SERVIÇO SOCIAL E SOCIEDADE 113 PROTEÇÃO SOCIAL E ESPAÇOS SÓCIO OCUPACIONAIS

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5Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 5-6, jan./mar. 2013
Editorial
O	tema	da	proteção	social	é	retomado	neste	número	sob	diferentes	ângulos,	
num	momento	histórico	de	 crise	 do	 capitalismo	presente	 de	 forma	globalizada	
tanto	nos	países	centrais	como	nos	periféricos.
No	artigo	de	abertura,	contempla-se	em	sentido	abrangente,	uma	densa	aná-
lise	comparativa	entre	as	distintas	 realidades	da	proteção	social	na	França	e	no	
Brasil.	Consideradas	 as	 condições	 sócio-históricas	desses	países,	 são	 apontadas	
tendências	de	alocação	do	fundo	público,	o	impacto	da	dinâmica	da	dívida	pública	
e	da	financeirização	no	conjunto	das	despesas	e,	sobretudo,	as	semelhanças	e	dife-
renças	entre	as	experiências	de	cada	um	deles,	que	se	entrelaçam	na	totalidade,	nas	
palavras	da	autora.
Detendo-se	na	realidade	latino-americana,	especificamente	na	Argentina,	um	
segundo	artigo	toma	como	objeto	de	reflexão,	a	política	social	naquele	país,	num	
contexto	de	disputa	das	perspectivas	da	proteção	social.	Tendo	como	foco	um	pro-
grama	de	Transferência	Monetária	Condicionada,	são	analisadas	as	tensões	entre	
as	condições	e	formas	de	organização	do	trabalho,	as	desigualdades	contemporâneas,	
bem	como	a	controversa	questão	das	condicionalidades	presentes	em	programas	
dessa	natureza,	que	os	distancia	de	perspectivas	universalistas	de	proteção	social.
Ainda	na	temática	da	proteção	social,	uma	análise	da	política	de	assistência	
social	brasileira	e	suas	funcionalidades	face	às	estratégias	neodesenvolvimentistas	
de	crescimento	econômico	e	justiça	social	é	apresentada	em	artigo	que	tem	como	
cenário	a	inserção	da	economia	brasileira	na	totalidade	do	capital.
Dando	seguimento	a	este	número	da	Revista,	dois	artigos	trazem	reflexões	
sobre	o	trabalho	do	assistente	social	e	seu	arcabouço	jurídico-político.	O	primeiro	
deles	apresenta	a	discussão	sobre	a	complexa	relação	entre	a	Educação	como	polí-
tica	pública	e	a	sua	vinculação	ao	Serviço	Social,	em	especial,	sua	integração	à	
escola	pública	neste	momento	de	crise	do	capital.	Trata-se	de	um	debate	relevante	
e	crescente,	por	seu	aprofundamento	recente	e	pela	ampliação	de	vagas	na	área,	
além	de	contribuir	para	a	luta	histórica	pelo	reconhecimento	da	política	de	educação	
pública	como	locus	de	exercício	profissional	do	assistente	social.	O	outro	artigo,	
relevante	e	oportuno	para	o	debate	profissional,	é	fruto	de	pesquisa	documental	e	
tem	por	escopo	avaliar	criticamente	se	o	aparato	e	as	salvaguardas	jurídico-político,	
construídos	historicamente	pelos	assistentes	sociais,	principalmente	pelo	conjunto	
6 Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 5-6, jan./mar. 2013
CFESS-CRESS,	tendo	em	vista	seu	estatuto	de	trabalhador	assalariado,	são	sufi-
cientes	para	melhor	qualificar	seu	fazer	profissional	e	contrapor-se	aos	níveis	de	
desemprego	e	precariedade	do	trabalho,	possibilitando	a	ampliação	do	espaço	sócio-
-ocupacional	e	condições	de	trabalho	e	remuneração	adequadas.
Os	últimos	artigos	trazem	uma	contribuição	à	reflexão	de	temas	presentes	na	
construção	 heurística	 das	Ciências	Sociais	 e	 da	 teoria	 social.	O	primeiro	 deles	
aborda	as	polêmicas	e	contradições	que	têm	acompanhado	as	discussões	acerca	da	
cientificidade	no	campo	das	Ciências	Sociais	e	suas	controvérsias	paradigmáticas	
no	intuito	de	pensar	a	realidade	social,	e	que	nos	convida	a	refletir	sobre	esse	tema	
no	âmbito	do	Serviço	Social,	seja	na	perspectiva	da	formação	de	profissionais	ou	
dos	espaços	sócio-ocupacionais	nos	quais	a	profissão	se	insere.	O	outro	artigo,	que	
tem	por	base	o	pensamento	de	Marx,	Engels	e	Lukács,	problematiza	as	categorias	
de	práxis,	gênero	humano	e	natureza,	 sustentando	que	a	generidade	humana	 se	
funda	 sobre	 a	práxis	 e	 evolui	 segundo	uma	dinâmica	que	 reforça	os	 elementos	
sociais,	reduzindo	as	determinações	naturais	sobre	a	forma	de	vida	humana.
Completando	este	número	da	Revista,	apresenta-se	a	resenha	do	livro	de	Ri-
cardo	Lara,	A produção de conhecimento no Serviço Social. O mundo do trabalho 
em debate,	resultado	de	sua	tese	de	doutoramento.	Nessa	obra,	de	cunho	bibliográ-
fico,	o	autor	realiza	interlocução	com	alguns	dos	mais	significativos	intelectuais	
que	 influenciaram	e	 continuam	 influenciando,	 a	 produção	de	 conhecimento	 e	 a	
práxis	do	Serviço	Social.	Trata-se,	conforme	conclusão	da	autora	da	resenha,	de	
um	livro	que	expõe	com	clareza	a	opção	ideológica	e	política	em	favor	do	trabalho,	
da	classe	trabalhadora	e	do	ser	social,	de	interesse	de	todos(as)	que	se	debruçam	
sobre	as	temáticas	relativas	ao	mundo	do	trabalho	numa	perspectiva	crítica	e	eman-
cipatória.
7Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 7-52, jan./mar. 2013
França e Brasil:
realidades distintas da proteção social, 
entrelaçadas no fluxo da história*
France and Brazil: different social security 
realities interwoven in the historical flow
Elaine Rossetti Behring**
Resumo: Este	artigo	analisa	a	destinação	de	recursos	dos	orçamen-
tos	nacionais	do	Brasil	e	da	França	no	ano	de	2010,	com	destaque	para	
a	seguridade	social,	mostrando	tendências	da	alocação	do	fundo	pú-
blico,	o	impacto	da	dinâmica	da	dívida	pública	e	da	financeirização	no	
conjunto	das	despesas	e,	sobretudo,	as	semelhanças	e	diferenças	entre	
as	experiências	e	condições	históricas	distintas	de	um	país	capitalista	
periférico	e	outro	central,	mas	que	se	entrelaçam	na	totalidade.	
Palavras-chave:	Fundo	público.	Orçamento	público.	Seguridade	social.	
França.	Brasil.
Abstract: This	article	analyzes	the	allocation	of	resources	of	2010’s	Brazilian	and	French	national	
budgets,	with	emphasis	on	social	security,	by	showing	trends	in	the	allocation	of	public	funds,	the	
impact	of	the	dynamics	of	public	debt	and	the	finance	of	all	expenditure.	Above	all,	it	analyzes	the	
similarities	and	differences	between	the	different	historical	experiences	and	conditions	of	a	peripheral	
capitalist	country	and	a	central	one,	which	are,	however,	involved	in	the	whole	capitalist	logic.
Keywords:	Public	fund.	Public	budget.	Social	security.	France.	Brazil.
*	O	presente	artigo	é	uma	síntese	dos	principais	resultados	de	nossos	estudos	quando	da	realização	do	
pós-doutorado	na	Universidade	de	Paris	VIII,	Cresppa-CSU,	a	partir	da	gentil	recepção	do	prof.	Yves	Sinto-
mer	—	a	quem	expresso	meu	agradecimento	—,	e	com	suporte	da	Capes	—	Brasil,	desenvolvendo	projeto	
intitulado	Fundo	Público,	Orçamento	e	Seguridade	Social:	um	estudo	comparado	Brasil	—	França.
**	Doutora	em	Serviço	Social	(UFRJ)	e	professora	adjunta	da	Universidade	do	Estado	do	Rio	de	Ja-
neiro	(UERJ),	Brasil.	É	autora	de	vários	trabalhos	sobre	o	tema	da	política	social.	Coordenadora	do	Grupo	
de	Estudos	e	Pesquisas	do	Orçamento	Público	e	da	Seguridade	Social	—	Gopss	—	CNPq	e	bolsista	de	pós-
-doutorado	da	Capes	na	Universidade	de	Paris	VIII,	Cresppa-CSU.	E-mail:	elan.rosbeh@uol.com.br.
 ARTIGOS
8 Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 7-52, jan./mar. 2013
Introdução
A proteção	social	está,	neste	momento	histórico	de	crise	do	capitalismo,	no	olho	do	furacão,	tanto	no	espaço	geopolítico	onde	mais	se	desen-volveu,	a	Europa,	como	também	no	Brasil	e	demais	países	da	Améri-ca	Latina.	No	velho	continente,	a	crise	se	manifesta	hoje1 de forma 
contundente	por	meio	da	dívida	dos	Estados,	que	evoluiu	de	maneira	explosiva	após	
as	operações	de	salvamento	das	instituições	financeiras	entre	2007	e	2009.2 A res-
posta	a	esse	crescimento	da	dívida,	ilegítima	e	odiosa,	dependendo	da	história	dos	
países	(Chesnais,	2011),	vem	sendo	programas	de	austeridade,	o	que	inclui	cortes	
ou	redimensionamentos	dos	gastos	públicos,	com	destaque	para	os	sociais,	proces-
so	que	unifica	o	novo	e	o	velho	continente.	Mas	inclui	também,	e	destacadamente,	
processos	de	mercantilização	e	privatização	nesse	campo,	sendo	estes	últimos	uma	
espécie	de	marca	do	período.
Este	é	ummomento	em	que	estão	exponenciadas	as	expressões	da	questão	social,	
com	destaque	para	o	desemprego	endêmico	que	assola	a	Europa,3	acompanhado	da	
precarização	e	superexploração	do	trabalho.	Nessa	região,	a	era	do	pleno	emprego	
combinado	à	política	social	abrangente,	e	de	um	capitalismo	supostamente	controla-
do	e	organizado,	parece	uma	espécie	de	miragem,	de	sonho	cada	vez	mais	distante.	
A	tendência	da	política	social	tem	sido	deslocar-se	para	políticas	de	combate	à	po-
breza,	esta	última	em	visível	crescimento.	A	transferência	de	renda	submetida	a	tetos,	
critérios	de	renda	e	contrapartidas	“ativas”	tornou-se	um	carro-chefe,	em	detrimento	
do	emprego	e	da	universalização	do	acesso	a	serviços	gratuitos,	embora	essa	direção	
1.	Já	tivemos	a	oportunidade	de	discutir	o	ciclo	longo	de	estagnação	do	capitalismo	que	se	arrasta	desde	
o	início	dos	anos	1970,	adotando	a	análise	de	Ernest	Mandel.	Portanto,	a	crise	não	é	recente,	mas	coloca-se	
como	tendência	de	larga	duração,	de	período.	Contudo,	inúmeras	análises	mostram	a	sua	intensificação	brutal	
a	partir	de	2007,	tendo	como	polo	dinâmico	os	países	do	centro	do	capitalismo,	especialmente	os	Estados	
Unidos,	e	o	capital	financeiro.	Conferir	Mandel,	1982	e	nossas	análises	em	Behring,	1998,	2008a	e	2010.
2.	A	relação	dívida	pública	bruta-PIB	nos	países	da	zona	euro	(dezessete	países)	evoluiu	de	69,2%	em	
2000	para	87,2%,	em	2011.	O	momento	explosivo	após	um	período	de	oscilações	foi	exatamente	a	passagem	
de	2007	(70,2%)	para	2008	(80%),	a	partir	do	qual	essa	relação	não	parou	de	crescer	globalmente	e	em	alguns	
países	de	 forma	destacada,	a	exemplo	da	Grécia,	cuja	 relação	dívida-PIB	passou	de	103,4	para	165,3%.	
Disponível	em:	<http://epp.eurostat.ec.europa.eu>.	Acesso	em:	28	maio	2012.
3.	Em	março	de	2012,	a	taxa	de	desemprego	na	zona	euro	(dezessete	países)	encontra-se	na	média	de	
10,9%	da	população	economicamente	ativa,	segundo	a	definição	da	OIT,	mas	em	alguns	países	ultrapassa	a	
marca	dos	20%,	a	exemplo	da	Espanha	(23,8%)	e	da	Grécia	(21,4%).	Disponível	em:	<http://epp.eurostat.
ec.europa.eu>.	Acesso	em:	28	maio	2012.
9Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 7-52, jan./mar. 2013
seja	disputada	em	cada	espaço	nacional	e	mediada	pela	história	de	cada	país.	Assim,	
produziram-se	múltiplas	 realidades	e	 cenários	da	proteção	 social,	ou	 seja,	há	um	
efeito	de	heterogeneização	da	proteção	social,	numa	direção	geral	de	menos	proteção	
social	universal,	em	vez	do	sentido	social-democrata	clássico	dos	anos	de	crescimen-
to.	O	anunciado	fim	do	Estado	Social	não	ocorreu	como	previsto,	mas	certo	nível	de	
desmonte	foi	inevitável	no	contexto	da	ofensiva	neoliberal.4 
Por	outro	ângulo,	se	o	Estado	Social	europeu	dos	anos	do	pós-guerra	tinha	
seu	fundamento	no	pleno	emprego	(em	sentido	keynesiano),	também	o	tinha	nas	
lutas	dos	trabalhadores,	já	que	os	direitos	sociais	têm	uma	natureza	contraditória	e	
resultam	das	pressões	e	contrapressões	da	luta	de	classes	e	seus	segmentos	(Behring	
e	Boschetti,	2006).	Anos	de	neoliberalismo	fragilizaram	as	organizações	políticas	
dos	 trabalhadores,	derruindo	a	 resistência	à	perda	de	direitos	nos	vários	países,	
ainda	que	de	forma	diferenciada.	As	deslocalizações	(Chesnais,	1996)	e	a	reestru-
turação	produtiva	produziram	fortes	impactos	na	consciência	e	organização	políti-
ca	em	todos	os	espaços	nacionais	(Antunes,	2009).	O	que	dizer	do	crescimento	da	
direita	mais	reacionária	na	Áustria	e	na	França?5	A	fragilidade	da	força	política	do	
campo	do	trabalho	implica	a	vulnerabilidade	dos	direitos	e	das	políticas	sociais,	
produzindo	processos	de	expropriação	contundentes	(Fontes,	2010),6	inclusive	com	
a	mercantilização	clara	dos	serviços	de	saúde	e	educação,	além	do	crescimento	da	
previdência	privada	aberta	e	fechada	em	articulação	com	as	instituições	financeiras.	
Os	tempos	contrarreformistas7	(Behring,	2003)	insistem	em	perdurar	e	até	se	apro-
4.	Estudo	de	Boschetti	(2012)	sobre	as	contrarreformas	na	Europa	mostra	claramente	as	tendências	em	
curso	com	mudanças	regressivas	na	esfera	previdenciária	e	da	saúde,	e	o	crescimento	das	prestações	sociais	
submetidas	a	critérios	de	renda,	diga-se,	assistenciais,	no	sentido	brasileiro.
5.	Nas	eleições	presidenciais	francesas,	apesar	da	débâcle	de	Nicolas	Sarkozy	bastante	comemorada	nas	
ruas	e	do	crescimento	e	vitória	no	segundo	turno	da	candidatura	de	François	Hollande,	do	Partido	Socialista,	
foi	preocupante	a	inserção	nas	hostes	populares	da	candidatura	de	Marine	Le	Pen,	que	representa	uma	direita	
reacionária	e	com	forte	conotação	fascista	no	espectro	político	francês.	Houve	reflexo	desse	crescimento	nas	
legislativas	com	o	retorno	da	Front	Nacional	ao	Parlamento	após	24	anos	de	ausência,	mas	registrando	que	o	
PS	conquistou	maioria	absoluta,	o	que	oferece	à	Hollande	uma	forte	base	parlamentar	de	sustentação.
6.	Vale	a	pena	conferir	a	rica	e	interessante	polêmica	entre	Fontes	(2010)	e	Harvey	(2004)	em	torno	da	
caracterização	deste	último	de	que	estaríamos	num	processo	de	acumulação	por	espoliação.	A	discussão	
envolve	a	atualidade	do	conceito	de	acumulação	primitiva	do	capital.	Ambos	estão	focados	em	compreender	
a	dinâmica	contemporânea	da	acumulação	num	diálogo	com	Marx,	mas,	por	caminhos	analíticos	diferentes,	
esclarecem	os	processos	que	atingem	duramente	as	condições	de	vida	e	trabalho	das	maiorias,	incluindo	as	
perdas	no	campo	dos	direitos	sociais.
7.	Outros	autores	da	literatura	francesa	utilizam	essa	caracterização:	Chesnais,	2011,	Duval,	2008	e	
Bensaid,	2009;	Dourille-Feer	et	al.	(2011).
10 Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 7-52, jan./mar. 2013
fundar	 no	 contexto	da	 crise	do	 capital	—	que	 ademais	vai	muito	 além	de	uma	
“crise	da	finança”	ou	de	uma	“desordem	financeira”	como	querem	fazer	crer	alguns	
analistas	e	periodistas.8 
O	momento	que	mais	requisita	um	choque	de	civilização	e	rupturas	profun-
das	com	a	lógica	mercantil	é	exatamente	aquele	onde	são	aplicados	choques	de	
barbárie.	Exemplo	disso	são	os	planos	de	ajuste	grego,9	espanhol	e	irlandês,	im-
postos	pela	troika,10	diga-se,	União	Europeia	(EU),	Banco	Central	Europeu	(BCE)	
e	Fundo	Monetário	Internacional	(FMI),	em	nome	do	equilíbrio	das	contas	públi-
cas,	mas	para	efetivamente	assegurar	o	fluxo	de	recursos	para	o	capital	financeiro.	
Sabemos	que	essas	medidas	implicam	continuar	realizando	uma	dramática	punção	
do	 fundo	público	 (Behring,	 2010)	 para	 especuladores	 e	 proprietários,	 além	de	
quadros	intermediários	que	se	beneficiam	dessa	conjuntura	para	seus	luxos	pessoais	
(Lordon,	2008).11
8.	A	revista	brasileira	Carta Capital	publicou	recentemente	um	dossiê	sobre	a	“desordem	financeira	
mundial”	(27/5/2012).	Pela	via	acadêmico-profissional,	muitos	são	os	trabalhos	que	caracterizam	o	mo-
mento	como	crise	da	finança.	Destacamos	o	trabalho	de	Frédéric	Lordon,	que	tem	o	sugestivo	título	Jusqu’à 
quand? Pour en finir avec les crises financières	 (Raisons	D’Agir,	 2008.	Tradução:	Até	 quando?	 Para	
acabar	com	as	crises	financeiras).	Trata-se	de	uma	imprescindível	pesquisa	e	análise	crítica	sobre	o	uni-
verso	da	finança,	sua	dinâmica	interna	competitiva	e	destrutiva,	sua	novilíngua	e	seu	ethos.	Apesar	das	
precauções	do	autor	ao	admitir	que	a	lógica	atual	da	finança	seja	um	sintoma	por	excelência	de	uma	crise	
estrutural	(2008,	p.	202),	ele	não	foge	a	duas	tentações:	de	prescrever	medidas	de	regulação	para	acabar 
com	as	crises	financeiras;	e	de	autonomizar	a	finança	da,	equivocadamente,	chamada	economia	real,	o	que	
limita	sua	análise.	No	entanto,	as	medidas	sugeridas	são	importantes	numa	perspectiva	de	transição	para	
outra	sociabilidade,	considerando	os	impactos	que	poderiam	ter	sobre	a	dinâmica	contemporânea	do	ca-
pitalismo.	Lordon	é	um	dos	signatários	do	Manifeste	D’Economistes	Atterrés,	articulação	de	mais	de	600	
economistas	franceses	que	identifica	dez	falsas	evidências	no	discurso	econômico	corrente	e	propõe	um	
programa	de	ruptura	com	essa	lógica,	a	partirde	22	orientações	de	medidas.	É,	a	nosso	ver,	uma	perspecti-
va	que	vai	muito	além	da	social-democracia,	ainda	que	não	assuma	claramente	uma	perspectiva	anticapi-
talista.	Uma	visita	detida	ao	Manifeste	revela,	na	verdade,	um	conjunto	muito	interessante	de	medidas	de	
transição.
9.	A	respeito	dos	impactos	da	crise	e	do	plano	de	austeridade	na	Grécia,	consultar	o	excelente	documen-
tário	Debtocracy	(direção	de	Aris	Hatzistefanou	e	Katerina	Kitidi,	2011).	Um	debate	sobre	a	questão	da	dí-
vida	odiosa	e	sobre	a	estratégia	das	auditorias	das	dívidas	também	é	central	nesta	película.
10.	Sobre	a	troika,	os	mesmos	diretores	citados	na	nota	anterior	realizaram	o	imprescindível	documen-
tário	Catastroika	(2012),	que	mostra	a	pilhagem	neoliberal	ao	redor	do	mundo,	por	meio	das	privatizações,	
até	chegar	à	Grécia	de	hoje,	com	impressionante	riqueza	de	detalhes	e	dados.
11.	O	cinema,	mais	uma	vez,	produz	uma	forte	metáfora	da	barbárie:	Cosmopolis,	de	David	Cronenberg	
(2012),	é	um	impactante	relato	sobre	o	ethos do	capitalismo	contemporâneo	e	os	obscuros	lugares	objetivos	
e	subjetivos	a	que	pode	levar	a	dinâmica	do	tempo	presente,	a	partir	do	frio	olhar	de	um	especulador	que	
praticamente	vive	e	realiza	suas	operações	em	uma	limusine	nas	ruas	de	Nova	York.
11Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 7-52, jan./mar. 2013
Enquanto	isso,	o	Brasil	aparece	ao	mundo	como	um	“eldorado”,12 terra do 
novo	desenvolvimentismo,	onde	parte	da	população	pobre	migrou	para	a	classe	
média,13	resultado	de	políticas	públicas	consistentes,	e	de	uma	política	econômica	
bem	conduzida	e	pouco	vulnerável	aos	fortes	abalos	externos,	como	sustentam	o	
governo,	 agências	 internacionais	 e	 alguns	 intelectuais.	Cabe	problematizar	 esse	
novo	mito	brasileiro,14	e	o	quanto	de	verdade	e	de	mera	propaganda	existe	em	sua	
difusão.	E	o	caminho	de	mostrar	o	que	é	efetivamente	investido	em	políticas	sociais	
pelo	Estado,	bem	como	a	lógica	persistente	que	preside	a	construção	do	orçamen-
to	público	no	Brasil	há	alguns	anos,	é	bastante	profícuo.	Afinal,	a	tarefa	da	ciência,	
especialmente	do	pensamento	social	crítico,	é	a	de	ir	além	das	aparências,	descon-
fiar	das	opiniões	formadas	e	desconcertá-las,	desnudar	a	aparente	irracionalidade	
de	determinados	processos,	desmistificar	os	fetichismos	que	perduram	e	se	renovam.
Nosso	percurso	inicia	comentando	alguns	traços	gerais	dos	dois	países,	cons-
truindo	um	patamar	de	observação	sobre	a	dinâmica	da	alocação	do	fundo	público	
no	ano	de	2010,	escolhido	como	marco	da	pesquisa	por	ser	o	último	ano	com	dados	
completos	disponíveis	da	prestação	de	contas	dos	dois	Estados	nacionais.	Em	se-
guida	realizamos	uma	incursão	sobre	a	dinâmica	do	orçamento	público	e	do	finan-
ciamento	das	políticas	públicas	nos	dois	países,	em	comparação	com	a	carga	da	
dívida	pública,	para	na	sequência	compreender	a	construção	do	padrão	de	proteção	
social	e	da	seguridade	social,	e	seu	financiamento	nos	dois	países.	Veremos	que	a	
evolução	recente	expressa	tendências	gerais	para	a	política	social	no	capitalismo	
central	e	periférico,	mediadas	por	suas	particularidades.	O	debate	sobre	o	Brasil15 
12.	Consultar,	por	exemplo,	publicação	sobre	o	Brasil,	 intitulada	Brésil — Um géant accessible,	da	
Chambre	de	Commerce	et	d’Industrie	de	Paris	destinada	aos	investidores	franceses,	onde	este	termo	aparece	
mais	de	uma	vez,	apesar	das	recomendações	de	prudência	(CCIP,	2010).
13.	Segundo	o	jornal	Folha de S.Paulo	(29	maio	2012),	a	Secretaria	de	Assuntos	Estratégicos	da	Pre-
sidência	da	República	definiu:	“as	pessoas	com	renda	familiar	per capita	entre	cerca	de	R$	291	e	R$	1.019	
são	as	que	formam	a	classe	média	brasileira”,	o	que	representa	54%	da	população.	Os	dados	estão	disponíveis	
em:	<http://sae.gov.br/novaclassemedia/numeros/>.	A	publicação	 francesa	 citada	na	nota	14	 também	 faz	
referência	a	esse	mesmo	termo.	Considerando	o	poder	de	compra	desse	corte	de	renda	e	os	serviços	públicos	
disponíveis	no	Brasil,	bem	como	a	elevadíssima	concentração	de	renda	e	riqueza,	é	no	mínimo	surpreenden-
te	e,	no	limite,	constrangedora	essa	caracterização	oficial	amplamente	difundida	no	mundo	dos	negócios,	
com	o	olhar	voltado	para	a	capacidade	de	consumo.
14.	Não	é	o	primeiro	nem	o	único.	Conferir	o	belo	livro	de	Marilena	Chaui,	2000,	lançado	por	ocasião	
dos	500	anos	do	descobrimento,	e	que	utiliza	a	categoria	de	mito	fundador	para	explicar	dinâmicas	recorrentes	
na	história	brasileira.
15.	A	partir	dos	estudos	que	vimos	desenvolvendo	desde	2003	no	Grupo	de	Estudos	e	Pesquisas	do	
Orçamento	Público	e	da	Seguridade	Social	(Gopss),	FSS-UERJ,	CNPq.
12 Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 7-52, jan./mar. 2013
será	pontuado	ao	longo	do	texto,	buscando	elementos	comparativos.	Essa	opção	de	
perscrutar	a	proteção	social	francesa	e	pontuar	correlações	com	a	brasileira	deve-se	
ao	nosso	próprio	movimento	intelectual,	que	buscou	apreender	a	dinâmica	france-
sa	de	forma	mais	sistemática,	considerando	o	conhecimento	mais	bem	consolidado	
que	dispomos	sobre	a	proteção	social	brasileira	e	seu	financiamento.	Ao	longo	do	
texto	vamos	estabelecer	inferências	e	relações	entre	essas	duas	experiências	histó-
ricas	tão	diferentes,	mas	que	se	articulam	na	dinâmica	complexa	do	capitalismo	
contemporâneo,	a	partir	de	seus	lugares	diferenciados	na	hierarquia	dos	países	na	
economia	política	mundial.
No	entanto,	cabe	aqui	uma	advertência.	Para	estabelecer	aproximações	com-
parativas,	é	necessário	delimitar	o	campo	efetivamente	comparável.	O	estudo	de	
Elbaum	(2011)	chama	a	atenção	para	a	prudência	que	as	comparações	internacionais	
requisitam,	pois	sob	os	números	podem	não	estar	os	mesmos	conceitos	e	critérios	
—	e	em	geral	não	estão.	Portanto,	faz-se	necessário	harmonizar	os	conceitos	para	
delimitar	o	campo	mais	comum	possível,	a	partir	do	qual	será	desdobrada	a	análise.	
A	referida	autora	está	discutindo	a	comparação	entre	países	da	União	Europeia,	mas	
entendemos	que	o	cuidado	deve	ser	redobrado	quando	estão	em	foco	experiências	
históricas	tão	díspares	quanto	a	francesa	e	a	brasileira.	E	aqui	encontramos	proble-
mas	reais	no	nosso	caminho	de	pesquisa,	pois	a	complexidade	do	sistema	francês	
de	proteção	social	faz	o	pesadelo	dos	pesquisadores	estrangeiros	(Barbier	e	Théret,	
2009,	p.	16),	tornando	árduos	os	estudos	comparados	e	colocando	em	questão	os	
“modelos”	que	vêm	orientando	boa	parte	desses	estudos.16	Há	diferenças	significa-
tivas	entre	o	padrão	de	proteção	social	francês	e	brasileiro,	especialmente	no	que-
sito	financiamento,	mas	não	só.	Estas	dificultam	sobremaneira	a	comparação	de	
seus	traços	gerais	quanto	à	concepção,	cobertura	efetiva,	relação	entre	direitos	e	
políticas,	e	estrutura	institucional;	bem	como	quanto	às	incidências	das	orientações	
neoliberais	para	a	política	social	no	período	e	impactos	da	crise.	No	entanto,	em	
que	pesem	essas	dificuldades,	o	estudo	comparativo	permite	identificar	tendências	
16.	Em	geral	as	grandes	referências	são	os	parâmetros	de	Titmuss	(1974)	e	de	Esping-Andersen	(1991).	
De	nossa	parte,	 já	fizemos	 referência	à	 importância	de	buscar	nas	 relações	entre	as	classes,	na	estrutura	
produtiva,	na	configuração	do	Estado,	na	cultura	política,	enfim,	na	história	das	 formações	nacionais,	as	
raízes	das	trajetórias	da	política	social	em	cada	país,	sem	abrir	mão	da	sua	relação	com	a	totalidade	da	vida	
social,	política	e	econômica	que	marca	os	vários	períodos	históricos.	A	inserção	das	experiências	particulares	
na	totalidade	é	o	que	permite	inferências	comparativas	(Cf.	Behring,	1998	e	Behring	e	Boschetti,	2006).	A	
intrincada	lógica	francesa	confirma	que	esse	é	um	caminho	mais	fecundo	que	o	dos	tipos	ideais,	ainda	que	
permaneça	na	literatura	a	justificação	e	defesa	de	sua	utilidade	(Elbaum,	2011,	p.	49-60).
13Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 7-52, jan./mar. 2013
gerais,	estabelecer	correlações,	apanhar	mediações	que	se	produzem	na	totalidade	
concreta,	e	identificar	novos	elementosa	partir	de	um	patamar	de	observação	re-
posicionado.
O	presente	trabalho	resulta	de	uma	pesquisa	sobre	o	eixo	do	financiamento,	
mas	para	avançarmos	fez-se	necessário	mapear	o	desenho	específico	da	proteção	
social	à	francesa	(Barbier	e	Théret,	2009,	p.	7),	buscando	eventualmente	traçar	linhas	
de	encontro	e	desencontro	entre	esta	e	o	que	temos	no	Brasil.	Veremos	que	deter-
minadas	lógicas	percorrem	a	experiência	francesa	contemporânea	e	a	brasileira,	já	
que	esses	países	construíram	experiências	híbridas	de	proteção	social,	desdobradas	
daqueles	dois	momentos	originários	(bismarckiano	e	beveridgeano),	o	que	também	
os	aproxima,	à	despeito	das	diferenças.
1. França e Brasil: parâmetros constitutivos da análise
Estamos	aqui	tratando	de	países	que	ocupam	lugares	diferenciados	na	econo-
mia	e	na	geopolítica	mundial:	a	França	entre	os	países	do	centro	do	capitalismo,	
segunda	economia	da	Zona	Euro	e	membro	do	G7;	e	o	Brasil:	na	periferia	imedia-
ta	do	mundo	do	capital,	integrando	o	grupo	dos	mercados	emergentes,	os	chamados	
Brics17	(Brasil,	Rússia,	Índia,	China	e	África	do	Sul),	membro	do	G20,	considerado	
como	a	sexta	economia	do	mundo,	com	um	PIB	pujante,	porém	combinado	à	alta	
concentração	da	riqueza	e	à	desigualdade	perene.	Alguns	elementos	são	ilustrativos	
do	lugar	diferenciado	e	da	relação	desigual	entre	esses	dois	países	que	possuem	um	
partenariat stratégique (parceria	estratégica) e liens irréversibles (ligações	irrever-
síveis),	do	ponto	de	vista	econômico.	Enquanto	existem	cerca	de	450	empresas	
francesas	em	ação	direta	no	Brasil	e	esse	país	é	o	quarto	ou	quinto	fornecedor	de	
mercadorias,	em	geral	bens	manufaturados,	o	Brasil	é	o	15.	fornecedor	da	França,	
em	geral	de	matérias-primas,	e	possui	poucas	empresas	atuando	em	solo	francês	
(Entrevista	do	embaixador	Philippe	Lecourtier,	In:	CCIP,	2010).
A	França	tinha,	em	2010,	uma	população	de	64,7	milhões	de	habitantes,	com	
um	PIB	per capita	em	torno	de	€	29.900,00	(Eurostat,	5/6/2012).	O	Brasil	con-
tava	no	mesmo	ano,	com	190,7	milhões	de	habitantes	e	um	PIB	per capita de 
17.	Termo	criado	em	2001	pelo	Banco	Goldman	Sachs	e	que	se	tornou	corrente	no	mainstream econô-
mico	(cf.	Rol,	2010,	p.	112,	In:	CCIP,	2010).
14 Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 7-52, jan./mar. 2013
R$	19.073,26	(IBGE,	3/3/2011),	ou	seja,	para	efeito	de	comparação,	o	PIB	per 
capita	brasileiro	em	euros	pode	ser	calculado	em	€	8.562,06.18	Sabemos	que	os	
cálculos	per capita	 são	 sempre	 limitados,	 já	 que	quase	 nada	 revelam	 sobre	 o	
efetivo	acesso	à	riqueza	socialmente	produzida	e	à	propriedade,	considerando	as	
classes	e	seus	segmentos.	De	outro	ângulo,	na	situação	em	foco,	abordamos	po-
deres	de	compra	diferentes	das	duas	moedas.19	Contudo,	esse	dado	torna	eviden-
te	que,	 com	um	PIB	menor,	 um	 território	de	dimensões	 continentais	 e	 longas	
fronteiras,	 e	 uma	população	 quase	 três	 vezes	maior	 e	 com	mais	 necessidades	
historicamente	insatisfeitas,	o	Brasil,	apesar	das	aspirações	de	potência	econô-
mica	hoje	mais	próximas	de	sua	realização,	está	longe	de	condições	de	vida	e	
trabalho	dignas	para	a	maioria	de	seus	habitantes.
A	França	conviveu	com	o	pleno	emprego	fordista-keynesiano	(Harvey,	1993)	
do	pós-guerra	e	desenvolveu	um	Estado	Social	com	ampla	cobertura	e	direitos,	
mesmo	considerando	a	natureza	híbrida	de	seu	padrão	de	proteção	social,	que	ire-
mos	comentar	adiante.	No	contexto	da	hegemonia	neoliberal	e	da	onda	longa	de	
estagnação	aberta	nos	anos	1970,	houve	perdas	de	direitos,	crescimento	do	desem-
prego	e	aumento	contundente	da	pobreza.	Nos	últimos	anos,	no	ápice	da	crise,	a	
taxa	de	desemprego	oscilou	entre	9%	e	10%	da	PEA	(em	junho	de	2012,	segundo	
dados	do	Eurostat),	 chegando	em	9,4%	da	PEA	 (esta	última,	 em	 torno	de	28,1	
milhões	de	pessoas	entre	15	e	64	anos	em	2010),20	o	que	corresponde	a	cerca	de	2,6	
milhões	de	desempregados,21	dado	que	seria	 impensável	nos	chamados	anos	de	
ouro.	Em	1975,	a	taxa	de	desemprego	na	França	era	de	3,5%	da	PEA.22	Quanto	à	
pobreza,	cuja	relação	com	a	condição	do	trabalho	é	decisiva,	tem-se	que	as	pessoas	
18.	Data	da	cotação	utilizada:	31/12/2010.	Taxa:	2,228	reais,	Brasil	(790)	=	1	Euro	(978),	Banco	Central	
do	Brasil.	Acesso	em:	5	jun.	2012.
19.	Vamos	utilizar	no	texto	a	comparação	simples	com	base	na	taxa	de	câmbio	no	último	dia	do	ano	em	
foco,	2010.	A	OCDE	vem	desenvolvendo	um	indicador	para	análises	internacionais	comparadas,	o	PPA	—	
Parité	de	Pouvoir	d’Achat	(Schcreyer	e	Koechlin,	2002),	que	não	será	utilizado	neste	trabalho,	considerando	
a	complexidade	de	seu	cálculo	e	aplicação.	O	Eurostat	também	fornece	dados	sobre	índices	de	preços	com	
base	nesse	indicador	em	sua	base	estatística.	Não	encontramos	estudos	sobre	o	Brasil	em	comparação	com	
outros	países	com	base	nesse	índice.
20.	Disponível	 em:	<http://www.insee.fr/fr/themes/tableau.asp?reg_id=0&ref_id=NATCCF03170>.	
Acesso	em:	7	jun.	2012.
21.	Disponível	 em:	<http://www.insee.fr/fr/themes/tableau.asp?reg_id=0&ref_id=NATASF03362>.	
Acesso	em:	7	jun.	2012.
22.	Disponível	 em:	<http://www.insee.fr/fr/themes/tableau.asp?reg_id=0&ref_id=NATnon03337>.	
Acesso	em:	7	jun.	2012.
15Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 7-52, jan./mar. 2013
que	possuíam	um	 rendimento	 abaixo	de	 60%	da	média	 nacional	 (parâmetro:	 €	
876,00),	em	2009	representavam	18,4%	da	população	e	em	2010,	19,3%	(Eurostat,	
14/6/2012),	o	que	revela	uma	tendência	ascendente	e	visível,	sobretudo	no	espaço	
urbano	francês.	
O	Brasil	 não	 conheceu	 a	 situação	 de	 pleno	 emprego	 fordista-keynesiano,	
aproximando-se,	na	melhor	das	hipóteses,	do	que	alguns	economistas	regulacionis-
tas	caracterizaram	como	fordismo	periférico	(Lipietz,	1988,	e	Saboia,	1988).	Este	
termo-síntese	procura	mostrar	que	a	apropriação	dos	ganhos	de	produtividade	nos	
acordos	coletivos	de	trabalho	foi	sempre	parcial	ou	mesmo	residual	no	Brasil,	em	
virtude	de	uma	correlação	de	forças	bastante	desfavorável	ao	trabalho,	especial-
mente	no	auge	desta	experiência,	o	regime	militar	pós-1964.	Acrescente-se	que	o	
acesso	aos	serviços	sociais	e	direitos	foi	sempre	limitado,	por	longo	tempo	segmen-
tado,	deixando	largas	parcelas	da	população	sem	qualquer	proteção	mesmo	após	a	
Constituição	de	1988,	que	institui	a	seguridade	social	no	país	(cf.	Boschetti,	2003;	
Boschetti	e	Salvador,	2006;	e	Lopes,	2011).	Na	verdade,	existe	uma	forte	informa-
lidade	no	mundo	do	trabalho	e	grande	precariedade	do	emprego,	com	repercussões	
duradouras	na	proteção	social	brasileira,	seja	do	ponto	de	vista	da	arrecadação,	seja	
da	cobertura,	considerando	a	intrínseca	relação	entre	trabalho	e	proteção	social,	
tanto	do	lado	da	despesa,	quanto	da	receita,	para	a	política	social	(Boschetti,	2003	
e	2006;	Mota,	1995).	Por	outro	lado,	os	indicadores	brasileiros	sobre	a	questão	do	
emprego	são	polêmicos.	O	IBGE,	instituto	público	oficial	que	produz	o	Censo	e	a	
maior	parte	dos	dados	estatísticos	do	país,	indicava,	em	novembro	de	2010,	uma	
taxa	de	desocupação	de	5,7%,	referente	a	um	universo	de	seis	regiões	metropolita-
nas	 do	 país,	 e	 não	 ao	 conjunto	 da	 população	 economicamente	 ativa.	Envolve,	
portanto,	cerca	de	1,5	milhão	de	desocupados	(mas	em	busca	de	ocupação)	e	22,3	
milhões	de	pessoas	ocupadas,	das	quais	cerca	de	10,3	milhões	possuem	carteira	
assinada,	o	que	significa	emprego	com	direitos,	ainda	que	dentro	das	condições	de	
proteção	do	país.	 Isto	significa	que	aproximadamente	50%	da	força	de	 trabalho	
ocupada	se	encontra	em	condições	precárias,	na	informalidade	e	sem	direitos	ad-
quiridos	de	proteção	 social.	O	Dieese,	 órgão	de	 assessoria	 e	 estudos	 ligado	 ao	
movimento	sindical,	por	sua	vez,	considera	sete	principais	regiões	metropolitanas	
e	opera	com	um	conceito	mais	amplo	de	desocupação,	o	que	leva	a	números	dife-
rentes	e,	a	nosso	ver,	mais	próximos	da	realidade.	Segundo	essa	instituição,	existia	
11,9%	de	desemprego	aberto	em	relação	à	PEA	em	sete	regiões	metropolitanas,num	contexto	de	tendência	de	queda	do	desemprego,	se	comparado	com	outros	
anos.	Não	existe	um	cálculo	global	unificado	da	taxa	de	desemprego	no	país,	pos-
16 Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 7-52, jan./mar. 2013
sivelmente	em	virtude	das	dificuldades	geradas	pela	alta	ocupação	na	informalida-
de	e	na	precariedade.	Mas	o	Dieese23	revela	uma	PEA	de	107	milhões	de	pessoas	
entre	dez	e	65	anos.	Ao	subtrair	dessa	conta	1,7	milhão	de	crianças	e	adolescentes	
entre	dez	e	catorze	anos,	que	não	deveriam	ser	consideradas	como	em	condições	
de	trabalhar,24	teremos	uma	PEA	de	105,3	milhões	de	pessoas,	o	que	mostra	a	fra-
gilidade	dos	nossos	indicadores	de	desemprego	nos	cálculos	das	duas	instituições,	
os	quais	abrangem	cerca	de	um	quinto	da	PEA,	ainda	que	esta	seja	uma	amostra	
significativa,	de	regiões	metropolitanas	importantes,	e	que	revele	tendências.	
