instaura entre o Estado, o governo 
e a sociedade com o objetivo de informar para construir a cidadania”. Kunsch 
(2013), ao descrever os conceitos e abrangência da CP, apresenta algumas refe-
rências, entre as quais a citação de Matos (2011, p. 45) que afirma “a comunica-
ção pública deve ser pensada como um processo político de interação no qual 
prevalecem a expressão, a interpretação e o diálogo”, e também de López (2011) 
que esclarece que a comunicação pública tem “como pilares essenciais caracte-
rísticos de seu espectro a causa pública, os princípios democráticos e o interesse 
público” (KUNSCH, 2013, p. 6). Nesse aspecto, Duarte (2012) evidencia que a 
comunicação pública:
 “
coloca a centralidade do processo de comunicação no cidadão, não 
apenas por meio da garantia do direito à informação e à expressão, 
mas também do diálogo, do respeito a suas características e neces-
sidades, do estímulo à participação ativa, racional ecorresponsável 
(DUARTE, 2012, p. 61). 
Como observou Brandão (2012), mesmo com a nova proposta, ainda existe uma 
tendência em identificar a comunicação pública, como sendo somente a comu-
nicação elaborada pelos órgãos governamentais. Para ela, 
 “
A substituição dessas terminologias por comunicação pública é 
resultado da necessidade de legitimação de um processo comu-
nicativo de responsabilidade do Estado e/ou Governo que não 
quer ser confundido com a comunicação que se fez em outros 
momentos da história política do país. Expressões como marke-
ting político, propaganda política, ou publicidade governamental 
UNICESUMAR
47
tem conotação de persuasão, convencimento e venda de imagem, 
em suma do que ficou conhecido como “manipulação das mas-
sas”. O uso histórico dessas expressões obrigou à busca e à adoção 
de uma terminologia que fosse compatível com a nova realidade 
política do país, identificando a comunicação como uma práti-
ca mais democrática. [...] A comunicação é hoje um ator político 
proeminente e é parte constituinte da formação do novo espaço 
público (BRANDÃO, 2012, p. 9-10).
Nesse sentido, a comunicação pública também representa quase uma similarida-
de com a definição sociológica de Comunicação apresentada por Melo (1977), 
entendido como elemento desencadeador e delimitador da interação social, um 
instrumento das relações sociais, sendo o processo pelo qual o indivíduo é in-
tegrado na sociedade, um marco por meio do qual os seres vivos se encontram 
em união com o mundo. 
Diante das questões acima delineadas, evidenciamos que a Comunicação 
Pública está atrelada ao direito à informação e a superação da exclusão digital 
denota um viés de democratização da comunicação, imbuída de diálogo e parti-
cipação. É “o compromisso com a accountability, que demonstra transparência e 
confiabilidade na administração dos negócios públicos” (BRANDÃO, 1998, p. 14).
Ainda, para Brandão:
 “
[...] é preciso incutir o entendimento de que todos têm o dever de 
prestar contas a seus públicos específicos, de acordo com as necessi-
dades de cada grupo e escolhendo os meios apropriados. Para isso, é 
indispensável que a COMUNICAÇÃO PÚBLICA seja realizada por 
todos que integram a área pública, de maneira autônoma e descen-
tralizada de acordo com suas características, buscando encontrar 
a melhor forma de expressão da comunicação em cada setor das 
políticas públicas adotadas pelo Estado (BRANDÃO, 1998, p.15).
No âmbito dos três Poderes, esse vínculo do Estado com a população deveria ser 
gerido pelos setores e órgãos públicos representativos de comunicação. No entan-
to a prática no setor foi naturalizada – até pelo próprio cidadão – como sendo de 
oferecer um serviço unilateral de informações, vinculado a propagandear as ações 
do Executivo, Legislativo e Judiciário, com foco nos feitos dos seus gestores, como 
48
se trata de mera benevolência e não de ações de planejamento, gestão e execução 
que cumprem deveres e garantia de direitos dos cidadãos. 
O direito à informação e a comunicação pública 
 O propósito da CP é a utilização da comunicação como instrumento de interesse 
coletivo para fortalecimento da cidadania. O conceito de cidadania está ligado 
ao estabelecimento e exercício de direitos e deveres, no caso do Brasil, com base 
na Constituição Federal (1988). 