No	que	se	refere	à	pobreza	no	Brasil,	diretamente	relacionada	à	condição	do	
trabalho,	o	IBGE	(novembro	de	2011)25	esclarece	os	critérios	para	sua	apuração:	o	
Programa	Bolsa	Família,	de	transferência	de	renda, considera	extremamente	pobres	
famílias com renda domiciliar per capita	de	até	R$	70,	e	pobres,	aquelas	com	até	
R$	140.	O	Benefício	de	Prestação	Continuada	da	Assistência	Social	(BPC-Loas),	
programa	constitucional	de	transferência	de	renda	que	dá	direito	a	um	salário	míni-
mo	para	idosos	e	pessoas	com	deficiência,	estabelece	como	critério	de	acesso	um	
rendimento domiciliar per capita	inferior	a	um	quarto	de	salário	mínimo,	também	
de	pobreza	extrema.	O	Plano	Brasil	Sem	Miséria,	recentemente	lançado	pelo	go-
verno	Dilma	Roussef,	combina	a	linha	de	R$	70	de	rendimento	domiciliar	per ca-
pita	 com	outras	dimensões,	 como	 falta	de	 saneamento	básico.	O	 IBGE	 informa	
ainda	que:	“o	valor	de	meio	salário	mínimo	per capita,	por	sua	vez,	é	o	valor	refe-
rencial	no	Cadastro	Único	para	Programas	Sociais	do	governo	federal,	que	consi-
dera	a	pobreza	absoluta.	Já	os	países	europeus,	em	geral,	publicam	indicadores	de	
pobreza	monetária	a	partir	do	valor	de	60%	da	renda	mediana	nacional”.	Evidente-
mente,	nossos	critérios	 levam	à	constatação	do	pauperismo	extremo	e	absoluto,	
orientando	políticas	fortemente	focalizadas	e	seletivas,	o	que	institui	uma	diferença	
conceitual	central	a	ser	considerada	em	qualquer	análise	dos	dois	universos	aqui	
pesquisados,	a	França	e	o	Brasil.	O	salário	mínimo	legal	é	um	parâmetro	para	aferir	
a	pobreza,	bem	como	para	destinar	prestações	sociais	nos	dois	países.	Vejamos	seu	
valor	em	2010:	na	França,	€	1.343,77	(Eurostat,	18/6/2012);	no	Brasil,	R$	510,00,	
23.	Disponível	em:	<http://www.dieese.org.br/anu/AnuTrab2010/Arquivos/indicadores_mercadotraba-
lho_estruturamerctrabalho_t47.html>.	Acesso	em:	30	jun.	2012.
24.	O	que	consideramos	injustificável	nas	estatísticas	oficiais	brasileiras,	especialmente	após	a	entrada	
em	vigor,	em	1990,	do	Estatuto	da	Criança	e	do	Adolescente.
25.	Documento	do	IBGE	(Brasil)	intitulado	“Indicadores	Sociais	Municipais	2010:	incidência	de	po-
breza	é	maior	nos	municípios	de	porte	médio”,	nov.	2011.	Disponível	em:	<http://www.ibge.gov.br/home/
presidencia/noticias/noticia_visualiza.php?id_noticia=2019&id_pagina=1>.	Acesso	em:	14	jun.	2012.
17Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 7-52, jan./mar. 2013
o	que	corresponde	a	€	228,90.26	Temos	então	que	o	salário	mínimo	na	França	é	5,87	
vezes	maior	que	o	brasileiro.	Esta	é	uma	diferença	marcante,	mesmo	considerando	
que	o	salário	mínimo	brasileiro	recuperou	parcialmente	seu	poder	de	compra	nos	
últimos	anos	com	aumentos	acima	da	inflação,	base	inclusive	da	melhoria	suave	dos	
indicadores	 sociais	 brasileiros	 no	último	período.	Este	 impacto	nos	 indicadores	
sociais	(ex.	coeficiente	de	Gini)	deu-se	inclusive	porque	o	salário	mínimo	é	indexa-
dor	das	aposentadorias,	pensões	e	do	BPC,	o	que	evidentemente	não	 justifica,	a	
nosso	ver,	a	existência	de	uma	nova	classe	média	brasileira.27	Por	outro	lado,	poder-
-se-ia	argumentar	um	custo	de	vida	menor	no	Brasil.	Sobre	isso,	cabe	ponderar	que	
a	oferta	de	serviços	públicos	na	França,	a	exemplo	da	água	e	dos	suportes	à	moradia	
e	transporte,	educação	e	lazer,	bem	como	as	alocações	familiares	para	infância	e	
dependência,	torna	muito	frágil	o	argumento.	O	peso	desses	itens	no	consumo	diá-
rio	dos	trabalhadores	brasileiros	é	efetivamente	muito	maior.
Para	adensar	nossa	reflexão	acerca	das	diferenças	entrelaçadas,	cabe	conside-
rar	alguns	traços	do	processo	histórico	da	formação	social	dos	dois	países.	A	Fran-
ça	realizou	uma	revolução	burguesa	clássica	(Moore	Jr.,	1983),	com	um	conjunto	
de	implicações	econômicas,	políticas	e	culturais	de	longa	duração	daí	decorrentes.	
Existe	no	país	um	impregnado	sentido	republicano	de	nação,	de	cidadania	e	auto-
nomia,	e	uma	relação	com	o	mundo	do	trabalho	marcada	pelo	contrato	social	(no	
mais	profundo	sentido	rousseauniano),	e	por	direitos	adquiridos	e	assegurados	pelo	
Estado,	mesmo	com	as	reconhecidas	perdas	recentes.	É	um	país	que	realizou	uma	
reforma	agrária	ampla,	é	estruturado	sobre	a	pequena	e	média	propriedade	rural,	
em	articulação	com	uma	forte	indústria	de	ponta	de	manufaturados.	Por	outro	lado,	
a	intensa	experiência	histórica	das	lutas	de	classe	—	a	Revolução	de	1789	e	seus	
desdobramentos,	as	lutas	de	1848,	a	Comuna	de	Paris	em	1871,	o	Maio	de	1968,	a	
greve	geral	de	1995,	entre	outras	—	marca	profundamente	a	vida	política	e	as	lutas	
sociais,	com	intensos	debates	nacionais.	Há	grandes	manifestações	de	rua,	à	esquer-
da	e	à	direita,	numa	sociedade	onde	esses	termos	guardam	sentido,	mesmo	com	
todos	os	esforços	empreendidos	para	diluir	essas	fronteiras,	no	contexto	do	neoli-
beralismo	e	da	restauração	capitalista	no	Leste	europeu.	Mas	há	também	grandes	
e	violentos	paradoxos	na	terra	de	nascimento	da	Declaração	dos	Direitos	do	Homem,	
26.	Data	da	cotação	utilizada:	31/12/2010.	Taxa:	2,228	reais,	Brasil	(790)	=	1	euro	(978).
27.	É	impressionante	como	essa	construção	ideológica	da	“nova	classe	média	brasileira”	se	tornou	uma	
espécie	de	verdade	corrente,	em	especial	na	caracterização	do	mundo	dos	negócios,	que	veem	estes	segmentos	
pouco	acima	das	linhas	draconianas	de	pobreza	como	novos	consumidores.	Cf.	Rol	(In:	CCIP,	2010,	p.	121).
18 Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 7-52, jan./mar. 2013
a	exemplo	do	governo	colaboracionista	de	Vichy,	durante	a	ocupação	nazista	na	
França,	ou	da	relação	com	os	argelinos	durante	a	guerra	de	independência	desse	
país,	entre	1956	e	1962,	entre	outros.	Assim,	não	se	pode	nem	romantizar	a	França	
nem	subestimar	o	potencial	de	mudança	que	a	luta	de	classes	desencadeia	no	país,	
toda	vez	que	vem	à	tona	com	suas	barricadas.28	Essas	características,	várias	análises	
indicam	 (Duval,	 2008;	Barbier	 e	Théret,	 2009),	 tiveram	no	último	período	um	
papel	importante	em	certa	contenção	da	ofensiva	neoliberal	sobre	os	direitos	sociais	
e	as	políticas	que	lhes	dão	materialidade,	ainda	que	tenham	ocorrido	perdas.
O	Brasil,	por	sua	vez,	chegou	à	modernidade	por	uma	via	não	clássica,	uma	
espécie	de	revolução	burguesa	sem	revolução	e	pelo	alto,	repleta	de	processos	de	
modernização	conservadora	pelo	menos	até	a	autocracia	burguesa	de	1964-84	(Fer-
nandes,	1987).	Suas	marcas	de	longa	duração	são:	o	peso	do	escravismo,	especial-
mente	sobre	a	relação	com	a	força	de	trabalho,	localizada	entre	a	tutela	e	a	força;	a	
heteronomia	e	a	dependência,	que	expressam	um	sentido	de	inserção	na	economia-
-mundo	voltado	para	fora	e	não	para	um	mercado	interno	de	massas,	este	último	
sempre	contido,	diante	de	suas	potencialidades;	uma	cultura	política	antidemocráti-
ca,	antipública	e	patrimonialista	na	relação	com	o	Estado,	profundamente	enraizada	
na	burguesia	brasileira,	com	desdobramentos	para	o	conjunto	da	sociedade	(Prado	
Jr.,	 1942	 e	2011;	Fernandes,	 1987;	 e	Behring,	 2003).	Esses	processos	deixaram	
fulcros	importantes	no	mundo	do	trabalho,	onde	o	conformismo	e	a	cooptação	to-
maram	e	tomam	muitas	vezeso	lugar	da	resistência,	ainda	que	esta	última	exista.	
São	marcas	que	fragilizam	a	luta	pelos	direitos	e	para	além	deles.	Tais	características	
propiciaram	obstáculos	aos	avanços	democráticos	preconizados	pela	Constituição	
de	1988,	que	foram	atropelados	pela	contrarreforma	neoliberal	avassaladora	a	partir	
de	1995,	como	tivemos	a	oportunidade	de	demonstrar	(Behring,	2003),	dentre	os	
quais	a	constituição	de	um	padrão	de	proteção	social	efetivamente	abrangente.
Esses	traços	gerais,	e	que	já	geraram	tratados	inteiros	e	clássicos	sobre	os	dois	
países,	são	aqui	apenas	pontuados,	com	o	objetivo	de	constituir	nosso	patamar	de	
observação	para	a	análise	da	lógica	da	alocação	do	fundo	público,29	realizada	por	
28.	Tive	a	oportunidade	de	traçar	algumas	linhas	sobre	meu	recente	aprendizado	acerca	dos	paradoxos	
franceses	em:	“Outubro.	1961.	O	silêncio	sobre	a	repressão	à	resistência	argelina	em	Paris”,	publicado	no	
blog	Mídia	e	Questão	Social,	em	7/4/2012,	a	convite	de	Mione	Hugon.	Disponível	em:	<http://midiaeques-
taosocial.blogspot.com.br/2012/04/editoria-volta-do-mundo-mundo-da-volta.html>.
29.	Sobre	o	fundo	público,	vimos	adensando	esta	categoria	a	partir	de	uma	compreensão	de	seu	lugar	
estrutural	no	circuito	do	valor,	tendo	como	referência	a	crítica	marxista	da	economia	política.	Conferir	Behring,	
2008a,	2010	e	2012a	[no	prelo].
19Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 7-52, jan./mar. 2013
meio	do	orçamento	público	nos	dois	países,	que	não	pode	ser	vista	sem	a	dinâmica	
da	política	e	da	cultura.	Afinal,	sob	os	números	do	orçamento	público	encontram-se	
disputas	tensas	e	intensas	entre	as	classes	e	seus	segmentos.	
2. A lógica da alocação do fundo público: orçamento no Brasil e na França
Estabelecidos	os	parâmetros,	trata-se	agora	de	perscrutar	semelhanças	e	dife-
renças	na	organização	do	orçamento	público,	o	qual	revela	o	sentido	da	alocação	
do	fundo	público	nos	dois	países,	buscando	identificar	os	pesos	percentuais	das	
despesas	públicas	em	alguns	itens	centrais,	bem	como	algumas	características	das	
receitas.	Nosso	objetivo	é	o	de	identificar	tendências	da	composição	e	da	alocação	
de	recursos,	na	perspectiva	de	observar	onde	essas	experiências	se	entrelaçam	e	se	
afastam.	
No	Estado	nacional	francês,	desde	2006,	entrou	em	vigor	a	Lolf	(Loi	Organi-
que	Relative	aux	Lois	de	Finances),	que	rege	a	construção	do	orçamento	e	a	pres-
tação	de	contas,	reformando	uma	lei	de	1959	que	até	então	orientava	esse	processo.	
Segundo	a	LOLF,	o	orçamento	é	construído	a	partir	de	missions	(missões),	o	maior	
nível	de	 agregação	de	despesas,	 seguido	de	programmes	 (programas)	 e	actions 
(ações),	níveis	de	agregação	menores,	 em	escala	decrescente.	Essa	organização	
geral	corresponde	às	funções	no	orçamento	brasileiro,	às	quais	se	seguem	as	subfun-
ções	e	programas,	que,	por	sua	vez,	se	desdobram	em	projetos,	atividades	e	ações.	
Existem	na	França	32	missões,	123	programas	e	em	torno	de	500	ações	(Didier,	
2011,	p.	9;	Baslé,	2004,	p.	26-7).	Já	no	Brasil,	temos	28	funções,	43	subfunções,	e	
após	esse	nível	de	desagregação,	os	diversos	programas	seguidos	de	atividades,	
projetos	e	ações	(MTO,	2010,	p.	108-111).	Para	efeito	de	comparação	geral	da	ló-
gica	de	alocação	do	fundo	público	nos	dois	países,	vamos	estabelecer	correlações	
entre	os	 níveis	maiores	de	 agregação	dos	 recursos,	 ou	 seja,	missões	 e	 funções,	
podendo	recorrer	eventualmente	aos	níveis	imediatamente	subsequentes	para	es-
clarecer	dinâmicas	determinadas	ou	aproximar	agregados	entre	os	dois	países.
Diferente	do	Brasil,	onde	existem	três	orçamentos	que	compõem	o	Orçamen-
to	Geral	da	União	 (OGU)	desde	a	Constituição	Federal	de	1988	—	Orçamento	
Fiscal,	Orçamento	da	Seguridade	Social	e	Orçamento	das	Estatais	—,	a	França	
adota	um	orçamento	do	Estado	Nacional,	de	natureza	fiscal.	A	Sécurité	Sociale,	
cuja	complexidade	será	abordada	no	item	subsequente	deste	texto,	possui	um	or-
20 Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 7-52, jan./mar. 2013
çamento	separado	e	regulado	pela	LOLFSS	(Loi	Organique	Relative	aux	Lois	de	
Financement	de	La	Securité	Sociale),	que	orienta	as	LFSS	(Lois	de	Financement	
de	La	Securité	Sociale),	 leis	anuais	 também	aprovadas	na	Assembleia	Nacional	
(Parlamento	francês),	mas	cujo	trâmite	é	diferente	da	Loi	des	Finances.	No	Brasil,	
criou-se,	na	Constituição	de	1988,	um	Orçamento	da	Seguridade	Social	em	sepa-
rado,	sob	gestão	do	Estado,	mas	que	sofre	fortemente	as	injunções	das	disponibili-
dades	de	caixa,	o	que	significa	estar	em	separado	ma non troppo (mas	não	muito!),	
apesar	dos	desejos	constituintes. Explicamo-nos:	as	incidências	dos	ajustes	fiscais	
brasileiros,	a	exemplo	da	persistência	da	Desvinculação	de	Receitas	da	União	(DRU)	
e	do	superávit	primário,	atingem	profundamente	os	recursos	da	Seguridade	Social	
brasileira.30	Isto	não	ocorre	com	a	Sécurité	Sociale	francesa,	em	que	esses	meca-
nismos	de	punção	exclusivamente	fiscal	de	recursos	não	existem,	pelo	contrário,	
há	inversão	crescente	de	recursos	fiscais	para	a	mesma.	Essa	dinâmica	tem	relação	
com	a	 concepção	da	Sécurité	Sociale	 na	França,	 como	veremos	 adiante.	Mas,	
quanto	ao	Brasil,	tal	lógica	guarda	raízes	profundas	no	seu	lugar	subordinado	na	
economia-mundo,	sua	vulnerabilidade	externa	e,	do	ponto	de	vista	político,	suas	
dificuldades	—	que	tem	origem	na	dinâmica	das	classes	sociais	—	de	exercício	da	
soberania,	considerando	as	pressões	heteronômicas	a	que	fizemos	referência	ante-
riormente.	Por	fim,	quanto	à	prestação	de	contas,	a	França	conta	com	uma	Cour	des	
Comptes,	equivalente	ao	Tribunal	de	Contas	da	União	no	Brasil,	e	com	objetivos	
bastante	próximos:	subsidiar	o	Parlamento	na	aprovação	ou	não	das	contas	públicas,	
a	partir	de	relatórios	consubstanciados	globais	ou	parciais	e	pareceres.
O	ciclo	orçamentário	francês	tem	duração	de	três	anos,	envolvendo	o	DOB	
(Débat	d’Orientation	Budgétaire),	que	inicia	no	Parlamento	em	junho	no	ano	ante-
rior	ao	exercício,	e	gera	a	apresentação	pelo	executivo	do	PLF	(Projet	de	Loi	de	
Finances)	em	outubro,	culminando	com	a	aprovação	em	dezembro	da	LFI	(Loi	de	
Finances	 Initiale).	No	 ano	de	 exercício	o	 orçamento	 é	 executado,	mas	 existe	 a	
possibilidade	de	propor	retificações	ao	orçamento,	por	meio	da	apresentação	ao	
Parlamento	de	uma	LFR	(Loi	de	Finances	Rectificative).	Concluída	a	execução,	há	
a	LR	(Loi	de	Règlement),	que	mostra	o	montante	definitivo	de	despesas	e	receitas	
e	 fecha	o	ciclo	 (Didier,	2011,	p.	11;	Baslé,	2004).	Esta	última	é	equivalente	ao	
30.	Vimos	mostrando	essa	dinâmica	a	partir	das	pesquisas	desenvolvidas	no	âmbito	do	Grupo	de	Estu-
dos	do	Orçamento	Público	e	da	Seguridade	Social	(GOPSS),	acompanhando	o	Orçamento	Geral	da	União	
desde	o	ano	de	1997.	Conferir:	Behring,	2008b.	Ver	também:	publicações	de	Análise	da	Seguridade	Social	
da	Anfip,	disponíveis	em:	<http://www.anfip.org.br/>	e	Boschetti	e	Salvador,	2006.
21Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 7-52, jan./mar. 2013
Balanço	Geral	da	União	(BGU)	e	esses	são	os	documentos	base	para	o	trabalho	dos	
tribunais	de	contas	dos	dois	países.
Ambos	os	ciclos	orçamentários	são	mistos,	propostos	pelo	Executivo	e	apro-
vados	pelo	Legislativo	com	suporte	do	Tribunal	de	Contas,	e	possuem	uma	dinâmi-
ca	anual	semelhante:	a	LDO	equivalendo	ao	DOB,	mas	com	característica	de	Lei;	
a	Lei	Orçamentária	Anual	 equivalendo	 à	LFI,	 inclusive	 com	a	possibilidade	de	
mudanças	retificadoras;	e	o	BGU	equivalendo	à	LR.	Porém	o	ciclo	orçamentário	
brasileiro	tem	alguns	traços	diferentes,	quando	comparado	ao	francês.	A	Constitui-
ção	de	1988	introduziu	o	Plano	Plurianual	(PPA),	que	envolve	um	planejamento	dos	
investimentos	públicos	e	metas	físicas	por	um	período	de	quatro	anos,	orientando	a	
formulação	das	leis	anuais.	Apenas	recentemente,	em	função	de	exigências	da	União	
Europeia	(EU),	a	França	introduziu	no	ciclo	orçamentário	uma	Loi	de	Programma-
tion	des	Finances	Publiques,	com	vigência	de	quatro	anos	e	queorienta	a	construção	
dos	ciclos	anuais	e	a	análise	da	prestação	de	contas	(Cour	de	Comptes,	maio	2011).	
A	existência	dos	já	referidos	orçamento	fiscal,	da	seguridade	social	e	das	estatais,	e	
de	um	volume	maior	de	programas,	desagregados	em	níveis	ainda	menores	de	alo-
cação	de	recursos	torna	o	orçamento	público	brasileiro	mais	complexo.	Pensamos	
que	houve	no	Brasil	uma	louvável	busca	no	texto	constitucional	de	associar	plane-
jamento,	orçamento	e	continuidade	de	ações,	num	país	que	precisa	 induzir	 esse	
processo	pela	dificuldade	de	enraizamento	do	sentido	de	público	em	sua	burocracia	
e	na	sociedade	—	em	especial	se	consideramos	que	a	Constituição	de	1988	marca	
o	fim	de	vinte	anos	de	opacidade	da	ditadura	militar-civil.	Mas,	ao	mesmo	tempo,	
permanece	grande	a	fragmentação	dos	recursos,	o	que	torna	árduo	o	acompanha-
mento	orçamentário,	mesmo	com	os	avanços	tecnológicos	no	nível	federal	e	em	
alguns	entes	federativos	subnacionais.31
Para	os	objetivos	deste	 estudo,	 tendo	 em	vista	 realizar	 reflexões	 sobre	 a	
alocação	do	fundo	público,	com	destaque	para	os	gastos	sociais,	no	Brasil	e	na	
França,	vamos	observar	o	ano	de	exercício	de	2010	nos	dois	países,	analisando	
suas	prestações	de	contas	nacionais,	a	partir	das	grandes	linhas,	ou	seja,	das	mis-
sions	e	das	funções,	que	indicam	tendências	gerais	do	gasto	público.	Evidente-
mente	não	é	possível	estabelecer	correlações	a	partir	de	valores	correntes,	consi-
31.	Os	estados	e	municípios	brasileiros	não	têm	a	mesma	transparência	do	Orçamento	da	União,	o	
que	torna	bastante	difíceis	os	caminhos	das	pesquisas	nesses	níveis	da	federação.	Vale	lembrar	que	apenas	
em	2002	o	conjunto	dos	municípios	brasileiros	passou	por	força	legal	a	adotar	o	ciclo	constitucional,	aqui	
apresentado.
22 Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 7-52, jan./mar. 2013
derando	 que	 não	 trabalhamos	 aqui	 com	 o	 poder	 de	 compra	 das	 respectivas	
moedas	 no	período	 estudado.	Estabelecemos	 termos	de	 comparação	possíveis	
entre	percentuais,	utilizando	o	euro	(€)	como	referência,	ou	seja,	convertendo	os	
valores	correntes	em	reais	para	o	euro.	Analisaremos	os	dados	levantados	sobre	
a	execução	orçamentária	no	ano	de	2010,	a	partir	dos	percentuais	em	missions e 
funções	mais	importantes	e	comparáveis	entre	si,	como	parte	do	gasto	total	efe-
tivamente	alocado	no	ano	de	exercício	de	2010	pelo	Estado	Nacional	e	adminis-
tração	da	Sécurité	Sociale	—	Régime	Générale	(França)	e	pela	União	(Brasil),	
considerando	Orçamento	Fiscal	e	da	Seguridade	Social,	sendo	que	este	último	
engloba	o	Regime	Geral	da	Previdência	Social	(trabalhadores	do	setor	privado).	
Assim,	é	importante	deixar	claro	que	não	estamos	considerando	a	alocação	de	re-
cursos	 dos	 entes	 subnacionais,	 o	 que	 tem	 algumas	 implicações,	 a	 exemplo	 da	
saúde,	da	assistência	social	e	da	educação	no	Brasil,	bem	como	em	aide e action 
sociale,	entre	outras,	na	França,	que	recebem	recursos	importantes	dos	entes	fede-
rativos	subnacionais,	ainda	que	esse	fato	não	altere	grandes	tendências,	cuja	iden-
tificação	é	o	que	perseguimos	neste	estudo.	Não	estamos	considerando	 também	
regimes	especiais	de	previdência	e	do	funcionalismo	público	nos	dois	países,	mas	
o	regime	geral,	que	ademais	reúne	a	maior	parte	dos	recursos	públicos	em	Previ-
dência	Social	(assurance)	nos	dois	países.	Analisemos,	então,	as	Tabelas	1	e	2,	nas	
páginas	seguintes.
A	Tabela	1	considera	a	execução	orçamentária	do	ano	de	2010,	tomando	como	
fontes	os	dados	da	LR,	a	análise	da	Cour	de	Comptes	(maio	de	2011)	e	documentos	
oficiais	 sobre	a	prestação	de	contas	da	Sécurité	Sociale	—	Regime	Géneral,	na	
França,	com	destaque	para	Les	Chiffres	Clés	de	La	Sécurité	Sociale	2010	(Drees,	
2011).	No	Brasil,	trabalhamos	com	os	dados	sistematizados	no	Balanço	Geral	da	
União	—	BGU	(Orçamento	Fiscal	e	da	Seguridade	Social),	a	análise	do	TCU	e	
outros	documentos	complementares,	para	mostrar	o	peso	de	determinadas	despesas	
do	orçamento	nacional,	comparáveis	entre	os	dois	países,	sempre	considerando	os	
valores	 efetivamente	despendidos	no	 ano,	 ou	 seja,	 os	Crédits	 de	Paiements	 sur	
factures	(CP)	na	França,	e	as	Despesas	Realizadas	(Brasil).	Realizamos	o	esforço	
de	reunir	despesas	que	equivalem	a	um	mesmo	universo	nos	dois	países,	de	forma	
que,	no	caso	francês,	somamos	o	orçamento	do	Estado	(fiscal),	de	€	412,6	bilhões	
e	o	da	Sécurité	Sociale	—	Regime	General,	de	€	306,5	bilhões,	que	não	aparecem	
assim	reunidos	nas	contas	nacionais,	ao	contrário	das	contas	brasileiras.	A	Tabela	
2	relaciona	os	mesmos	dados	com	o	PIB	dos	dois	países	do	ano	de	2010,	de	forma	
que	podemos	vislumbrar	o	gasto	público	como	parte	da	riqueza	nacional.	Este	dado	
23Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 7-52, jan./mar. 2013
é	importante	porque	reflete	a	parte	da	riqueza	nacional	que	é	investida	em	determi-
nados	eixos,	dizendo	sobre	o	nível	de	cobertura	socializada	das	necessidades	sociais	
e	sobre	a	apropriação	da	riqueza	nacional	pelas	classes	e	seus	segmentos.	A	partir	
dos	dados	sistematizados	nas	duas	tabelas,	podemos	desdobrar	algumas	considera-
ções	analíticas.
A	primeira	é	de	natureza	geral	e	um	tanto	óbvia:	apesar	de	alguns	dados	quan-
titativos	serem	aparentemente	próximos	—	há	uma	diferença	de	cerca	100	bilhões	
de	euros	entre	um	orçamento	e	outro	(a	mais	para	a	França),	após	a	conversão	do	
orçamento	brasileiro	para	o	euro	—	não	se	pode	perder	de	vista	que	o	impacto	do	
gasto	público	francês	será	maior,	considerando	o	tamanho	da	população,	o	grau	de	
consolidação	das	políticas	públicas,	de	estabelecimento	de	acordos	com	os	partenai-
res sociaux (empregadores	e	trabalhadores),32	e	de	continuidade	administrativa.	Se	
calcularmos	o	volume	de	recursos	orçamentários	per capita	investidos	na	França	e	
no	Brasil	em	2010,	chegamos	ao	valor	de	€	11,2	mil	(França)	para	€	3,5	mil	(Brasil),	
ou	seja,	a	França	investe	aproximadamente	três	vezes	mais	que	o	Brasil	por	habitan-
te.	Mas	esse	é	um	dado	muito	geral,	pois	não	revela	efetivamente	a	quais	segmentos	
se	destinam	os	recursos.	Para	extrair	elementos	menos	superficiais	precisamos	nos	
aproximar	mais	dos	dados.
	Nossa	atenção	volta-se	então	para	o	peso	da	dívida	pública	nos	orçamentos	
dos	dois	países.	A	relação	dívida/PIB	tem	sido	um	importante	indicador	de	saúde	
econômica	nacional,	sobretudo	quando	se	trata	de	fornecer	indicadores	ao	merca-
do	financeiro	e	aplicar	políticas	de	austeridade,	justificadas	em	nome	do	controle	
dos	gastos	públicos	por	organismos	como	FMI	ou	Banco	Mundial.	A	relação	dí-
vida/PIB	da	França,	em	2010,	encontrava-se	na	marca	de	82,3%	e	saltou	para	86%,	
em	2011	(Eurostat,	11/6/2012).	Esse	mesmo	indicador	para	o	Brasil	foi,	segundo	
o	Relatório	do	TCU	sobre	o	ano-exercício	de	2010,	de	55%,	considerando	o	con-
ceito	de	Dívida	Bruta	do	Governo-Geral	(envolvendo	União,	estados	e	municípios,	
mas	excluindo	estatais	e	o	Banco	Central),	e	de	40,3%	conforme	o	conceito	de	
Dívida	Líquida	do	Setor	Público	(envolvendo	apenas	a	União	sem	as	empresas	
estatais	federais).	Outros	números	sobre	o	Brasil	aparecem	considerando	concei-
tos	diferenciados:	78%	em	2011,	segundo	a	Auditoria	Cidadã	da	Dívida;33	66,1%	
32.	O	termo,	muito	utilizado	no	debate	francês	—	acadêmico	e	midiático	—	sobre	a	política	social,	
refere-se	ao	conjunto	de	organizações	envolvidas	na	gestão	da	mesma	e	em	mesas	de	negociação.	No	caso	
da Sécurité,	trata-se	das	organizações	patronais	e	dos	trabalhadores,	bem	como	do	Estado.
33.	Conferir:	Os números da dívida	(Fattorelli	e	Ávila,	2012).	
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26 Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 7-52, jan./mar. 2013
em	2010,	conforme	o	FMI;34	e	40,2%	conforme	estudo	da	OCDE35	e	declarações	
do	governo	na	imprensa,	provavelmente	referindo-se	ao	segundo	conceito	citado	
pelo	TCU.	Como	se	pode	identificar,	são	índices	díspares	e	que	revelam	um	pro-
blema	de	falta	de	consenso	e	de	transparência	do	dado.	Porém,	a	questãocentral	
é:	apesar	de	a	saúde	econômica	brasileira	apresentar-se,	segundo	todos	os	índices,	
aparentemente	melhor,	o	país	canaliza	38,6%36	de	 seus	 recursos	orçamentários	
para	o	pagamento	de	juros,	encargos	e	amortizações	da	dívida	pública,	conside-
rando	na	função	“Encargos	especiais”	as	subfunções	que	se	referem	aos	“Serviços	
das	dívidas	interna	e	externa”	e	ao	refinanciamento	de	ambas	(Tabela	1).	Como	
proporção	do	PIB,	trata-se	de	um	comprometimento	de	15,81%,	em	2010	(Tabe-
la	2),	ano	em	que	o	PIB	teve	um	alto	e	atípico	crescimento	de	7,5%,	dando	a	im-
pressão	de	que	o	Brasil	passaria	incólume	à	crise,	o	que	não	se	confirmou	na	se-
quência,	quando	voltou	a	um	crescimento	do	PIB	em	torno	de	2,7%,	em	2011	
(TCU,	Relatório	Ano-Exercício	2011).
A	França	realizou	um	dispêndio	de	5,6%	de	seu	orçamento	público	quanto	
aos	seus	compromissos	com	a	dívida	no	mesmo	ano	de	2010	(Tabela	1),	o	que	
representou	2,09%	do	PIB	(Tabela	2).	No	Brasil,	os	encargos	com	a	dívida	são	
o	 primeiro	 item	 do	 gasto	 público,	 estando	 à	 frente	 da	 seguridade	 social.	Na	
França,	estes	passaram	a	ser	o	segundo	maior	item	no	gasto	fiscal	(Orçamento	
do	Estado),	depois	da	educação	nacional.	Se	 incluímos	a	Sécurité	Sociale	—	
Regime	General,	os	encargos	com	a	dívida	caem	para	o	quinto	lugar.	Mesmo	
assim,	a	evolução	do	endividamento	e	seu	peso	no	gasto	fiscal	causam	preocupa-
ção	e	inquietação	na	França,	onde	também	existem	movimentos	organizados	em	
torno	da	auditoria	da	dívida	pública,	especialmente	no	que	diz	respeito	às	ope-
34.	FMI,	Perspectives de l’Économie Mondiale. Reprise, Risques et Réequilibrage,	out.	2010.
35.	OCDE,	Estudos	Econômicos	da	OCDE	Brasil,	out.	de	2011.	Disponível	em:	<http://fgvprojetos.fgv.
br/sites/fgvprojetos.fgv.br/files/Overview%20Brasil%202011%20%28port%29_1.pdf>.	Acesso	em:	11	jun.	
2012.	
36.	Publicação	da	Auditoria	Cidadã	da	Dívida	estimou	para	2010	um	peso	da	dívida	no	orçamento	
público	de	44,93%	(Informativo	da	Auditoria	Cidadã	da	Dívida,	Brasília,	2011),	maior	que	o	dado	aqui	en-
contrado.	No	entanto,	vamos	operar	aqui	com	o	dado	a	partir	das	fontes	oficiais,	o	que	não	altera	as	tendên-
cias	que	vamos	apontar.	Esta	importante	organização	tem	realizado	um	trabalho	incansável	de	esclarecimen-
to	 e	 denúncia	 do	 odioso	 endividamento	 brasileiro.	 Seu	 cálculo	 da	 relação	 dívida/PIB	 considera	 juros,	
encargos,	amortizações	e	a	rolagem	da	dívida,	o	que	implica	um	dado	maior	que	o	oficial	sobre	essa	relação,	
mas	que	torna	mais	transparente	o	peso	do	endividamento	do	país.	Cabe	esclarecer	ainda	que	a	função	“En-
cargos	especiais”	engloba	outros	gastos,	a	exemplo	das	transferências	constitucionais	a	estados	e	municípios,	
que	não	entraram	nessa	conta.
27Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 7-52, jan./mar. 2013
rações	 de	 salvamento	 das	 instituições	 bancárias	 na	 sequência	 do	 estouro	 da	
crise,	em	2008	(Chesnais,	2011).	
Estes	números	nos	mostram	que	a	França	e	o	Brasil	estão	envolvidos	no	pro-
cesso	global	de	punção	do	fundo	público	pelo	capital	financeiro	(Behring,	2010),	
mas	em	escalas	e	com	patamares	elevadíssimos	de	comprometimento	dos	recursos	
orçamentários	diferentes	e	com	impactos	também	diferenciados	na	sociabilidade.	
Ou,	melhor	dizendo:	níveis	desiguais	de	socialização	dos	custos	desse	processo.	A	
França,	ao	que	tudo	indica,	realiza	uma	gestão	com	maior	soberania	de	sua	dívida,	
dispondo	de	margens	de	manobra	diferenciadas	e	maiores,	inclusive	porque	compõe	
os	núcleos	decisórios	das	instituições	multilaterais,	com	relações	viscerais	com	os	
credores.	Outro	aspecto	que	possivelmente	corrobora	para	essa	margem	maior	de	
manobra	é	a	natureza	da	dívida	francesa,	de	médio	e	longo	prazo,	e	menos	sensível	
à	especulação,	em	que	pese	as	agências	de	notação	de	risco	desferirem	duros	golpes	
sobre	o	país	no	último	período,	amplamente	divulgados	na	imprensa.	Um	registro	
fundamental	é	o	de	que	a	França	não	pratica	taxas	de	juros	escorchantes:	as	taxas	
de	juros	estiveram	em	2010	fixadas	em	0,75%	em	curto	prazo,	e	em	3,11%	em	
longo	prazo.37	Essa	mesma	orientação	não	se	aplica	aos	países	periféricos,	dentre	
os	quais	o	Brasil,	que	vem	mantendo	taxas	anuais	de	juros	em	patamares	elevadís-
simos	para	manter	seus	níveis	de	atratividade	dos	capitais,	com	forte	impacto	na	
dívida	pública	e	privada.	As	taxas	de	juros	oscilaram,	em	2010,	entre	8,65%	(janei-
ro	de	2010)	e	10,66%	(dezembro	de	2010).38 
A	França	não	compromete,	tão	intensa	e	diretamente	como	no	Brasil,	o	finan-
ciamento	da	Sécurité	Sociale	e	de	outras	políticas	públicas	nesse	processo	de	favo-
recimento	ao	rentismo,	ainda	que	destine	um	volume	de	recursos	orçamentários	
significativo	para	esses	segmentos.	Por	outro	ângulo,	é	possível	afirmar	que	há	um	
comprometimento	indireto,	a	uma	visível	erosão	e	decadência	de	políticas	públicas	
antes	consistentes,	bem	como	aprofundamento	da	desigualdade	nos	acessos	antes	
concebidos	para	ser	universais.	Há	estudos	que	mostram	o	impacto	das	políticas	
neoliberais	na	França,	ainda	que	talvez	seja	o	país	que	mais	resistiu	a	essas	políticas.	
Vejamos	alguns	elementos	que	ilustram	os	impactos	em	importantes	políticas	pú-
blicas.	A	França	adotou	uma	política,	no	contexto	da	contrarreforma	do	Estado,	de	
37.	Insee,	Taux	d’intérêt	à	court	et	à	long	terme	par	pays.	Disponível	em:	<http://www.insee.fr/fr/themes/
tableau.asp?ref_id=CMPTEF08205&reg_id=98>.	Acesso	em:	11	jun.	2012.
38.	Conferir	Banco	Central	do	Brasil,	Histórico	das	Taxas	de	Juros.	Disponível	em:	<http://www.bcb.
gov.br/?COPOMJUROS>.	Acesso	em:	11	jun.	2012.
28 Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 7-52, jan./mar. 2013
não	substituição	dos	funcionários	aposentados	na	proporção	de	um	para	cada	dois,	
extinguindo	postos	públicos	de	trabalho	em	nome	do	gerenciamento	dos	custos	de	
pessoal	para	diminuir	o	déficit	público.	A	Cour	de	Comptes	(2011)	pondera	sobre	
a	eficácia	dessa	política,	mas	não	pelo	aspecto	que	vem	sendo	sinalizado	nas	aná-
lises	mais	críticas:	 sua	preocupação	é	com	a	não	ocorrência	das	aposentadorias	
previstas	e	a	ausência	de	uma	política	coordenada	com	as	remunerações.	Do	ponto	
de	vista	do	acesso	aos	serviços	públicos,	o	impacto	dessa	medida	foi,	por	exemplo,	
a	supressão,	entre	2007	e	2012,	de	80	mil	postos	de	trabalho	no	ensino	escolar,	o	
que	se	tornou	uma	questão	candente	no	debate	das	recentes	eleições	presidenciais.	
Numa	clara	combinação	com	o	processo	de	empobrecimento	da	população,	e	sinal	
de	que	as	políticas	de	proteção	em	curso	não	estão	conseguindo	fazer	frente	de	
forma	suficiente,	há	na	França	o	reaparecimento	de	focos	de	doenças	erradicadas,	
a	exemplo	da	tuberculose	em	Clichy-sous-Bois,	noticiado	em	tom	de	denúncia	pelo	
Le Monde	(29/9/2011).	Nesse	mesmo	mês,	o	Le Monde	(21/9/2011)	sinalizava	um	
aumento	de	4,6%	do	número	de	detentos	no	sistema	carcerário	—	em	torno	de	
63.602	pessoas	em	2011,	segundo	o	jornal.	Mas	a	questão	que	chama	a	atenção	
nessa	matéria	é	a	diminuição	do	número	de	funcionários	públicos	e	suas	condições	
de	trabalho,	considerando	o	aumento	da	demanda,	que	mostra	a	face	da	criminali-
zação	dos	pobres.	Outra	questão	em	foco	no	país	é	a	moradia.	Estudo	da	Fondation	
Copernic	(2012)	mostra	que	a	França	vive	uma	espécie	de	boom	de	especulação	
imobiliária	desde	2000,	com	uma	alta	dos	preços	dos	aluguéis	em	torno	de	118,2%	
que	não	foi	acompanhada	pela	renda	das	famílias	dos	locatários.	O	resultado	foi	
um	crescimento	de	96,6%	no	número	de	expulsões	de	famílias	de	habitações	entre	
2000	e	2010.	O	mesmo	estudo	mostra	os	 superlucros	do	 setor	 imobiliário,	 que	
cresceram	muito	acima	da	evolução	do	PIB	e	foram	alimentados	também	por	me-
didas	fiscais	favorecendo	o	setor.39	A	Cour	de	Comptes	recomendava,	em	fins	de	
2011,	um	aporte	de	recursos	de	urgência	para	os	sem	teto	(Le Monde,	16/12/2011),	
criando	mais	vagas	sociais	nas	zonas	urbanas	sob	forte	tensão.	Enquanto	isso,	os	
movimentos	sociais	denunciam	a	existência	de	2,12	milhões	dehabitações	vazias,	
dado	oficial	do	Insee,	o	que	mostra	a	falta	de	aplicação	da	lei	de	requisição	e	tam-
bém	o	desengajamento	financeiro	do	Estado,	a	partir	do	baixo	financiamento	da	
habitação	social	e	das	alocações	de	habitação.	De	fato,	observa-se	na	Tabela	1	que	
a	Mission	Ville	et	Logement	consome	apenas	1,2%	da	despesa	pública	francesa,	o	
que	corresponde	a	apenas	0,44%	do	PIB.	Ainda	assim,	o	aporte	público	é	maior	
39.	Estes	e	outros	dados	podem	ser	encontrados	em:	<www.contrelelogementcher.org>.	
29Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 7-52, jan./mar. 2013
que	no	Brasil,	onde	os	percentuais	 são	0,32%	do	orçamento	e	0,13%	do	PIB	e	
existem	políticas	bastante	residuais,	mesmo	com	seu	gigantesco	déficit	habitacional,	
uma	das	razões	de	existência	das	conhecidas	favelas	brasileiras	e	de	um	sem-nú-
mero	de	habitações	chamadas	subnormais.
Em	que	pese	esses	impactos,	a	França	não	implementa	o	superávit	primário	
como	o	Brasil,	onde	as	consequências	são	evidentemente	mais	dramáticas.	O	Sol-
de	Budgétaire	Primaire	(SBP)	é	um	parâmetro	econômico	e	não	uma	obrigação	a	
ser	cumprida	a	qualquer	custo,	mesmo	com	os	draconianos	indicadores	de	susten-
tabilidade	da	Commission	Européene	(Elbaum,	2011,	p.	455-457).	O	saldo	primá-
rio	da	França	vem	se	deteriorando	tanto	quanto	o	saldo	global	(Cour	de	Comptes,	
2011,	p.	34),	mas	não	implica	uma	escolha	política	de	deliberadamente	produzir	
um	saldo	positivo	para	sinalizar	ao	mercado	condições	de	pagamento	de	dívida.	
Um	mecanismo	tão	perverso	como	a	Desvinculação	de	Receitas	da	União	(DRU)	
não	existe	na	França.	A	DRU	alimenta	o	superávit	primário	no	Brasil,	retirando	
20%	das	receitas	de	impostos	e	contribuições	sociais,	sendo	que	estas	últimas	fi-
nanciam	a	seguridade	social	(para	além	das	cotizações	de	empregados	e	emprega-
dores),	para	compor	as	reservas	nacionais	ou	pagar	diretamente	juros	e	encargos	
da	dívida	que	estão	expressos	neste	percentual	de	38,6%	do	orçamento	federal.	São	
medidas	injustas	e	lesivas,	que	vêm	sendo	adotadas	no	Brasil	desde	o	acordo	com	
o	FMI	de	1999	(caso	do	superávit	primário),	e	desde	o	Plano	Real	(1994),	quando	
foi	criado	o	Fundo	Social	de	Emergência,	depois	Fundo	de	Estabilização	Fiscal,	e	
hoje,	DRU,	mecanismo	cujo	único	objetivo	—	ainda	que	a	legislação	que	a	regula	
aponte	outros	itens	—	tem	sido	o	de	garantir	reservas	cambiais	que	assegurem	os	
compromissos	com	os	credores	nacionais	e	internacionais,	que	especulam	com	o	
risco-país	atribuído	pelas	agências	de	notação	de	títulos,40	de	forma	que	qualquer	
alteração	nessa	arquitetura	perversa	produz	fortes	abalos	na	vulnerável	economia	
política	brasileira	(Filgueiras	e	Gonçalves,	2007).
Destacamos	ainda	outros	dados	para	análise.	As	despesas	com	educação	e	
pesquisa	científica	são	centrais,	já	que	são	estruturantes	para	a	autonomia	de	qual-
quer	país,	haja	vista	o	acesso	à	 informação,	a	 formação	da	 força	de	 trabalho	e,	
muito	especialmente,	o	lugar	das	patentes	na	economia	mundo	(Chesnais,	1996).	
A	França	alocou	10,2%	de	seu	orçamento	nacional	em	educação,	considerando	aqui	
os	três	níveis	de	ensino	e	4,8%	em	pesquisa	(com	recursos	para	as	universidades	e	
40.	Para	uma	leitura	crítica	do	papel	dessas	agências	mantidas	pelo	grande	capital	financeiro	e	o	impac-
to	de	sua	consultoria	na	economia-mundo,	consultar	Chesnais,	2011;	Didier,	2011	e	Lordon,	2008.
30 Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 7-52, jan./mar. 2013
centros	de	pesquisa),	ou	seja,	esses	dois	itens	reunidos	englobam	15%	do	investi-
mento	público	(Tabela	1)	e	envolvem	5,78%	do	PIB	(Tabela	2).	O	Brasil	destinou	
3,22%	dos	recursos	orçamentários	federais	para	a	educação	e	0,49%	para	ciência	
e	tecnologia,	o	que	resulta	em	3,71%	da	despesa	total	do	ano	de	2010	(Tabela	1),	
que	 equivale	 a	1,51%	do	PIB	nas	duas	 rubricas	 (Tabela	2).	Enquanto	 a	França	
gasta	duas	vezes	mais	com	educação	e	ciência	e	tecnologia	que	com	a	dívida	pú-
blica,	o	Brasil	gasta	dez	vezes	menos	com	educação	e	ciência	e	 tecnologia,	em	
comparação	com	os	encargos	da	dívida.	Além	do	evidente	reforço	da	heteronomia	
brasileira,	esse	elemento	significa	mais	duas	constatações	sobre	o	Brasil:	a	conde-
nação	à	condição	de	dependência	e	hipoteca	de	seu	futuro,	bem	como	o	enorme	
campo	aberto	para	a	mercantilização	da	educação,	diretamente	relacionado	à	baixa	
oferta	da	educação	pública.	Na	verdade,	é	a	oferta	privada	que	cresce	exponencial-
mente,	o	que	aponta	um	grave	problema	de	acesso,	sobretudo	ao	ensino	secundário	
e	universitário.	Existe	mercantilização	da	educação	em	curso	também	na	França	de	
hoje	em	uma	escala	que	não	tivemos	condições	de	aferir,	mas	que	é	visível	nos	
grandes	centros	urbanos,	em	geral	articulada	à	empregabilidade,	e	que	atinge,	so-
bretudo,	o	ensino	superior,	após	os	acordos	de	Bolonha.	Como	dissemos,	essa	é	
uma	marca	de	período	e	que	se	relaciona	aos	processos	de	supercapitalização	ana-
lisados	por	Mandel	(1982).	No	entanto,	o	baixo	grau	de	oferta	pública	no	Brasil,	
corresponde	a	um	boom	da	oferta	privada,	muitas	vezes	de	baixa	qualidade,	espe-
cialmente	nos	níveis	médio	e	superior.	Portanto,	se	a	mercantilização	é	um	proces-
so	que	entrelaça	os	dois	países,	a	oferta	pública	nesse	campo	os	diferencia	absolu-
tamente,	já	que	na	França	a	escalada	da	mercantilização	na	educação	permanece	
sendo	residual	e	encontra	fortes	resistências.	Podemos	chamar	a	atenção	também	
para	o	gasto	com	a	cultura.	Os	valores	são	baixos	para	os	dois	países,	mas	ainda	
assim	a	França	investe	o	triplo	dos	recursos	alocados	no	Brasil:	0,4%	do	orçamen-
to	e	0,14%	do	PIB,	na	França;	e	0,09%	do	orçamento	e	0,03%	do	PIB	no	Brasil.	
Evidentemente,	os	bens	culturais	sem	o	suficiente	aporte	público	são	apropriados	
pela	indústria	cultural	e	por	dinâmicas	privatistas	e	do	espetáculo	nos	dois	países,	
o	que	inclui	renúncia	fiscal	para	os	mecenas	da	arte,	dentre	os	quais	muitas	insti-
tuições	financeiras.	No	caso	específico	da	França,	o	enorme	fluxo	do	turismo	cul-
tural	e	uma	dinâmica	de	produção	cultural	muito	consolidada	permitem,	a	partir	do	
pagamento	de	taxas,	receitas	de	manutenção	do	imenso	e	impressionante	patrimô-
nio	artístico	e	cultural	do	país.	No	Brasil,	são	bastante	conhecidas	as	dificuldades	
de	conduzir	uma	política	cultural	consistente	e	que	apoiem	a	cultura	popular	—	que	
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ademais	possui	um	componente	de	resistência	no	país	—	e	mantenham	o	patrimô-
nio	histórico,	artístico	e	cultural	num	país	de	dimensões	continentais.	
Se	observarmos	ainda	a	questão	militar,	veremos	que	esse	também	é	um	ele-
mento	a	ser	comentado	no	gasto	público	dos	dois	países.	Pelo	seu	lugar	na	geopo-
lítica	mundial,	além	da	questão	dos	territórios	de	ultramar,	herança	do	colonialismo,	
a	França	destina	5,4%	de	seu	orçamento	para	a	defesa.	Já	o	Brasil	destina	2,13%	
de	recursos	nessa	rubrica,	ou	seja,	duas	vezes	menos	recursos,	ainda	que	a	partici-
pação	brasileira	nas	mobilizações	de	forças	internacionais	tenha	crescido	(Tabela	
1).	Como	parcela	do	PIB	dos	dois	países,	temos	que	a	França	destina	2,01%,	e	o	
Brasil,	 0,87%	 (Tabela	2).	Exemplo	desse	novo	 lugar	do	Brasil	 é	 a	presença	de	
forças	brasileiras	no	Haiti	há	oito	anos	e	seu	esforço	diplomático	para	compor	o	
Conselho	de	Segurança	da	ONU.	Mas	essa	participação	ainda	pode	ser	considera-
da	residual	frente	à	presença	francesa	no	Afeganistão,	dentre	outras	guerras	locali-
zadas,	muitas	delas	relacionadas	desde	2001	ao	ambiente	de	“guerra	ao	terrorismo”	
induzido	pela	política	norte-americana,	com	o	apoio	do	G7.
Por	fim,	um	breve	comentário	sobre	a	questão	ambiental.	No	exato	momento	
em	que	escrevemos	estas	linhas	acontece	no	Brasil	a	Conferência	Rio	+20,	onde	se	
constata	que	apenas	quatro	das	noventa	metas	ambientais	do	planeta	obtiveram	
avanços	nos	últimos	quarenta	anos	(Carta Capital,	12/6/2012).	Pois	bem,	nesse	
contexto,	a	França	destinou	no	ano	analisado2,1%	(Tabela	1)	de	seus	recursos	para	
a	 ecologia	 e	o	desenvolvimento	 sustentável,	 o	que	 significou	um	percentual	 de	
0,79%	do	PIB	(Tabela	2).	O	Brasil,	com	a	responsabilidade	ambiental	de	dispor	de	
uma	floresta	tropical	como	a	Amazônia	e	de	um	dos	maiores	reservatórios	de	água	
do	mundo,	 investe	 na	 gestão	 ambiental	 0,24%	do	orçamento	 (Tabela	 1),	 o	 que	
implica	0,1%	do	PIB	(Tabela	2).	São	cifras	pífias	nos	dois	países	se	pensarmos	na	
importância	da	questão	para	a	humanidade	(Löwy,	2011).	Se	comparadas	com	o	
volume	de	recursos	capturados	pelo	luxo	dos	burgueses,	especialmente	sua	fração	
rentista,	vemo-nos	diante	da	racionalidade	perversa	do	valor,	da	expropriação,	da	
apropriação	privada	da	riqueza	que	hoje	envereda	por	uma	lógica	destrutiva	que	
pode	levar	a	caminhos	sem	retorno.	Tal	racionalidade,	ademais	irracional,41	se	ex-
pressa	no	orçamento	dos	 estados	nacionais,	 quando	destinam	um	 insignificante	
volume	de	recursos	para	a	questão	ambiental,	a	exemplo	da	França	e	do	Brasil.	
41.	Goya	diz	numa	de	suas	mais	importantes	gravuras	que	o sono da razão produz monstros.	Ele	fazia	
um	triste	libelo	contra	a	guerra,	mas	pensamos	que	a	frase	aqui	se	aplica	perfeitamente.
32 Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 7-52, jan./mar. 2013
Do	ponto	de	vista	da	receita,	na	França,	as	principais	fontes	do	orçamento	do	
Estado	são,	por	ordem	de	importância:	a	TVA	(taxa	sobre	valor	agregado),	o	Im-
posto	sobre	a	Renda,	Imposto	sobre	as	Sociedades,	Outras	Receitas	Fiscais	e	Taxas	
sobre	Produtos	Petrolíferos	(Cour	de	Comptes,	2011,	p.	90).	A	TVA,	que	corres-
pondeu	em	2010	a	50%	da	arrecadação	líquida,	tem	como	característica	o	impacto	
no	consumo,	ou	seja,	é	um	imposto	regressivo,	o	que	é	compensado	pela	capacida-
de	extrativa	sobre	a	renda,	as	sociedades	e	demais	impostos.	Este	quadro	de	pesos	
se	manteve	proporcionalmente	no	projeto	de	Loi	de	Finances	de	2012,	conforme	
noticiava o Le Monde,	em	29	de	setembro	de	2011.	Do	ponto	de	vista	da	Sécurité	
Sociale	—	Regime	General,	a	receita	advém,	por	ordem	de	peso	em	2010:	59%	de	
cotizações	sociais	de	empregadores	(45%)	e	empregados	(45%);	21%	da	CSG	—	
uma	contribuição	social	que	incide	basicamente	sobre	a	renda	trabalhadores,	em	
até	7,5%,	a	partir	de	determinados	patamares	 (Elbaum,	2011,	p.	425);	11%	em	
impostos	e	taxas	diversos	(tabaco	e	álcool,	por	exemplo);	6%	de	transferências;	e	
3%,	outros.	Trata-se	de	uma	estrutura	fiscal	que	incide	fortemente	sobre	os	traba-
lhadores,	especialmente	pelo	crescimento	da	TVA	e	da	CSG.	
No	Brasil,	a	estrutura	fiscal	está	constituída	em	grandes	agregados,	segundo	
documento	do	Ministério	da	Fazenda	(2011),	que	analisa	o	desempenho	de	2010.	
O	Orçamento	Fiscal	arrecadou	25,04%	dos	impostos	federais,	na	seguinte	ordem	
de	peso:	 Imposto	de	Renda	18,23%	(com	destaque	para	pessoa	 física	 retido	na	
fonte	em	9,48%	e	pessoa	jurídica	em	7,43%);	o	Imposto	sobre	Produtos	Industria-
lizados	(IPI),	com	2,63%;	e	o	Imposto	sobre	Operações	Financeiras,	com	apenas	
1,82%.	Na	sequência	aparecem	outros	vários	impostos	que	somam,	no	conjunto	
2,36%	da	arrecadação.	Quanto	ao	orçamento	da	Seguridade	Social,	este	arrecadou,	
em	2010,	37,28%	dos	recursos	federais,	sendo	as	principais	fontes:	as	contribuições	
de	empregados	e	empregadores	(17,24%),	a	Cofins	(10,99%)	e	a	CSLL	(4,13%).	
As	demais	fontes	reúnem	apenas	4,92%	dos	recursos.	Como	se	pode	observar,	a	
Seguridade	social	arrecada	mais	que	o	orçamento	fiscal	no	Brasil	o	que	tem	gerado	
mecanismos	de	transferência	de	recursos	da	seguridade	para	o	orçamento	fiscal,	em	
especial	para	o	pagamento	de	encargos	da	dívida,	pesados	como	vimos,	e	consti-
tuição	de	reservas,	via	superávit	primário.	
Mas	o	que	chama	a	atenção	no	conjunto	dos	destaques	que	fizemos	acima	é	
que	a	relação	dívida/PIB	brasileira	é	menor	nos	vários	cálculos	disponíveis.	O	que	
permite	concluir	que	o	impedimento	da	expansão	da	educação	pública,	do	investi-
mento	de	maiores	recursos	para	a	cultura	e	o	desenvolvimento	intensivo	de	tecno-
logias	e	da	ciência	no	Brasil	é	sua	condição	na	economia-mundo,	subordinada	do	
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ponto	de	vista	militar,	de	patentes	e	pelo	endividamento	ilegítimo	e	odioso.	En-
quanto	a	França,	para	além	da	capacidade	de	os	trabalhadores	franceses	resistirem	
às	investidas	neoliberais	mesmo	na	era	Sarkozy,	tem	melhores	condições	estruturais	
e	históricas	de	autodeterminação	e	soberania	na	geopolítica	mundial.	Retomaremos	
este	elemento-chave	na	conclusão	deste	artigo.
Vejamos	então,	de	forma	mais	detida,	a	questão	do	financiamento	e	as	despe-
sas	de	proteção	social	nos	dois	países.
3. Financiamento da proteção e da Seguridade Social: 
elementos para reflexão
A	Sécurité	Sociale	(ou	Sécu,	como	a	tratam	com	intimidade	os	franceses)	é	o	
coração	do	padrão	ou	sistema	de	proteção	social,	mas	não	se	confunde	com	ele.	
Desde	o	plano	Laroque,	de	1945,	a	França	construiu	um	híbrido	bastante	original	
entre	as	fundadoras	experiências	bismarkiana	(1883)	e	beveridgeana	(1942),42 com 
fortes	 raízes	 em	 sua	história.	 Sendo	herdeiro	 de	muitas	 tradições,	 o	 sistema	de	
proteção	social	francês	nutriu-se	de	influências	que	passam	pelas	corporações	de	
ofício	e	a	Revolução	Francesa	(Duval,	2008,	p.	46-7;	Barbier	e	Théret,	2009,	p.	19;	
Elbaum,	2011),	parecendo	perseguir	até	hoje	objetivos	beveridgeanos	com	métodos	
bismarckianos	 (Palier,	2005).	Assim,	o	conceito	de	proteção	social	 engloba	um	
espectro	amplo	de	instituições:	o	conjunto	dos	regimes	de	seguros	sociais	obriga-
tórios,	dentre	eles	a	Sécurité	Sociale	—	Regime	Generale,	os	regimes	de	seguro	
dos	funcionários	públicos,	os	regimes	complementares	de	seguro,	as	previdências	
privadas,	o	seguro-desemprego	e	as	intervenções	sociais	do	Estado,	o	que	inclui	as	
prestações	sociais,	dentre	elas	para	a	habitação,	e	ações	assistenciais.	Este	conjun-
to	cobre	os	riscos	de	doença,	envelhecimento,	maternidade,	emprego,	moradia	e	
pobreza.	Embora	as	tentativas	de	construção	dos	tipos	ideais	de	sistemas	de	prote-
ção	social	tentem	enquadrar	a	experiência	francesa,	a	exemplo	de	seu	encaixe	no	
conceito	de	modelo	corporativo-conservador	por	Esping-Andersen	(1991),	ela	tem	
mostrado	que	as	coisas	não	são	tão	simples.	O	pilar	do	seguro	e	do	corporativismo	
(bismarckiano)	tem	se	revelado	um	elemento	de	resistência	às	políticas	neoliberais,	
42.	Para	uma	compreensão	mais	detalhada	acerca	destes	dois	grandes	parâmetros	históricos	da	proteção	
social,	ver:	Behring	e	Boschetti,	2006;	Boschetti,	2006;	e	Boschetti,	2003	e	o	clássico	Polanyi,	2000.
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apesar	da	existência	de	perda	de	generosidade	do	sistema	(Barbier	e	Therét,	2009,	
p.	23),	e	participa	da	oferta	do	conjunto	das	prestações	sociais,	de	tendência	beve-
ridgeana,	ao	lado	do	Estado.	Por	outro	lado,	o	sistema	de	proteção	social	francês	
vem	desenvolvendo	uma	espécie	de	capacidade	adaptativa	diferenciada,	no	con-
texto	da	onda	longa	de	estagnação,	gerando	fontes	fiscais	de	financiamento	global	
e	criando	prestações	e	direitos,	na	perspectiva	de	acompanhar	novas	necessidades	
(ou	riscos).	Estes	elementos	fazem	com	que	teses	sobre	o	desmonte	do	Estado	social,	
ou	crise	do	Estado	providência	(Rosanvallon,	1981),	que	tiveram	ressonância	nos	
anos	1980,	ou	de	uma	contrarreforma	tão	profunda	a	ponto	de	aproximar	esse	padrão	
da	 experiência	 anglo-saxônica,	 sejam	no	mínimo	discutíveis,	 apesar	das	perdas	
reais	existentes	(Duval,	2008).	
Não	há	dúvida,	portanto,	sobre	a	natureza	híbrida	e	compósita	da	proteção	
social	francesa	e	de	que	a	necessidade	de	acordos	com	os	partenaires sociaux,	ar-
ticulada	à	cultura	política	e	às	 lutas	de	 rua	—	a	proteção	social	é	enraizada	no	
imaginário	coletivo	e	em	comunidades	políticas	historicamente	constituídas	(Barbier	
e	Therét,	2009,	p.	24)	—	foram	elementos	de	preservação	de	sua	cobertura	e	espe-
cialmente	de	umespraiar	residual	dos	processos	de	supercapitalização	no	campo	
dos	seguros.	Exemplo	disso	é	que	os	fundos	de	pensão	e	as	previdências	privadas,	
que	operam	por	meio	de	regimes	de	capitalização,	com	forte	vínculo	com	os	mer-
cados	financeiros,	não	tiveram	crescimento	destacado	nesse	país,	onde	representa-
vam	apenas	1%	do	PIB	no	final	de	2007,	mesmo	com	a	conversão	dos	socialistas	
ao	monetarismo	nos	anos	1980,43	que	efetivamente	fragilizou	os	processos	de	re-
sistência,	ainda	que	sua	presença	tenha	feito	alguma	diferença	(Duval,	2008).	Já	
em	outros	países	da	Europa,	a	exemplo	dos	Países	Baixos,	com	179%,	e	Reino	
Unido,	com	79%,	e	nos	Estados	Unidos,	77%,	esse	crescimento	foi	estrondoso.	
Mantiveram-se	na	França	os	regimes	por	repartição	e	a	solidariedade	intergeracio-
nal	quanto	às	aposentadorias,	ou	seja,	a	França	claramente	recusou	a	estratégia	da	
capitalização,	 fazendo	 com	que	hoje	 tenha	melhores	margens	de	manobra	 para	
manejar	os	efeitos	da	crise,	seja	no	campo	das	coberturas	sociais,	seja	no	campo	
43.	Para	compreender	a	conversão	socialista	e	certa	reprodução	uníssona	de	determinados	axiomas	na	
esquerda	e	na	direita	francesas,	conferir	a	interessante	pesquisa	de	Hartmann	(2011),	que	mostra	os	processos	
de	formação	e	de	circulação	internacional	das	elites	políticas	europeias,	a	qual	tivemos	a	oportunidade	de	
conhecer	 em	 seminário	 realizado	no	Cresppa-CSU,	 em	24/1/2012.	No	 caso	 francês,	Hartmann	 constata	
grande	homogeneidade	e	concentração	desse	processo	de	formação,	nas	grandes	escolas	de	elite	e	de	peque-
no	porte.	No	caso	dos	quadros	da	administração	pública,	80%	desta	é	recrutada	numa	pequena	reserva,	tem	
origem	burguesa	ou	pequeno-burguesa,	com	forte	predominância	de	Paris.
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dos	riscos	financeiros	relacionados	à	dinâmica	da	previdência	complementar	por	
capitalização	(Cornilleau	et	al.,	2010,	p.	35;	Boschetti,	2012).	
Embora	seja	fundamental	explicitar	o	conceito	de	proteção	social	para	com-
preender	melhor	 os	 desenvolvimentos	 da	 política	 social	 na	França,	 não	vamos	
adotá-lo	globalmente	como	o	campo	empírico	da	pesquisa,44	no	sentido	de	perseguir	
a	perspectiva	comparada	de	universos	conceitualmente	mais	próximos.	Para	esse	
objetivo,	cabe	delimitar	a	Seguridade	Social	como	universo	que	possui	na	França	
e	no	Brasil	características	semelhantes.	Ademais,	segundo	Barbier	e	Théret	(2009),	
a	Sécurité	Sociale	absorvia,	em	2006,	80,8%	das	despesas	de	proteção	social	e	
83,1%	do	conjunto	das	prestações	sociais.	
A	Sécurité	Sociale,	portanto,	é	um	pilar	decisivo	do	sistema	de	proteção	social	
francês,	cobrindo	grandes	riscos	relacionados	ao	trabalho,	já	citados	anteriormente,	
na	maior	parte	das	vezes	sob	a	forma	do	seguro.	Trata-se	de	um	conjunto	institu-
cional	complexo	e	fragmentado,	porém	unificado.	Sua	unidade	de	base	é	o	regime,	
e	existem	hoje	no	país	mais	de	quinhentos	regimes,	ainda	que	a	maior	parte	da	
população	esteja	vinculada	ao	Régime	General,	que	engloba	o	conjunto	dos	traba-
lhadores	do	setor	privado	(como	no	Brasil)	e	que	estará	no	centro	de	nossa	análise	
adiante.	Estes	regimes	são	geridos	por	caixas,	sob	tutela	do	Estado,	e	que	possuem	
representação	dos	partenaires sociaux, que	efetivamente	decidem	sobre	seus	rumos	
e	realizam	cotidianamente	a	gestão	dos	recursos.	A	Sécurité	Sociale	é	dividida	em	
quatro	grandes	 ramos	 (branches):	 família,	 envolvendo	as	prestações	 familiares;	
seguro-doença	 (saúde);	 acidentes	 de	 trabalho;	 e	 seguro-velhice,	 relacionado	 às	
aposentadorias	e	pensões.	O	funcionalismo	público	possui	regimes	especiais,	pro-
cesso	 que	 advém	 também	do	 espírito	 republicano	 da	Revolução	Francesa,	 que	
atribuía	à	função	pública	um	lugar	diferenciado.	O	seguro-desemprego	é	gerido	por	
uma	caixa	própria	pelos	partenaires sociaux,	a	Unedic,	cujos	aportes	de	recursos	
são	assegurados	pelo	Estado	e	pela	Sécurité	Sociale	—	Regime	General,	com	99%	
em	cotizações	de	empregados	e	empregadores,	com	maior	peso	para	esses	últimos,	
segundo	Elbaum	(2011,	p.	420).	No	entanto,	há	importante	aporte	de	recursos	para	
44.	Mesmo	porque	os	estudos	franceses	parecem	não	ter	chegado	a	um	consenso	sobre	os	universos	
englobados	pelos	conceitos	de	Estado	Social,	Proteção	Social	e	Seguridade	Social.	Há	momentos	em	que	os	
dois	primeiros	são	utilizados	num	sentido	mais	amplo,	mas	não	fica	clara	a	 razão	de	não	constituírem	o	
mesmo	universo	(Elbaum,	2011).	Há	outros	em	que	os	dois	últimos	parecem	constituir	o	mesmo	universo	
(Barbier	e	Therét,	2009).	Para	efeito	deste	estudo,	que	não	pretende	esgotar	um	debate	que	parece	estar	
longe	do	fim,	vamos	delimitar	o	campo	da	Sécurité Sociale — Regime General,	tomando	como	referência	a	
prestação	de	contas	oficial,	segundo	a	LFSS,	mas	em	diálogo	com	estes	e	outros	autores.
36 Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 7-52, jan./mar. 2013
políticas	relacionadas	ao	desemprego,	ou	de	ativação	do	emprego	e	formação	pro-
fissional,	na	Mission	Travail	et	Emploi,	como	pudemos	constatar	a	partir	da	sínte-
se	de	Aubin	(2011,	p.	71-86).
O	outro	 pilar	 da	 proteção	 social	 francesa	 e	 que	 deve	 ser	 considerado	 no	
campo	empírico	deste	estudo,	levando	em	conta	a	correlação	com	o	conceito	bra-
sileiro	de	Seguridade	Social,	é	a	ajuda	e	a	ação	sociais,	que	poderia	ser	equipara-
do	ao	que	chamamos	no	Brasil	de	assistência	social,45	mas	com	algumas	precauções.	
Isto	porque,	na	França,	há	um	conjunto	de	direitos	muito	diversificado,	envolven-
do	prestações	sociais	e	ações,	financiado	pelo	orçamento	fiscal,	mas	também	pela	
Sécurité Sociale,	e	gerido	na	maior	parte	das	vezes	pelos	entes	federativos	subna-
cionais	(Départements e Communes),46 distribuídos	em	27	regiões.	Os	chamados	
mínimos	sociais	na	forma	de	transferência	de	renda	são	distribuídos	pela	Sécurité	
Sociale,	ainda	que	financiados	pelo	orçamento	fiscal.	Este	segmento	da	proteção	
social	francesa	consumia	cerca	de	10%	das	receitas	fiscais,	em	2006	(Barbier	e	
Théret,	2009,	p.	12).	O	Brasil	não	conhece	um	sistema	de	prestações	familiares	
como	o	francês,	que	envolve	habitação,	educação	primária,	a	exemplo	de	suportes	
para	material	escolar	no	início	do	ano	letivo,	entre	inúmeras	outras	necessidades	
reconhecidas	como	direitos.	Estas	prestações	são	financiadas	pelo	Estado	e	pelas	
cotizações	e	poderiam	estar	classificadas	exatamente	entre	o	seguro	e	a	assistência.	
Vão,	portanto,	muito	além	da	transferência	de	renda	assistencial	—	que	ademais	
é	muito	mais	consistente	na	França	que	o	Bolsa	Família	brasileiro,	e	dos	serviços	
sociais	mais	ou	menos	complexos,	que	no	Brasil	correspondem	ao	Suas.	Tendo	
em	vista	a	dificuldade	comparativa	aqui,	optamos	por	relacionar	a	branche famille 
(ramo	família)	e	a	mission Solidarité, insertion et égalité de chances	com	a	função	
Assistência	Social	no	Brasil,	mas	com	plena	consciência	de	que	os	conceitos	sob	
os	números	são	neste	caso	muito	diferentes,	ao	contrário	da	Saúde	e	da	Previdên-
cia	Social.
Além	da	Sécurité	Sociale	e	da	ajuda	e	ação	social,	há	sistemas	mutuais	e	de	
previdência	privada	facultativos	e	voluntários	e,	a	princípio,	com	fins	não	lucrativos.	
45.	Há	uma	forte	rejeição	do	termo	assistência	social	no	debate	francês,	renomeada	aide sociale desde 
1953	(Barbier	e	Théret,	2009,	p.	86).	Na	interpretação	corrente	neste	país,	o	termo	assistência	social	remete	
à	indignidade	e	à	ausência	do	direito.	Porém,	eventualmente,	os	autores	se	referem	a	este	ramo	da	proteção	
como	assistência,	a	exemplo	de	Elbaum	(2011).	Essa	relação	tensa,	de	rejeição	e	interpenetração,	entre	as-
sistência	e	previdência,	fundada	na	condição	do	trabalho,	é	analisada	em	Boschetti	(2003	e	2006).
46.	O	equivalente	aos	estados	e	prefeituras	no	Brasil.	A	França	conta	hoje	com	36.781	Communes,	e	
101 Départements,	incluindo	os	territórios	de	ultramar.	
37Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 7-52, jan./mar. 2013
São	 herdeiros	 das	 estruturas	mutualistasdo	 século	XIX	 e	 assumem	um	papel	
crescentemente	importante	no	campo	da	saúde.	Os	autores	franceses	são	bastante	
cuidadosos	ao	qualificar	esse	setor	como	privado,	já	que	há	presença	de	grandes	
mutuais	 de	 funcionários	 públicos.	Contudo,	 é	 evidente	 que	 existem	no	 último	
período	fortes	pressões	do	capital	financeiro	para	uma	participação	maior	no	sis-
tema,	considerando	o	volume	de	recursos	que	mobilizam,	especialmente	nessas	
grandes	caixas	do	funcionalismo	público	e	o	apetite	que	estes	despertam	no	mer-
cado	de	capitais.	Duval	(2008,	p.	40)	mostra	os	esforços	para	introduzir	uma	dose	
de	capitalização	no	sistema	 francês,	especialmente	na	contrarreforma	de	2003,	
com	a	criação	dos	planos	de	poupança-aposentadoria	individuais	(Perp)	e	coletivos	
(PPESVR),	inclusive	com	incentivos	fiscais.	No	entanto,	conforme	dado	acima	
citado,	vimos	que	seu	impacto	não	é	significativo.	Esse	campo	não	será	conside-
rado	empiricamente,	para	efeito	dos	objetivos	deste	texto.
Sobre	a	questão	do	financiamento,	é	exatamente	aqui	que	cabe	falar	de	um	
sistema	de	proteção	social,	apesar	da	sua	fragmentação	institucional.	A	unidade	e	
a	cobertura	universal	do	sistema	são	asseguradas	pelo	financiamento cruzado	(Bar-
bier	e	Théret,	2009,	p.	15):	há	transferências	de	compensação	entre	Estado	e	regimes	
de	seguro	social,	para	garantir	a	cobertura,	suprindo	as	crescentes	necessidades	de	
financiamento;	 e	 há	 uma	 espécie	 de	 solidariedade	 interprofissional,	 quando	os	
cruzamentos	se	fazem	entre	os	regimes	de	seguro	social	de	categorias	diferentes	de	
trabalhadores.	Essa	migração	permanente	de	recursos	para	assegurar	a	cobertura	
dos	diversos	direitos	constitui	uma	efetiva	solidariedade	nacional.	Assim,	estão	em	
permanente	convivência	duas	lógicas:	a	do	seguro	e	a	da	solidariedade	nacional	
(Barbier	e	Théret,	2009,	p.	15).	Cabe	lembrar	que	a	Sécurité	Sociale	não	faz	parte	
do	orçamento	do	Estado,	sendo	regida	por	legislação	própria,	a	Lei	de	Financia-
mento	da	Seguridade	Social	(LFSS).	Há	previsão	de	recursos	do	orçamento	fiscal	
nas	Missions	Santé	e	Regimes	Sociaux	e	de	Retraite,	como	mostram	as	Tabelas	1	
e	2,	mas	como	elemento	complementar.	
Do	ponto	de	vista	da	receita,	a	maior	parte	dos	recursos	é	assegurada	pelas	
cotizações	dos	 trabalhadores	 e	 empregadores	 fundamentalmente,	 ainda	que	nos	
últimos	anos	tenham	sido	criados	mecanismos	universais	de	financiamento,	que	
transferem	recursos	orçamentários	fiscais	para	sua	sustentação.	Barbier	e	Therét	
(2009)	mostram	que	tem	ocorrido	uma	diminuição	da	contribuição	dos	trabalhado-
res,	em	função	da	dinâmica	do	mercado	de	trabalho	e	especialmente	do	desempre-
go,	acompanhado	de	certa	constância	com	leve	tendência	de	baixa	da	contribuição	
dos	 empregadores,	 o	 que	vem	 sendo	 acompanhado	pelo	 aumento	do	 aporte	 de	
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impostos	e	taxas	especificamente	criados	para	dar	suporte	à	política	social.	Exemplo	
disso	é	a	Contribution	Sociale	Généralisée	(CSG),	criada	em	1991,	e	que	 incide	
sobre	a	renda	em	7,5%	a	partir	de	um	determinado	patamar	(Elbaum,	2011,	p.	425),	
e	que	não	compõe	o	orçamento	do	Estado	(LFI),	mas	da	Sécurité	Sociale	(LFSS).	A	
CSG	cresceu	em	importância	como	mecanismo	de	financiamento	da	proteção	social	
francesa,	acentuando	um	lado	beveridgeano	de	solidariedade	nacional.	Em	2010,	a	
CSG	financiou	21%	da	Sécurité	Sociale,	ao	lado	das	cotizações	(59%),	impostos	e	
taxas,	especialmente	sobre	tabaco	e	álcool	(11%),	transferências	(6%)	e	outras	re-
ceitas	 (3%)	 (Drees,	 2011).	Essa	 composição	mostra	 a	 importância	 crescente	 de	
impostos	e	contribuições	em	detrimento	das	cotizações.	Apesar	dos	mecanismos	de	
financiamento	cruzado,	a	Sécurité	Sociale	vem	mantendo	um	desempenho	negativo,	
ou	seja,	na	França	também	há	um	forte	debate	sobre	o	trou de la Sécu (déficit	da	
Seguridade	Social),	especialmente	com	as	orientações	de	Maastricht,	segundo	as	
quais	os	Estados	nacionais	devem	manter	um	déficit	público	de,	no	máximo	3%,	do	
PIB,	 implicando	verdadeiras	batalhas	políticas	desde	os	anos	1990,	onde	o	falso	
argumento	da	fatalidade	demográfica	(Duval,	2008,	p.	35)	é	recorrentemente	reivin-
dicado	para	sinalizar	a	possível	falência	futura	do	sistema.	
Nesse	sentido,	 temos	um	ambiente	bastante	semelhante	a	envolver	os	dois	
países,	pressionando	pelo	estabelecimento	de	tetos	e	controles	das	aposentadorias,	
haja	vista	a	quantidade	de	publicações	e	matérias	de	mídia	nesse	sentido.	Duval	
(2008)	faz	um	interessante	apanhado	dessa	dinâmica	na	França,	criticando	brilhan-
temente	a	transformação	da	Sécurité	Sociale	em	uma	questão	técnica	de	equilíbrio	
de	contas,	cuja	gestão	deveria	ser	semelhante	à	empresa,	quando	na	verdade	se	
trata	de	uma	questão	de	economia	política	e	de	escolhas	políticas	e	sociais.	Para	o	
autor,	este	debate	acontece	no	contexto	de	uma	ofensiva	ideológica	que	persegue	
o	objetivo	de	mudar	a	percepção	da	proteção	social.	Desloca-se	o	conceito	de	ne-
cessidades	de	financiamento	da	Seguridade	Social	—	necessidades	geradas	pela	
dinâmica	de	desemprego	e	baixa	da	renda	no	mundo	do	trabalho,	que	provocam	
queda	das	 receitas	 combinada	à	 alta	das	despesas,	produzida	pelo	aumento	das	
necessidades	sociais	—	para	a	ideia	de	déficit.	Tal	deslocamento	visa	responsabi-
lizar	os	direitos	de	Seguridade	Social	pelas	dificuldades	das	finanças	públicas	e	do	
investimento,	mas	também	pelas	deslocalizações	e	o	desemprego,	a	partir	do	dis-
curso	corrente	sobre	o	alto	custo	do	trabalho	(Idem,	p.	21),	o	que	também	unifica	
os	dois	países.	Em	vez	de	propiciar	 a	proteção,	 a	Sécurité	Sociale	 torna-se	um	
fardo,	e	em	vez	de	direitos,	esse	discurso	preconiza	contratos.	Como	já	dissemos,	
o	sucesso	dessa	pressão	tem	sido	apenas	pontual	na	França,	em	comparação	com	
39Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 7-52, jan./mar. 2013
outros	países	da	Europa	(Boschetti,	2012).	Mas	há	uma	ampla	difusão	desses	argu-
mentos,	especialmente	para	a	periferia	do	capitalismo,	na	qual	princípios	liberais	
como	a	neutralidade	atuarial	vem	colocando	governos	de	direita	e	de	centro-esquer-
da	num	mesmo	diapasão:	o	do	déficit	da	Previdência.
Considerando	esses	traços	gerais	da	proteção	social	e	da	Seguridade	Social	
francesa,	que	relações,	além	das	que	procuramos	apontar	até	aqui,	se	pode	efetiva-
mente	traçar	entre	estes	e	a	experiência	brasileira?	No	Brasil,	temos,	desde	a	Cons-
tituição	de	1988,	estabelecido	que	a	Seguridade	Social	envolve	políticas	e	direitos	
relacionados	à	Previdência	Social,	à	Saúde	e	à	Assistência	Social,47	políticas	públi-
cas	 que	 foram	posteriormente	 reguladas	 por	 leis	 orgânicas	 complementares.	A	
Constituição	 também	firmou	o	Orçamento	da	Seguridade	Social	como	parte	do	
orçamento	do	Estado,	e	foram	criados	mecanismos	de	inspiração	beveridgeana	para	
seu	financiamento,	para	além	da	contribuição	de	empregados	e	empregadores,	de	
inspiração	bismarckiana.	Exemplo	disso	foi	a	criação	da	Contribuição	para	o	Fi-
nanciamento	da	Seguridade	Social	(Cofins)	e	da	Contribuição	Social	sobre	Lucro	
Líquido	 (CSLL).	Posteriormente,	 foi	 criada	 também	a	Contribuição	Provisória	
sobre	Movimentação	Financeira	(CPMF)	e	há	outros	mecanismos	fiscais	com	in-
cidência	mais	residual	no	financiamento	da	seguridade	social	brasileira.	As	políticas	
e	os	recursos	são	geridos	pela	União,	que	concentra	a	maior	parte	da	carga	tributá-
ria	do	país:	69,91%	em	2010.	A	carga	tributária	nacional	total	representou,	em	2010,	
33,56%	do	PIB,	 sendo	 que	 23,46%	concentraram-se	 na	União,	 o	 que	 justifica	
nosso	movimento	 de	 considerar	 para	 efeitos	 da	 análise	 os	 recursos	 federais	 no	
Brasil.	O	governo	 federal	 transfere	 recursos,	 por	obrigação	constitucional,	 para	
estados	e	municípios,	mas	estes	últimos	também	alocam	recursos	fiscais	próprios	
nas	políticas	sociais,	sobretudo	na	Saúde,	Assistência	Social	e	Educação,	mas	que	
não	são	considerados	no	âmbito	deste	estudo.	Paraviabilizar	a	gestão	das	políticas	
e	as	 transferências	para	os	entes	 federativos	subnacionais	 foram	criados	 fundos	
especiais,	nos	quais	são	alocados	os	recursos	orçamentários.	Foram	criados,	por	
fim,	instrumentos	de	controle	democrático	das	políticas	de	Seguridade	Social,	os	
47.	Há	um	longo	e	interessante	debate	sobre	a	utilização	do	termo	e	o	próprio	estatuto	da	Assistência	
Social	no	Brasil,	que	difere	da	reflexão	francesa	anteriormente	citada.	Então,	desde	a	Constituição	de	1988	
e	a	Lei	Orgânica	da	Assistência	Social,	de	1993,	fala-se	sobre	a	assistência	como	direito.	Evidentemente,	esta	
é	uma	construção	histórica	atravessada	por	muitas	tensões.	Para	este	debate,	da	ampla	bibliografia	disponível,	
destacamos:	Sposati	et	al.	(1985);	Yasbek	(1993);	Boschetti	(2003	e	2006);	Mota	et	al.	(2010).	Do	ponto	de	
vista	 institucional,	 há	 ampla	documentação	disponível	 hoje	 no	Ministério	do	Desenvolvimento	Social	 e	
Combate	à	Fome	(MDS).
40 Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 7-52, jan./mar. 2013
conselhos	e	conferências,	e	periodicamente	são	revistos	os	planos	nacionais	e	sub-
nacionais	referentes	às	políticas	de	Seguridade	Social.48
O	desenho	do	sistema	de	Seguridade	Social	brasileiro	não	envolve	direitos	
referentes	à	moradia,	os	quais	são	extremamente	frágeis	no	Brasil,	como	revela	a	
destinação	orçamentária	(Tabelas	1	e	2)	e	desconhece	as	chamadas	prestações	fami-
liares	do	 sistema	 francês,	 como	explicitamos	anteriormente.	Outra	questão	a	 ser	
ressaltada	é	que	o	orçamento	da	Seguridade	Social	envolve	o	seguro-desemprego,	
que	é	um	direito	constitucional	de	seguridade,	tem	suporte	do	Fundo	de	Amparo	ao	
Trabalhador,	 recolhe	 recursos	do	PIS-Pasep,	dos	quais	60%	são	destinados	para	
aquele	programa	e	outros	de	geração	de	emprego	e	formação	da	força	de	trabalho,	
e	40%	são	destinados	ao	BNDES	para	programas	de	desenvolvimento	(Santos,	2006).
A	partir	dessas	considerações	gerais	sobre	a	proteção	social	e	seu	financiamen-
to	nos	dois	países,	podemos	avançar	na	análise	comparada	das	despesas	nesse	campo,	
considerando	nas	Tabelas	1	e	2	os	conceitos	semelhantes.	Vejamos	então	a	Tabela	3,	
a	seguir,	onde	desagregamos	aqueles	dados	para	dar	a	eles	melhor	visibilidade.
A	Tabela	3	reúne	as	despesas	nacionais	em	Previdência,	Saúde,	Assistência	
Social	e	Trabalho	nos	dois	países,	na	perspectiva	de	mostrar	agregados	que	repre-
sentam	universos	semelhantes	de	cobertura	das	políticas	sociais.	No	Brasil,	a	deli-
mitação	deste	universo	é	relativamente	mais	simples,	pois	o	conjunto	dos	dados	está	
no	orçamento	federal.	No	caso	francês,	considerando	a	fragmentação	do	sistema	de	
proteção	social,	optamos	por	analisar	o	agregado	maior	de	recursos,	diga-se,	o	Re-
gime	General	da	Sécurité	Sociale,	somado	ao	aporte	do	Estado	nacional.	Essa	opção	
leva	a	um	dado	cuja	análise	precisa	ser	muito	cuidadosa:	o	de	que	a	França	investe	
mais	em	Saúde	que	em	Previdência	Social.	Na	verdade,	as	demais	assurances com-
plementaires,	incluindo	os	regimes	particulares	e	especiais,	não	estão	compondo	o	
dado.	Com	isso,	o	nosso	universo	delimitado	leva	a	um	gasto	maior	em	Saúde	que	
em	Previdência	na	França,	o	que	não	é	confirmado	pelas	análises	que	consideram	o	
conjunto	da	proteção	social,	onde	a	Previdência	é	também	a	maior	rubrica	de	gasto.	