Barbosa (2011, p. 163) evidencia que a definição de comunicação pública está 
diretamente relacionada com o direito à informação. Para a autora, um projeto 
de comunicação pública passa por três requisitos base: “prestação de informações 
(subprincípio da informação), informação significativa (subprincípio da motiva-
ção) e participação (subprincípio da participação)”. Os três pontos apresentados 
pela autora também constituem princípios da transparência da administração 
pública, consagrada na Constituição Federal de 1988 e, em regulamentação, foi 
editada a Lei de Acesso à Informação (LAI) - Lei nº 12.527/201116.
A teoria geral do direito à informação17 na Administração Pública, que rege 
o acesso aos documentos administrativos, existe desde a Constituição Federal de 
1988, disposto no artigo 5º, inciso XXXIV, alínea b, item 12 da CR/88, no sentido 
de que o direito à informação diz respeito somente às situações de interesse coleti-
vo ou difuso e, quando se tratar de direito individual, ter-se-á o direito à certidão. 
A LAI regulamenta o direito constitucional de acesso às informações públi-
cas. Essa norma entrou em vigor em 16 de maio de 2012 e criou mecanismos que 
16 Há um conjunto normativo que instrumentaliza a transparência na administração pública, que 
apesar de ter escasso ao uso da expressão transparência, compõem o vasto conjunto de regras 
do direito administrativo brasileiro que não estarão presentes no nosso capítulo. Indico um artigo 
que trata sobre essa questão e apresenta uma reflexão crítica em relação à concretização da LAI, 
sendo: MOURA, E. F. C. da. Transparência Administrativa, Lei Federal nº 12.527/2011 e sigilo dos 
documentos públicos: a inconstitucionalidade das restrições ao acesso à informação. Revista do 
Direito Público, Londrina, v. 11, n. 2, p. 289-324, ago. 2016.
17 Viegas (2003; 2004, p. 672) distingue o direito de informação do direito à informação. Para o au-
tor, “o direito de informação caracteriza-se por ser um direito individual por excelência. É o direito 
de poder se expressar, de manifestar opiniões, enfim é o direito de quem fornece a informação. A 
Constituição, quando fala da comunicação social, garante a liberdade de informar, de manifestar 
pensamento, que deve ser visto juntamente com o artigo 5º, IV, que garante a liberdade de ma-
nifestação de pensamento”.
UNICESUMAR
49
possibilitam, a qualquer pessoa, física ou jurídica, sem necessidade de apresentar 
motivo, o recebimento de informações públicas dos órgãos e entidades.
Entre os principais aspectos da Lei nº 12.527/2011 estão:
 “
• A Lei vale para os três Poderes da União, Estados, Distrito Federal 
e Municípios, inclusive aos Tribunais de Conta e Ministério Público. 
Entidades privadas sem fins lucrativos também são obrigadas a dar 
publicidade a informações referentes ao recebimento e à destinação 
dos recursos públicos por elas recebidos;
• Acesso é a regra, o sigilo, a exceção (divulgação máxima). O re-
querente não precisa dizer por que e para que deseja a informação 
(não exigência de motivação); 
• Hipóteses de sigilo são limitadas e legalmente estabelecidas (limi-
tação de exceções). 
• Fornecimento gratuito de informação, salvo custo de reprodução 
(gratuidade da informação); 
• Divulgação proativa de informações de interesse coletivo e geral 
(transparência ativa); 
• Criação de procedimentos e prazos que facilitam o acesso à infor-
mação (transparência passiva);
• Todas as informações produzidas ou sob guarda do poder público 
são públicas e, portanto, acessíveis a todos os cidadãos, ressalvadas 
as informações pessoais e as hipóteses de sigilo legalmente estabe-
lecidas.
A LAI deve ser cumprida por todos os órgãos e entidades da administração direta 
(órgãos públicos) e indireta (autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades 
de economia mistas). O direito à informação é preceito constitucional e deve ser 
exercido em todos os níveis de governo, pois “[...] não há como se falar em de-
mocracia participativa se aqueles que devem participar não têm as informações 
necessárias para fazê-la” (VIEGAS, 2003; 2004, p. 671). E, ainda:
 “
[...] em regra o que está em jogo é o interesse geral sobre o indi-
vidual. É o interesse da coletividade em detrimento do segredo 
da administração, que é pública. Este direito situa-se no plano 
50
dos novos direitos do cidadão. Podemos inseri-lo, inclusive, en-
tre os direitos de quarta geração como quer Bonavides, vez que é 
um pressuposto da democracia que os cidadãos tenham conheci-
mento dos atos, das atividades da administração para que possam 
atuar fiscalizando, controlando e participando