Podem	existir	também	gastos	cruzados	de	Previdência	e	Saúde,	considerando	que	
são	duas	políticas	profundamente	imbricadas	no	contexto	dos	regimes	e	do	finan-
ciamento	cruzado.	O	Eurostat	(acesso	em	21	de	junho	de	2012),	cujos	dados	sobre	
a	proteção	social	estão	atualizados	até	2009,	 indica	uma	cobertura	na	França	de	
48.	Sobre	a	Seguridade	Social	brasileira	há	inúmeros	trabalhos	de	referência,	mas	destacamos	aqui:	
Behring	e	Boschetti	(2006);	Boschetti	(2003	e	2006);	Mota	(1995);	Salvador	(2010);	CFESS	(2001);	Fleury	
(1994	e	2004);	Teixeira	(1990)	e	Vianna	(1998	e	1999).
41Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 7-52, jan./mar. 2013
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42 Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 7-52, jan./mar. 2013
33,05%	do	PIB	naquele	ano,	sendo	14,5%	em	aposentadorias	e	pensões,	ou	seja,	um	
impacto	bem	maior	do	que	o	identificado	a	partir	da	base	empírica	aqui	tratada.	No	
entanto,	as	contas	do	Eurostat	consideram	o	conjunto	do	gasto	social,	o	que	inclui	o	
Estado	nacional,	os	entes	subnacionais,	e	o	conjunto	das	assurances.	Nosso	cuidado,	
então,	deve	ser	o	de	não	superestimar	as	despesas	de	Saúde	ou	subestimar	as	despe-
sas	de	Previdência	na	França,	explicitando	que	estamos	nos	aproximando,	no	âmbi-
to	deste	estudo,	de	um	universo	semelhante	entre	os	dois	países	em	foco,	o	que	nos	
levou	a	delimitar	a	despesa	federal	e,	no	caso	da	França,	o	Regime	General	de	Sé-
curité,	que	reúne	a	maior	parte	das	despesas,	cobrindo	75%	da	população	aposenta-
da	(Barbier	e	Théret,	2009,	p.	50).	O	eixo	do	trabalho	foi	se	revelando	importante,	
considerando	o	 peso	do	 seguro-desemprego	 e	 das	 políticas	 ativas	 de	 formação	
profissional	e	geração	de	emprego	e	renda.	No	Brasil,	esta	função	é	financiada	ba-
sicamente	pelo	Orçamento	da	Seguridade	Social,	embora	tenha	uma	fonte	específi-
ca,	e	na	França,	pelo	Budget	de	L’État	e	por	cotizações	específicas	para	a	Unedic,	
de	forma	que	incluímos	esse	eixo	na	nossa	base	de	dados.
Postas	 essas	 questões	 preliminares,	 observemos	 o	 campo	 delimitado.	Na	
França	o	conjunto	desses	gastos	nacionais	representou	16,56%	do	PIB,	em	2010,	
e	44,5%	das	contas	consideradas	(LR	2010	e	contas	da	Sécurité	Sociale	—	Regime	
General	2010).	Para	o	Brasil,	 temos	que	o	governo	federal	aloca	12,52%	como	
proporção	do	PIB	e	30,58%	do	orçamento	federal	nosquatro	eixos.	A	França	in-
veste	quase	a	metade	dos	recursos	aqui	computados,	lembrando	sempre	que	este	
volume	é	ainda	maior	em	gastos	sociais	tipicamente	de	Seguridade	Social,	enquan-
to	o	Brasil,	com	um	PIB	pouco	menor,	e	com	uma	margem	menos	alargada	de	
expansão	deste	 número,	 se	 consideramos	os	mesmos	 critérios	 da	França,	 aloca	
pouco	mais	que	um	terço	de	recursos	para	uma	população	três	vezes	maior,	como	
vimos	antes.	São	números	que	descortinam	a	existência	de	uma	proteção	social	
estruturada	e	fundada	no	pleno	emprego	e	no	reconhecimento	de	direitos,	à	fran-
cesa,	mesmo	com	os	desgastes	do	período,	e	a	fragilidade	da	proteção	social	no	rico	
país	pobre,	que	é	o	Brasil,	submetido	historicamente	na	hierarquia-mundo	a	cons-
trangimentos	econômicos	e	sociais,	com	o	conluio	interno	das	classes	dominantes,	
e	que	delineia	tardiamente	a	Seguridade	Social	fora	de	um	contexto	de	pleno	em-
prego	e	sem	uma	cultura	de	direitos	efetiva,	mas	com	os	avanços	constitucionais	
de	1988,	a	despeito	da	ofensiva	contrarreformista.
Os	dados	revelam	um	forte	desnível	do	gasto	social	brasileiro,	considerando	o	
peso	da	Previdência	Social	(8,88%	do	PIB	e	21,69%	do	orçamento)	e	dos	demais	
eixos	no	orçamento	e	no	PIB	(Tabela	3),	enquanto	a	França	guarda	um	equilíbrio	
43Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 7-52, jan./mar. 2013
maior	 entre	Previdência	 e	Saúde,	 fortemente	marcados	pela	 lógica	do	 seguro,	 e	
possui	uma	aide sociale	 com	menos	 recursos	que	as	demais	políticas,	mas	com	
crescente	importância	hoje	em	virtude	do	empobrecimento	da	população,	e,	clara-
mente,	com	maior	volume	de	recursos	que	no	Brasil,	e	que	envolve	a	diversidade	
de	benefícios	na	forma	das	prestações	sociais	familiares,	um	elemento	de	forte	di-
ferenciação	entre	um	padrão	de	proteção	e	de	gasto	público	e	outro.	O	gasto	previ-
denciário	brasileiro	federal,	que	tem	como	principal	fonte	de	recursos	a	contribuição	
de	empregados	e	empregadores,	é	maior	que	o	francês,	 inclusive	pela	referência	
citada	acima	do	Eurostat.	No	entanto,	a	cobertura	previdenciária	brasileira	é	menor	
que	a	francesa,	considerando	a	PEA	e	os	dados	de	emprego	sinalizados	anteriormen-
te,	e	cuja	análise	detalhada	e	densa	podemos	encontrar	em	Lopes	(2011),	que	mostra	
que	cerca	50	milhões	da	PEA	ficam	fora	do	sistema	no	Brasil,	sem	necessariamente	
cumprir	os	requisitos	de	acesso	aos	programas	assistenciais	ultrafocalizados	(ex.	
Programa	Bolsa	Família).	Ambos	os	sistemas	previdenciários,	por	seu	turno,	são	
organizados	sob	a	lógica	do	seguro,	contributiva,	ainda	que	contem	com	aportes	
fiscais.	Como	explicar,	então,	essa	diferença?	Uma	incidência	neste	dado	é	a	de	que	
o	Regime	Geral	brasileiro	tem	uma	cobertura	de	cerca	de	20	milhões	de	aposentados,	
enquanto	na	França	são	cerca	de	10	milhões,	aproximadamente,	vinculados	ao	Re-
gime	General,	o	que	tem	relação	com	o	tamanho	da	população	economicamente	
ativa	dos	dois	países	e	muito	claramente	com	o	grau	de	assalariamento	da	população,	
muito	maior	na	França	que	no	Brasil,	mesmo	no	contexto	da	crise.	Por	outro	lado,	
como	hipótese,	podem	incidir	também	questões	relacionadas	à	estrutura	de	renda	e	
de	contribuição	que	não	teremos	condições	de	explorar	aqui.
Em	contrapartida,	considerando	a	população,	os	indicadores	sociais	histori-
camente	mais	frágeis,	e	a	dimensão	continental	do	território,	é	evidente	o	subinves-
timento	brasileiro	em	saúde,	quase	cinco	vezes	menor	que	na	França,	considerando	
o	orçamento,	e	quatro	vezes	menor,	com	base	no	PIB.	Cabe	refletir	que	a	saúde	no	
Brasil	não	é	pautada	pela	lógica	do	seguro	como	na	França,	o	que	requisitaria	um	
aporte	de	recursos	muito	maior	para	que	o	direito	à	saúde	fosse	efetivamente	uni-
versalizado,	embora	o	seja	no	marco	legal.	A	existência	de	uma	potente	rede	priva-
da	—	por	exemplo,	69%	dos	hospitais	brasileiros	são	privados,	e	oferecem	apenas	
38%	de	vagas	ao	Sistema	Único	de	Saúde	(SUS),	com	base	em	convênios,	segun-
do	Almeida,	201149	—	e	de	planos	de	saúde	para	os	que	podem	pagar,	mostra	o	
49.	Informe	ENSP,	de	30/6/2011.	Disponível	em:	<http://www.ensp.fiocruz.br/portal-ensp/informe/site/
materia/detalhe/26264>.	Acesso	em:	21	jun.	2012.
44 Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 7-52, jan./mar. 2013
quanto	o	subfinanciamento	dessa	política	dá	base	material	à	mercantilização,	já	que	
a	precariedade	em	parcela	significativa	do	sistema	público,	as	filas,	a	falta	crônica	
de	material,	dentre	outros,	minam	a	confiança	no	SUS.	Ainda	assim,	o	SUS	atende	
a	cerca	de	75%	da	população	brasileira	sem	condições	de	acesso	aos	planos	priva-
dos.	A	Saúde	na	França	 articula-se	 a	 uma	 lógica	 contributiva,	 sendo,	 portanto,	
muito	sensível	à	dinâmica	do	trabalho.	Nesse	sentido,	a	Saúde	é	a	política	que	mais	
requisita	a	expansão	de	mecanismos	fiscais	de	financiamento,	bem	como	recebe	
pressões	para	a	universalização	da	oferta,	sobretudo	das	baixas	rendas,	que	resul-
taram	na	criação	da	Coverture	Maladie	Universelle	(CMU),	assegurando	acesso	à	
saúde	aos	que	não	podem	de	fato	pagar	uma	assurance	maladie,	e	da	Coverture	
Maladie	Universelle	Complementaire	(CMU-C)	aos	que	tem	menores	condições	
de contratar a assurance,	assegurando	reembolsos	de	cuidados	médicos.	Por	outro	
lado,	há	hoje	pressões	privatistas	importantes	na	França,	seja	por	parte	do	setor	
médico	liberal,	seja	pelo	crescimento	exponencial	das	muttueles santé,	especial-
mente	no	contexto	do	neoliberalismo.	Se	no	campo	previdenciário	os	fundos	de	
pensão	e	a	repartição	não	prosperaram,	na	Saúde	houve	um	campo	de	expansão	
maior	da	mercantilização.	Barbier	e	Théret	(2009,	p.	66)	caracterizam	que	a	Saúde	
oscila	entre	a	privatização	limitada	e	a	cobertura	universal,	sendo	que	o	Regime	
General	assume	cerca	de	82%	das	suas	despesas.
Na	Assistência	Social	encontramos	uma	despesa	quase	três	vezes	menor	no	
Brasil,	em	comparação	com	a	França,	considerando	o	orçamento	e	o	PIB.	Se	no	
Brasil	temos	o	desenvolvimento	do	Sistema	Único	de	Assistência	Social	(Suas),	
vale	 lembrar	que	mais	de	90%	do	orçamento	da	Assistência	Social	destina-se	à	
transferência	de	renda.	Contudo,	estamos	longe	de	constituir	o	suporte	em	mínimos	
sociais	(em	número	de	nove,	segundo	Barbier	e	Théret,	2009,	p.	88)	e	de	alocações	
familiares	 (CNAF,	Sécurité	 Sociale)	 disponíveis	 na	França.	Além	disso,	 se	 na	
França	avançaram	os	programas	que	exigem	comprovação	de	renda,	os	critérios	
estão	distantes	de	serem	tão	draconianos	quanto	os	brasileiros,	como	vimos	acima	
ao	comentar	as	medidas	da	pobreza	no	Brasil.	
Quanto	ao	eixo	trabalho,	os	dois	países	investem	um	volume	semelhante	de	
recursos,	mas	este	é	também	um	dado	que	precisa	ser	mediado	pelos	elementos	que	
levantamos	no	 item	1	deste	 texto,	que	delineiam	as	características	do	mundo	do	
trabalho	nos	dois	países,	ou	seja,	existem	necessidades	muito	diferentes	num	país	
que	viveu	o	pleno	emprego	keynesiano	e	que	apesar	da	crise	mantém	fortes	carac-
terísticas	da	chamada	relação	salarial,	e	outro	que	não	conheceu	essa	experiência	na	
sua	história	e	cuja	força	de	trabalho	se	encontra	em	cerca	de	50%	na	informalidade,	
45Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 7-52, jan./mar. 2013
sem	direitos	e	sem	contribuição	para	a	proteção	social,	o	que	demanda	um	forte	
investimento	nesse	conjunto	de	políticas	sociais	de	Seguridade	Social	e	em	outras	
políticas	públicas,	mas	encontra	fortes	obstáculos	numa	economia	política	periféri-
ca	de	expandi-lo.	
Breve conclusão
	Este	artigo	é	o	resultado	de	uma	aproximação	que	está	longe	de	ser	esgotada.	
No	entanto,	a	incursão	realizada	permite	finalizar	chamando	a	atenção	para	a	per-
versidade	dos	mecanismos	de	ajuste	fiscal	brasileiros,	que	de	fato	constrangem	as	
possibilidades	de	expansão	da	proteção	social,	considerando	o	peso	da	dívida	pú-
blica,	o	superávit	primário	e	os	mecanismos	que	retiram	recursos	da	Seguridade	
Social.50	Por	outro	lado,	a	austeridade	fiscal	ronda	a	Europa	já	há	algum	tempo,	
cortando	postosde	trabalho	e	realizando	contrarreformas	importantes,	mesmo	que	
resistências	políticas	e	filtros	histórico-estruturais	se	interponham	como	no	caso	
francês.	Portanto,	essa	dinâmica	contemporânea	do	capitalismo	comandada	pela	
hegemonia	da	finança,	entrelaça	os	dois	países.	Entretanto,	há	que	observar	o	que	
difere	estruturalmente.
E	um	elemento	central	de	diferença	é	o	espantoso	dado	do	peso	da	dívida	no	
orçamento	público	brasileiro	—	com	a	produção	do	superávit	primário	e	todos	os	
mecanismos	daí	decorrentes	—,	apesar	de	uma	relação	dívida/PIB	menor	que	a	
francesa,	mesmo	antes	de	2007.	Este	elemento	requisita	alguns	comentários	finais.	
Dourille-Feer	et	al.	(2011)	nos	ajudam	a	pensar	sobre	a	questão.	Partem	da	consta-
tação	de	que	há	um	momento	favorável	aos	países	em	desenvolvimento	quanto	ao	
refinanciamento	das	dívidas	externas,	em	função	das	baixas	taxas	de	juros	pratica-
das	ao	norte,	o	que	torna	a	dívida	desses	países	aparentemente	sustentável	e	pro-
move	certa	euforia	nos	gestores.	O	exemplo	brasileiro	é	citado	aqui	explicitamen-
te	 (Idem,	p.	29).	Na	verdade,	essa	sustentabilidade	 tem	um	custo,	e	essa	é	uma	
escolha	política:	comprimir	as	despesas	sociais	para	destinar	recursos	aos	credores.	
Os	 demais	 elementos	 que	 dão	 a	 aparência	 da	 sustentabilidade	 são	 o	 preço	 das	
50.	Que	vão	além	da	DRU.	Na	verdade,	há	inúmeros	mecanismos	de	renúncia	fiscal	que	incidem	sobre	
fontes	de	financiamento	da	Seguridade	Social	brasileira	e	que	foram	ampliados	no	contexto	do	Plano	de	
Aceleração	do	Crescimento	(PAC),	como	tivemos	a	oportunidade	de	demonstrar	em	Behring	et	al.,	2007.
46 Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 7-52, jan./mar. 2013
matérias-primas	e	o	fluxo	de	capitais	(assegurado	pelas	altas	taxas	de	juros	prati-
cadas).	São	três	dimensões	extremamente	conjunturais	e	que,	a	rigor,	não	poderiam	
estar	relacionadas	ao	termo	sustentabilidade.	Quando	se	pensa	para	além	da	dívida	
externa	 sobre	a	dívida	 total,	 considerando	o	crescimento	exponencial	da	dívida	
interna,	a	conjuntura	 favorável	 se	 torna	bastante	 frágil.	Um	fato	que	 torna	esse	
contexto	mais	complexo	para	os	países	em	desenvolvimento	é	a	formação	de	bolhas	
especulativas	na	China,	que	importa	boa	parte	das	matérias-primas	desses	países,	
incluindo	o	Brasil.	Para	os	autores,	a	conjuntura	frágil,	mas	ainda	favorável,	deve-
ria	incentivar	atitudes	soberanas	dos	Estados	no	sentido	de	auditar	e	contestar	total	
ou	parcialmente	a	dívida.	Até	porque	se	os	credores	ao	norte,	detentores	de	títulos	
da	dívida	pública	desses	países,	 foram	capazes	de	 lidar	com	as	enormes	perdas	
recentes	no	contexto	da	especulação.	Não	seriam	perdas	muito	menores	globalmen-
te	que	iriam	desestabilizar	e	deixar	nervosos	os	mercados,	que	o	diga	o	Clube	de	
Paris	em	sua	estacionada	relação	com	a	Argentina	após	2001	(Idem,	p.	39).	No	
entanto,	é	essa	sangria	segura	e	cotidiana	o	verdadeiro	alimento	dos	credores:	a	
punção	 de	mais-valia	 socialmente	 produzida,	 sustentada	 pela	 submissão,	 pela	
chantagem	especulativa,	pelas	relações	desiguais	e	combinadas	na	hierarquia	mun-
do,	com	a	aquiescência	interna	das	classes	dominantes.	Trata-se	também,	eviden-
temente,	de	assegurar	a	possibilidade	de	aquisição	de	patrimônio,	de	ativos,	haja	
vista	 o	 gigantesco	movimento	 patrimonial	 engendrado	 com	 as	 privatizações	
(Behring,	 2003).	Assim,	 existem	 condições	 político-econômicas	 diferenciadas	
entre	o	Brasil	e	a	França,	embora	ambos	os	países	estejam	vivendo	à	sua	maneira	
a	punção	do	capital	financeiro.	E	as	escolhas	feitas	no	 terreno	da	política	e	das	
pressões	da	luta	social	são	decisivas	nesse	terreno.
Observamos	também,	como	campo	comum	mediado	pelas	diferenças,	o	am-
biente	de	pressões	pela	mercantilização	das	políticas	sociais	em	variadas	formas.	Há	
ainda	o	crescimento	de	políticas	sociais	que	exigem	comprovação	de	renda,	bem	
como	que	passam	estímulo	ao	consumo,	típicas	do	campo	da	assistência	social.	De	
outro	ângulo,	há	elementos	a	ser	mais	bem	explorados	e	que	instigam	a	continuida-
de	das	pesquisas,	a	exemplo	de	um	mergulho	detalhado	na	estrutura	fiscal	que	nos	
permita	discutir	os	problemas	da	redistributividade	ou	não.	Chesnais	(2011,	p.	15)	
aponta	um	enfraquecimento	dos	impostos	diretos	(renda	e	lucros	das	empresas)	e	
fortalecimento	dos	indiretos,	a	exemplo	da	TVA.	Dourille-Feer	et	al.	(2011)	dizem	
dos	presentes	para	os	ricos	a	partir	da	renúncia	fiscal,	os	chamados	niches fiscales 
na	França,	o	que	 também	é	sublinhado	por	Franchet	 (2011)	e	 reconhecido	pela	
própria	Cour	des	Comptes	(2011).	Acompanhamos	na	França,	em	2011	e	2012,	o	
47Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 7-52, jan./mar. 2013
debate	sobre	o	aumento	da	TVA,	um	imposto	nitidamente	regressivo,	inclusive	com	
o	discurso	de	uma	TVA	social	para	enfrentar	o	déficit	da	Sécurité	Sociale,	elemen-
to	que	polarizou	as	eleições	presidenciais	francesas.	Para	Chesnais,	o	endividamen-
to	do	Estado	francês	tem	um	de	seus	fundamentos	na	evasão	fiscal	e	na	fraqueza	
da	capacidade	extrativa	direta	do	Estado	(renda	e	empresas),	que	vem	lançando	a	
França	na	estratégia	dos	empréstimos	para	financiar	seus	compromissos.
Ao	longo	do	período	de	pós-doutoramento,	estivemos	nas	ruas	em	várias	ma-
nifestações	dos	trabalhadores	e	movimentos	sociais	na	França,	nos	quais	a	Sécurité	
Sociale	aparece	explicitamente	como	pauta,	onde	se	denunciou	a	mercantilização	
da	saúde	e	exigiu-se	mais	e	melhores	alocações,	especialmente	para	a	moradia.	Fi-
nalizamos	essa	síntese	final	reafirmando	que	por	trás	dos	números	do	orçamento	está	
a	política	(grande	e	pequena,	nos	termos	gramscianos).	Por	trás	da	maior	ou	menor	
autonomia	frente	aos	ditames	do	lucro	está	a	luta	de	classes	e	seus	segmentos.	As	
condições	de	o	Brasil	enfrentar	seus	dilemas	estruturais	estão	diretamente	relacio-
nadas	às	pressões	dos	 trabalhadores	por	medidas	de	expansão	dos	direitos	e	dos	
gastos	sociais,	sem	o	que	eles	permanecerão	parcos,	administrando	ou	gerindo	a	
pobreza,	contentando-se	com	resultados	pífios	e	de	largo	prazo	quanto	à	desigual-
dade	profunda	que	marca	este	país.	Parece-nos	que	as	condições	na	França	têm	sido	
maiores	e	melhores	para	defender	suas	conquistas,	mesmo	com	anos	de	um	governo	
de	direita,	apesar	do	ambiente	neoliberal	das	últimas	décadas	e	da	crise.	Os	direitos	
estão	enraizados	na	cultura	política	e	no	cotidiano	francês	como	exigíveis	do	Estado.	
Isso	 faz	e	 fará	 toda	a	diferença,	 especialmente	 se	a	 classe	 trabalhadora	 francesa	
encontrar	formas	de	unificar	as	lutas	ainda	mais	fortes	que	as	disponíveis	hoje	e	para	
além	dos	organismos	tradicionais	e	institucionais	da	luta	política	francesa.
Recebido em 28/6/2012 ■ Aprovado em 10/12/2012
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53Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 53-85, jan./mar. 2013
La política social y la recomposición material 
del consenso. La centralidad de los programas 
de Transferencia de Renta Condicionada: 
el caso argentino
Social policy and the material reform of the agreement. The central character 
of the programs of Conditioned Income Transfer: the Argentinian case
Silvia Fernández Soto*
Resumen: En	el	marco	de	una	estrategia	global	de	recomposición	
material	del	consenso,	analizamos	el	programa	de	Transferencia	de	
Renta	Condicionada,	Asignación	Universal	por	hijo	para	protección	
social	(AUH)	en	Argentina.	Desde	una	perspectiva	amplia	y	compleja	
de	análisis	de	la	política	social,	identificamos	problemas	en	relación	a	
la	orientación	y	sentido	ético	político	que	persigue,	en	un	contexto	de	
disputa	de	las	perspectivas	de	protección	social.	Analizamos	algunas	
tensiones	centrales:	la	relación	de	las	condiciones	y	formas	de	organi-
zación	del	trabajo	y	las	desigualdades	contemporáneas	con	las	formas	
de	protección	social;	el	papel	de	las	condicionalidades	y	las	tensiones	
con	perspectivas	universalistas.
Palabras claves:	Programa	de	Transferencia	de	Renta	Condicionada.	
Protección	social.	Política	social.	Condicionalidades.	
Abstract: In	the	context	of	an	overall	strategy	of	material	reform	of	the	agreement,	we	have	analyzed	
the	program	of	Conditioned	 Income	Transfer,	Universal	Allocation	per	Child	 for	 social	protection	
(AUH	—	Asignación	Universal	per	hijo)	in	Argentina.	From	a	broad	and	complex	analysis	of	the	social	
policy,	we	have	identified	problems	related	to	the	orientation	and	political	ethical	sense	in	a	disputing	
context	of	the	perspectives	of	social	protection.	We	have	analyzed	some	central	tensions:	the	relationship	
between	the	conditions	and	forms	of	work	organization	and	inequalities	and	the	contemporary	forms	
of	social	protection;	the	role	of	conditions	and	tensions	and	the	universal	perspective.
Keywords:	Program	of	Conditioned	Income	Transfer.	Social	protection.	Social	policy.	Conditions.
*	Investigadora	del	Consejo	Nacional	de	Investigaciones	Científicas	y	Técnicas	—	Conicet,	Buenos	
Aires	—	Argentina.	Docente-investigadora	de	la	FCH-Unicen.	E-mail:	silviafernandezsoto@gmail.com
54 Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 53-85, jan./mar. 2013
Presentación
E
n	este	trabajo	señalamos	el	contexto	político,	económico	y	social	en	que	
surge	y	se	implementa	la	Asignación	Universal	por	Hijo	en	Argentina	
como	 un	 programa	 de	 “Transferencias	Monetarias	Condicionadas”	
aprobado	recientemente	(fines	de	2009);	y	analizamos	el	sentido	social	
que	adquiere	en	el	movimiento	más	general	de	la	sociedad.
Organizamos	el	trabajo	de	la	siguiente	manera:
Partimos	 presentando	 la	 perspectiva	 teórica	 desde	 la	 cual	 analizamos	 la	
centralidad	de	los	programas	de	transferencia	de	renta	en	América	Latina,	parti-
cularizando	el	análisis	en	el	caso	argentino.	Reconstruimos	los	ejes	centrales	que	
implicó	el	desarrollo	del	neoliberalismo	desde	mediados	de	la	década	de	1970,	
entendiéndolo	 como	 la	 refundación	 reaccionaria	 del	 capitalismo	 global,	 con	
consecuencias	 estructurales	 significativas	 para	 la	 configuración	 económica	 y	
social	de	la	Argentina.	Este	proceso	reaccionario	contrario	a	los	intereses	de	la	
clase	 trabajadora	 entrañó	 un	movimiento	 regresivo	 en	 la	 intervención	 estatal,	
implicando	pérdidas	de	conquistas	que	lograron	traducirse	en	derechos	políticos	
y	sociales.
Caracterizamos	el	contexto	socioeconómico	regional	en	la	primera	década	del	
siglo	XXI,	observando	inflexiones	y	ejes	estructurales	de	desigualdad	social	que	se	
perpetúan.	 Identificamos	 las	 impugnaciones	 construidas	 al	 neoliberalismo,	 las	
continuidades	y	rupturas	que	se	han	desarrollado.
Posteriormente,	 en	 el	marco	 de	 una	 estrategia	 global	 de	 recomposición	
material	del	consenso,	caracterizamos,	a	partir	de	un	conjunto	de	dimensiones	
de	análisis	el	programa	de	Transferencia	de	Renta	Condicionada,	Asignación	
Universal	por	hijo	para	protección	social	(AUH).	Desde	una	perspectiva	amplia	
y	compleja	de	análisis	de	la	política	social,	identificamos	problemas	en	relación	
a	la	orientación	y	sentido	ético-político	que	persigue,	en	un	contexto	de	disputa	
de	las	perspectivas	de	protección	social.	En	relación	a	estos	interrogantes	colo-
camos	algunas	tensiones	centrales:	la	relación	de	las	condiciones	y	formas	de	
organización	del	trabajo	y	las	desigualdades	contemporáneas	con	las	formas	de	
protección	social;	el	papel	de	las	condicionalidades	y	las	tensiones	con	perspec-
tivas	universalistas.
55Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 53-85, jan./mar. 2013
1. Políticas sociales y proceso de hegemonía
Desde	la	perspectiva	teórica	a	través	de	la	cual	pensamos	la	conformación	
de	la	sociedad	y	su	dinámica,	consideramos	las	políticas	tanto	como	expresión	de	
una	tensión	preexistente	en	donde	se	manifiesta	el	conflicto	social	en	forma	direc-
ta	o	indirecta,	como,	en	tanto	política,	 intervención	específica	en	el	mismo.	La	
teoría	crítica	nos	permite	comprender	la	relación	dialéctica	que	supone	la	relación	
estado-sociedad.	Identificar	el	doble	movimiento,	 la	producción	del	Estado	por	
parte	de	la	sociedad,	y	al	mismo	tiempo	la	producción	de	la	sociedad	por	el	Esta-
do	y	sus	políticas.
En	tal	sentido,	nos	parece	potencialmente	fructífera	la	acepción	gramsciana	
de	producción	de	la	sociedad	por	el	Estado,	a	través	de	sus	distintas	formas	y	con-
tenidos	de	intervención,	a	favor	de	determinadas	formas	organizativas	y	en	contra	
de	otras.
La	elección	tanto	de	las	formas	de	intervención	como	de	los	contenidos	de	las	
políticas	refiere	al	mantenimiento	del	proceso	de	hegemonía	en	una	sociedad	con-
creta,	el	cual	se	realiza	no	sin	contradicciones.	Las	políticas	sociales	constituyen	
mediaciones	político-institucionales	que	participan	en	la	construcción	de	la	socie-
dad,	en	la	construcción	del	orden	hegemónico.
El	Estado	es	una	totalidad	compleja	que	articula	a	través	de	prácticas	y	con-
cepciones	teóricas	no	sólo	el	dominio	de	la	clase	dirigente	sino	también	el	consen-
so	activo.	De	esta	manera	el	fenómeno	estatal	no	constituye	una	cosa	burocrática	
neutra,	sino	un	proceso	de	relaciones	sociales	que	si	bien	se	cristalizan	en	aparatos	
burocráticos,	es	dinámico	en	tanto	la	construcción	y	mantenimiento	de	la	dirección	
supone	no	sólo	dominio	sino	también	legitimación,	consenso,	permitiendo	la	rea-
lización	de	la	hegemonía.
Por	ende,	el	Estado	ni	es	un	ente	suprasocial,	ajeno	a	las	principales	tendencias	
identificables	en	las	formas	en	que	se	dan	la	producción	y	reproducción	de	la	so-
ciedad,	ni	tampoco	mero	instrumento	de	poder	de	la	clase	dominante,	dado	que	su	
papel	es	fundamental	para	que	esa	clase	sea	dirigente,	y	no	sólo	dominante.
Las	políticas	que	desarrolla	el	Estado	se	encuentran	cargadas	conla	posibilidad	
cierta	de	configurar	lo	social,	involucrándose	en	el	proceso	de	construcción	de	he-
gemonía	a	través	de	la	puesta	en	circulación	de	ciertos	valores	y	productos,	de	las	
relaciones	generadas	con	distintos	grupos	y	sectores,	y	de	los	espacios	que	fomenta.	
56 Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 53-85, jan./mar. 2013
En	esta	idea,	la	“sociedad	civil”	se	ve	conformada,	al	menos	en	parte,	por	la	acción	
del	Estado.
El	legado	que	la	teoría	social	critica	desnuda	las	mistificaciones	y	formalismos	
técnicos	en	relación	a	lo	estatal	y	sus	políticas.	Coloca	con	claridad	el	carácter	de	
clase	del	Estado	en	la	sociedad	capitalista,	expresando	un	armazón	organizativo	que	
“brota”	de	las	relaciones	sociales	fundamentales	de	la	sociedad,	pero	que	conjunta-
mente	participa	activamente	en	la	construcción	del	orden	hegemónico.	La	forma	y	
contenido	que	adquiere	el	Estado	y	sus	políticas	es	resultado	de	relaciones	de	fuerza	
en	un	momento	histórico	determinado	en	una	sociedad	concreta,	y	expresa	en	mayor	
o	menor	medida	intereses	de	clase	contrapuestos.	La	configuración	de	la	materialidad	
estatal	resultante	expresa	la	condensación	institucional	de	la	lucha	de	clases.
La	particular	configuración	que	adquiere	el	Estado	en	un	momento	histórico	
determinado	conlleva	determinadas	relaciones	de	poder	al	interior	de	los	sectores	
dominantes,	en	relación	a	los	sectores	subalternos	y,	su	materialidad	expresada	en	
su	armazón	institucional	y	en	las	mediaciones	políticas	que	se	desprenden	del	mis-
mo	 indican	 tanto	 la	 direccionalidad	 del	 proyecto	 de	 sociedad	 que	 se	 pretende	
mantener	y	construir,	como	la	conflictividad	presente	en	la	sociedad	y	los	procesos	
que	pretenden	darle	un	“tratamiento”.
2. El neoliberalismo y la “miseria planificada”
“En	la	política	económica	(de	la	dictadura)	debe	buscarse	no	sólo	la	explica-
ción	de	 sus	crímenes	sino	una	atrocidad	mayor	que	castiga	a	millones	de	 seres	
humanos	con	la	miseria planificada”,	decía	Rodolfo	Walsh	en	1977,	en	su	carta	a	
la	Junta	Militar	de	la	última	dictadura	en	la	Argentina,	en	la	cual	indicaba	con	total	
claridad	el	quiebre	que	se	produce	en	1976,	implicando	un	proyecto	profundamen-
te	regresivo	para	los	intereses	de	las	clases	trabajadoras,	invirtiendo	el	proceso	de	
movilidad	ascendente	desarrollado	en	el	país	durante	las	seis	décadas	anteriores	(de	
manera	inestable	pero	sostenido).
A	principios	de	siglo	XXI	observamos	los	resultados	de	esa	“miseria	planifi-
cada”	hace	tres	décadas,	por	la	cual	se	terminó	configurando	un	país	profundamen-
te	desigual,	con	uno	de	 los	mayores	 índices	de	desigualdad	de	América	Latina,	
registrándose	para	el	2002	más	de	la	mitad	de	la	población	sumergida	en	la	pobre-
za,	y	con	una	gran	rentabilidad	para	los	sectores	económicos	más	concentrados.
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Desde	una	perspectiva	histórica,	la	década	del	noventa	implica	la	consolida-
ción	de	un	proyecto	iniciado	dos	décadas	anteriores,	la	refundación	reaccionaria	
del	 capitalismo	global,	 y	 con	 consecuencias	 estructurales	 significativas	 para	 la	
configuración	económica	y	social	de	la	Argentina.	Este	proceso	reaccionario	con-
trario	a	los	intereses	de	la	clase	trabajadora	entrañó	un	movimiento regresivo en 
la intervención estatal,	implicando	pérdidas	de	conquistas	que	lograron	traducir-
se	en	derechos	políticos	y	sociales.
La	 trascendencia	e	 intensidad	de	 las	ofensivas	sistemáticas	que	padeció	 la	
clase	obrera	argentina	desde	mediados	de	la	década	de	1970,	momento	en	que	la	
oligarquía	financiera	consigue	aplicar	su	proyecto	de	construcción	de	un	“nuevo	
país”,	en	un	contexto	regresivo	mundial	a	los	intereses	de	los	trabajadores,	expresa	
el	desarrollo	de	una	nueva	correlación	de	fuerzas	que	consolida	y	profundiza	las	
relaciones	de	dependencia	con	el	imperialismo	(centralmente	el	norteamericano),	
estableciendo	una	forma	de	organización	social	que	acentúa	los	procesos	y	relacio-
nes	de	desigualdad.
Este	período	histórico	del	proceso	de	acumulación	capitalista	que	se	inicia	en	
la	década	de	1970	podemos	comprenderlo	en	el	movimiento	general	del	capital	y	
las	 características	que	asume	desde	mediados	del	 siglo	XX.	De	esta	manera	 se	
cierra	la	etapa	de	desarrollo	del	capitalismo	que	implicó	la	respuesta	a	la	crisis	del	
29.	Es	a	partir	de	este	proceso	de	“financierización”	que	se	acentúan	desde	la	dic-
tadura	militar	los	procesos	de	concentración	y	centralización	de	la	propiedad	y	la	
riqueza,	la	pauperización	y	proletarización	de	sectores	de	la	pequeña	burguesía,	y	
el	desplazamiento	y	despojo	de	conquistas	de	las	clases	trabajadoras,	conjuntamen-
te	con	la	ampliación	de	una	miseria	consolidada.	Esto	contiene	un	triple	movimien-
to:	empobrecimiento	de	la	clase	trabajadora,	desmaterialización	de	los	derechos	
adquiridos	históricamente,	desplazamiento	de	la	intervención	social	del	Estado	a	
una	lógica	mercantilizada,	focalizada	y	de	subsidiaridad.
El	“proyecto	neoliberal”	encarna	la	estrategia	burguesa	de	reestructuración 
general de organización social frente a la crisis1	y	a	las	luchas	de	clases,	expre-
sando	cambios	generales	en	las	condiciones	generales	de	la	producción	(pasaje	de	
1.	La	crisis	capitalista	de	la	década	de	setenta	implica	una	crisis	societaria	global	que	modifica	el	patrón	
de	producción	“fordista”	bajo	un	sistema	de	regulación	keynesiano,	asociado	a	un	Régimen	de	Bienestar	Social	
institucional	redistributivo.	La	crisis	y	los	cambios	desarrollados	como	respuesta	a	la	misma	en	la	dinámica	del	
capitalismo	argentino	deben	vincularse	a	las	transformaciones	sociales	generales	del	desarrollo	del	capitalismo	
mundial	expresadas	en	la	denominada	“crisis	del	petróleo”,	“de	subconsumo”,	“fiscal”	y	de	la	“deuda	externa”.	
En	relación	a	las	explicaciones	sobre	la	crisis	y	las	transformaciones	ocurridas	véase	MÉSZÁROS,	I.	Para além 
58 Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 53-85, jan./mar. 2013
una	organización	social	centrada	en	el	capital	industrial	a	una	forma	de	organiza-
ción	regida	por	el	capital	financiero),	en	la	regulación	de	las	relaciones	de	trabajo	
(flexibilización	y	precarización	laboral)	y	en	la	Intervención	Social	del	Estado	(bajo	
las	denominadas	contrarreformas	del	Estado).2	Estas	 transformaciones	expresan	
claramente	la	contestación	rotunda	del	capital	a	la	caída	de	la	tasa	de	ganancia	en	
las	décadas	del	sesenta	y	setenta	del	siglo	XX.	Es	así	que	los	años	siguientes	se	
caracterizaron	por	transformaciones	radicales	en	el	plano	tecnológico	y	organiza-
cional	del	proceso	productivo,3	por	la	mundialización	de	la	economía,4	y	por	los	
denominados	“ajustes	estructurales”,	 los	cuales	 le	otorgan	un	nuevo	perfil	a	 las	
políticas	 diseñadas	 por	 los	Estado	nacionales,	 y	 que	 termina	 conformando	una	
nueva	matriz	de	relaciones	entre	el	Estado	y	la	sociedad	civil.
En	este	sentido,	por	la	compleja	vinculación	e	imbricación	de	un	conjunto	de	
procesos,5	la	década	de	setenta	se	constituye	en	el	momento	de	consolidación	de	la	
hegemonía	neoliberal.
do capital.	São	Paulo:	Boitempo,	2002;	HOBSBAWM,	E.	Historia del siglo XX.	Barcelona:	Crítica-Grijalbo	
Mondadori,	1995;	O’CONNOR,	J.	Crisis	de	acumulación.	Barcelona:	Península,	1987.
2.	Una	batería	de	normas	legales	conformaron	desde	lo	jurídico	el	proceso	de	reforma	estructural,	lo	
cual	reafirma	la	tesis	de	máxima	actividad	del	Estado	en	el	proceso	de	consolidación	del	nuevo	proyecto	de	
sociedad.	Entre	las	más	significativas	podemos	indicar:	la	Ley	de	Reforma	del	Estado	de	agosto	de	1989,	
base	legal	de	la	privatización	de	empresas	estatales	con	la	capitalización	de	la	deuda	pública;	en	septiembre	
de	1989	se	sanciona	la	Ley	de	Emergencia	Económica,	la	cual	habilita	la	suspensión	de	varios	mecanismos	
de	subsidios,	entre	los	cuales	se	encuentran	aquellos	referidos	a	la	promoción	industrial	y	regional;	al	mismo	
tiempo	otorgaba	un	tratamiento	igualitario	al	capital	local	y	extranjero;esto	se	combinó	con	decretos	poste-
riores	(en	1991)	de	desregulación	de	diversas	actividades	económicas.	En	marzo	de	1991	se	sanciona	la	Ley	
de	Convertibilidad	que	estableció	la	paridad	cambiaria	fija	peso-dólar	y	validó	los	contratos	en	moneda	ex-
tranjera,	al	mismo	tiempo	“liberalizó”	el	funcionamiento	del	Banco	Central,	orientado	claramente	a	partir	de	
1991	a	los	intereses	del	capital	financiero	internacional.
3.	Los	cambios	operados	en	las	condiciones	generales	de	producción	se	expresan	en	el	incremento	en	
volumen	y	cambios	cualitativos	en	 la	composición	de	 la	masa	 trabajadora	y	explotada.	Como	tendencia	
general	se	hace	observable	la	constitución	de	una	masa	de	población	sobrante	para	las	necesidades	de	fuer-
za	de	trabajo	del	capital	este	movimiento	tendencial	de	la	sociedad	capitalista	es	analizado	en	MARX,	K.	El 
capital. Buenos	Aires:	FCE,	1986.	T.	I,	cap.	XXIII.	Para	un	análisis	contemporáneo	donde	se	analiza	la	re-
lación	entre	cambios	tecnológicos,	productividad	del	trabajo	y	tasas	de	ganancias,	véase	MANDEL,	E.	Marx	
y	el	porvenir	del	trabajo	humano,	Cuadernos de Mientras Tanto,	Buenos	Aires,	Ediciones	Mientras	Tanto,	
n.	1,	1982.	
4.	CHESNAIS,	F.	A mundialização do capital.	São	Paulo:	Xamã,	1996;	DUMÉNIL,	G.;	LÉVY,	D.	
Capital resurgent:	the	roots	of	the	neoliberal	revolution.	Harvard:	Harvard	University,	2004.
5.	La	incapacidad	de	contrarrestar	la	crisis	estructural	del	desarrollo	del	capitalismo	en	los	años	1970,	
centralmente	la	inflación	acumulativa,	generó	las	circunstancias	favorables	económicas,	sociales,	políticas	y	
culturales	para	imponer	el	nuevo	orden.	Es	decir,	se	conjugaron	los	fracasos	del	régimen	anterior,	las	presio-
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El	neoliberalismo	constituye	una	estrategia	global	de	restablecimiento	de	las	
condiciones	para	 la	acumulación	de	capital	y	 la	 restauración	del	poder	de	clase	
(Harvey,	2005,	2007),	que	en	la	experiencia	se	densifica	en	la	década	de	1990.	La	
restauración	del	poder	de	clase	implica	una	profunda	reestructuración	del	conjunto	
de	intervenciones	sociales	del	estado,	modificando	su	orientación	a	expensas	de	los	
intereses	de	la	clase	trabajadora	(Harvey,	2005,	2007).
El	estadio	neoliberal	del	imperialismo	benefició	formidablemente	las	clases	
y	países	dominantes	al	drenar	enorme	renta	del	resto	del	mundo.	Este	desarrollo	
implicó	 restablecimiento	y	 fortalecimiento	del	poder	y	de	 la	 renta	de	 las	clases	
propietarias	de	los	medios	de	producción	(Duménil	y	Lévy,	2004).	La	vinculación	
imperialismo	y	neoliberalismo	resulta	muy	 fructífera	porque	no	autonomiza	 las	
ideas	 neoliberales	 de	 la	 dinámica	 del	 capitalismo	 contemporáneo	 colocándolas	
como	nociones	expertas	de	técnicos	ultracalificados	portadores	de	soluciones	“fle-
xibles”	acordes	a	los	tiempos	que	corren.
Así,	desestructuración	del	estado	intervencionista	“regulador”	y	“protector”	
de	la	condición	salarial,	deflación,	aumento	de	la	tasa	de	ganancia	(con	el	conse-
cuente	incremento	de	la	desigualdad),	incremento	del	desempleo	y	reducción	de	
salarios,	“precarización”	y	“flexibilización”	del	trabajo,	forman	parte	de	la	progra-
mática	llevada	adelante	por	el	neoliberalismo.
El	capital	financiero	se	mostró	cada	vez	más	volátil	y	destructivo.	Esta	estra-
tegia	abierta	de	súperexplotación	del	trabajo	se	da	junto	a	la	superexplotación	de	
la	naturaleza.	Se	lleva	adelante	en	Argentina	(y	en	el	territorio	latinoamericano)	
procesos	de	saqueo	y	privatización	en	manos	del	capital	financiero.	La	acumulación	
por	desposesión	se	constituye	en	un	rasgo	decisivo	del	capitalismo	global,	consti-
tuyendo	la	privatización	un	elemento	central	de	este	proceso.
El	saqueo	de	los	bienes	comunes	implica	el	modo	privilegiado	de	participa-
ción	en	el	mercado	mundial.
Por	una	parte	las	exportaciones	se	concentraron	básicamente	en	productos	primarios	
(commodities)	y	sus	manufacturas	alcanzando	en	1998	el	56,8%	del	total.	La	década	
de	 los	noventa	vio	fortalecerse	el	aprovechamiento	capitalista	de	 la	posibilidad	de	
generar	(y	apropiar	privadamente)	rentas	extraordinarias	a	partir	de	la	explotación	y	
exportación	de	las	riquezas	naturales	y	bienes	comunes	(convertidos	en	recursos	na-
nes	de	los	ideólogos	de	una	nueva	programática,	sumado	a	el	colapso	del	modelo	soviético	y	el	debilitamien-
to	del	movimiento	obrero.
60 Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 53-85, jan./mar. 2013
turales).	Por	otra	parte,	esos	años	fueron	testigos	del	proceso	de	privatización	de	los	
espacios	públicos.	Se	privatizaron	o	cedieron	en	concesión	para	uso	privado:	la	pro-
visión	de	agua,	gas,	luz,	telefonía,	el	espacio	radioeléctrico	etc.;	a	la	vez	que	se	pro-
movió	la	defensa	del	derecho	privado	sobre	el	software,	el	conocimiento	científico,	
la	biodiversidad	etc.	a	través	de	patentes	y	derechos	de	autor.	(Féliz,	2011,	p.	74).
Sobre	el	carácter	destructivo	de	la	lógica	de	acumulación	financiera,	en	esta	
fase	de	desarrollo	capitalista	se	consolida	la	estrategia	doble	de	sobreexplotación	
del	trabajo	y	la	naturaleza.
De	esta	manera	se	consolidan,	en	términos	de	proyecto	de	sociedad,	los	ejes	
estratégicos	(políticos,	económicos,	sociales,	culturales)	emprendidos	por	la	úl-
tima	dictadura	militar	a	mediados	de	la	década	de	1970:	concentración	y	extran-
jerización,	centralmente	en	los	sectores	económicos	referidos	al	petróleo,	el	gas,	
la	gran	minería,	el	sector	financiero	y	el	agroexportador,	principalmente	el	deno-
minado	“complejo	sojero”.	Los	cuales	han	sido	a	partir	de	una	intensa	selectivi-
dad	 estatal	 beneficiados	 por	 incentivos,	 subsidios,	 exenciones	 impositivas	 y	
promociones	que	nos	permiten	comprender	las	abundantes	tasas	de	ganancia	de	
estos	sectores.
Concentración	económica,	centralización	del	capital,	distribución	regresiva	
del	ingreso,	privatización	de	las	empresas	públicas,	reorientación	regresiva	de	la	
intervención	del	Estado,	imponiéndose	criterios	de	focalización,	selectividad	es-
tructural	negativa,	descentralización	y	desconcentración	subsidiaria,	son	las	ten-
dencias	generales	que	se	consolidan	desde	mediados	de	la	década	de	setenta.
3. Contexto socioeconómico regional. Inflexiones y ejes estructurales de 
desigualdad social
América	Latina	en	 la	primera	década	del	 siglo	XXI	exhibe	 inflexiones	en	
relación	a	las	situaciones	socioeconómicas	registradas	en	las	décadas	anteriores	de	
1980	y	1990.	Pese	a	estas	“mejoras”	en	los	indicadores	permanecen	enormes	deu-
das	sociales.
Se	registra	una	disminución	del	porcentaje	de	las	personas	que	viven	en	con-
diciones de pobreza e indigencia.	La	reducción	de	 la	pobreza	acumulada	desde	
1999	alcanzó	12.4%,	a	la	vez	que	la	indigencia	se	ha	reducido	un	6.3%.	Asimismo,	
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la	reducción	de	ambos	indicadores	con	respecto	a	1990	totalizaba	17.0	y	10.3%	
(Cepal,	2011).
En	2010,	el	índice	de	pobreza	de	la	región	se	situó	en	un	31,4%,	lo	que	incluye	
a	un	12,3%	de	personas	en	condiciones	de	pobreza	extrema	o	indigencia.	En	tér-
minos	absolutos,	estas	cifras	equivalen	a	177	millones	de	personas	pobres,	de	las	
cuales	70	millones	eran	indigentes	(Cepal,	2011).	Si	bien	en	términos	relativos	se	
registra	 una	 disminución,	 en	 términos	 absolutos	 significa	 un	 incremento	de	 41	
millones	de	pobres	entre	1980	y	2010;	y	un	incremento	de	8	millones	de	indigentes	
para	el	mismo	período.	Esto	expresa	que	un	tercio	de	los	habitantes	de	la	región	no	
reciben	ingresos	suficientes	para	cubrir	las	necesidades	consideradas	básicas.6
El	año	2010	se	caracterizó	por	un	aumento	de	las	tasas	de	inflación	en	todos	
los	países	de	la	región.	El	promedio	simple	de	las	variaciones	se	situó	en	un	6,5%,	
2,8	puntos	porcentuales	más	que	en	2009	(Cepal	2011).	Argentina7	es	uno	de	los	
países,	después	de	Venezuela,	que	más	inflación	registró	(10,9%).	El	aumento	de	
la	inflación	estuvo	impulsado	centralmente	por	alzasde	los	precios	de	alimentos	y	
bebidas,	que	en	promedio	fue	1,8	vez	mayor	que	las	del	resto	de	productos,	aspec-
to	gravitante	para	la	medición	de	la	indigencia.	Las	proyecciones	realizadas	indican	
que	se	mantenga	la	tendencia	al	alza	de	la	inflación,	con	lo	cual	la	indigencia	no	
sólo	se	mantendrá	en	los	niveles	registrados	sino	que	puede	aumentar.8
Tanto	 en	 el	 período	 2002-2008,	 previo	 a	 la	 crisis,	 como	 en	 el	 período	
2008-2010,	la	reducción	de	la	pobreza	ha	provenido	en	su	mayor	parte	de	un	incre-
6.	Al	mismo	tiempo	la	pobreza	afecta	más	a	la	niñez,	las	mujeres	y	las	poblaciones	indígenas	en	térmi-
nos	comparativos	con	otros	sectores	de	la	sociedad	(Repetto,	2010).	Para	el	caso	argentino	véase	BERTRA-
NOU,	Fabio	M.;	BONARI,	Damián	(Coord.).	Protección social en Argentina. Santiago:	Oficina	Internacio-
nal	del	Trabajo,	2005.
7.	El	informe	de	la	red	EDI	(2012)	indica	que	la	inflación	concentra	todos	los	desequilibrios	de	la	etapa	
actual.	“Si	se	toma	en	cuenta	la	evolución	de	los	precios	calculada	por	los	institutos	provinciales,	el	incre-
mento	osciló	en	el	2010	y	2011	en	torno	al	25%.	Pero	el	principal	problema	no	radica	en	el	cómputo	sino	en	
el	propio	fenómeno	inflacionario,	que	se	ha	estabilizado	muy	por	encima	del	promedio	internacional	o	re-
gional.	La	carestía	provoca	un	deterioro	de	los	ingresos	populares	que	socava	las	mejoras	salariales	y	de	
ingresos	sociales.	Este	impacto	ha	sido	muy	significativo	en	alimentos	y	vivienda	y	comienza	a	extenderse	
a	 los	servicios.	[...]	Muchas	causas	se	conjugan	para	producir	el	resultado	inflacionario,	pero	los	precios	
esencialmente	aumentan	para	mantener	las	altas	tasas	de	rentabilidad	de	las	grandes	empresas”	(EDI,	2012).	
La	inflación	neutraliza	los	programas	de	transferencia	de	renta	(entre	ellos	la	asignación	por	hijo)	e	impacta	
en	la	pobreza	e	indigencia.	
8.	Las	líneas	de	indigencia,	que	muestran	el	costo	de	adquirir	una	canasta	básica	de	alimentos,	se	actua-
lizan	año	a	año	según	la	variación	del	IPC	de	los	alimentos,	mientras	que	el	componente	no	alimentario	de	la	
línea	de	pobreza	se	actualiza	según	la	variación	del	IPC	correspondiente.
62 Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 53-85, jan./mar. 2013
mento	de	los	ingresos	laborales.	También	han	contribuido	las	otras	fuentes	de	in-
greso,	particularmente	las	transferencias,	pero	en	menor	grado.	Estas	han	partici-
pado	más	decisivamente	en	la	reducción	de	la	pobreza	en	el	segundo	período	para	
el	caso	de	Argentina.
De	acuerdo	a	las	cifras	más	recientes,	el	40%	de	la	población	con	los	ingresos	
más	bajos	capta,	en	promedio,	el	15%	del	total	del	ingreso,	mientras	que	el	10%	de	
la	población	situado	en	el	extremo	superior	de	la	distribución	posee	un	tercio	del	
ingreso	total.	Asimismo,	el	ingreso	medio	del	quintil	más	rico	supera	en	18,3	veces	
al	del	quintil	más	pobre.	América	Latina	continúa	siendo	una	del	las	regiones	del	
mundo	más	desigual.9
Si	bien	la	reducción	de	la	desigualdad	es	de	una	magnitud	leve,	insuficiente	
para	cambiar	la	base	estructural	de	desigualdad	de	la	región,	resulta	significativa,	en	
un	contexto	de	ausencia	prolongada	de	mejoras	distributivas	generalizadas.	En	la	
Argentina	la	mejora	distributiva	registrada	entre	2002	y	2009	se	explica	principal-
mente	por	una	menor	disparidad	del	 ingreso	 laboral	 (debido	a	 factores	 como	 la	
desvalorización	del	“premio”	a	la	educación	y	la	caída	del	desempleo,	y	el	alza	del	
ingreso	mínimo,	entre	otros),	seguida	por	el	aumento	de	los	ingresos	no	laborales	
en	los	hogares	más	pobres	(básicamente	por	lo	que	respecta	a	un	mayor	acceso	a	
beneficios	jubilatorios,	el	aumento	de	las	pensiones	de	jubilación	mínimas	y	la	ex-
tensión	de	los	programas	sociales	no	contributivos)	(Gasparini	y	Cruces,	2010).	En	
síntesis,	el	problema	de	la	desigualdad	en	la	distribución	del	ingreso	sigue	encarnan-
do	un	rasgo	estructural	de	la	región	y	una	deuda	pendiente	de	enorme	magnitud.10
América	Latina	y	 el	Caribe	 cierran	 el	 2011	 con	 crecimiento	 económico,11 
crecimiento	del	empleo	y	disminución	del	desempleo	(OIT,	2011).
9.	Aun	cuando	 los	países	 latinoamericanos	muestran	grados	distintos	de	concentración	del	 ingreso,	
todos	exhiben	índices	de	Gini	que	superan	al	promedio	de	cada	una	de	las	regiones	analizadas,	exceptuando	
el	África	subsahariana	(Cepal,	2011).	
10.	Tomando	la	distribución	del	ingreso	de	manera	desagregada,	se	observa	que	el	ingreso	del	decil	más	
pobre	en	los	países	de	la	región	se	ubica	en	torno	al	1%,	en	contraposición	a	los	países	europeos	o	asiáticos	
que	es	superior	al	3%.	En	el	extremo	opuesto,	el	decil	más	rico	se	apropia	en	América	Latina	de	al	menos	el	
40%	de	los	ingresos	(con	casos	extremos	como	Colombia	o	Brasil,	cercanos	al	50%).	Cifras	que	muestran	la	
matriz	profundamente	desigual	de	distribución	del	ingreso	en	la	región	(Gaitán,	2010,	p.	161-3).
11.	De	acuerdo	a	las	estimaciones	más	recientes	del	desempeño	económico,	el	PIB	regional	crecerá	en	
torno	a	4.5%	en	2011	respecto	del	año	anterior.	Encabezan	esta	expansión	algunos	países	exportadores	de	
materias	primas	de	América	del	Sur	más	articulados	con	la	demanda	de	las	“economías	emergentes”	como	
Argentina,	Chile,	Paraguay,	Perú	y	Uruguay,	que	crecerían	alrededor	de	6%	en	2011	(OIT,	2011).
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La	tasa	de	desempleo	urbano	continuó	bajando	en	2011	y	alcanzó	a	fines	de	ese	
año	un	nivel	de	6.8%,	valores	similares	a	los	registrados	en	la	década	de	1990.	La	
región	entró	al	siglo	XXI	con	tasas	superiores	al	10%	que	llegaron	incluso	por	enci-
ma	del	13%.	Lo	que	vemos	ahora	es	un	reflejo	de	un	ciclo	positivo	de	crecimiento	
económico	que	ha	durado	más	de	cinco	años	y	no	se	vio	interrumpido	por	la	crisis.
Si	bien	el	desempleo	ha	bajado,	la	proporción	de	trabajadores	por	cuenta	pro-
pia	y	auxiliares	en	actividades	de	baja	productividad	sigue	alta,	cerca	de	un	tercio	
del	total	del	empleo	en	la	región.	Al	mismo	tiempo	44%	de	los	trabajadores	y	traba-
jadoras	aún	no	tienen	ningún	tipo	de	cobertura	de	protección	social.	En	16	países	
con	información	disponible	hacia	fines	de	la	década	del	2000,	93	millones	de	per-
sonas	(50%	de	la	población	ocupada)	tenían	un	empleo	informal.	De	ese	total,	60	
millones	estaban	en	la	economía	informal	propiamente	dicha,	23	millones	tenían	un	
empleo	informal	sin	protección	social	trabajando	en	el	sector	formal,	y	10	millones	
un	empleo	informal	en	el	servicio	doméstico.	En	el	caso	de	los	jóvenes,	6	de	cada	
10	que	consiguen	trabajo	sólo	tienen	acceso	a	empleos	informales	(OIT,	2011).
La	dinámica	de	la	oferta	y	demanda	de	fuerza	de	trabajo,	se	pone	en	relación	
con	la	dinámica	del	ciclo	económico	de	los	países,	explica	la	tendencia	a	la	dismi-
nución	de	la	tasa	de	desempleo	urbano,	que	cae	desde	dos	dígitos	a	inicios	de	la	
década	a	7.3%	en	2008,	sube	a	8.1%	en	2009	y	baja	a	7.3%	en	2010.	El	crecimien-
to	económico	permitió	una	expansión	del	empleo	asalariado,	que	en	el	promedio	
regional	(y	con	datos	de	cobertura	nacional)	aumentó	su	peso	relativo	en	tres	pun-
tos	porcentuales	(de	65%	a	68%).	Pese	a	este	crecimiento	y	a	esta	expansión	regis-
trada	de	trabajo	asalariado,	al	finalizar	la	década	cerca	de	uno	de	cada	tres	ocupados	
en	la	región	son	trabajadores	por	cuenta	propia	y	auxiliares.	La	mayoría	de	estos	
se	desempeña	en	actividades	del	sector	informal,	en	condiciones	de	precariedad	
laboral,	desprotección	social	y	con	baja	productividad	e	ingresos.
La	incorporación	precaria	de	contingentes	de	trabajadores,	es	un	factor	deter-
minante	de	los	procesos	de	pobreza	y	empobrecimiento	de	la	clase	trabajadora	y	
de	perpetuación	de	las	desigualdades	sociales.12
12.	En	la	actualidad	se	computan	en	Argentina	11.800.000	asalariados,	de	los	cuales	7.8	millones	regis-
tra	en	el	sector	formal	y	4.0	millones	en	el	informal.	El	salario	promedio	sobre	el	que	se	realizan	los	aportes	
jubilatorios	llega	a	los	5,500	pesos,	pero	el	55%	de	esos	trabajadorespercibe	hasta	4000,	muy	alejado	de	la	
canasta	familiar	estimada	entre	5.000	y	6.000	pesos.	En	el	otro	extremo	1.4	millones	gana	entre	$7.000	y	
30.000	o	más	pesos	al	mes.	Los	trabajadores	no	registrados	ganan	como	mínimo	un	30%	menos	que	los	re-
gistrados.	Esta	fragmentación	se	percibe	también	al	interior	de	los	trabajadores	del	sector	público,	entre	los	
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Los	datos	indican	la	permanencia	estructural	de	situaciones	de	precariedad	
laboral	extendidas:	puestos	de	trabajo	de	baja	productividad,	bajas	remuneraciones	
y	signados	por	la	inestabilidad	laboral,	la	desprotección	social	y	la	falta	de	acceso	
a	los	sistemas	de	seguridad	social.
Esto	nos	indica	que	el	crecimiento	sostenido	del	PIB	no	significó	la	creación	
de	suficientes	empleos	formales	para	reducir	significativamente	el	empleo	precario.	
La	reducción	no	ha	acompañado	el	crecimiento	sostenido	del	PIB.	Es	decir,	el	alto	
crecimiento	económico	sostenido	en	estos	años	(principalmente	entre	2003-2008)	
no	se	ha	traducido	en	la	superación	de	la	alta	informalidad	de	su	mercado	laboral.13 
A	pesar	de	que	en	2010	 la	 recuperación	económica	 influyó	positivamente	en	el	
funcionamiento	del	mercado	de	trabajo,	con	un	incremento	del	índice	de	ocupación	
y	una	caída	del	desempleo,	el	mundo	laboral	continúa	siendo	en	América	Latina	
uno	de	los	principales	eslabones	en	la	reproducción	de	la	desigualdad.	La	hetero-
geneidad	de	la	estructura	productiva	se	expresa	en	una	dispar	polarización,	por	una	
parte,	un	sector	minoritario,	con	empleos	de	alta	productividad,	salarios	y	protec-
ción	social,	y	por	otra,	un	sector	donde	predominan	las	condiciones	laborales	pre-
carias,	las	remuneraciones	más	bajas	y	un	limitado	acceso	a	la	protección	social.	
Además,	tanto	el	desempleo	como	la	ocupación	en	el	sector	de	baja	productividad	
siguen	afectando	sobre	todo	a	los	jóvenes	y	a	las	mujeres	más	pobres.
4. Impugnaciones al neoliberalismo: continuidades y rupturas
En	Latinoamérica	se	han	desarrollado	en	las	últimas	décadas	diversos	proce-
sos	de	movilización	popular	que	contribuyeron	desde	abajo	al	recambio	de	gobier-
del	Estado	nacional	y	los	que	laboran	en	los	Estados	provinciales	y	municipales	(EDI,	2012,	en	base	a	datos	
del	Indec	y	Dirección	Nacional	de	Programación	Económica).	Así	emerge	la	categoría	del	“trabajador	pobre”	
(que	no	cubre	la	canasta	familiar),	frente	a	la	figura	del	“desocupado	pobre”	que	prevalecía	en	la	crisis	del	
2001.	Tener	trabajo	no	garantiza	cubrir	las	condiciones	materiales	de	existencia.	La	reducción	de	la	informa-
lidad,	es	significativa	(de	44%	a	34.2%	en	el	período	2003-2011),	pero	se	relativiza	cuando	se	la	pone	en	
relación	con	la	tasa	de	crecimiento	de	la	economía	en	el	mismo	período.
13.	En	Argentina,	durante	 la	última	década	ha	sido	significativa	 la	consolidación	de	 la	 fractura	del	
mercado	laboral	iniciada	en	los	1990,	no	sólo	entre	los	trabajadores	formales	e	informales,	sino	también	al	
interior	de	la	estructura	formal.	“Siendo	que	la	precarización	se	extiende	por	el	conjunto.	Mientras	que	el	
20%	de	los	 trabajadores	mejor	remunerados	del	sector	privado	capta	el	52%	de	la	masa	salarial,	el	20%	
ubicado	en	la	base	percibe	el	5.2%	de	ese	total”	(EDI,	2012).
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nos	“democráticos”	de	corte	neoliberal.	A	fines	de	la	década	de	noventa,	la	combi-
nación	de	un	ciclo	ascendente	de	luchas	con	las	secuelas	de	un	nuevo	momento	
recesivo	y	de	crisis	económica	generó	la	impugnación	generalizada	a	esta	orienta-
ción	en	América	Latina.14	En	este	“cambio	de	época”15	se	cuestionan	las	políticas	
neoliberales	inspiradas	en	el	“Consenso	de	Washington”,	organizando	una	agenda	
de	 intervención	 que	 impugna	 los	 componentes	 principales	 de	 la	 programática	
neoliberal	y	promueve	la	emergencia	de	nuevos	principios	organizadores:	la	pre-
dominancia	de	lo	público,	la	desmercantilización	de	los	bienes	y	servicios	sociales,	
la	 aspiración	 de	 garantías	 universales	 a	 través	 del	 reconocimiento	 de	 derechos	
históricamente	conquistados,	entre	otras.	Aunque	lejos	de	concretarse,	estas	reivin-
dicaciones	al	 inicio	del	siglo	XXI	señalan	y	marcan	rupturas	con	 la	hegemonía	
neoliberal,	se	expresan	“fisuras”	a	la	subalternización	desplegada	a	fines	del	siglo	
XX,	y	se	despliegan	una	multiplicidad	de	prácticas	“antagonistas”16	como	expresión	
de	la	negación	del	orden	existente.	En	este	marco	global,	América	Latina	se	coloca	
como	uno	de	los	territorios	de	resistencias	y	búsquedas	de	alternativas	al	capitalis-
mo	neoliberal	a	nivel	global.
14.	En	México,	al	final	del	gobierno	del	presidente	Salinas	de	Gortari,	en	enero	de	1994,	emergió	el	
movimiento	zapatista,	que	se	ha	venido	desarrollando	desde	entonces.	Hay	consenso	en	ubicar	esta	fecha	
como	el	comienzo	explícito	de	resistencia	antineoliberal.	En	Venezuela	se	produjeron	movilizaciones	popu-
lares	contra	los	gobiernos	de	Carlos	Andrés	Pérez	y	de	Rafael	Caldera;	los	partidos	políticos	tradicionales	
colapsaron	y	se	organizó	y	desarrolló	el	movimiento	bolivariano,	en	el	gobierno	desde	1998.	En	Brasil	el	
presidente	Collor	de	Mello	fue	destituido	con	movilizaciones	populares	cuya	consigna	principal	era	“Fora	
Collor”,	denunciando	la	corrupción	del	gobierno.	En	Ecuador	las	movilizaciones	populares	provocaron	la	
caída	de	varios	gobiernos,	siendo	allí	fundamental	el	papel	del	movimiento	indígena	y	campesino,	a	través	
del	Pachacutik.	En	Perú,	el	presidente	Fujimori	renunció	y	debió	irse	del	país,	luego	de	importantes	movili-
zaciones	populares,	como	las	Marchas	de	los	Cuatro	Suyos.	En	Bolivia,	debió	renunciar	Sánchez	de	Losada	
(2003)	en	medio	de	una	intensa	movilización	popular	encabezada	por	distintas	organizaciones	campesinas,	
indígenas	y	obreras	y	posteriormente	Carlos	Mesa	(2005).	En	Argentina,	a	fines	del	2001,	renuncia	el	presi-
dente	De	la	Rua,	en	el	marco	de	movilizaciones	populares	con	la	consigna	“que	se	vayan	todos”.	A	estos	
procesos	destituyentes	de	movilización	popular	expresados	en	la	región	latinoamericana,	podemos	señalar	
también:	la	multitudinaria	caravana	zapatista	“por	la	dignidad	indígena”	en	México	(2001),	la	resistencia	
popular	victoriosa	al	intento	de	golpe	de	estado	en	Venezuela	(2002)	y	la	confrontación	que	posteriormente	
le	siguió	y,	en	el	plano	continental,	la	derrota	“relativa”	del	proyecto	del	Alca	en	la	IIIº	Cumbre	de	las	Amé-
ricas	(2005)	en	Mar	del	Plata	(Argentina).
15.	MODONESI,	Mássimo.	Crisis	hegemónica	y	movimientos	antagonistas	en	América	Latina:	una	
lectura	 gramsciana	 del	 cambio	 de	 época.	Peripecias.	Consultado	 en:	 <http://www.rebelion.org/noticia.
php?id=73350>.	Acceso	en:	12	nov.	2011	(art.	tomado	de	Revista Contra Corriente,	Universidad	Autónoma	
de	la	Ciudad	de	México	y	Universidad	Nacional	Autónoma	de	México,	v.	5,	n.	2,	p.	115-40,	Winter	2008).
16.	Ibídem.	
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La	lucha	de	clases	comenzó	a	condensarse	en	torno	a	cuestiones	como	el	ajuste	es-
tructural	impuesto	por	el	FMI,	las	actividades	depredadoras	del	capital	financiero	y	la	
pérdida	de	derechos	ocasionada	por	la	privatización.	El	antimperialismo	comenzó	a	
convertirse	en	antagonismo	contra	los	principales	agentes	de	la	financierización,	el	
FMI,	y	el	Banco	Mundial	(Harvey,	2007b,	p.	65).
Siguiendo	a	David	Harvey,	se	pueden	indicar	dos	ejes	por	los	cuales	transitan	
los	movimientos	de	clase	desde	los	años	1990:	por	un	lado,	aquellos	que	remiten	a	
la	acumulación	de	capital	por	“desposesión”:	en	este	caso	los	conflictos	de	la	clase	
se	focalizan	en	la	defensa	de	las	conquistas	de	derechos	adquiridos	y	que	actual-
mente	el	capital	aborda	en	su	proceso	de	acumulación,	tanto	en	el	plano	material	
como	simbólico.	Por	otro	lado,	el	eje	permanente	que	define	la	relación	capital/
trabajo,	que	Harvey	nombra	como	movimientos	en	relación	a	la	reproducción	ex-pandida	(ampliada),	en	donde	los	temas	centrales	son	la	explotación	del	trabajo	
asalariado	y	la	definición	de	las	condiciones	que	definen	el	salario	social.17
Es	en	este	contexto	regional	que	a	fines	del	2001	en	la	Argentina	se	expresa	
de	manera	generalizada	una	crisis	de	representación,	de	incapacidad	de	los	sectores	
dirigentes	del	régimen	de	recrear	las	bases	del	consenso	del	proyecto	hegemónico.	
A	partir	de	aquí	se	abre	un	nuevo	ciclo	en	el	que	claramente	se	pretenden	colocar	
en	el	campo	estatal	a	partir	de	variadas	experiencias	que	se	venían	desarrollando	
reivindicaciones	y	demandas	sociales	por	parte	de	los	sectores	populares,	en	un	
contexto	donde	“colapsaban”	ante	la	movilización	popular	las	tradicionales	media-
ciones	 político-institucionales,	 ensayándose	 desde	 el	 campo	popular	 nuevas	 y	
creativas	prácticas	políticas.	Al	mismo	tiempo	que	se	reivindican	y	ponen	en	prác-
ticas	valores	históricos	civilizatorios	como	la autonomía,	entendida	como	la	rup-
tura	de	todo	tipo	de	tutelaje,	habilitando	prácticas	participativas	forjadoras	del	es-
pacio	público	destruido	por	los	procesos	de	privatización	y	mercantilización;	 la 
universalidad	en	tanto	recuperación	de	la	tradición	de	los	derechos	sociales	enten-
didos	como	conquistas	históricas	alcanzadas	en	 los	procesos	de	 luchas	 sociales	
desarrollados	principalmente	a	lo	largo	del	siglo	XX.
La	crisis	no	responde	sólo	a	cuestiones	coyunturales;	por	el	contrario,	constituye	
un	rasgo	específico	de	la	fase	capitalista	actual,	en	donde	se	manifiesta	claramente	
la	tendencia	creciente	a	la	centralización	de	la	propiedad	y	de	la	riqueza	en	menos	
17.	HARVEY,	David.	El neoliberalismo como destrucción creativa.	Consultado	en:	<www.rebelion.
org/noticia.php?id=65709[06/07/2008>.	Acceso	en:	jun.	2011.
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manos,	la	existencia	de	crecientes	masas	de	población	sobrante	para	el	capital	y	la	
profundización	de	los	procesos	de	pauperización	y	de	proletarización	de	diversas	
fracciones	y	capas	sociales,	con	la	consiguiente	violación	sistemática	de	las	garan-
tías	sociales	conquistadas,	se	corresponden	con	un	proceso	de	desciudadanización,	
una	de	cuyas	manifestaciones	es	la	crisis	de	las	mediaciones	políticas	existentes.	
Estas	tendencias,	tal	como	lo	indicamos,	convierten	al	problema	de	las	garantías	
materiales	de	los	derechos	en	una	cuestión	central	en	las	últimas	décadas.
En	relación	a	este	proceso	de	crisis	e	intentos	de	ruptura	con	el	orden	esta-
blecido	por	el	proyecto	neoliberal,	se	inicia	para	la	experiencia	Argentina,	con	el	
gobierno	del	presidente	Néstor	Kirchner	en	el	año	2003,	un	proceso	complejo	de	
recomposición	de	la	hegemonía	de	la	clase	dominante.	En	términos	gramscianos,	
el	hecho	de	la	hegemonía	presupone	que	se	tienen	en	cuenta	los	intereses	y	las	
tendencias	de	los	grupos	sobre	los	cuales	se	ejerce	la	hegemonía,	lo	cual	permite	
la	constitución	de	un	cierto	equilibrio de compromiso,	es	decir,	que	el	grupo	diri-
gente	haga	sacrificios	de	orden	económico-corporativo	(los	cuales	no	conciernen	
a	lo	esencial),	ya	que	si	la	hegemonía	es	ético-política	no	puede	dejar	de	ser	tam-
bién	económica,	no	puede	menos	que	estar	fundada	en	la	 tarea	decisiva	que	el	
grupo	dirigente	ejerce	en	el	núcleo	regente	de	la	actividad	económica.	En	situa-
ciones	 en	 que	 “el	 grupo	 dirigente”	 no	 establece	 “sacrificios”	 de	 orden	 econó-
mico-corporativo	definiendo	“equilibrios	de	compromiso”,	se	habilita	la	posibili-
dad	 de	 los	 procesos	 de	 crisis.	 En	 este	 sentido	 la	 experiencia	 que	 supone	 el	
gobierno	de	Kirchner	está	expresando	el	procesamiento	de	las	tensiones	colocadas	
en	la	Argentina	por	la	movilización	popular	precedente	y	la	recomposición	de	un	
nuevo	orden	de	situación	sobre	una	redefinición	ético-política	y	un	restablecimien-
to	de	los	compromisos	materiales.18
18.	“En	nuestro	proyecto	ubicamos	en	un	lugar	central	la	idea	de	reconstruir	un	capitalismo	nacional	
que	genere	las	alternativas	que	permitan	reinstalar	la	movilidad	social	ascendente.	[...]	Basta	ver	cómo	los	
países	más	desarrollados	protegen	a	sus	trabajadores,	a	sus	industrias	y	a	sus	productores.	Se	trata,	entonces,	
de	hacer	nacer	una	Argentina	con	progreso	social,	donde	los	hijos	puedan	aspirar	a	vivir	mejor	que	su	padres,	
sobre	la	base	de	su	esfuerzo,	capacidad	y	trabajo.	Para	eso	es	preciso	promover	políticas	activas	que	permi-
tan	el	desarrollo	y	el	crecimiento	económico	del	país,	la	generación	de	nuevos	puestos	de	trabajo	y	la	mejor	
y	más	justa	distribución	del	ingreso.	Como	se	comprenderá	el	Estado	cobra	en	eso	un	papel	principal,	en	que	
la	presencia	o	la	ausencia	del	Estado	constituye	toda	una	actitud	política.	[...]	Se	trata	de	tener	lo	necesario	
para	nuestro	desarrollo,	en	una	reingeniería	que	nos	permita	contar	con	un	Estado	inteligente.	Queremos	
recuperar	los	valores	de	la	solidaridad	y	la	justicia	social	que	nos	permitan	cambiar	nuestra	realidad	actual	
para	avanzar	hacia	la	construcción	de	una	sociedad	más	equilibrada,	más	madura	y	más	justa.	Sabemos	que	
el	mercado	organiza	económicamente,	pero	no	articula	socialmente,	debemos	hacer	que	el	Estado	ponga	
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Esta	perspectiva	hace	hincapié	en	los	procesos,	en	los	movimientos,	en	las	
correlaciones	de	fuerza,	en	la	configuración	estatal	en	término	de	relaciones	socia-
les.	Este	proceso	conflictivo	en	el	desarrollo	del	capitalismo	nos	permite	entender	
la	construcción	de	políticas	y	la	diversificación	político-institucional	resultante.	“El	
efecto	neto	de	la	fragmentación	de	las	instituciones	es	probablemente	facilitar	que	
se	alcance	la	formación	y	sustitución	de	equilibrios	inestables	entre	fracciones	del	
capital	y	entre	los	dominantes	y	dominados”	(Harvey,	2011,	p.	298).	Esta	perspecti-
va	nos	permite	observar	rupturas	y	continuidades,	inflexiones	y	permanencias.	En	
tal	sentido	los	procesos	que	se	despliegan	en	Argentina	pos	2001	expresan	al	mis-
mo	tiempo	las	impugnaciones	al	neoliberalismo	que	brotaron	de	la	lucha	social	y	
la	recomposición	de	la	acumulación	capitalista	en	el	marco	de	una	determinada	
correlación	de	fuerzas.
La	primera	década	del	siglo	XXI	exhibe	la	construcción	sociopolítica	de	“sa-
lida”	a	la	crisis	económica	y	de	legitimidad	neoliberal,	inaugurando	un	nuevo	ciclo	
de	crecimiento	económico	regional,	que	expresa	aspectos	comunes	y	una	diversidad	
de	experiencias	en	función	de	las	particularidades	históricas	y	las	correlaciones	de	
fuerza	y	política	que	se	han	ido	construyendo	en	cada	experiencia	nacional.19
igualdad	allí	donde	el	mercado	excluye	y	abandona.	[...]	el	Estado	el	que	debe	actuar	como	el	gran	reparador	
de	las	desigualdades	sociales	en	un	trabajo	permanente	de	inclusión	y	creando	oportunidades	a	partir	del	
fortalecimiento	de	la	posibilidad	de	acceso	a	la	educación,	la	salud	y	la	vivienda,	promoviendo	el	progreso	
social	basado	en	el	esfuerzo	y	el	trabajo	de	cada	uno.	Es	el	Estado	el	que	debe	viabilizar	los	derechos	cons-
titucionales	protegiendo	a	los	sectores	más	vulnerables	de	la	sociedad,	es	decir,	los	trabajadores,	los	jubilados,	
los	pensionados,	los	usuarios	y	los	consumidores.	[...]	En	este	marco	conceptual	queremos	expresar	los	ejes	
directrices	en	materia	de	 relaciones	 internacionales,	manejo	de	 la	economía,	 los	procesos	de	 la	salud,	 la	
educación,	la	contención	social	a	desocupados	y	familias	en	riesgo	y	los	problemas	que	plantean	la	seguridad	
y	la	justicia	en	una	sociedad	democrática.	Profundizar	la	contención	social	de	las	familias	en	riesgo,	garan-
tizando	subsidios	al	desempleo	y	asistencia	alimentaria,	consolidando	una	verdadera	red	federal	de	políticas	
sociales	integrales	para	que	quienes	se	encuentran	por	debajo	de	la	línea	de	pobreza	puedan	tener	acceso	a	
la	educación,	la	salud	pública	y	la	vivienda.	[...]	Al	contrario	del	modelo	de	ajuste	permanente,	el	consumo	
interno	estará	en	el	centro	de	nuestraestrategia	de	expansión.	[...]	Tenemos	que	volver	a	planificar	y	ejecutar	
obra	pública	en	la	Argentina,	para	desmentir	con	hechos	el	discurso	único	del	neoliberalismo	que	las	estig-
matizó	como	gasto	público	 improductivo.	No	estamos	 inventando	nada	nuevo,	 los	Estados	Unidos	en	 la	
década	del	treinta	superaron	la	crisis	económica	financiera	más	profunda	del	siglo	que	tuvieron	de	esa	ma-
nera.	La	construcción	más	intensiva	de	viviendas,	las	obras	de	infraestructura	vial	y	ferroviaria,	la	mejor	y	
moderna	infraestructura	hospitalaria,	educativa	y	de	seguridad,	perfilarán	un	país	productivo	en	materia	de	
industria	agroalimentaria,	 turismo,	energía,	minería,	nuevas	 tecnologías,	 transportes,	y	generarán	nuevos	
puestos	de	trabajo	genuinos.”	Fragmentos	del	Discurso	de	Néstor	Kirchner.	Acto	de	asunción	presidencial	
ante	la	Asamblea	Legislativa,	25	de	mayo	de	2003.
19.	Observando	la	dinámica	del	capitalismo	en	la	región,	parte	de	la	literatura	especializada	ha	concep-
tualizado	 la	 pugna	 de	 tres	 proyectos	 societarios,	 “neoliberalismo	 de	 guerra”	 (México	 y	Colombia),	 el	
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La	experiencia	de	la	Argentina	se	caracteriza	por	la	aspiración	a	reconstruir	
la	“autoridad	estatal”	y	su	papel	en	el	sostenimiento	de	ciertas	actividades	indus-
triales,	la	búsqueda	de	una	mejor	inserción	internacional	en	el	marco	de	la	mundia-
lización	capitalista.	A	pesar	de	los	cambios	sustantivos	que	pueden	registrarse,	se	
observan	continuidades	estructurales	que	se	manifiestan	en	el	patrón	de	acumulación	
capitalista	en	Argentina.
Las	 inflexiones	 señaladas	 han	 implicado	 un	 cuestionamiento	 discursivo	 y	
práctico	a	la	privatización	de	la	previsión	social,	a	la	hiperfocalización	y	multipli-
cación	desarticulada	de	acción	en	la	pobreza.	Desde	el	2003	se	observa	un	cuestio-
namiento	de	los	principios	organizadores	neoliberales	de	la	política	social	(priva-
tización,	descentralización	y	focalización).	Los	cambios	han	implicado	un	proceso	
de	reestatización	de	los	fondos	de	pensiones,	fortalecimiento	y	creciente	protago-
nismo	de	las	áreas	centrales	del	gobierno	para	políticas	estratégicas	como	salud	y	
educación,	definición	de	grandes	líneas	de	intervención	en	el	campo	de	la	pobreza,	
tendencia	a	la	“universalización	mínima”	de	la	seguridad	social	a	través	de	instru-
mentos	que	combinan	criterios	contributivos	y	no	contributivos.
Un	conjunto	de	procesos	de	recomposición	material	progresiva,	en	relación	a	
la	profunda	crisis	capitalista	que	se	expresa	con	mayor	agudeza	a	fines	del	2001,	
constituye	la	base	de	legitimidad	sobre	las	que	se	va	apoyando	el	“modelo”	para	la	
construcción	de	aceptación	y	cierto	consenso.	El	crecimiento	económico	fue	acom-
pañado	por	una	expansión	del	consumo,	cierta	recuperación	del	empleo,	la	expan-
sión	de	políticas	de	transferencia	de	renta	no	contributivas	de	carácter	centralmen-
te	compensatorias,	junto	con	la	reducción	de	la	desocupación	y	la	pobreza.	Otras	
“medidas	progresistas”	que	acompañan	la	reconstrucción	de	la	legitimidad	social	
son	la	política	de	derechos	humanos,	la	Ley	de	Medios,	el	Matrimonio	Igualitario,	
“neo-desarrollismo”	(Argentina,	Brasil)	y	los	modelos	sociales	de	“cambio	constituyente”	(Venezuela,	Bo-
livia,	Ecuador).	Además	de	la	preponderancia	que	es	posible	observar	en	las	realidades	nacionales,	estos	
proyectos	en	el	marco	de	la	dinámica	capitalista,	expresan	intereses	de	distintos	grupos	de	fuerza	y	bloques	
de	clase,	expresando	tensiones	y	disputas	en	una	misma	realidad	nacional.	Ver	GONZÁLEZ	CASANOVA,	
Pablo.	Democracia,	liberación	y	socialismo:	tres	alternativas	en	una.	En:	Revista Osal,	Buenos	Aires,	CLAC-
SO,	n.	8,	2002;	BORON,	Atilio.	La	coyuntura	geopolítica	de	América	Latina	y	el	Caribe	en	2010.	Cuba 
Debate,	14	dic.	2010;	SEOANE,	José;	TADDEI,	Emilio;	ALGRANATI,	Clara.	El	concepto	“movimiento	
social”	a	la	luz	de	los	debates	y	la	experiencia	latinoamericana	recientes.	En:	GONZÁLEZ	CASANOVA,	
Pablo	(Coord.).	Proyecto “Conceptos y fenómenos fundamentales de nuestro tiempo”.	México:	Unam,	2008;	
SEOANE,	José;	TADDEI,	Emilio;	ALGRANATI,	Clara.	Recolonización, bienes comunes de la naturaleza 
y alternativas desde los pueblos.	Río	de	Janeiro:	Ibase,	2010.
70 Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 53-85, jan./mar. 2013
la	estatización	de	las	AFJP	y	Aerolíneas	Argentinas	y	nacionalización	de	YPF,	y	la	
reorientación	latinoamericanista	de	la	política	exterior.
Estos	avances	“progresistas”	se	desarrollan	con	la	permanencia	de	procesos	
estructurales	nodales	que	subsisten	del	proyecto	neoliberal	y	gravitan	en	la	base	
organizativa	de	la	sociedad.	Es	observando	estas	continuidades	que	es	posible	ad-
vertir	los	límites	estructurales	del	modelo	propuesto	y	el	“techo”	y	“límites”	que	
representa	para	el	avance	de	las	conquistas	populares.
La	continuidad	del	carácter	extractivista	de	nuestras	riquezas	naturales	(hi-
drocarburos,	minería,	pesca),	junto	con	esto	la	“reprimarización”	de	la	economía	
con	la	participación	del	poderoso	complejo	transnacional	del	“agronegocios	sojero”,	
en	desmedro	de	los	pequeños	y	medianos	productores	locales;	implican	desmontes,	
destrucción	de	la	naturaleza,	desplazamiento	y	repulsión	de	población,	desertifica-
ción,	extranjerización	y	concentración	de	la	tierra.	El	proceso	de	transnacionaliza-
ción	del	capital	local	otorga	bases	firmes	para	el	fortalecimiento	de	un	patrón	de	
producción	que,	como	anuncia	Harvey	(2004),	está	centrado	en	el	saqueo	de	los	
recursos	estratégicos.	En	su	conjunto	las	ramas	vinculadas	a	la	agricultura,	la	ga-
nadería,	la	pesca,	la	caza	y	la	explotación	de	canteras	y	minas	duplicaron	en	una	
década	su	participación	porcentual	en	el	PIB.20
Se	mantiene	el	elevado	grado	de	concentración	y	extranjerización	de	la	eco-
nomía.	Los	resultados	de	distintas	variables	de	una	encuesta	periódica	realizada	por	
el	Indec	señalan	que	a	lo	largo	del	período	2007-2009	persiste	un	alto	grado	de	
concentración	al	interior	del	lote	de	las	500	grandes	empresas.	El	20%	de	mayor	
tamaño	(100	compañías)	explican	el	69%	del	 total	del	valor	agregado	en	2009,	
mientras	que	las	50	mayores	empresas	lo	hacen	con	el	54.8%.	En	2009,	el	79.3%	
del	valor	bruto	de	producción	del	total	del	panel	fue	generado	por	empresas	con	
participación	de	capital	extranjero.	Estas	compañías	explican	también	el	75.3%	de	
la	utilidad	de	las	500	grandes.	Sin	embargo,	pese	a	que	las	de	capital	de	origen	
nacional	participan	sólo	en	el	18.6%	del	valor	agregado	del	total,	generan	el	36.7%	
de	los	puestos	de	trabajo	asalariados.	Extranjerización	que,	como	lo	señalan	recien-
tes	 estudios,	 se	 extiende	 también	 a	 la	 tierra,	 inclusive	 en	 zonas	de	 frontera.	Al	
mismo	tiempo,	 la	permanencia	de	 la	Ley	de	Entidades	Financieras	de	 la	última	
dictadura	militar	implica	una	herramienta	legal	que	habilita	el	predominio	de	la	
banca	extranjera	y	del	capital	financiero	en	general.	Junto	con	la	permanencia	de	
20.	Pasaron	de	representar	el	6.7%	del	PIB	en	1998	al	12.5%	en	el	2008	(Féliz,	2010,	p.	2).
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la	extranjerización	y	concentración	de	la	economía	no	se	ha	revertido	la	regresivi-
dad	del	sistema	impositivo.21
Como	muestran	los	datos,	se	perpetúa	la	precarización	laboral,	la	tercerización,	
el	trabajo	no	registrado	(inclusive	en	la	administración	pública).
El	crecimiento	sostenido	mantiene	los	rasgos	estructurales	dominantes	de	la	
concentración	de	 los	 ingresos	y	 riquezas,	bajo	un	esquema	extranjerizado	de	 la	
economía	y	bajo	un	patrón	distributivo	regresivo.
5. Recomposición material del consenso: emergencia de la asignación 
universal por hijo (AUH) en Argentina
Desde	el	año	2003,	con	inicio	del	gobierno	de	Néstor	Kirchner	como	presi-
dente	y	de	Alicia	Kirchner	como	Ministra	de	Desarrollo	Social,	 se	propusieron	
cambios	respecto	de	 los	 lineamientos	de	 la	política	social	asistencialsostenidos	
hasta	el	momento.	Se	genera	una	revisión	crítica	de	las	políticas	sociales	de	corte	
neoliberal	que	se	estaban	implementando	desde	la	década	del	1990.	Se	cuestiona	
desde	la	perspectiva	oficial,	la	lógica	de	focalización,	la	perspectiva	asistencialista	
divorciada	de	la	garantía	de	derechos	y	la	extensa	fragmentación	de	las	políticas	
sociales.	La	política	social	se	organiza	bajo	tres	ejes	de	acción	(alimentario,	trans-
ferencias monetarias condicionadas22	 y	 economía	 social),	 intentando	unificar	 la	
pluralidad	de	programas	existentes	con	anterioridad.
21.	La	renta	financiera	queda	exenta	de	obligaciones	tributarias	al	igual	que	la	transferencia	de	activos	
de	sociedades	anónimas,	en	cambio	una	parte	creciente	de	los	asalariados	debe	pagar	el	impuesto	a	las	ga-
nancias	al	tiempo	que	la	vigencia	del	IVA	encarece	la	canasta	básica	de	alimentos,	afectando	centralmente	a	
los	sectores	de	menores	ingresos.
22.	En	los	últimos	años,	los	programas	de	transferencias	condicionadas	han	cobrado	centralidad	como	
herramienta	de	política	social	en	distintos	países	de	América	Latina,	entre	los	cuales	se	encuentra	Argentina.	
Estos	programas	se	caracterizan	por	asistir	directamente	a	una	población	objetiva	compuesta	por	familias	en	
situación	de	“alta	vulnerabilidad	económica	y	social”,	con	insuficiencia	de	ingresos	monetarios.	En	la	mayo-
ría	de	los	casos,	la	ayuda	que	brindan	consiste	en	un	subsidio	monetario	que	busca	sostener	el	ingreso	fami-
liar,	algunos	de	estos	programas	además	otorgan	suplementos	alimentarios,	medicamentos,	atención	sanitaria	
y	apoyo	educacional,	entre	otros.	Son	iniciativas	no	contributivas,	de	alcance	masivo,	dirigidas	a	una	capa	
de	la	clase	trabajadora.	El	objetivo	de	combinar	transferencias	monetarias	y	condicionalidades	es	el	de	“ali-
viar”	la	pobreza	de	esta	población.	Prevalece	una	concepción	individualista	asociada	al	“capital	humano”,	
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Desde	el	2003,	podemos	reconocer	distintos	momentos	planificadores	de	la	
política	social	(1.	emergencia	social	y	respuesta	a	la	crisis	del	2001	a	través	del	plan	
jefes	y	jefas	de	hogar	desocupados;	2.	salida	del	plan	jefes	y	jefas	de	hogar	de- 
socupados	y	reclasificación	de	la	pobreza	a	partir	de	los	criterios	de	“empleabilidad”	
y	“vulnerabilidad”;	3.	extensión	del	sistema	no	contributivo	de	protección	social).
Este	tercer	momento	de	reconfiguración	de	la	política	de	asistencia	social	en	
el	“período	kirchnerista”	se	relaciona	con	la	coyuntura	política	caracterizada	por	la	
derrota	oficialista	en	los	comicios	de	mediados	del	año	2009.	En	este	contexto	el	
gobierno	 impulsa	dos	programas	 sociales	que	participan	 en	 la	 construcción	del	
consenso	social,	en	un	contexto	de	disputa	y	conflictividad	social:	1.	“Argentina	
trabaja”,	que	implica	la	transferencia	de	renta	a	través	de	la	constitución	de	coope-
rativas,	concentrándose	en	el	Conurbano	Bonaerense;	2.	La	Asignación	Universal	
por	hijo	para	protección	social.
A	través	del	Decreto	Presidencial	(DNU)	n.	1.602,	del	29	de	octubre	de	2009,	
se	incorpora	al	Sistema	de	Asignaciones	familiares	el	Subsistema	no	Contributivo	
de	Asignación	Universal	por	Hijo	para	Protección	Social	(AUH).23	La	confirmación	
de	 la	Asignación	Universal	 por	Hijo	ha	 concretado	 la	 incorporación	de	 amplios	
contingentes	de	población	a	uno	de	los	beneficios	del	régimen	de	asignaciones	fa-
miliares,	definido	históricamente	bajo	un	esquema	contributivo,	sólo	vigente	prece-
dentemente	para	los	trabajadores	empleados	en	relación	de	dependencia.24	En	tal	
una	noción	de	pobreza	reduccionista,	que	no	contempla	las	relaciones	sociales	fundamentales	que	explican	
la	emergencia	y	dinámica	de	la	misma	en	la	sociedad	capitalista.
23.	Posteriormente	su	implementación	se	reglamenta	mediante	la	Resolución	n.	393/2009	de	la	Admi-
nistración	Nacional	de	la	Seguridad	Social	(Anses),	organismo	responsable	del	pago	de	la	prestación.	En	
dicha	reglamentación	se	establece	quienes	podrán	ser	beneficiarios	de	la	asignación,	os	requisitos	a	cumplir	
para	acceder	a	la	misma,	las	fuentes	de	datos	que	se	tomarán	para	determinar	los	beneficiarios	y	los	medios	
y	fechas	de	pago	a	los	beneficiarios.	Para	facilitar	la	gestión	operativa,	en	dicha	resolución	se	estableció	la	
conformación	de	un	Comité	de	Asesoramiento	integrado	por	representantes	de	los	Ministerios	de	Desarrollo	
Social,	Trabajo,	Empleo	y	Seguridad	Social,	Salud,	Educación	e	Interior.
24.	El	régimen	de	asignaciones	familiares	(Ley	n.	24.714/1996)	alcanza	a	los	trabajadores	que	prestan	
servicios	remunerados	en	relación	de	dependencia	en	la	actividad	privada	cualquiera	sea	su	modalidad	de	
contratación	laboral	(exceptuando	a	los	trabajadores	del	servicio	doméstico);	a	los	beneficiarios	de	la	Ley	
sobre	Riesgos	de	Trabajo	y	del	Seguro	de	Desempleo;	a	los	trabajadores	del	sector	público	nacional	y	bene-
ficiarios	del	Sistema	Integrado	Previsional	(Sipa)	y	del	régimen	de	pensiones	no	contributivas	por	invalidez.	
Los	alcances	y	limitaciones	vigentes	de	esta	ley	constituyen	parte	de	los	considerandos	del	Decreto	presi-
dencial	al	definir:	“Que,	en	el	régimen	establecido	por	la	ley	citada	se	encuentran	previstas,	entre	otras,	la	
asignación	por	hijo	consistente	en	el	pago	de	una	suma	mensual	por	cada	hijo	menor	de	18	años	que	estuvie-
re	a	cargo	del	beneficiario,	así	como	la	asignación	por	hijo	con	discapacidad.	
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sentido	la	instauración	de	la	AUH	por	parte	del	Poder	Ejecutivo	determinó	la	am-
pliación	hacia	todos	los	menores	de	18	años	cuyos	padres	o	tutores	se	encuentren	
desocupados,	sean	monotributistas	sociales	o	se	desempeñen	en	la	economía	infor-
mal	o	en	el	servicio	doméstico,	siempre	que	perciban	remuneraciones	inferiores	al	
Salario	Mínimo	Vital	y	Móvil	(SMVM).
El	decreto	parte	del	 reconocimiento	de	 la	permanencia	de	 “situaciones	de	
exclusión	de	diversos	sectores	de	la	población	que	resulta	necesario	atender”	(DNU	
n.	1.602/2009).	Persiste	y	se	consolida	en	Argentina	a	fines	de	la	primera	década	
del	siglo	XXI	e	inicio	de	la	segunda,	aún	luego	varios	años	de	crecimiento	econó-
mico	y	creación	sostenida	de	puestos	de	trabajo,	una	alta	proporción	de	trabajado-
res	con	formas	de	inserción	laboral	precarias	e	inestables,	tornándose	este	movi-
miento	de	las	condiciones	de	trabajo	en	un	rasgo	estructural.	Ello	es	resultado	de	
un	deterioro	de	varias	décadas	de	la	situación	y	condiciones	de	los	trabajadores.	La	
AUH,	al	ampliar	la	cobertura	del	sistema	de	seguridad	social,	implica	el	desarrollo	
de	políticas	para	este	sector	de	la	clase	trabajadora.
Es	una	política	que,	tal	como	lo	explicita	en	sus	considerandos,	no	pretende	
“garantizar	la	salida	de	sus	beneficiarios	de	la	pobreza”,	se	coloca	como	una	polí-
tica	paliativa	que	supone	“más	dinero	en	los	bolsillos	de	los	sectores	más	poster-
gados”	(DNU	n.	1.602/2009).	Si	bien	no	modifica	las	causas	estructurales	de	la	
pobreza	y	empobrecimiento,	se	ha	constituido	en	una	medida	significativa	que	ha	
tenido	un	 impacto	 importante	en	 la	reducción	de	 los	 índices	de	 indigencia	y	de	
pobreza.
La	asignación	otorgada	a	través	de	la	AUH	consiste	en	una	prestación	mone-
taria	no	retributiva	de	carácter	mensual	que	se	abona	a	uno	de	los	padres	o	tutor	por	
cada	menor	de	18	años	que	se	encuentre	a	su	cargo,	o	por	cada	hijo	sin	límite	de	
edad	en	el	caso	de	tratarse	de	un	hijo	discapacitado.	La	prestación	que	otorga	la	
AUH	se	fijó	en	un	monto	equivalente	al	que	corresponde	a	la	mayor	asignación	por	
hijo	del	régimen	de	asignaciones	familiares	contributivo	nacional.25	Esta	prestación	
Que	en	el	mencionado	Régimen	de	Asignaciones	Familiares	no	se	incluye	a	los	grupos	familiares	que	
se	encuentren	desocupados	o	que	se	desempeñen	en	la	economía	informal”	(Decreto	n.	1.602/2009).
Quedan	excluidos	de	este	sistema,	por	lo	tanto,	los	trabajadores	desocupados	que	no	cobran	segurode	
desempleo,	aquellos	que	se	desempañan	en	la	economía	informal	y	los	empleados	inscriptos	en	el	régimen	
de	servicio	doméstico.	Contingentes	que	se	aspiran	incluir	con	la	nueva	normativa.
25.	En	un	principio	dicho	monto	fue	de	$	180	mensuales	por	cada	menor	de	18	años	y	de	$	720	por	cada	
hijo	con	discapacidad.	Posteriormente,	desde	septiembre	de	2010,	se	ha	aplicado	un	incremento	en	las	asig-
naciones	como	forma	de	evitar	la	pérdida	de	su	capacidad	adquisitiva	ante	el	proceso	inflacionario,	pasando	
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se	abonará	por	cada	menor	acreditado	por	el	grupo	familiar	hasta	un	máximo	acu-
mulable	al	importe	equivalente	a	cinco	menores.
Para	acceder	a	estos	beneficios	deben	ser	cumplir	un	conjunto	de	requisitos:
hasta	los	4	años	controles	sanitarios	y	del	plan	de	vacunación	obligatorio.	Desde	los	
CINCO	(5)	años	de	edad	y	hasta	los	DIECIOCHO	(18)	años,	deberá	acreditarse	ade-
más	la	concurrencia	de	los	menores	obligatoriamente	a	establecimientos	educativos	
públicos	(DNU	n.	1.602/2009).
Estos	requisitos	son	reforzados	por	el	hecho	de	que	se	cobra	mensualmente	
sólo	el	80%	del	monto	previsto,	mientras	que	el	20%	restante	se	retiene	para	ser	
abonado	una	vez	al	año	a	principios	del	período	lectivo,	contra	la	presentación	de	
la	libreta	sanitaria	y	de	asistencia	escolar.	El	incumplimiento	de	los	requisitos	no	
sólo	 determina	 la	 imposibilidad	 de	 cobrar	 el	 20%	acumulado	 sino	que	 además	
implica	la	pérdida	del	beneficio	a	partir	de	ese	momento.26	Estas	condicionalidades	
sanitarias	y	educativas	que	deben	realizar	los	trabajadores	incluidos	en	el	régimen	
de	asignaciones	familiares	no	se	encuentran	vigentes	para	los	trabajadores	formales	
cubiertos	por	el	sistema	contributivo.
Para	 recibir	 la	 asignación,	 el	menor	 debe	 ser	 argentino,	 hijo	 de	 argentino	
nativo	o	por	opción,	naturalizado	o	residente	con	al	menos	tres	años	de	residencia	
legal	en	el	país.	A	su	vez,	el	decreto	establece	que	cobrarán	la	asignación	los	me-
nores	que	asistan	a	escuelas	públicas.
Además	se	establece	en	el	decreto	que	la	asignación	prevista	es	incompatible	
con	el	cobro	de	prestaciones	contributivas	o	no	contributivas	de	orden	nacional,	
provincial,	municipal,	 o	de	 la	 ciudad	autónoma	de	Buenos	Aires;	 es	decir	que	
acceden	a	la	AUH	aquellos	menores	cuyo	padre	o	tutor	no	se	encuentre	incluido	
en	el	régimen	contributivo	de	asignaciones	familiares	o	que	no	sea	beneficiario	de	
alguna	pensión	no	contributiva.27
a	$	220	mensuales	por	menor	y	$	880	para	cada	hijo	con	discapacidad.	Desde	octubre	de	2011	es	$	270	por	
hijo,	y	de	$	1.080	por	discapacitado.
26.	El	artículo	6,	inciso	f,	del	Decreto	n.	1.602	señala:	“El titular del beneficio deberá presentar una 
declaración jurada relativa al cumplimiento de los requisitos exigidos por la presente y a las calidades in-
vocadas, de comprobarse la falsedad de algunos de estos datos, se producirá la pérdida del beneficio, sin 
perjuicio de las sanciones que correspondan.”
27.	Hasta	el	momento	de	la	implementación	de	la	AUH,	el	Plan	Familias	(Ministerio	de	Desarrollo	
Social)	y	el	Plan	Jefas	y	Jefes	de	Hogar	eran	los	dos	planes	de	mayor	cobertura	social.	Dado	que	los	mismos	
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A	febrero	del	2011,	se	liquidaron	casi	3,5	millones	de	prestaciones	de	la	AUH,	
que	se	suman	a	las	6,8	millones	de	asignaciones	familiares	del	régimen	contributi-
vo	del	sistema	de	seguridad	social	nacional	y	de	los	trabajadores	públicos	naciona-
les	 y	 provinciales.	Esto	 significa	 que	 el	 85%	de	 los	 niños	 argentinos	 ya	 están	
cubiertos	por	el	sistema	de	asignaciones	familiares.	El	51%	de	los	niños	cubiertos	
por	 la	AUH	no	habían	 recibido	nunca	 antes	 ninguna	 ayuda	 social	 en	 forma	de	
transferencia	de	dinero,	según	datos	que	surgen	de	los	registros	de	Anses.	La	asig-
nación	alcanza	a	más	de	1,9	millones	de	hogares.
En	relación	a	los	impactos	en	los	índices	de	pobreza	e	indigencia,	datos	ofi-
ciales	indican	que	para	el	3º	trimestre	del	2009,	el	porcentaje	de	asalariados	infor-
males	que	se	encuentran	en	situación	de	pobreza	es	de	14,5%	y	los	desocupados	
pobres	alcanzan	el	24,4%.	Al	mismo	tiempo,	es	necesario	subrayar	que	los	traba-
jadores	 informales	 se	 caracterizan	por	 su	 elevada	 “vulnerabilidad	 económica	y	
laboral”	al	carecer	de	los	beneficios	de	la	seguridad	social	por	su	imposibilidad	de	
encuadrarse	en	los	marcos	normativos	tradicionales,	lo	cual	los	coloca	en	una	situ-
ación	de	desprotección	dentro	de	la	sociedad	(Anses,	2011a,	p.	11).
En	este	sentido	los	efectos	del	programa	sobre	la	reducción	de	la	pobreza	son	suma-
mente	importantes,	pues	los	mismos	además	de	considerar	a	estos	grupos	histórica-
mente	vulnerables,	no	son	estáticos,	sino	que	los	requisitos	en	cuanto	a	salud	y	edu-
cación	 extienden	 los	 impactos	 al	 largo	 plazo,	 contribuyendo	 a	 romper	 el	 ciclo	
intergeneracional	de	la	pobreza.	De	hecho,	si	sólo	nos	focalizamos	en	los	efectos	in-
mediatos	de	la	AUH,	se	estima	que	la	incidencia	de	la	pobreza	se	reducirá	en	4,2	p.p.	
y	la	indigencia	en	2,1	p.p.,	lo	que	representa	una	reducción	del	30%	en	la	pobreza	y	
de	cerca	del	55%	en	los	niveles	de	indigencia	(Anses,	2011a,	p.	11).
Agis	et	al.	(2010)	analizan	el	impacto	de	la	AUH	en	Argentina	en	base	a	cuatro	
indicadores	del	bienestar	social:	pobreza,	indigencia,	desigualdad	y	vulnerabilidad	
relativa.	El	trabajo	tiene	por	objetivo	el	desarrollar	un	análisis	de	variación	conjetu-
ral	para	anticipar	el	impacto	del	Plan	Asignación	Universal	por	Hijo	para	Protección	
son	incompatibles	con	el	cobro	de	la	AUH,	se	realizó	un	traspaso	de	sus	beneficiarios	al	régimen	de	AUH,	
de	modo	tal	que	los	mismos	dejaron	de	cobrar	los	planes	para	pasar	a	percibir	por	los	mismos	medios	de	
pago	la	asignación	familiar.	Este	traspaso	ha	implicado	una	mejoría	en	el	nivel	de	recursos	de	estas	fami-
lias.	En	efecto,	si	se	toma	por	ejemplo	un	hogar	con	dos	menores	de	18	años,	se	observa	que	mientras	con	
el	Plan	Familias	brindaba	una	prestación	de	$	200	y	el	Plan	Jefes	de	$	150,	con	la	AUH	pasaron	a	cobrar	
$	360	($	440	a	partir	de	septiembre	de	2010).
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Social	(AUH),	implementado	en	el	mes	de	noviembre	de	2009	en	Argentina,	sobre	
distintos	indicadores	relacionados	con	4	dimensiones	centrales	del	bienestar	social:	
pobreza,	indigencia,	desigualdad	y	vulnerabilidad	relativa.	Utilizando	los	microda-
tos	de	la	EPH	del	Indec,	los	índices	de	precios	para	las	canastas	básicas	de	consumo	
del	GBA	y	del	resto	del	país,	y	las	primeras	liquidaciones	del	Anses	para	este	nuevo	
beneficio,	 estiman	 como	principales	 resultados	que:	 1)	 todos	 los	 indicadores	de	
bienestar	social	examinados	experimentan	una	notable	mejoría,	especialmente	en	
las	regiones	más	carenciadas	del	país	(el	norte	argentino);	2)	con	la	AUH,	los	indi-
cadores	de	indigencia	se	reducen	entre	un	55	y	un	70%,	retornando	así	a	los	mejores	
niveles	de	la	historia	argentina	(los	de	1974,	resultado	que	se	alcanza	cualquiera	sea	
el	índice	de	precios	utilizados	para	establecer	el	valor	de	la	canasta	de	subsistencia);	
3)	luego	de	la	AUH,	el	indicador	más	arquetípico	de	desigualdad	(cuántas	veces	
ganan	 los	 ricos	más	que	 los	pobres)	se	 reduce	más	del	30%,	 llevando	a	que	 la	
Argentina	 sea	 ahora	 el	 país	más	 igualitario	 de	América	Latina	 (ranking otrora 
comandado	por	Uruguay,	Venezuela	y	Rep.	Dominicana);	4)	por	primera	vez	en	
décadas,	 la	AUH	ha	 logrado	que	 los	 grupos	 poblacionales	 históricamente	más	
vulnerables	(como	niños,	madres	solteras	o	familias	numerosas)	tengan	una	menor	
probabilidad	relativa	de	indigencia	que	el	resto	de	la	sociedad;	y	5)	la	AUH	tam-
bién	ha	reducido	los	indicadores	de	pobreza,	aunque	en	mayor	medida	los	de	in-
tensidad	que	los	de	incidencia,	especialmente	cuando	se	valoriza	la	línea	de	po-
breza	a	preciosajustados	por	el	IPC	7	provincias,	reafirmando	así	la	necesidad	de	
que,	para	erradicar	definitivamente	la	pobreza	en	Argentina,	este	tipo	de	planes	
asistenciales	debe	ser	complementado	con	políticas	masivas	de	empleo,	tales	como	
las	que	se	comienzan	a	vislumbrar	en	programas	como	“Argentina	Trabaja”.
Gasparini	y	Cruces	(2010)	estiman	el	impacto	distributivo	de	las	asignaciones	
universales	por	hijo	en	Argentina	a	pocos	meses	de	su	implementación.	El	estudio	
contribuye	con	estimaciones	de	su	potencial	impacto	directo	sobre	un	conjunto	de	
variables,	incluyendo	la	pobreza	y	la	desigualdad	monetarias.28	El	documento	sos-
tiene	que	el	país	ha	avanzado	en	la	dirección	correcta	en	términos	de	basar	su	po-
lítica	social	en	un	masivo	programa	de	transferencias	de	ingreso	a	la	niñez,	pero	
alerta	sobre	la	necesidad	de	mejorar	su	estructura	y	asegurar	su	sustentabilidad,	y	
señala	algunas	alternativas	de	implementación.	Necesidad	de	tratamiento	parlamen-
28.	Los	resultados	encuentran	diferencias	con	los	presentados	por	Agis	et	al.	(2010)	porque	Gasparini	
y	Cruces	calculan	la	pobreza	utilizando	datos	oficiales	del	año	2006,	pero	lo	actualizan	al	año	2009	en	base	
a	un	promedio	de	tasas	de	inflación	obtenidas	por	investigaciones	privadas.	
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tario	y	monitoreo	y	seguimiento	de	la	escolaridad,	para	poder	evaluar	los	alcances	
del	programa	en	este	sentido.	Señalan	que	es	una	“oportunidad	histórica	para	con-
sensuar	una	política	de	Estado	en	el	área	social	que	establezca	un	escenario	estable	
y	transparente	para	garantizar	un	mínimo	de	bienestar	para	las	generaciones	pre-
sentes	y	futuras”	(Gasparini	y	Cruces,	2010,	p.	41).
Bertranou	(2010),	a	partir	de	datos	del	cuarto	trimestre	de	2009	para	todo	el	
país,	estima	que	el	nuevo	programa	de	AUH	reduce	la	indigencia	adicionalmente	
en	un	65%	frente	al	ya	existente	esquema	de	asignaciones	familiares,	mientras	que	
la	pobreza	cae	18%	en	relación	a	la	situación	previa.	Evalúa	que	es	un	plan	efecti-
vo	para	reducir	la	pobreza	extrema	en	hogares	con	presencia	de	niños	y	jóvenes	
menores	de	18	años.
Se	observa	un	consenso	en	los	distintos	estudios	en	poner	de	manifiesto	los	
efectos	positivos	sobre	los	ingresos	de	los	hogares	alcanzados	por	la	iniciativa,	en	
la	 reducción	de	 la	pobreza	e	 indigencia,	en	 la	 igualación	de	 los	 ingresos	de	 los	
hogares,	en	la	comparación	internacional	con	programas	equivalentes.
Un	estudio	posterior	realizado	por	Calvi	et	al.	(2011)	critica	las	proyecciones	
optimistas,	al	indicar	una	evolución	moderada	de	los	resultados	de	la	implementa-
ción	de	la	AUH.	Señala	que	en	todos	los	casos,	las	consideraciones	a	las	que	arriban
se	basan	en	análisis	de	proyecciones,	pues	la	información	disponible	en	2010	para	dar	
apoyatura	 empírica	 a	 los	 análisis	 surge,	 fundamentalmente,	 del	 procesamiento	de	
ventanas	de	observación	de	la	EPH	de	2009,	que	relevan	la	situación	inmediatamen-
te	anterior	a	la	puesta	en	vigencia	de	la	AUH.
En	tal	sentido	cuestiona	que	al	estar	basadas	en	proyecciones,	estas	investi-
gaciones	sean	presentadas	como	evaluaciones de impacto de la AUH.
En	primer	 lugar,	 la	proyección	de	 la	cobertura	prevista	 incluía	a	 todos	 los	
menores	no	protegidos	de	los	hogares	ubicados	en	la	base	de	la	pirámide	distribu-
tiva.	 Sin	 embargo,	 las	 estimaciones	 realizadas	 indican	 que:	 a)	 un	 tercio	 de	 los	
menores	del	primer	decil	está	cubierto	por	la	AUH;	y	b)	que	un	porcentaje	similar	
no	lo	está,	a	pesar	de	cumplir	con	las	condiciones	para	el	acceso	a	esta	prestación.	
Se	conjetura	que	este	error	de	exclusión	estaría	asociado,	en	parte,	a	la	falta	de	la	
documentación	requerida.	El	autor	señala	que
la	AUH	es	—	 indudablemente	y	a	pesar	de	 la	distancia	entre	 las	previsiones	y	 lo	
observado	una	iniciativa	altamente	eficaz	para	atender	a	hogares	en	situación	de	pri-
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vación	y	morigerar	los	niveles	de	inequidad	vigentes,	y	su	incorporación	a	un	sistema	
de	derechos	preexistente	señala	un	nuevo	paradigma	en	materia	de	inclusión.
Planteam	como	necesario	profundizar	su	peso	sobre	las	condiciones	materia-
les	de	existencia	de	muchos	hogares	es	también	una	obligación	que	se	han	impues-
to	 las	autoridades,	y	que	esto	se	observa	en	 la	ampliación	de	 la	cobertura	de	 la	
prestación	prenatal.	Aunque	es	necesario	no	omitir	los	obstáculos	señalados	en	el	
trabajo,
atinentes	 tanto	al	componente	universal	como	a	 los	componentes	 tradicionales	del	
régimen:	a)	ampliar	la	cobertura	del	componente	universal	(AUH)	supone	una	revi-
sión	de	aquellas	trabas,	asociadas	a	la	falta	de	documentación,	que	se	les	interponen	
a	muchos	hogares	 con	vínculos	 familiares	de	mayor	 fragilidad;	b)	 reconsiderar	 la	
asimetría	en	el	procedimiento	de	otorgamiento	de	la	prestación	—	entre	el	nuevo	ré-
gimen	y	el	tradicional	—	contribuiría	a	no	restringir	innecesariamente	el	alcance	del	
nuevo	beneficio;	c)	actualizar	con	mayor	periodicidad	el	tope	salarial	para	el	cobro	de	
los	componentes	tradicionales	limitaría	la	generalización	de	errores	de	exclusión	en	
hogares	de	bajos	ingresos.	La	atención	a	estas	limitaciones	del	renovado	Régimen	de	
Asignaciones	Familiares	contribuirá,	seguramente,	a	que	el	optimismo	de	los	pronós-
ticos	cobre,	en	los	hechos,	toda	la	dimensión	prevista	(Calvi	et	al.,	2011,	p.	24).
6. Consideraciones finales
La	política	social	constituye	una	mediación	institucional	político-económica	
resultado	al	mismo	tiempo	de	las	contradicciones	y	reivindicaciones	emanadas	de	
las	luchas	de	clases	y	de	la	lógica	de	acumulación	capitalista.	Es	un	proceso	diná-
mico	que	se	explica	en	el	movimiento	histórico	de	la	sociedad.	En	tal	sentido,	es	
posible	reconocer	diferentes	perspectivas,	visiones	y	sentidos	de	las	políticas	que	
disputan	la	hegemonía.
Los	programas	de	Transferencia	de	Renta	condicionada	que	se	consolidan	en	
América	Latina	en	la	última	década	han	contribuido	en	mejorar	las	condiciones	de	
vida	de	una	capa	de	la	clase	trabajadora,	constituyen	un	“alivio”	en	las	condiciones	
materiales	de	existencia	de	familias	trabajadoras	que	no	disponen	de	forma	regular	
de	otras	rentas.	En	el	caso	argentino,	la	implementación	de	la	AUH;	dada	la	ines-
tabilidad	e	insuficiencia	de	los	ingresos	laborales	del	sector	de	la	clase	trabajadora	
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al	cual	va	dirigido,	las	transferencias	monetarias	del	programa	constituyen	la	prin-
cipal	(y/o	única)	protección	“estable”	y	previsible	para	las	familias	involucradas.	
Si	bien	los	ingresos	son	insuficientes,	son	“seguros”	en	un	contexto	de	inestabilidad,	
informalidad	y	precarización	estructural.	Se	construye	paradójicamente	una	“segu-
ridad	precaria”.
Esta	situación	nos	señala	el	problema	de	la	desigualdad	y	la	protección	social.	
Desde	una	perspectiva	universal	la	preocupación	se	centra	en	cómo	hacer	de	estas	
políticas	el	piso	y	no	el	techo	máximo	a	alcanzar	para	que	no	se	cristalicen	como	
un	sistema	de	protección	para	pobres,	coexistiendo	así	un	sistema	de	protección	
“de	primera”,	para	 trabajadores	 formales,	y	otro	“de	segunda”,	para	quienes	no	
pueden	acceder	al	primero.	Es	decir,	el	problema	sería	cómo	no	consolidar	una	
estrategia	político-económica	que	acompañe	y	reafirme	la	informalidad	y	precari-
zación	estructural.
Otro	elemento	problemático	es	la	exigencia	de	las	condicionalidades	y	el	sen-
tido	ético	político	que	implica.	Las	tensiones	entre	una	perspectiva	individualizante	
de	control	social	y	una	perspectiva	basada	en	la	garantía	de	derechos	universales.
Desde	la	perspectiva	del	Banco	Mundial,	quien	ha	promovido	y	ve	con	bene-
plácito	la	implementación	de	este	tipo	de	programas,	la	introducción	de	condicio-
nalidades	en	los	planes	de	transferencia	de	ingreso	a	la	pobreza	exige	el	cumpli-
miento	de	ciertas	pautas	por	parte	de	losbeneficiarios	(como	la	obligatoriedad	de	
la	asistencia	escolar	de	los	niños,	la	realización	de	controles	médicos	periódicos	o	
el	cumplimiento	de	determinados	requerimientos	nutricionales),	bajo	el	supuesto	
que	estas	condicionalidades	pretenden	generar	incentivos	a	la	formación	de	“capi-
tal	humano”,	promoviendo	una	mayor	inversión	en	educación,	salud	y	nutrición,	
que	según	sostienen	redundará	en	el	futuro	en	la	“superación	intergeneracional	de	
la	pobreza.”
Esta	creciente	importancia	asignada	a	la	noción	de	“capital	humano”	se	cen-
tra	en	una	concepción	individualista	de	la	sociedad.	Imputan	a	los	pobres	un	com-
portamiento	que	deben	modificar	para	mitigar	la	pobreza,	en	tal	sentido	sostienen	
que	la	política	social	debe	generar	incentivos	para	que	esos	cambios	se	produzcan.	
Se	exigen	condicionalidades	para	la	recepción	de	los	bienes	que	implican	la	mode-
lación	de	los	comportamientos	sociales.
De	esa	forma	los	pobres	son	definidos	por	su	situación	de	carencia	económi-
ca	y	también	por	sus	carencias	actitudinales	y	formativas	que	los	inhabilita	para	
su	desarrollo.	En	tal	sentido	la	red	de	protección	para	pobres	tendida	coloca	es-
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fuerzos	en	el	desarrollo	de	habilidades	o	capacidades	a	través	del	entrenamiento	
educacional.
Los	cambios	pasan	por	la	disposición	y	experiencia	individual	de	los	pobres,	
por	el	“empoderamiento”	que	logren.	Es	decir,	se	torna	central	para	mitigar	la	po-
breza	que	los	mismos	pobres	asuman	la	responsabilidad	de	hacer	frente	a	las	difi-
cultades.	La	 exigencia	 del	 cumplimiento	 de	 estas	 condicionalidades	 activa	 una	
dimensión	punitiva-moralizante	de	control	“de	buenos	comportamientos”	de	los	
pobres.	En	relación	a	esta	concepción,	los	organismos	internacionales	construyen	
una	batería	de	términos	de	profundas	implicancias	prácticas,	por	ejemplo	la	noción	
de	“Estado	Motivador”,	“Estado	Incentivador”.	De	esta	manera	se	deja	de	lado	el	
debate	sobre	la	necesidad	de	transformaciones	estructurales	e	institucionales	para	
la	superación	de	la	pobreza.	Se	coloca	a	los	pobres	como	“protagonistas	instrumen-
tales”	de	un	proceso	de	superación	de	la	pobreza,	asegurando	mínimos	básicos	de	
necesidad.	Asimismo	no	se	cuestiona	ni	propone	alterar	las	causas	que	producen	la	
desigualdad	y	la	pobreza,	sino	que	se	las	naturaliza	y	las	reproduce.
Tampoco	se	registra	un	debate	e	interpelación	sobre	la	calidad	y	tipo	de	las	
prestaciones	 que	 se	 exigen	 condicionalidades.	El	 esquema	 individualizante	 de	
autorresponsabilidad	desplaza	el	foco	desde	las	garantías	materiales	y	las	relacio-
nes	sociales	fundamentales	y	lo	coloca	en	la	voluntad	de	superación	de	los	indi-
viduos.	Si	bien	en	el	discurso	se	apela	a	nociones	de	derechos	y	a	un	horizonte	
universal	permanecen	en	la	práctica	nociones	minimalistas	de	la	pobreza,	combi-
nando	distintas	modalidades	de	asistencia	alimentaria	con	planes	de	transferencias	
condicionadas	de	ingresos,	organizados	bajo	principios	clasificatorios	que	con-
templan	para	la	calificación	la	situación	de	“empleabilidad”	y	“vulnerabilidad”	de	
los	beneficiarios.	En	este	sentido	se	ha	avanzado	poco	en	revertir	la	desigualdad.	
Sin	embargo,	la	materialización	de	estos	programas	contribuyen	a	volver	menos	
dramáticas	las	condiciones	de	vida	de	este	sector	de	la	clase	trabajadora,	instalan	
una	“noción	de	derecho”,	de	“garantía”	y	de	universalización	que	es	diferente	al	
tratamiento	dominante	de	 la	hiper-focalización	de	 la	década	anterior	y	habilita	
potencialmente	un	camino	de	exigencia	de	cumplimiento	de	estas	garantías.
El	análisis	de	la	política	de	transferencia	particular	en	el	marco	de	la	forma	
histórica	de	protección	social	definida	nos	permite	comprender	la	existencia	cen-
tralmente	un	problema	político:	el	proyecto	de	sociedad	que	se	quiere	construir.	Se	
observa	tanto	las	disputas	en	relación	al	reconocimiento	de	necesidades	sociales,	
como	las	maneras	de	definir	y	organizar	el	trabajo.	El	resultado	de	estas	disputas	
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se	materializa	en	las	mediaciones	político-económicas	que	condensan	esas	tensio-
nes.	Si	aspiramos	a	una	sociedad	que	se	mueva	en	un	sentido	de	la	igualdad	social,	
es	necesaria	una	perspectiva	amplia	de	la	protección	social,	basada	en	un	enfoque	
de	derecho	universal,	que	tienda	a	la	superación	de	la	segregación	y	fragmentación	
en	las	que	históricamente	han	participado	las	políticas	asistencialistas.	El	proceso	
en	marcha	muestra	que	si	bien	hay	avances	en	la	definición	de	un	“piso	de	protec-
ción”,	se	está	muy	lejos	de	ese	horizonte	social.
Recebido em 3/12/2012 ■ Aprovado em 10/12/2012
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Contradições da Assistência Social 
no governo “neodesenvolvimentista” 
e suas funcionalidades ao capital
Contradictions of Social Assistance in “neodevelopment” 
government and its functionalities to capital
Sheyla Suely de Souza Silva*
Resumo: É	na	particularidade	da	inserção	da	economia	brasileira	
na	totalidade	do	capital	que	se	explicitam	as	funcionalidades	da	polí-
tica	de	Assistência	Social	às	estratégias	“neodesenvolvimentistas”	de	
crescimento	econômico	e	 justiça	 social.	Convertendo	seus	usuários	
trabalhadores	apenas	em	“pobres”,	a	Assistência	Social	brasileira	as-
sume	um	novo	papel,	o	qual	permite,	em	última	análise,	salvaguardar	
a	riqueza	produzida	no	país	do	conflito	pela	sua	repartição	e	transferi-
-la	para	a	expansãodo	capital	internacional.
Palavras-chave:	Neoliberalismo.	Neodesenvolvimentismo.	Social-
-liberalismo.	Proteção	social.	Assistência	Social.
Abstract: The	peculiarity	of	the	insertion	of	the	Brazilian	economy	in	the	entirety	of	the	capital	show	
the	Social	Assistance	policy	functionalities	related	to	the	“neodevelopmentalist”	strategies	of	economic	
growth	and	social	justice.	Converting	its	user-workers	into	only	“very	poor	people”,	the	Brazilian	Social	
Assistance	takes	on	a	new	role	which	leads	to	the	protection	of	the	country-produced	wealth	from	the	
conflict	over	its	distribution	and	to	its	transfer	to	the	expansion	of	the	international	capital.
Keywords:	 Neoliberalism.	Neodevelopmentalism.	 Social-liberalism.	 Social	 protection.	 Social	
Assistance.
*	Doutora	em	Serviço	Social	pela	Universidade	Federal	de	Pernambuco,	professora	do	Departamento	
de	Serviço	Social	da	Universidade	Estadual	da	Paraíba	—	Campina	Grande/PB,	Brasil.	
E-mail:	sheylasuelyss@hotmail.com.
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1. Introdução
A Assistência	Social	 brasileira	 registra	 avanços	 jurídico-normativos;	centralidade	na	proteção	social,	notoriedade	nacional	e	internacional	e	 integra	 um	novo	modelo	 de	 governo,	 “neodesenvolvimentista”.	Partindo	do	pressuposto	de	que	todo	avanço	da	política	social	con-
densa	respostas	às	demandas	do	trabalho	e	funcionalidades	à	acumulação	capita-
lista,	analisamos,	na	contraface	desses	recentes	avanços,	as	funcionalidades	dessa	
política	à	atual	expansão	do	capital.
Nossa	análise,	pautada	no	recurso	heurístico	da	totalidade,	evidencia	que	
as	atuais	contribuições	da	política	de	Assistência	Social	brasileira	à	estratégia	
de crescimento econômico	intermedeiam	as	dinâmicas	de	transnacionalização	e	
financeirização	e	de	superexploração	do	trabalho	e,	por	outro	lado,	no	que	toca	
à	 face	 da	 justiça social	 do	 “neodesenvolvimentismo”,	 o	 atual	modelo	 dessa	
política	 (re)naturaliza	a	questão	social	e	promove	ações	 focalizadas,	as	quais	
revertem	estatísticas	de	desigualdade	social,	sem	promoverem	redistribuição	de	
riqueza	e	mantendo	os	custos	de	reprodução	da	superpopulação	relativa	no	âm-
bito	do	trabalho.
Nossa	tese	é	de	que	o	atual	modelo	da	política	de	Assistência	Social	brasilei-
ra	dá	suporte	à	superexploração	do	trabalho	e	equaliza	a	pobreza	entre	os	próprios	
trabalhadores,	para	resguardar	a	riqueza	produzida	no	país	do	conflito	sobre	a	sua	
repartição	e	transferi-la	para	a	expansão	do	capital,	em	escala	internacional.
2. A atual reestruturação do capital e suas inflexões sobre o trabalho, 
a questão social e a proteção social
O	sistema	capitalista	tem	uma	ineliminável	capacidade	de	ampliar	a	pobreza	
no	seio	mesmo	de	seus	avanços	produtivos,	como	decorrência	da	produção	social	
de	uma	riqueza	apropriada	de	forma	crescentemente	concentrada,	sob	os	desígnios	
da	exploração	do	trabalho.	Essa	lei geral da acumulação capitalista	é	a	determina-
ção	fundante	da	questão	social	e	põe	em	confronto	as	duas	classes	fundamentais	
do	capital.	É	na	dinâmica	desse	confronto	entre	o	capital	e	o	trabalho	que	avançam	
ou	refluem	os	diferentes	modelos	de	proteção	social.	Neste	sentido
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a	análise	da	questão	social	é	indissociável	das	configurações	assumidas	pelo	tra-
balho	 e	 encontra-se	 necessariamente	 situada	 em	 uma	 arena	 de	 disputas	 entre	
projetos	societários,	informados	por	distintos	interesses	de	classe,	acerca	de	con-
cepções	e	propostas	para	a	condução	das	políticas	econômicas	e	sociais.	(Iama-
moto,	2001,	p.	10)
É,	pois,	nessa	arena	de	disputas	que	podemos	compreender	a	generalização	
das	políticas	sociais	no	contexto	da	onda	longa	expansiva	do	capital	em	sua	fase	
fordista	e	a	atual	reversão	deste	modelo.	Nos	termos	de	Netto	(1995,	p.	70),	o	ar-
ranjo	sociopolítico	do	Welfare State	constitui	uma	possibilidade	da	ordem	do	capi-
tal	que,	pela	lógica	intrínseca	desta	última,	converte-se	agora	num	limite	que	ela	
deve	franquear	para	reproduzir-se	enquanto	tal.
A	 rigidez	 fordista-keynesiana	 confronta-se	 com	o	novo	 estágio	 das	 forças	
produtivas	do	capital	 em	sua	 fase	de	mundialização	 e	 impacta	 (1)	na	expansão	
internacional do modelo de flexibilização;	(2)	na	emergência	do	neoliberalismo	e	
(3)	na	contrarreforma	do	Estado,	em	especial	nos	termos	universalistas	em	que	foi	
consagrado	como	Estado	de	bem-estar	social.	Uma	breve	apreensão	desses	 três	
movimentos	que	compõem	as	atuais	transformações	societárias	é	imprescindível	à	
compreensão	 das	 funcionalidades	 da	Política	 de	Assistência	Social	 brasileira	 à	
expansão	do	capital.
A	mundialização	vem	sendo	marcada	como	um	regime	de	acumulação,	no	
qual	o	novo	estágio	do	imperialismo	atua	por	meio	da	dominação	do	capital	finan-
ceiro,	em	estreita	articulação	com	as	empresas	transnacionais1	(Chesnais,	1996).	
Uma	vez	que	a	predominância	do	capital	financeiro	não	substitui	a	esfera	da	pro-
dução	como	momento	da	criação	de	valor,	o	capital	monetário,	afirma	Fontes	(2010),	
precisa	expandir	relações	sociais	capitalistas	de	extração	de	mais-valor.
Assim,	a	lógica	financeira	pressiona	para	uma	superexploração	do	trabalho,	
visando	atender	objetivos	paradoxais.	De	um	lado,	resulta	da	maior	aplicação	de	
capitais	na	esfera	especulativa,	em	detrimento	produtiva,	que,	então,	busca	operar	
com	menores	custos,	reduzindo	gastos	com	o	fator	trabalho.2	Por	outro	lado,	é	uma	
1.	As	empresas	tipicamente	industriais	passam	a	conciliar	suas	atividades	produtivas	com	as	especulações	
financeiras	(Harvey,	1994),	e	esse	predomínio	financeiro	é	acompanhado	de	dois	mitos:	o	de	que	o	lucro	é	
produzido	em	nível	intelectual	da	atividade	de	gestão	do	capital	monetário	e,	decorrente	desse	primeiro,	o	mito	
de	que	o	trabalho	vivo	não	teria	mais	função	na	vida	social	(Fontes,	2010).
2.	Nos	 termos	de	Alves	 (1999),	 nesse	 predomínio	da	financeirização,	 o	 processo	de	 valorização	 é	
impulsionado	na	perspectiva	da	redução	do	trabalho	vivo,	para	uma	maior	rentabilidade	acionária.
89Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 86-105, jan./mar. 2013
resposta	à	tentativa	de	reduzir	a	não	correspondência	entre	o	capital	especulativo	e	
a	riqueza	real,	tendo	a	redução	de	custos	com	o	fator	trabalho	também	como	seu	
pressuposto.	A	superexploração	é,	pois,	um	pressuposto	tanto	da	financeirização,	
quanto	da	 transnacionalização	e	se	objetiva,	historicamente,	na	 transição	para	o	
modelo	de	“acumulação	flexível”.
Antunes	(2007)	descreve	como	principais	elementos	dessa	reestruturação	
a	reorganização	sociotécnica	da	produção;	a	intensificação	da	jornada	de	traba-
lho,	 a	 subcontratação;	 a	 informalização	 e	 uma	 busca	 por	 uma	mão	 de	 obra	
pouco	qualificada,	desfordizada e dessindicalizada,	que,	pressionada	pela	si-
tuação	de	mão	de	obra	excedente,	se	submete	a	relações	de	trabalho	altamente	
precarizadas.
Na	conjuntura	da	da	financeirização	do	capital,	a	reestruturação	impõe,	a	um	
só	 tempo,	 a	necessidade e a possibilidade	 de	 conciliar	 usos	mais	 intensivos	 e	
extensivos	da	força	de	trabalho,3 e as novas estruturações do trabalho dissimulam 
uma realidade que reatualiza formas pretéritas de exploração,	as	quais	rompem	
as	conquistas	seculares	alcançadas	no	âmbito	do	conflito	capital	versus	trabalho,	
exatamente	para	gerar	um	processo	de	“subproletarização	tardia”:
[...]	o	subproletariado	tardio	é	[...]	um	“equivalente	contemporâneo	do	proletariado	
sem	direitos,	oprimido	e	empobrecido”	(o	que	Gorz	denomina,	por	exemplo,	“prole-
tariado	pós-industrial”,	é	constituído	não	apenas	pela	subproletarização	tardia,	mas	
pelos	desempregados	estruturais)”,	sendo	ambos	adequados	à	lógica	contemporânea	
da	acumulação	flexível.	(Alves,	1999,	p.152)
As	atuais	relações	flexíveis	de	trabalho	estabelecem	uma	nova	relação,	orgâ-
nica	e	reacionária,	entre	a	expansão	do	capital	e	a	espoliação	do	trabalho,que	as-
simila	novas	e	pretéritas	formas	de	exploração,	cuja	inusitada	conciliação	caracte-
riza	o	fenômeno	da	superexploração	e	permite,	também,	o	desvencilhamento	de	
custos	de	reprodução	da	força	de	trabalho	e	um	mascaramento	da	real	dimensão	da	
superpopulação	relativa	que	vem	sendo	produzida	crescentemente.
3.	A	derrocada	do	socialismo	real	e	a	reincorporação	da	União	Soviética	e	da	China	como	elementos	
do	sistema	capitalista	mundial	adensam	sobremaneira	essa	conjuntura	favorável	à	maior	exploração	e	
controle	do	trabalho	pelo	capital,	uma	vez	que,	assim,	são	execrados	“quaisquer	resquícios	de	modelos	
de	sociedade	alternativos	ao	capitalismo	[sejam	eles	reais	ou	utópicos]	e	submetendo	todo	o	globo	à	ló-
gica,	aos	interesses	e	às	imposições	discricionárias	do	capital	em	sua	nova	fase	imperialista”	(Silva	et	al.,	
2010,	p.182).
90 Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 86-105, jan./mar. 2013
A	atual	reestruturação	produtiva	—	ao	privilegiar	formas	de	contratação	
do	trabalho	externalizadas	das	empresas	capitalistas	e	assentadas	no	forneci-
mento	de	mercadorias	e	serviços	—	expressa	a	ofensiva	do	capital	aos	mais	
elementares	direitos	do	trabalho:	a	jornada	normal	de	trabalho	e	o	salário	ne-
cessário	à	reprodução	do	trabalhador	e	sua	família,	nas	condições	médias	de	
vivência	da	classe	trabalhadora,	liberando	as	grandes	empresas	de	responsabi-
lidades	e	custos	com	encargos	sociais,	trabalhistas	e	fiscais,	e	mascara a am-
plitude da superpopulação relativa,	sem	amputar-lhe	o	papel	de	contribuir	para	
a	acumulação	do	capital.4
Enfim,	as	atuais	transformações	no	mundo	do	trabalho	tratam	não	de	opções	
do	trabalho,	nem	de	resultados	insatisfatórios	de	políticas	ou	governos	mal	admi-
nistrados,	mas	de	 determinações	 imanentes	 à	 atual	 dinâmica	de	 restauração	do	
capital,	as	quais	impactam	nos	atuais	modelos	de	proteção	social.
2.1 As inflexões da atual reestruturação na (des)proteção social
Esgotada	a	eficácia	anticíclica	do	modelo	fordista-keynesiano	e	substituídas	
as	relações	fordistas	por	padrões	“flexíveis”	de	trabalho,	produção	e	acumulação,	
explicita-se	a	demanda	por	um	modelo	de	regulação	distinto	do	keynesiano.	Emer-
ge	o	neoliberalismo	e	suas	imposições	às	economias	periféricas,	sob	a	batuta	das	
agências	 internacionais	 de	 crédito	—	Fundo	Monetário	 Internacional	 e	Banco	
4.	Rompida	a	relação	entre	pagamento do trabalho por tempo e a jornada normal de trabalho	—	
quando	o	capitalista	paga	o	trabalhador	por	“horas	avulsas”,	desconexas	da	sua	relação	com	a	jornada	
normal	de	trabalho	—	rompe-se,	também,	a	conexão	entre	trabalho	pago,	trabalho	não	pago	e	reprodução	
do	trabalhador,	a	qual	serve	de	base	para	calcular	a	unidade	de	medida	do	preço	do	trabalho	de	forma	que	
garanta	a	sobrevivência	do	trabalhador.	O	pagamento	do	salário	por	peça,	serviço	ou	horas	avulsas	pro-
move	um	prolongamento	voluntário	da	jornada	de	trabalho,	o	rebaixamento	do	preço	do	trabalho	e	uma	
maior	extração	de	mais-valia	absoluta.	Hoje,	no	duplo	movimento	entre	o	centro	do	sistema	produtivo	
interno	à	empresa	e	o	espaço	externalizado	de	produção,	amplas	massas	de	trabalhadores	desempregados	
passam	a	compor	a	superpopulação	relativa	estagnada	e	“[...]	sua	condição	de	vida	cai	abaixo	do	nível	
normal	médio	da	classe	trabalhadora	e,	exatamente	isso	faz	dela	uma	base	ampla	para	certos	ramos	de	
exploração	do	capital”	(Marx,	2002a).	Esta	base,	caracterizada	como	um	“subproletariado	tardio”,	ofer-
ta	ao	capital	trabalho plasmado convertido na aparência	de	mercadorias	(Soares,	2008).	É	nessa	conver-
são	que	se	opera	a	ruptura	da	relação	entre	o	salário por tempo de trabalho e a jornada normal de tra-
balho	e	que	se	dissimula	a	reatualização	de	formas	pretéritas	de	exploração,	destinadas	à	retomada	da	
expansão	do	capital.
91Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 86-105, jan./mar. 2013
Mundial.	O	processo	de	mundialização	do	capital,	sob	a	hegemonia	neoliberal,	é	
marcado	pela	ruptura	com	a	regulação	keynesiana	do	Estado,	tanto	na	perspectiva	
do	pleno	emprego,	quanto	dos	direitos	sociais.
O	final	do	século	passado	e	o	início	do	novo	milênio	testemunharam,	então,	
a	irrupção	de	mobilizações	contra	a	ofensiva	neoliberal5	e	conduziram	o	neolibe-
ralismo	a	uma	restauração de tipo “social-liberalista”	que,	sob	o	mote	retórico	da	
justiça	social,	incorpora	um	novo	discurso,	articulando	o	crescimento	econômico	
à	equidade,	 como	 ferramentas	 do	 enfrentamento	da	 questão	 social	 globalizada	
(Castelo,	2008).	Para	Castelo	(2008)	e	Lehr	(2010),	o	social-liberalismo	é	a	nova	
fase	do	neoliberalismo	em	seu	processo	de	restauração.
Na	proposta	desse	social-liberalismo,	encampada	pelas	agências	multilateriais,6 
o	Estado	assume	um	papel	central	para	o	crescimento econômico e o desenvolvi-
mento social,	por	meio	da	garantia	de	condições	básicas	para	que	todos	possam	
usufruir	de	oportunidades	no	mercado.	Eis	os	fundamentos	que	conciliam	a	pro-
moção do mercado com a equidade, a	qual,	no	caldo	ideopolítico	social-liberalista,	
tomada	com	o	sentido	de	uma	justiça	social	mediada	pelo	conceito	de	“inclusão	
social”,	 focaliza	suas	ações	na	pobreza	absoluta7,	excluindo	qualquer	debate	ou	
intervenção	nas	desigualdades	sociais.
O	social-liberalismo	é,	pois,	uma	proposta	de	contrarreforma	do	Estado	que,	
assimilada,	no	Brasil,	pelo	atual	modelo	da	política	de	Assistência	Social,	visa	fazer	
frente	aos	efeitos	mais	gritantes	da	liberalização	dos	mercados,	exatamente	para	
manter	a	trajetória	concentradora	do	capital	e	suas	consequentes	desigualdades.	É	
apenas	 no	 contexto	 dessas	 grandes	 transformações	 societárias	 que	 podemos	
apreender	as	funcionalidades	da	política	de	Assistência	Social	ao	modelo	brasilei-
ro	de	governo	“neodesenvolvimentista”.
5.	Castelo	 (2008)	 cita,	 como	exemplos	dessas	 irrupções,	o	Primeiro	Encontro	 Intercontinental	pela	
Humanidade	e	Contra	o	Neoliberalismo,	realizado	no	México,	em	1996;	as	mobilizações	contra	o	Acordo	
Multilateral	de	Investimentos,	desencadeadas	entre	os	anos	de	1997	e	1998,	que	conduziram	ao	cancelamen-
to	do	acordo,	em	outubro	de	1998;	as	mobilizações	contra	a	Rodada	do	Milênio,	em	Seattle,	Estados	Unidos,	
em	1999;	as	diversas	mobilizações	contra	o	FMI,	no	início	dos	anos	2000,	destacando-se	as	de	Washington	
e	de	Praga.	
6.	O	social-liberalismo	inspira-se	nas	contribuições	teóricas	de	um	dos	recentes	presidentes	do	Banco	
Mundial,	o	economista	premiado	Nobel	Amartya	Kumar	Sen,	em	especial	na	sua	obra	Desenvolvimento como 
liberdade	(2000).	Importante	interpretação	de	suas	propostas	encontra-se	em	Mauriel	(2008).
7.	Tratando-se,	então,	dentro	dos	parâmetros	da	cidadania	liberal-burguesa,	de	um	retorno	do	princípio	
da	justiça	social	à	sua	ênfase	compensatória.
92 Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 86-105, jan./mar. 2013
3. O “neodesenvolvimentismo” brasileiro: sua proposta e sua não concreção
Tem	sido	recorrente	a	 interpretação	de	que,	no	Brasil,	a	partir	do	segundo	
mandato	do	presidente	Lula,	emerge	um	novo	modelo	de	governo,	denominado	
“neodesenvolvimentista”.	Castelo	 (2009)	afirma	que,	para	os	 seus	proponentes,	
embora	esse	modelo	tenha	suas	raízes	fincadas	na	matriz	nacional-desenvolvimentista,8 
deve	hoje	adensar	um	“sentido	conceitual	inovador”,	adequado	às	novas	configu-
rações	do	capitalismo	contemporâneo,	daí	o	prévio	adjetivo	de	“neo”	ou	“novo”	
desenvolvimentismo.
Na	concepção	de	Sicsú	(2008),	esse	modelo	deve	promover	crescimento	com	
industrialização,	 por	meio	 dos	 seguintes	 fundamentos:	 uma	política	monetária	
lastreada	por	juros	baixos;	uma	política	cambial	que	administre	uma	taxa	de	câmbio	
competitiva	para	a	exportação	de	manufaturados	e	com	regulação	do	fluxo	de	ca-
pitais	financeiros;	uma	política	fiscal	que	cumpra	o	papel	de	controlar	gastos	pú-
blicos	com	o	objetivo	de	manter	o	pleno	emprego,	melhorar	as	condições	de	vida	
da	população	e	realizar	uma	arrecadação	progressiva.
Para	Pochmann	(2010),são	pressupostos	desse	“social-desenvolvimentismo”	
um	novo	caminho	que	inclua justamente todos os brasileiros	e	que	seja	compatível	
com o avanço tecnológico	da	nação	e	a	sustentabilidade ambiental.	Sua	concreção	
requer	a	“refundação	do	Estado”,	através	da	constituição	de	novas	institucionali-
dades	na	sua	relação	com	o	mercado,	tendo	em	vista	garantir	a	inovação,	por	meio	
da	“concorrência	combinada	entre	empreendedores	e	da	maior	regulação	das	gran-
des	corporações	empresariais”	(p.	179)	e	a	ampliação	do	fundo	público,	por	via	de	
uma	maior	tributação	das	grandes	fortunas	e	propriedade	intelectual	e	do	avanço	
para	um	sistema	tributário	progressivo.
Na	análise	de	Sallun	Jr.	(2009),	o	modelo	de	governo	do	segundo	mandato	
Lula	se	diferencia	do	neoliberalismo	porque	propõe	um	Estado	forte,	que	intervém	
em	favor	da	economia;	e	se	diferencia,	também,	do	nacional-desenvolvimentismo	
porque	não almeja o mercado interno,	mas,	constitui-se	uma	economia	competiti-
va	no	plano	 internacional,	por	meio	da	atração	das	empresas	 transnacionais,	do	
estímulo	às	inovações	tecnológicas	e	dos	investimentos	em	infraestrutura.	O	papel	
8.	O	modelo	nacional-desenvolvimentista	foi	proposto	entre	as	décadas	de	1940	e	1970	e	suplantado	
pela	ofensiva	neoliberal	a	partir	dos	anos	1980.
93Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 86-105, jan./mar. 2013
do	Estado	“neodesenvolvimentista”	é	regular	e	impulsionar	de	forma	eficiente	o	
crescimento econômico com inclusão social.
Na	crítica	de	Castelo	(2007	e	2009),	a	corrente	“neodesenvolvimentista”	nasceu	
na	esteira	da	tradição	nacional-desenvolvimentista	que,	malograda,	foi	suplantada	
pelo	neoliberalismo	e,	assim,	a	emergência	do	atual	modelo	de	governo	se	dá	em	meio	
a	um	quadro	social	adverso	aos	seus	objetivos	políticos,	cobrando-lhe,	constantemen-
te,	a	prestar	contas	ao	nacional-desenvolvimentismo	—	do	qual	é	legatário	—	e	en-
frentar	o	neoliberalismo	—	com	o	qual	é	interlocutor.	O	autor	adverte	que	o	termo	
“novo	desenvolvimentismo”	 remonta	 à	produção	 teórica	de	Luiz	Carlos	Bresser	
Pereira,	passando	a	compartilhar	com	os	teóricos	da	atual	proposta	vários	ideais,	no	
sentido	de	torná-lo	adequado	às	configurações	do	capitalismo	contemporâneo.
Gonçalves	(2011),	outro	crítico	desse	modelo	“neodesenvolvimentista”,	atri-
bui	ao	governo	Lula	a	responsabilidade	de	ter	implementado	um	“nacional-desen-
volvimentismo	às	avessas”,	tendo	em	vista	que	operou,	na	esfera	comercial,	uma	
desindustrialização,	 dessubstituição	 de	 importações,	 reprimarização	 e	 perda	 de	
competitividade	internacional;	na	esfera	tecnológica,	uma	maior	dependência	aos	
setores	externos;	na	esfera	produtiva,	uma	desnacionalização	e	maior	concentração	
do	capital	e,	na	financeira,	teria	estimulado	um	passivo	externo	crescente	e	a	domi-
nação	financeira.
Acerca	do	“neodesenvolvimentismo”	brasileiro,	é	necessário	desprender	nossas	
críticas	em	duas	direções:	primeiro	à	sua	proposta	original,	encampada	por	ideólogos	
como	Sicsú	e	Pochmann	e,	segundo,	ao	modelo	que	efetivamente	se	concretiza	nas	
ações	de	governo.	Em	ambas	as	direções,	esse	modelo	é	caracterizado	pelo	que	
Castelo	(2009)	denominou	como	uma	“terceira	via”	que,	 inspirada	na	ideologia	
social-liberalista	das	agências	multilaterais,	propõe	conciliar,	ao	conjunto	de	medi-
das	macroeconômicas	acima	descritas,	um	conjunto	de	medidas	sociais	que	atuem	
sobre	a	questão	social	e	promovam	a	equidade e a justiça social.9	Esta	terceira	via	
encontra	amplo	respaldo	no	atual	modelo	da	política	de	Assistência	Social	brasileira.
9.	Seja	na	sua	proposta	original,	seja	na	sua	concreção	como	modelo	de	governo	efetivamente	imple-
mentado,	a	ambiguidade	central	do	“neodesenvolvimentismo”	é,	a	nosso	ver,	a	sua	conivência	antagônica	
com	a	 liberalização	dos	mercados	e	a	especulação	financeira,	as	quais	confrontam	tanto	as	propostas	de	
medidas	macroeconômicas	que	promovam	o	desenvolvimento	nacional,	quanto	aquelas	que	promovam	a	
justiça	social.	Ao	se	confrontar	com	as	inflexões	objetivas	da	ofensiva	do	capital,	qualquer	desenvolvimento	
nacional	é	confinado	a	limites	que	não	constranjam	a	reposição	do	ciclo	de	subdesenvolvimento	como	um	
fenômeno	imanente	à	lógica	da	globalização	capitalista.	As	escolhas	tomadas	frente	a	esses	conflitos	anta-
94 Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 86-105, jan./mar. 2013
4. Interlocuções da política de Assistência Social com o 
“neodesenvolvimentismo” brasileiro
Um	dos	avanços	que	se	registram	no	governo	“neodesenvolvimentista”	é	a	
expansão	da	política	de	Assistência	Social	e	sua	regulamentação,	na	perspectiva	de	
instituir	o	Sistema	Único	de	Assistência	Social	(Suas).	Partindo	daquele	pressupos-
to	já	anunciado	de	que	toda	política	social	atende	a	demandas	do	trabalho,	mas	é,	
também,	funcional	às	requisições	da	expansão	do	capital,	apreendemos,	na	contra-
face	dos	recentes	avanços	da	política	de	Assistência	Social,	as	suas	funcionalidades	
às	requisições	da	dinâmica	de	expansão	do	capital	no	Brasil.
O	próprio	marco	regulatório	recente	da	Assistência	Social	—	não	sendo	imu-
ne	à	dinâmica	conflitiva	capital/trabalho	—	incorpora	conceitos	sociais-liberalistas,	
os	quais	visam	à	(re)naturalização	da	questão	social,	despolitizando-a,	para	blindá-
-la	de	qualquer	reflexão	que	permita	o	tensionamento	de	suas	causas	fundantes:	a	
expropriação	e	a	exploração	dos	trabalhadores.
Neste	sentido,	Castelo	(2009)	questiona	a	assunção	do	conceito	de	equidade	
na	 intervenção	“neodesenvolvimentista”,	posto	que,	herdado	da	 tradição	 liberal	
clássica,	abraçado	pelo	Banco	Mundial	(BM)	e	mediado	pela	perspectiva	da	inclu-
são,	permite	o	corte	da	focalização	na	extrema	pobreza.10	Na	mesma	direção,	a	
propositura	do	conceito	de	vulnerabilidade social	remete	à	estratégia	da	responsa-
bilização	dos	indivíduos.	Para	Mendonça	(2010),	essa	reconceituação	é	oportuna	
no	sentido	de	propor	que	o	próprio	indivíduo	pobre	construa	alternativas	para	a	
superação	de	sua	condição,	correspondendo	às	orientações	sociais-liberalistas	do	
Banco	Mundial.11
gônicos	(macroeconômicos	e	político-sociais)	expressam,	“factualmente”,	o	modelo	e	os	beneficiários	do	
desenvolvimento	empreendido.
10.	Encontra-se	na	teoria	rawlsiana	da	“justiça	como	equidade”	uma	matriz	de	pensamento	que	orienta	
esse	retorno	(liberal)	de	uma	ênfase	da	justiça	social	pautada	no	princípio	da	redistribuição	para	uma	ênfase	
compensatória.	O	novo	marco	regulatório	da	Assistência	Social	brasileira	se	alinha	a	essa	concepção,	quan-
do,	por	exemplo,	propõe	que	a	“visão	social	inovadora”	da	política	paute-se	na	“dimensão	ética	de	incluir	os	
‘invisíveis’”	(Brasil/MDS/SNAS,	2004,	p.	15).
11.	A	impregnação	desse	marco	social-liberalista	revela-se,	por	exemplo,	na	proposta	de	que	a	visão	
social inovadora	da	Assistência	Social	identifique	e	potencialize	“os	requisitos	sociais	circundantes	do	indi-
víduo	e	dele	em	sua	família”	como	“determinantes	para	a	sua	proteção	e	autonomia”,	confrontando	“leituras	
macrossociais”	com	“leituras	microssociais”	que	potencializem as possibilidades e capacidades dos próprios 
95Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 86-105, jan./mar. 2013
Se,	no	caráter	estrito	da	recente	regulamentação	da	Assistência	Social	brasi-
leira,	flagramos	a	sua	impregnação	pelo	caldo	político-ideológico	social-liberalista,	
na	perspectiva	da	inserção	do	país	na	totalidade	do	capital,	a	centralidade	da	Assis-
tência	Social	é	anunciada	como	uma	das	principais	ações	que	comporiam	o	novo	
modelo	de	governo,	cujo	fundamento	é	a	inédita	articulação	do	binômio	do	cresci-
mento econômico com a redução da pobreza.	A	adoção	desse	binômio	é,	a	nosso	
ver,	também	um	substrato	da	apropriação	que	esse	modelo	“neodesenvolvimentis-
ta”	faz	da	matriz	social-liberalista,	sendo,	inclusive,	cunhado	por	alguns	autores	de	
“modelo	social-desenvolvimentista”	(Pochman,	2010)	e	que	segue	as	recomendações	
das	agências	multilaterais.12
No	caso	do	crescimento	econômico,as	principais	estratégias	“neodesenvol-
vimentistas”	 privilegiam	a	 exportação	de	commodities	 e	 a	 atração	das	 grandes	
empresas	transnacionais	e	do	capital	financeiro,	por	meio	dos	investimentos	estran-
geiros	diretos	(IEDs).	Na	outra	ponta,	o	desenvolvimento	social	seria	alcançado	
por	meio	do	fortalecimento	dos	programas	sociais,	com	destaque	para	os	programas	
de	transferência	de	renda	da	política	de	Assistência	Social.
No	 tocante	 ao	 crescimento	 econômico,	 o	Brasil	 retoma	 a	 velha	 opção	de	
crescimento	pela	via	das	exportações	de	commodities,	com	base	nas	“vantagens	
comparativas”	 e	marcada	 por	 baixa	 reinversão	 tecnológica,	 reprimarização	 da	
economia	e	superexploração	do	trabalho,	a	qual	é	 típica	da	produtividade	desse	
setor	primário.	No	que	diz	respeito	à	atração	de	capitais,	o	estoque	total	dos	IEDs	
no	país	atingiu	30,8%	do	PIB	e	aqueles	relativos	à	participação	no	capital	cresceram	
256%,	entre	2005	e	2010,	atingindo	um	montante	equivalente	a	27%	do	PIB	(Ban-
co	Central	do	Brasil,	2011).
Segundo	o	Relatório	de	Inflação	do	Banco	Central	do	Brasil	(2008),	a	remes-
sa	de	lucros	e	dividendos	ao	exterior	acompanhou	o	crescimento	de	IEDs,	tendo	
montantes	comumente	superiores	aos	dos	investimentos,	no	período	2001-2007.13 
beneficiários,	para	os	quais	o	direito	à	Seguridade	Social	deve	ter	o	duplo	efeito	de	“suprir	um	recebimento”	
e desenvolver suas “capacidades para maior autonomia”	(Brasil/MDS/SNAS,	2004,	p.	15-16;	grifos	nossos).	
12.	O	social-liberalismo	parece-nos,	pois,	a	matriz	político-ideológica	que	sustenta	o	modelo	“neodesen-
volvimentista”,	o	qual	se	apoia	na	conciliação	entre	crescimento	econômico	e	equidade.	Observe-se,	por	exem-
plo,	que	o	governo	“neodesenvolvimentista”	assume	como	meta	da	“justiça	social”	exatamente	aquilo	que	o	
Banco	Mundial	assume	como	sua	principal	missão:	a	redução	da	pobreza	absoluta	(ver	Banco	Mundial,	2006).
13.	Apenas	nos	segundo	e	terceiro	triênios	de	2004;	terceiro	e	quarto	triênios	de	2006	e	primeiro	triênio	
de	2007	o	montante	das	remessas	foi	igual	ou	inferior	aos	estoques	de	IEDs	—	participação	no	capital.	Em	
todos	os	demais	triênios	desses	sete	anos	(2001-2007),	as	remessas	foram	superiores.
96 Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 86-105, jan./mar. 2013
Enfim,	essas	duas	principais	estratégias	de	crescimento	econômico	e	de	inserção	
no	sistema	internacional	reincidem	na	condição	de	dependência	e	heteronomia	e,	
em	verdade,	obliteram a proposta de desenvolvimento.14
O	“neodesenvolvimento”	brasileiro	promove	um	crescimento	econômico	cujas	
maiores	fatias	são	apropriadas	pelas	transnacionais	e,	em	verdade,	dissimula	o	fe-
nômeno	do	novo	imperialismo,	remetendo	às	sedes	das	empresas	transnacionaliza-
das	as	maiores	fatias	do	crescimento	interno,	alcançado	pela	via	da	dilapidação	dos	
recursos	naturais	e	da	exploração	do	trabalho	precário15,	sob	um	dissimulado	“su-
cesso”	da	justiça	social,	expressa	em	termos	de	aumento	de	postos	de	trabalho	e	
redução	da	desigualdade	de	renda,	também	entre	o	próprio	trabalho.
Os	organismos	e	as	estatísticas	oficiais	afirmam	que	o	Brasil	gerou	milhões	
de	postos	de	trabalho,	fez	emergir	uma	nova	classe	média	e	criou	uma	sólida	eco-
nomia	interna,	resistente	às	crises	internacionais.	A	reversão	positiva	de	indicadores	
sociais	compõe	o	principal	sustentáculo	ideopolítico	para	o	colaboracionismo	em	
torno	do	modelo	“neodesenvolvimentista”	e,	com	ele,	da	apropriação	que	o	grande	
capital	internacional	opera	sobre	o	crescimento	econômico	(aparentemente)	brasi-
leiro,	e	não	é	pequeno	o	papel	da	Assistência	Social	nesse	processo.
Ainda	quanto	às	transformações	no	âmbito	do	trabalho,	cabe	ressaltar,	a	par-
tir	dos	dados	do	Ipea	(ago.	2011,	fev.	2012)	e	da	Anfip	(2011),	que	o	saldo	positivo	
do	trabalho,	desde	1995,	se	deu	sempre	nas	faixas	de	rendimento	mais	baixas,	com	
expressiva	predominância	de	postos	com	rendimentos	de	até	1,5	salário,	e	esses	
saldos	positivos	se	deram	em	virtude	da	eliminação	de	postos	de	trabalho	em	faixas	
salariais	maiores.	Em	verdade,	a	geração	de	postos	de	trabalho	é	dada	em função e 
à	custa	da	degradação	da	renda	do	trabalho	em	seu	conjunto.16
14.	Explicitam-se,	assim,	os	motivos	pelos	quais	optamos	por	nos	referir	aos	termos	relativos	ao	“neo-
desenvolvimentismo”	sempre	marcados	pelo	 recurso	das	“aspas”,	posto	 tratar-se,	a	nosso	ver,	de	 termos	
eminentemente	 retóricos	que,	 em	verdade,	operam	no	plano	 real	 exatamente	o	 inverso	daquilo	a	que	 se	
propõem	no	discurso	ideológico	de	seus	proponentes	e	executores.
15.	Várias	denúncias	derivam	desse	colaboracionismo	do	governo	“neodesenvolvimentista”	à	ofensiva	
novoimperialista;	 dentre	 os	 quais	 destacamos,	 por	 exemplo,	 a	 estrangeirização	 do	 latifúndio	 e	 o	 baixo	
investimento	nas	inovações	tecnológicas	(Silva,	2012).
16.	Ao	apontar	o	saldo	positivo	entre	contratações	e	demissões,	não	podemos	ignorar	que	não se trata 
de postos de trabalho idênticos.	Na	verdade,	do	total	de	postos	criados	em	2009,	cerca	de	36%	operaram	uma	
migração	de	trabalhadores	com	maiores	rendimentos	para	faixas	de	rendimentos	inferiores	a	dois	salários	
mínimos.	Em	2010,	essa	migração	foi	de	mais 12,95%.	Segundo	o	Ipea	(ago.	2011),	o	primeiro	decênio	dos	
anos	2000	registrou	a	maior	expansão	quantitativa	de	ocupações	dos	últimos	quarenta	anos,	e	95% das vagas 
97Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 86-105, jan./mar. 2013
O	fato	é	que,	no	atual	momento	histórico,	o	capital	em	crise	distancia-se	em 
marcha acelerada	das	prerrogativas	fordistas-keynesianas	do	pleno	emprego	e	do	
bem-estar	e	opta	(por	absoluta	necessidade	estrutural)	por	empregar	mão	de	obra	
precária	e	descartável,	encontrando	no	Brasil	um	manancial	na	oferta	desse	perfil	
de	trabalho	e	amplos	subsídios	dos	governos	a	essas	subcontratações.	Parte	desses	
subsídios	apresenta-se	na	forma	dos	programas	de	transferência	de	renda.	Segundo	
a	Anfip	 (2011),	 a	 importância	 desses	 programas	na	 conjugação	das	 estatísticas	
positivas	do	trabalho	não	foi	pequena	e
a	Seguridade	cumpriu	um	papel	importante	ao	financiar as políticas de reajustes reais 
para o salário mínimo,	de	programas	de	benefícios	assistenciais	de	prestação	conti-
nuada,	do	Bolsa	Família	e	de	outros	benefícios	de	natureza	assistencial.	(Anfip,	2011,	
p.	10;	grifos	nossos)
Vejamos,	então	melhor,	como	a	preeminência	dos	programas	de	transferência	
de	 renda	 incide	 sobre	 o	crescimento econômico e a justiça social do governo 
“neodesenvolvimentista”.
5. Funcionalidades da preeminência da transferência de renda à expansão 
do capital no Brasil
Na	política	 de	Assistência	 Social	 há	 uma	preeminência	 de	 programas	 de	
transferência	de	renda,	em	detrimento	da	ampliação	dos	serviços	socioassistenciais,	
comprometendo	uma	integração	do	Sistema	Único	de	Assistência	Social	(Suas)	que	
garanta	o	acesso	por	todos	aqueles	que	dele	necessitarem,	para	além	da	condição	
da	pobreza	extrema.	A	partir	de	dados	da	Anfip	(2011),	observa-se	que	o	montante	
dos	valores	liquidados	com	o	Benefício	de	Prestação	Continuada	(BPC)	e	o	Pro-
grama	Bolsa	Família	(PBF)	evoluiu	136,46%17	entre	os	anos	de	2005	a	2010;	mas	
abertas foram com remuneração mensal de até 1,5 salário mínimo.	Esse	 contingente	 de	 remuneração	
aproxima-se	de	quase	59% de todos os postos de trabalho do país.
17.	Cabe	ressaltar	que	essas	são	as	duas	principais	estratégias	de	transferência	de	renda	no	âmbito	da	
Assistência	Social,	porém,	não	são	exclusivas,	pois,	outros	programas	—	a	exemplo	do	Programa	de	Erradi-
cação	do	Trabalho	Infantil	(Peti)	e	do	Pró	Jovem	—	também	realizam	transferências	de	renda,	ainda	que	com	
valores,	montantes	 e	 beneficiários	 em	números	 expressivamente	menores;	 além	dos	 repasses	 da	Renda	
98 Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 86-105, jan./mar. 2013
a	execução	dos	montantes	referentes	aos	serviços	e	aos	programas	da	Assistência	
Social	teve	evolução	significativamentemenor,	no	mesmo	período	de	referência.
O	MDS	(2010)	relata	que,	incluindo	o	BPC	e	o	PBF,	a	evolução	dos	recursos	
da	Assistência	Social	na	União	teve	um	incremento	real	de	255,4%;	mas,	excluídos	
esses	programas,	a	expansão	dos	serviços	socioassistenciais	foi	de	R$	2	bilhões,	
em	2004,	para	R$	2,7	bilhões,	em	2009,	representando	um	incremento	percentual	
de	apenas	35%	em	cinco	anos.	Esses	dados	evidenciam	a	prevalência	da	transfe-
rência	de	renda	como	estratégia	central	da	proteção	social	brasileira,	no	governo	
“neodesenvolvimentista”,18	restando-nos	questionar	a funcionalidade dessa preva-
lência para a expansão do capital.
O	Ipea	vem	divulgando	sucessivas	quedas	no	grau	de	desigualdade	e	de	con-
centração	dos	rendimentos	do	trabalho	no	país	desde	2002,	capturadas	pelo	índice	
de	Gini.	Em	agosto	de	2009,	o	Instituto	divulgou	uma	redução	de	9,5%	entre	de-
zembro	de	2002	(0,545)	e	junho	de	2009	(0,493).	No	mesmo	documento,	o	Ipea	
(ago.	2009,	p.	3)	observa	que:
a	renda	capturada	pela	PME/IBGE	expressa	fundamentalmente	os	rendimentos	do	
trabalho,	observa-se	que	a	queda	do	 índice	de	Gini	pode	estar	 relacionada	 tanto	à	
perda do valor real das maiores rendas do trabalho	como	à	proteção do conjunto dos 
rendimentos na base da pirâmide ocupacional.	(Grifos	nossos)
Além	da	valorização	do	salário	mínimo	na	base	da	pirâmide	com	uma	dete-
rioração	do	valor	real	das	maiores	rendas	do	trabalho	no	seu	ápice,	a	dinâmica	de	
demissão	de	trabalhadores	nas	faixas	salariais	mais	altas	com	admissões	exclusi-
vamente	em	faixas	salariais	 inferiores	 também	contribuiu	para	a	diminuição	do	
índice	de	Gini.19	Dedecca	et	al.	(2008)	sinalizam	que	a	redução	desse	índice	está	
Mensal	Vitalícia	(RMV)	aos	beneficiários	remanescentes	de	um	direito	adquirido	antes	da	Constituição	Fe-
deral	de	1988,	cujo	montante	de	recursos	é	menor	e	decrescente,	devendo	extinguir-se.
18.	Enquanto	há	um	expressivo	acesso	à	transferência	de	renda	pelos	idosos,	pessoas	com	deficiência	
e	famílias	em	situação	de	pobreza	extrema,	sendo	muitos	desses	acessos	assentados	na	provisoriedade	de	um	
“programa	de	governo”,	esses	mesmos	usuários	não	encontram,	na	maioria	dos	municípios	brasileiros,	a	
disponibilidade	de	serviços	socioassistenciais	de	atenção	e	acolhimento	ao	idoso;	de	habilitação	e	reabilitação	
da	pessoa	com	deficiência,	de	acolhimento	e	proteção	à	mulher	vítima	de	violência	etc.	(IBGE,	2010),	esva-
ziando	a	PAS	da	concretude,	previsibilidade,	integralidade	e	continuidade	que	lhe	são	devidas,	posto	seu	
caráter	de	política	pública.
19.	Importante	análise	de	Dedecca	et	al.	(2008)	demonstra	claramente	as	restrições	da	apropriação	dos	
dados	da	PNAD	pelo	índice	de	Gini	para	a	mensuração	da	desigualdade.	Os	dados	do	recente	Comunicado	
99Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 86-105, jan./mar. 2013
“aderida”,	 também,	à	evolução	das	distribuições	da	renda	do	trabalho	e	à	renda	
oriunda	da	proteção	social,	donde	destacam	“o	papel	 importante	cumprido	pelo	
programa	[PBF]	junto	às	famílias	com	maior	carência	de	renda”	(p.	12).	Também	
o	Ipea	(fev.	2011)	avalia	que	a	atual	abrangência	do	PBF	e	do	BPC	tem	papel	es-
tratégico	para	“alavancar	a	economia”.
Em	síntese,	o	Instituto	demonstra	que	os	gastos	das	políticas	sociais	se	con-
vertem,	também,	em	benefícios	de	caráter	estritamente	econômico,	como	o	cresci-
mento	da	renda	das	famílias	e	do	PIB,	para	os	quais	esses	gastos	têm	efeito	multi-
plicador	maior	 que	 o	 efeito	 do	 investimento,	 o	 da	 exportação	 de	commodities 
agrícolas	ou	o	efeito	do	pagamento	de	juros,	posto	que	gastos	de	benefícios	assis-
tenciais	(BPC	e	PBF)	e	previdenciários	alcançam	os	mais	pobres	e	a	classe	média,	
cujos	consumos	dirigem-se	ao	mercado	interno.	Também	no	tocante	ao	índice	de	
Gini,	o	Instituto	demonstra	que	“gastos	incrementais	no	BPC	e	PBF	são	claramen-
te os que mais contribuem para a queda da desigualdade,	corroborando	o	‘papel	
virtuoso	do	gasto	social	e,	mais	especificamente,	das	transferências	de	renda	dire-
cionadas	aos	mais	pobres’”.
Os	dados	 evidenciam	que	 a	Assistência	Social	 vem	 respondendo,	 em	boa	
medida,	à	face	da	justiça	social	“neodesenvolvimentista”	—	concebida	pelo	veio	
da	focalização	na	extrema	pobreza	e	expressa	na	reversão	estatística	dos	índices	de	
pobreza	e	de	desigualdade	(no	âmbito	dos	rendimentos	do	trabalho)	—	enquanto	
também	contribui	significativa	e	monetariamente	para	a	outra	face	desse	modelo,	
que	é	o	crescimento	econômico,	ao	compor	o	que	Sicsú	(2008,	p.	19,	grifos	nossos)	
propõe	como	“a	arte	da	política	fiscal	de	gastos	que	não	aumentam	gastos”;	elevar	
o	efeito	multiplicador	dos	gastos	do	governo	e,	assim,	“trocando	beneficiário	‘ricos’	
por	‘pobres’”,	gerar	crescimento.20
n.	134	do	Ipea	(fev.	2012)	revelam	que,	entre	1995	e	2002,	houve	uma	redução	de	11,8%	na	fatia	da	partici-
pação	do	trabalho	na	renda	nacional,	que	variou	de	48%	(em	1995)	para	42,4%	(em	2002)	e,	apesar	dos	re-
centes	(e	comemorados)	saldos	positivos	do	crescimento	econômico	brasileiro,	entre	2003	e	2009,	a	recupe-
ração	 da	 participação	 dos	 rendimentos	 do	 trabalho	 foi	 de	 apenas	 2,5%,	 alcançando	 43,4%	 em	2009	 e	
permanecendo	9,6%	abaixo	do	percentual	de	1995.
20.	Somente	o	Programa	Bolsa	Família	atende	algo	em	torno	de	50	milhões	de	brasileiros,	ou	seja,	
pouco	mais	de	um	quarto	da	população	do	país	e,	ao	baixo	custo	de	0,4%	do	Produto	Interno	Bruto	(PIB)	
(Falcão,	2011),	alivia	a	pobreza,	reverte	as	suas	estatísticas	e	as	da	desigualdade,	inflexiona	positivamente	
as	estatísticas	da	Saúde	e	da	Educação,	devido	às	condicionalidades	do	programa,	e	incrementa	o	circuito	do	
consumo	e	da	economia,	aumentando	a	capacidade	de	consumo	das	famílias	beneficiárias	e	o	PIB.
100 Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 86-105, jan./mar. 2013
6. Algumas notas conclusivas acerca da funcionalidade da política de 
Assistência Social brasileira à expansão do capital
Nossa	análise	corrobora	o	pressuposto	de	que	a	contrapartida	da	transferência	
de	renda	às	classes	trabalhadoras	é	favorável	aos	trabalhadores,	principalmente	em	
termos	de	um	complemento	à	escassez	de	renda	oriunda	do	trabalho	precário	e,	
mais	ainda,	é	funcional	ao	capital,	tanto	ideopolítica,	quanto	economicamente.
O	incremento	desses	programas	à	fatia	do	crescimento	econômico	brasileiro	
que	escapa	da	apropriação	do	capital	internacional	e	engrossa	o	PIB	nacional	não	
é	pequeno,	posto	que	são	seus	beneficiários	quem	consomem	os	produtos	nacionais	
e	quem	movimentam	as	economias	municipais,	enquanto	as	velhas	e	novas	“mino-
rias	privilegiadas	e	miméticas”	(Furtado,	1974)	continuam	investindo	no	capital	
financeiro,	consumindo	importados	e	transferindo	para	as	grandes	empresas	trans-
nacionalizadas	a	riqueza	nacional,	pela	via	desse	consumo,	pela	concessão	do	di-
reito	de	exploração	espoliativa	de	nossos	recursos	naturais,	dentre	os	quais	a	força	
de	trabalho	e,	ainda,	pela	via	da	mercantilização	dos	direitos	do	trabalho,	como	
Previdência,	Saúde	e	Educação.
Numa	economia	mundializada,	em	que	as	grandes	empresas	transnacionais	
remetem	às	suas	matrizes	as	maiores	fatias	da	riqueza	produzida	no	país,	o	mínimo	
crescimento	da	participação	do	trabalho	na	renda	nacional	não	reflete,	em	absoluto,	
maior	participação	na	magnitude	da	riqueza	total	produzida,	porque	a	maior	parte	
dela	foi	exportada.	Havemos,	ainda,	de	descontar	do	aumento	dessa	participação	a	
fatia	da	renda	do	trabalho	que	se	converte	no	sustento	da	superpopulação	relativa,	
o	que	toca,	prinicipalmente,	na	questão	dos	montantes	de	recursos	públicos	desti-
nados	aos	programas	sociais.
Nesse	sentido,	lembremos	que	os	atuais	beneficiários	dos	programas	de	trans-
ferência	de	renda	são,	também,	trabalhadores	aptos,	subocupados,	com	escassos	
rendimentos per capita	familiar,21	remanescentes	da	superpopulação	relativa	am-
pliada	pela	ofensiva	dos	anos	1990.	Através	daquela	ofensiva,	o	desemprego	estru-
tural,a	reversão	de	direitos	sociais	e	trabalhistas	e	a	privatização	dos	bens	e	servi-
ços	 públicos;	 o	 aumento	 da	 dívida	 pública	 interna	 e	 externa;	 inflação,	 perdas	
21.	Couto	(2011)	refere	que,	segundo	a	última	pesquisa	feita	pelo	BPC,	47%	dos	usuários	do	Programa	
Bolsa	Família	têm	trabalho	com	carteira	assinada	e	cerca	de	70%	a	80%	desses	usuários	encontram-se	no	
setor	informal.
101Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 86-105, jan./mar. 2013
salariais	e	quebra	dos	laços	de	solidariedade	e	das	estratégias	e	do	poder	de	barga-
nha	dos	trabalhadores	etc.,	enfim,	novos	processos	de	“expropriações	secundárias” 
(Fontes,	2010)	forjaram,	a ferro e fogo,	o	perfil	adequado	de	trabalhadores	para	
atender	às	atuais	necessidades	do	capital	de	superexploração	do	trabalho.
Hoje,	 com	 amplo	 respaldo	 e	 incentivo	 de	 governo,	 esse	 “subproletariado	
tardio”	é	inserido	em	ações	e	programas	que	ampliam	formas	precárias	de	inserção	
ocupacional	(empreendedorismos,	pequenos	negócios,	economia	solidária,	produ-
ções	familiares,	novos	arranjos	produtivos	locais	etc.)	e,	assim,	submetem-se	de 
bom grado	à	autoexploração extensiva	de	sua	força	de	trabalho,	em	favor	da	con-
cessão	de	uma	formidável	quantidade	de	mais-valia	absoluta	ao	capital,	“plasmada”	
na	forma	aparente	de	serviços	e	mercadorias,	isenta	de	custos	sociais	e	trabalhistas	
e,	na	maioria	das	vezes,	 remunerada	de	 forma	desconexa	da	 jornada	normal	de	
trabalho.22
Esse	quadro	consolida	a	inserção	do	Brasil	na	divisão	internacional	do	traba-
lho	como	um	ofertador	de	mão	de	obra	barata,	desqualificada	e	precária.	E	se	esses	
trabalhadores,	consequentemente,	não	obtêm	renda	suficiente	para	o	seu	sustento	
e	o	de	suas	famílias,	podem	recorrer	aos	programas	sociais	focalizados,	cujos	gas-
tos	os	reintegram	ao	consumo,	tanto	em	benefício	de	atender	aos	limites	mínimos	
de	sua	reprodução	humana,	em	nome	de	uma	justiça social	compensatória,	quanto	
em	benefício	da	“circularidade	econômica”	e	da	especulação	financeira	do	capital	
sobre	o	fundo	público,	em	proveito	de	sua	expansão,	sob	o	argumento	do	cresci-
mento	econômico	e	do	desenvolvimento	(aparentemente)	nacional.
Eis,	pois,	as	razões	pelas	quais	o	governo	“neodesenvolvimentista”	elege	a	
Assistência	Social	como	política	pública	central	na	proteção	social	e	aos	programas	
de	transferência	de	renda	aos	mais	pobres	como	principais	estratégias	dessa	prote-
ção.	Assim,	o	modelo	brasileiro	de	Seguridade	Social	devolve	à	esfera	privada	os	
direitos	comuns	de	propriedade	sobre	o	bem-estar	que	foram	conquistados	pela	luta	
do	trabalho,	atendendo	às	requisições	da	acumulação	espoliativa	do	capital,	no	seu	
novo	estágio	de	imperialismo,	como	denuncia	Harvey	(2004)	e,	por	outro	lado,	a	
Assistência	Social	brasileira,	assentada	na	transferência	de	renda	e	financiada	por	
um	fundo	público	oriundo,	prioritária	e	maciçamente,	das	contribuições	sobre	a	
22.	Esse	processo	de	“subproletarização”	do	trabalho	é,	a	nosso	ver,	expressão	da	acumulação	espolia-
tiva	do	capital	em	sua	nova	ofensiva	imperialista.	Apropriando-nos	das	reflexões	de	Harvey	(2004),	afirma-
mos	que	essa	força	de	trabalho	foi deliberada e intencionalmente convertida em “ativos desvalorizados”, 
exatamente para ser apropriada em função da lucratividade e da expansão do capital.
102 Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 86-105, jan./mar. 2013
renda	do	próprio	trabalho,	se	incumbe	de	assumir	o	ônus	da	promoção	da	justiça	
social	proposta	pelo	governo	“neodesenvolvimentista”,	arcando	com	os	custos	de	
manutenção	da	superpopulação	relativa.23
Sob	o	novo	receituário	social-liberalista,	a	Assistência	Social	assume	o	papel	
de	convencer	homens	e	mulheres,	saudáveis,	aptos	e	ávidos	por	trabalho	que,	por	
um	lado,	o	trabalho	estável	e	protegido	é	um	privilégio	inatingível	e,	por	outro,	que,	
não	integrando	eles	a	classe	dos	produtores	de	riqueza,	devem,	então,	eximirem-se	
do	conflito	pela	sua	devida	repartição.	Para	tanto,	essa	política	social	pública	des-
caracteriza	seus	usuários	da	condição	de	 trabalhadores	e	os	caracteriza,	apenas,	
como extremamente pobres.
Essa	equalização da pobreza entre os próprios trabalhadores,	salvaguardan-
do	a	riqueza	do	conflito	pela	sua	repartição,	é,	no	reverso	contraditório	dos	atuais	
avanços	da	Assistência	Social	brasileira,	a	principal	funcionalidade	que	se	impõe	
a	essa	política	social,	para	que	atenda	às	requisições	da	expansão	capitalista.
Recebido em 3/12/2012 ■ Aprovado em 10/12/2012
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e	para	a	classe	média	inferior”.
103Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 86-105, jan./mar. 2013
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A educação contemporânea, o combate 
à pobreza e as demandas para o trabalho 
do assistente social: 
contribuições para este debate
Contemporary education, the fight against poverty and the demands 
for the social worker’s work: contributions to this debate
Feliz daquele que transfere o que sabe e aprende o que ensina.
Cora	Coralina
Simone Eliza do Carmo Lessa*
Resumo: Apresentamos	discussão	sobre	a	complexa	relação	entre	
a	educação	como	política	pública	e	a	vinculação	do	Serviço	Social	a	
ela,	em	especial,	sua	integração	à	escola	pública,	neste	momento	de	
crise	do	capital.	Trata-se	de	um	debate	relevante	e	crescente	que	atrai	
muita	atenção	por	seu	aprofundamento	recente	e	pela	ampliação	de	
vagas	na	área.
Palavras-chave:	Educação.	Crise	capitalista.	Escola	pública.	Serviço	
Social.
Abstract: We	introduce	 the	debate	on	 the	complex	 relationship	between	education	as	a	public	
policy	and	the	Social	Service	link	to	it,	in	particular,	its	integration	into	the	public	school	at	the	current	
moment	of	crisis	of	the	capital.	It	is	an	important	and	growing	debate	which	attracts	a	lot	of	attention	
for	its	recent	deepening	and	expansion	of	jobs	in	the	area.
Keywords:	Education.	Capitalist	crisis.	Public	school.	Social	work.
*	Assistente	social	do	Instituto	de	Aplicação	Fernando	Rodrigues	da	Silveira	(UERJ)	e	doutora	em	Ser-
viço	Social	pela	Universidade	Federal	do	Rio	de	Janeiro	(UFRJ),	Brasil.	E-mail:	elizasimone@gmail.com.
107Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 106-130, jan./mar. 2013
Introdução
A significativa	presença	de	assistentes	sociais	e	estudantes	de	Serviço	Social	 no	 recente	Encontro	Nacional	 Serviço	Social	 na	Educação	realizado	pelo	conjunto	CFESS/Cress	em	Alagoas1	—	com	audiência	em	 torno	 de	mil	 presentes2	—	demonstra	 o	 crescente	 interesse	 da	
profissão	em	torno	deste	tema	e	área	de	trabalho.	Concursos	recentes	para	assisten-
tes	 sociais	 nos	 Ifets	 (Institutos	Federais	 de	Educação,	Ciência	 e	Tecnologia)	 e	
universidades	públicas	—	para	atuação,	especialmente,	na	assistência	estudantil	
—	e	prefeituras	—	para	ações	de	acompanhamento	das	expressões	da	questão	social	
nas	escolas	—	também	revelam	a	ampliação	de	vagas	no	campo	educacional.
Nesta	mesma	linha	de	raciocínio,	destacamos	a	existência	de	projetos	de	lei	
que	recomendam	a	presença	de	assistentes	sociais	e	psicólogos	no	ensino	básico,	
tal	como	o	Projeto	de	Lei	n.	60/2007,	em	tramitação	na	Câmara	Federal.	Ainda	no	
âmbito	legal,	a	Lei	n.	12.101/2009	(Brasil,	2009)	trata	da	obrigatoriedade	das	cha-
madas	instituições	educacionais	filantrópicas	de	disponibilizarem	bolsas	de	estudos	
aos	estudantes	que	se	encontrarem	em	fragilidade	socioeconômica	(tornando,	estes	
espaços,	importantes	empregadores	de	assistentes	sociais),	além	da	recentíssima	
Lei	n.	12.677/2012	(Brasil,	2012),	que	dispõe	sobre	a	criação	de	cargos	efetivos	
para	profissionais	da	educação	junto	ao	MEC,	dos	quais	589	são	para	assistentes	
sociais.	 Partindo	destes	 elementos,	 entendemos	 a	 necessidade	 de	 ampliarmos	o	
debate	sobre	o	trabalho	de	assistentes	sociais	no	campo	da	educação,	e	é	isso	que	
nos	propomos	na	presente	reflexão.	Para	tanto,	partiremos	dos	elementos	da	tota-
lidade	em	que	a	educação	contemporânea	se	inscreve,	buscando	atentamente	suas	
particularidades.	Neste	percurso,	discutiremos	a	educação	como	política	pública	na	
sociedade	atual,	a	ampliação	do	acesso	a	ela,	a	fragilização	de	sua	qualidade,	suas	
interfaces	com	outras	políticas	públicas,	seus	dilemas	e	suas	potencialidades.
Não	 resta	dúvida	de	que	a	educação	é	um	assunto	que	desperta	grandes	e	
contraditórios	interesses	por	parte	do	capital	e	dos	trabalhadores.	A	recente	mobi-
lização	de	 setores	 progressistas	 da	 sociedade	brasileira3	 em	prolda	garantia	 da	
1.	Em	junho	de	2012.
2.	O	evento	também	esteve	disponível	para	acesso	na	internet,	em	tempo	real,	o	que	ampliou	a	audiência.
3.	Estavam	mobilizados	em	torno	desta	mobilização	em	prol	da	garantia	dos	10%	do	PIB	entidades	
como	o	CFESS,	ABEPSS,	Andes,	Anel,	Conlutas,	Sepe.
108 Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 106-130, jan./mar. 2013
aplicação	dos	10%	do	PIB	na	educação	e,	sob	um	outro	prisma,	o	fato	de	que	o	
Plano	Nacional	de	Educação,	em	debate	no	Congresso	Nacional,	propor	a	aplicação	
de	somente	7%	do	PIB	e	a	longo	prazo	(somente	em	2020!)	são	expressões	deste	
processo	de	interesses	diversos.4
Na	compreensão	de	tais	tensões	em	torno	de	projetos	educacionais	distintos,	
precisamos	apreender	os	movimentos	contraditórios	em	que	a	educação	se	inse-
re.	Neste	sentido,	lembramos	que	o	capital,	em	especial	na	contemporaneidade,	
não	pode	prescindir	da	educação	por	diversos	fatores,	dentre	os	quais	destacamos:	
seu	imenso	potencial	de	otimização	da	produtividade	e	do	lucro,	sua	capacidade	
de	potencializar	avanços	tecnológicos,	bem	como	suas	possibilidades	de	formar	
nichos	produtivos	importantes	para	o	capital	e	para	a	ordem	vigente.	Além	disso,	
precisamos	pensar	a	educação	frente	à	mundialização	da	pobreza	(Chesnais,	1996)	
por	sua	capacidade	de	preparar	os	mais	pobres	para	uma	vida	produtiva	subordi-
nada	e	desprotegida,	mas	denominada	ideologicamente	empreendedora.	Somado	
a	este	quadro,	frente	à	crise	atual	do	capitalismo	—	relacionada	à	superprodução,	
à	queda	dos	padrões	de	consumo,	à	crescente	desproteção	social,	ao	endivida-
mento	de	indivíduos,	empresas	e	Estados	e	à	financeirização	da	economia	(Gon-
çalves,	2008)	—	a	educação	recebe	enfoque	especial	pelas	potencialidades	aqui	
já	elencadas.
O	capital,	diante	da	referida	crise,	lança	expectativas	de	novo	tipo	à	produção	
e	à	circulação	de	conhecimento	—	agora	convertido	em	mercadoria	vendável	—	e	
para	as	políticas	educacionais.	Tais	políticas	têm	sido	maximizadas	em	suas	poten-
cialidades,	por	parecerem	conter	respostas	para	este	momento	em	que	os	horizontes	
da	proteção	social	se	estreitam,	o	desemprego	cresce,	o	subemprego	idem.	Neste	
sentido,	enquanto	a	previdência,	a	assistência	social	e	a	geração	de	postos	de	tra-
balho	protegidos,	por	exemplo,	recebem	duras	críticas	(a	primeira	é	vista	como	
deficitária,	a	segunda	como	favorecedora	de	uma	postura	de	resistência	ao	trabalho	
e	a	terceira	como	cara	e	sobretaxada),	a	educação	parece	dotada	somente	de	quali-
dades,	em	especial	no	que	tange	à	qualificação	permanente	de	mão	de	obra	para	
acesso	ao	emprego.	Educar,	portanto,	parece	ser	um	negócio	lucrativo5	em	vários	
sentidos.
4.	Lembremos	que	hoje,	cerca	de	5%	do	PIB	são	aplicados	na	educação.
5.	Não	por	acaso,	o	segmento	educacional	privado	 tem	crescido	significativamente.	Como	afirmam	
empresários	do	setor,	em	recente	entrevista,	a	área	de	educação	privada	experimenta	grande	competitividade	
entre	as	empresas	(D’Elboux,	2012).
109Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 106-130, jan./mar. 2013
Na	sociedade	contemporânea,	a	tecnologia	tem	assumido	lugar	de	grande	desta-
que,	mesmo	nos	países	periféricos,	nos	quais	sua	presença	ainda	é	frágil.	Este	quadro	
não	é	uma	novidade,	visto	que	ao	longo	do	século	XX	bens	produzidos	pela	ciência	
e	pela	 tecnologia	se	aproximaram	do	cotidiano,	através	do	consumo	(Hobsbawm,	
1995).	O	que	vemos	como	um	elemento	novo	é	o	fato	de	que	os	avanços	tecnológicos	
foram	apropriados	pelo	capital	de	maneira	a	criar	a	falsa	imagem	de	que	estamos	em	
uma	sociedade	futurista,	de	aparência	imaterial,	estruturada	sobre	o	conhecimento6 e 
não	mais	sobre	o	trabalho	humano.	Tal	situação	se	materializa	na	maximização	do	
valor	dos	processos	educativos	e	da	aprendizagem	permanente.
Segundo	esta	concepção	—	não	coincidentemente	reforçada	por	organismos	
de	financiamento	internacional,	como	o	Banco	Mundial	—	o	conhecimento	é	um	
bem	que	está	disponível	a	todos,	a	despeito	da	condição	de	classe.	Este	novo bem 
econômico	seria	o	principal	recurso	da	economia	globalizada,	ou	seja,	seria	um	
“novo	capital”,	passível	de	ser	conquistado	por	empenho	de	ordem	individual.
Esta	 é,	 no	 entanto,	 uma	 interpretação	 falaciosa	 da	 realidade,	 que	 revela	 a	
aparência	de	um	fenômeno	e	não	o	fenômeno	em	si	(Kosik,	1995),	visto	que	não	
estamos	diante	de	uma	efetiva	valorização	do	conhecimento	em	sentido	amplo	e	
da	educação	em	particular.	Lembremos	de	Harvey	(2003),	que	nos	fala	da	socieda-
de	pós-moderna	que	valoriza	o	efêmero,	o	imediato,	o	fugaz,	o	que	certamente	está	
em	oposição	à	ideia	do	conhecimento	aprofundado,	que	exige	tempo	e	dedicação	
para	ser	alcançado.	A	educação	e	o	conhecimento	como	bens,	portanto,	são	fala-
ciosos	e	não	estão	acessíveis	a	todos.	Muito	ao	contrário	disso.	O	acesso	e	a	quali-
dade	da	educação	permanecem	atravessados	pela	condição	de	classe	do	educando:	
quanto	mais	precárias	suas	condições	de	vida	e	 trabalho,	mais	fragilizadas	suas	
possibilidades	de	aprendizagem.
Desta	forma,	a	ideia	da	centralidade	do	conhecimento,	afinada	que	está	com	
o	ideário	pós-moderno	(Harvey,	2003),	não	se	materializa	no	sentido	da	valorização	
do	homem	e	da	mulher	em	suas	potencialidades	e	possibilidades	de	aprendizagem,	
concretizando-se,	 de	 fato,	 na	 sua	utilização	 como	 instrumento	de	 agregação	de	
valor	ao	capital	e	de	atendimento	às	demandas	do	mercado.	Frigotto	(1995,	p.	56)	
critica	esta	perspectiva,	classificando-a	como	um	“rejuvenescimento	da	teoria	do	
6.	Frigotto	(1996,	p.	35)	analisa	e	critica	o	pensamento	de	Toffler	que	nos	apresenta	a	tese	de	que	o	
proletariado	seria	substituído	pelo	cognatariado,	os	homens	do	conhecimento,	num	mundo	em	que	o	trabalho,	
como	categoria	ontológica,	supostamente,	teria	sido	substituído	por	outras	mais	centrais,	como	a	cultura,	o	
pensamento	religioso,	o	lazer.
110 Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 106-130, jan./mar. 2013
capital	humano”.7	Este	tipo	de	concepção,	além	de	rejuvenescer	a	Teoria	do	Capi-
tal	Humano,	desqualifica	debates	realizados	desde	os	anos	de	1960	(inicialmente	
por	Bourdieu),8	que	refletem	sobre	a	intensa	influência	da	origem	sociocultural	(e,	
acrescentamos,	de	classe),	na	escola.	O	debate	em	torno	do	conhecimento	como	
um	bem econômico,	portanto,	retrocede	em	termos	de	pensamento	educacional.
Em	tempos	de	aparente	centralidade	do	 tema	educação	e	de	ampliação	do	
acesso	à	escolarização9	é	importante	que	possamos	problematizar	tais	ideias,	bem	
como	o	quadro	em	que	está	sendo	desenhada	a	Educação	brasileira	hoje.	É	isso	que	
pretendemos	no	próximo	item.
1. Desenvolvimento: mais vagas e mais permanência frente à fragilização da 
escola pública
Partimos	do	princípio	de	que	a	educação	é	uma	relação	social	e,	como	tal,	em	
uma	 sociedade	 capitalista,	 precisa	 ser	 entendida	 como	 resultado	 de	 tensões	 de	
classe	e	dos	elementos	que	lhes	são	decorrentes.	Portanto,	precisa	ser	compreendi-
da	como	processo	influenciado	intensamente	pela	organização	da	base	produtiva,	
pelas	formas	de	gestão	da	mão	de	obra,	pela	organização	dos	trabalhadores	e	do	
capital,	tendo	o	Estado	como	mediador	de	tais	relações	e	executor	de	políticas	so-
ciais.	A	educação,	portanto,	influencia	e	é	influenciada	pela	produção	e	reprodução	
das	relações	sociais,	sendo	objetivada	nas	vidas	humanas.	Assim,	educar	supõe	o	
desenvolvimento	do	indivíduo	como	subjetividade	e	como	ser	coletivo.	Educar	é,	
ainda,	um	ato	político,	materializado	em	uma	política	pública.
Observemos	um	dado	recente	desta	política	para,	a	seguir,	nos	reportarmos,	
brevemente,	a	alguns	elementos	de	sua	história.	A	ampliação	do	acesso	às	vagas	no	
7.	Segundo	Frigotto	(1993,	p.	38),	a	chamada	Teoria	do	Capital	Humano	teve	sua	formulação	siste-
mática	no	final	da	década	de	1950,	momento	em	que	“as	relações	intercapitalistas	demandavam	e	produziam	
este	tipo	de	formulação”.	Esta	compreensão	da	realidade	postulava	o	acesso	à	educaçãocomo	instrumen-
to	de	equalização	social.	Neste	sentido,	o	crescimento	do	processo	de	escolarização	conduziria	à	mobili-
dade	social.
8.	Ver	em	Bourdieu	(1992).
9.	O	Ministério	da	Educação	e	Ciência	(MEC),	através	do	Censo	Escolar/2010,	registra	51,5	milhões	
de	estudantes	matriculados	no	ensino	básico,	nas	redes	pública	e	privada	do	Brasil	(Brasil,	2010).	Esta	mes-
ma	fonte	revela	que	temos	97%	das	crianças	matriculadas	no	ensino	fundamental.
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ensino	fundamental	(em	especial	público)	deve	ser	entendida	em	sua	complexida-
de	frente	a	uma	sociedade	industrializada,	na	qual	o	acesso	ao	conhecimento	le-
trado	se	populariza	e	onde	o	mundo	do	trabalho	solicita	cada	vez	mais	uma	mão	
de	obra	detentora	de	conhecimentos	—	simples,	para	a	grande	maioria	(Kuenzer,	
2001)	—	focados	na	produção,	que	precisam	ser	requalificados	permanentemente	
(Antunes,	1999).
A	referida	ampliação	do	acesso	à	escola	—	divorciada	que	está	da	qualidade	
do	ensino	—	não	tem	sido	acompanhada	da	infraestrutura	necessária	para	a	orga-
nização	de	uma	educação	nacional	de	qualidade.	Neste	sentido,	somada	à	tal	am-
pliação,	destacamos	como	fenômeno	contemporâneo	da	educação	no	Brasil	a	va-
lorização	de	ações	de	voluntariado,10	com	a	consequente	desprofissionalização	dos	
educadores.	Destacamos,	 ainda,	 as	 aprendizagens	 profissionais	 dissociadas	 de	
fundamentação	científica,	realizadas	fora	dos	ambientes	formais,	com	vista	ao	in-
gresso	e	reingresso	no	mundo	do	trabalho	(ainda	que	não	necessariamente,	o	formal),	
bem	como	aquelas	de	qualidade	fragilíssima	como	o	chamado	“ensino	a	distância”.	
Também	são	 expressões	deste	quadro	programas	 como	o	Prouni,11	 que	 isentam	
instituições	de	ensino	superior	de	impostos	e	podem	transferir	recursos	públicos	
para	iniciativa	privada,	bem	como	a	compra	de	serviços	educacionais	públicos,	que	
poderiam	ser	obtidos	através	de	instituições	públicas,	mas	que	são	adquiridos	atra-
vés	de	ONGs	e	Oscips	(Organizações	da	Sociedade	Civil	de	Interesse	Público).
A	expansão	deste	quadro	gera	um	modelo	de	formação	precarizada,	simplifi-
cada,	produtivista,	que	desqualifica	o	público	e	valoriza	o	capital	privado,	trazendo	
para	a	 instituição	escolar	novos	desafios,12	especialmente	no	ensino	fundamental	
10.	O	Programa	Amigos	da	Escola,	da	Fundação	Roberto	Marinho,	é	um	exemplo	emblemático	deste	
processo.
11.	O	programa	Universidade	para	Todos	está	em	vigência	desde	2004	e	oferece	bolsas	de	estudo	par-
ciais	ou	integrais	em	instituições	privadas	de	ensino	superior,	para	estudantes	que	comprovem	renda	familiar	
per capita	entre	um	salário	mínimo	e	meio	a	três	salários	mínimos.	Vale	ressaltar	que	compreendemos	que	
estudantes	fragilizados	economicamente,	para	os	quais	o	acesso	à	universidade	pública	parece	impossível,	
desejem	viabilizar	esta	expectativa	através	do	Prouni.	O	que	questionamos	é	o	elitismo	do	acesso	ao	ensino	
superior	público.	Por	que	não	democratizar	o	acesso	a	ele?	Ao	que	 tudo	indica,	parece	estar	sendo	mais	
rentável	para	o	governo	federal	e	sua	base	de	sustentação	a	manutenção	do	Prouni.
12.	Manacorda	(2000)	reconstrói	a	história	da	escola	moderna,	relacionado-a	à	Revolução	Industrial.	Ele	
lembra	que	no	seu	interior	a	questão	social	sempre	esteve	presente	e	que,	em	alguns	momentos,a	instituição	
assumiu	uma	face	assistencial.	Este	quadro,	portanto,	não	é	novo.	Manacorda	(2000)	afirma	que	a	escola 
passa,	lentamente,	com	a	solidificação	da	fábrica	e	da	vida	urbana,	a	assumir	outros	papéis,	além	da	divul-
gação	e	troca	de	conhecimento:	ela	passa	a	se	desenvolver	no	sentido	da	complementaridade	da	vida	domés-
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—	nosso	foco	de	análise.	Falamos	da	absorção	e	permanência	precarizada	de	uma	
população	extremamente	pauperizada,	privada	de	bens	e	de	acesso	a	serviços	públi-
cos	de	qualidade,	que	reside,	trabalha,	se	alimenta,	tem	acesso	à	cultura	e	ao	lazer	
de	forma	precária,	que	passa	a	experimentar	o	espaço	escolar	mais	cotidianamente.	
Em	outras	palavras,	estamos	diante	de	uma	expansão	do	acesso	e	permanência	na	
escola,	sem	que	esta	instituição	tenha	sido	avivada	no	sentido	do	financiamento	para	
se	mostrar	 interessante,	 acolhedora,	 bela,	 capaz	de	dialogar	 com	a	 cultura	desta	
população	ingressante,	dotada	de	infraestrutura	material	e	humana	para	o	seu	fazer	
diário.	Falamos,	portanto,	que	a	expansão	das	vagas	e	a	ampliação	da	permanência	
acontecem	em	um	momento	de	intensa	desqualificação	social	e	política	da	escola	
pública,	bem	como	diante	da	fragilidade	dos	recursos	que	a	sustentam.13
Rememorando	nossa	história	recente,	 lembramos	que	o	direito	à	educação	
aparece	na	legislação	educacional	somente	na	Constituição	de	1946,	ainda	assim	
condicionado	à	oferta	de	vagas	existentes	 (Saviani,	2000).	Portanto,	o	acesso	à	
escola	e	o	crescimento	de	sua	visibilidade	social	é	um	fenômeno	novo	em	nosso	
país.	Neste	sentido,	lembramos	de	Cunha	(1995),	que	afirma	que	a	industrialização	
brasileira	acontece	independentemente	da	escolarização,	ou	seja,	sem	que	a	massa	
trabalhadora	precisasse	de	uma	formação	específica	para	ser	incluída	no	mundo	
fabril,	aprendendo	seus	ofícios	nos	espaços	de	trabalho.	Ressaltamos,	ainda,	que	
apesar	de	avanços	no	campo	dos	direitos	 sociais	após	a	década	de	1930,	nossa	
primeira	Lei	de	Diretrizes	e	Bases	da	Educação	data	somente	de	1961	e	a	seguinte	
e	atual,	de	1996.	Da	mesma	forma,	nosso	Plano	Nacional	de	Educação	foi	enviado	
ao	Congresso	em	2010	e	é	ainda	objeto	de	questionamentos	por	parte	da	sociedade	
civil	mobilizada	em	torno	do	direito	à	educação	pública,	visto	que	apresenta	pro-
posta	de	educação	aquém	das	necessidades	do	nosso	povo	e	divergente	do	perfil	de	
um	país	que	alcançou	o	status	de	sexta	economia	do	mundo.
Também	lembramos	que	a	expansão	da	escolarização	de	longas	faixas	popu-
lacionais,	 especialmente	os	mais	pobres,	 é	um	 fenômeno	novo14	na	experiência	
tica,	realizando	atividades	até	mesmo	de	assistência.	Quando	isso	começa	a	ocorrer,	na	segunda	metade	do	
século	XVIII,	já	é	possível	perceber	que	a	instrução	das	massas	estava	colocada	como	problema	a	ser	enfren-
tando,	em	especial,	pelo	Estado	Moderno.
13.	Ver	o	debate	em	torno	da	destinação	dos	10%	do	PIB	aqui	já	realizado.
14.	Cunha	(1995)	destaca	que	a	economia	brasileira	tem	prescindido,	historicamente,	da	ampliação	da	
educação	da	força	de	trabalho.	Para	esse	autor,	a	industrialização	e	(incluímos)	o	contato	com	as	novas	tec-
nologias	têm	sido	feito	fora	da	escola	e	sem	a	melhoria	da	qualidade	educacional.
113Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 106-130, jan./mar. 2013
brasileira.	Sobre	o	tema,	acrescentamos	que	a	recente	permanência	dos	mais	frágeis	
economicamente	nas	instituições	educacionais	é	resultado	da	associação	dos	pro-
cessos	 de	 ampliação	 da	 ação	 do	Estado	 na	 proposição	de	 políticas	 sociais,	 do	
aprofundamento	da	industrialização,	urbanização	e	da	contratualização	no	Brasil,	
bem	como	de	programas	sociais15	—	os	primeiros	datados	da	década	de	1990	—	que	
condicionam	escolarização	 e	 assistência	 social.	 Portanto,	 trata-se	 de	 fenômeno	
novíssimo	e	em	construção	que	precisa	ser	acompanhado	e	problematizado,	a	par-
tir	do	pressuposto	de	que	a	ampliação	do	acesso	não	é	garantia	de	formação	de	
qualidade.
Fundamentados	 em	Savianni	 (2000)	 afirmamos	que	 a	 educação	 e	 a	 escola	
pública	brasileira	do	início	do	século	XXI	estão	diante	de	uma	base	legal	recém-
-construída	e	tímida	—	nossa	atual	LDB	datada	de	1996	—,	minimalista	e	subfinan-
ciada,	de	uma	rede	pública,	em	sua	maioria	sucateada,	de	profissionais	da	educação	
mal	remunerados	e	que	ampliam	suas	rendas	através	de	múltiplos	empregos	(e	suas	
consequências),	frente	a	uma	realidade	complexa,	portadora	de	novas	demandas	para	
este	campo:	lidar	com	as	consequências	do	aprofundamento	da	questão	social	em	
suas	diversas	expressões,refletidas	no	espaço	educativo,	incorporar	“novos	profis-
sionais”	em	seu	cotidiano	—	inclusive	assistentes	sociais	—	sem	perder	de	vista	sua	
função	precípua:	a	formação	humana.	Assim,	frente	a	uma	significativa	ampliação	
do	acesso	e	permanência	no	ensino	fundamental,	notadamente	o	público,	e	do	cam-
po	de	trabalho	do	assistente	social	na	educação,	destacamos	a	necessidade	de	a	ca-
tegoria	aprofundar	conhecimentos	a	respeito	das	questões	que	recortam	esta	política	
como	um	todo	e	a	instituição	escolar,	em	particular.
1.1 O Serviço Social, a escola e a promessa do combate à pobreza
O	Serviço	Social	é	uma	profissão	requisitada	socialmente	a	partir	do	desen-
volvimento	da	divisão	 social	 e	 técnica	do	 trabalho,	no	capitalismo	em	sua	 fase	
monopolista	(Netto,	2001).	Somos	alguns	dos	trabalhadores	chamados	a	atuar	sobre	
as	sequelas	criadas	pela	apropriação	desigual	dos	bens	gerados	pela	humanidade	e	
15.	Macedo	e	Brito	(2004)	fazem	a	análise	crítica	dos	programas	sociais	que	aliam	auxílio	financeiro	e	
permanência	na	escola,	por	sua	ação	focalizada,	pelas	dificuldades	de	efetivo	acompanhamento	e	pela	tímida	
transferência	de	renda.
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sobre	as	consequências	da	exploração	da	força	de	trabalho,	fatos	que	permitem	que	
grandes	faixas	populacionais	fiquem	à	margem	dos	processos	civilizatórios	(Mésza-
ros	apud	Frigotto,	1995).	As	políticas	públicas	são	nosso	campo	principal	de	inter-
venção	profissional:	“O	assistente	social	é	o	agente	de	implementação	da	política	
pública”,	[...]	“nossa	base	de	sustentação	funcional	ocupacional”	(Montaño,	2003,	
p.	244).	Nosso	fazer	profissional	se	faz,	portanto,	sobre	as	consequências	de	um	
modelo	de	acumulação	explorador	e	degradante	das	relações	sociais,	da	força	de	
trabalho	e	da	natureza,	que	se	concretiza	na	desigualdade	em	suas	diferentes	faces:	
pobreza,	adoecimento,	violência,	abandono,	desinformação,	alienação,	sofrimento	
mental,	entre	tantas	outras.16
Na	contemporaneidade,	 inúmeros	 têm	sido	os	desafios	do	nosso	cotidiano	
profissional:	atuar	em	políticas	públicas	precarizadas	e	subfinanciadas,	muitas	vezes	
com	vínculos	de	trabalho	precários	e	com	baixa	remuneração,	atendendo	a	usuários	
que	experimentam	em	seu	cotidiano	as	consequências	dramáticas	das	desigualdades	
sociais	que	marcam	nosso	país	e	que	possuem	impactos	objetivos	e	subjetivos	in-
tensos	em	suas	vidas.
No	reconhecimento	deste	quadro,	porém,	não	cabe	o	fatalismo.	Cientes	de	
nossa	relativa	autonomia,	tal	como	os	demais	trabalhadores	que	buscam	“remar	
contra	 a	maré”	 da	 ordem	 social	 perversa	 e	 desigual	 estabelecida,	 apoiados	 em	
nossa	competência	teórica,	técnica,	ética	e	política,	caminhamos	em	busca	de	re-
sistência,	da	defesa	aos	direitos	humanos	e	da	valorização	de	uma	cultura	apoiada	
na	cidadania	(Yazbek,	2009).	Para	tanto,	estamos	fundamentados	em	uma	formação	
que	dialoga	fortemente	com	o	marxismo	em	sua	crítica	à	sociedade	capitalista,	em	
nosso	Projeto	Ético-Político,	no	Código	de	Ética	e	na	Lei	de	Regulamentação	da	
Profissão.
A	dimensão	educativa	de	nossa	prática	nos	espaços	onde	atuamos	é	visível	
e	fundamental,	visto	que	nossa	ação	vem	sempre	acompanhada	da	palavra,	da	
informação,	 da	 troca,	 da	 escuta	 apurada	 (que	 deve	 ser	 crítica	 e	 solidária),	 do	
debate,	situações	em	que	percepções	de	mundo	são	difundidas,	analisadas,	ques-
tionadas.	Esta	importante	característica	política	e	educativa	de	nossa	intervenção	
profissional	se	faz	presente,	como	não	poderia	deixar	de	ser,	também	no	campo	
da	educação.
16.	É	bom	frisar,	porém,	que	tais	condições	de	trabalho	não	são	específicas	do	Serviço	Social,	mas	de	
todos	aqueles	profissionais	que	atuam	nas	ações	que	configuram	a	chamada	proteção	social,	em	seu	amplo	
escopo.	
115Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 106-130, jan./mar. 2013
Nesta	área,17	o	assistente	social	tem	estado	mais	recentemente	atuando	no	
âmbito	da	garantia	do	acesso,	da	permanência	e	da	valorização	da	gestão	demo-
crática	(Almeida,	2003),	bem	como	na	execução	de	programas	sociais	incorpo-
rados	 ou	 associados	 às	 instituições	 educacionais	 (como	 o	 Programa	Bolsa	
Família,18	as	cotas	nas	universidades,	a	assistência	estudantil	voltada	para	diver-
sos	segmentos	de	alunos,	as	ações	formativas	no	contraturno	escolar,	a	dinami-
zação	dos	debates	sobre	temas	transversais	trabalhados	na	escola,	por	exemplo).	
Com	base	em	nossa	experiência	profissional	acrescentamos	que	temos	também	
importante	papel	na	construção	de	análises	mais	totalizantes	em	torno	das	expres-
sões	 da	 questão	 social	 nos	 espaços	 educacionais,	 de	modo	 a	 problematizar	 a	
percepção	dos	atores	que	ali	atuam	e	 formam	sobre	a	 família	contemporânea,	
sobre	as	condições	de	aprendizado	dos	estudantes,	suas	condições	de	vida	e	tra-
balho,	sua	percepção	sobre	a	escola	e	suas	condições	de	permanência	(e	identifi-
cação)	neste	ambiente.
A	ampliação	deste	espaço	de	trabalho	é	nova,	mas	não	a	inserção	da	profissão	
no	campo	da	educação.	Já	na	década	de	1950,	com	o	crescimento	da	intervenção	
estatal	sobre	a	questão	social	e	do	aparato	público	brasileiro,	o	espaço	educacional	
ganhava	destaque	no	cotidiano	de	ação	do	assistente	social,	em	especial	no	Sistema	
“S”	e	nas	creches,	denominadas	“parques	infantis”	(então	vinculadas	à	LBA),	assim	
como	em	Centros	de	Educação	Popular.	Nas	décadas	de	1980	e	1990,	a	atuação	de	
profissionais	de	Serviço	Social	no	campo	educacional	vai	se	tornando	mais	expres-
siva	(Almeida,	2003),	em	especial	em	ações	no	contraturno	escolar,	nos	Centros	
17.	Os	Encontros	Estaduais	Serviço	Social	e	Educação	promovidos	pelo	Cress/RJ,	através	de	sua	Co-
missão	de	Educação	e	pela	FSS/PEPSS/UERJ,	com	o	apoio	do	Prof.	Dr.	Ney	Luiz	Teixeira	de	Almeida,	têm	
recebido	cada	vez	mais	profissionais	interessados	em	debater	o	tema.	Da	mesma	forma,	o	Cress/RJ	tem	or-
ganizado,	anualmente,	curso	que	debate	a	profissão	no	âmbito	educacional,	com	uma	média	de	50	alunos/
ano,	entre	estudantes	e	profissionais.	Também	tem	crescido	o	quantitativo	de	TCCs,	dissertações	e	 teses	
sobre	o	tema.	Lembramos,	ainda,	que	o	CFESS,	a	partir	de	pesquisa	junto	aos	assistentes	sociais	atuantes	na	
área	em	2011,	produziu	um	documento	denominado	“Subsídios	para	o	debate	sobre	o	Serviço	Social	na	
Educação”.	Disponível:	<www.cfess.org.br>.	
18.	O	PBF	atende	a	13	milhões	de	famílias	(MDS,	2012).	O	valor	médio	pago	mensalmente	pelo	Pro-
grama	está	na	faixa	de	noventa e seis reais mensais,	segundo	o	Ministério	do	Desenvolvimento	Social	(MDS)	
e	os	valores	transferidos	variam	de	R$	32,00	a	R$	306,00.	Tal	programa	tem	permitido	a	permanência	de	um	
número	significativo	de	crianças	e	adolescentes	que	antes	oscilavam	entre	a	matrícula	e	o	abandono	escolar,	
ao	longo	do	ano	letivo,	segundo	pudemos	verificar	em	nossa	experiência	profissional.	Esta	permanência	tem	
evidenciado	no	cotidiano	da	escola	expressões	da	“questão	social”	que	anteriormente	eram	menos	visíveis,	
o	que	é	um	aspecto	positivo,	mas	precisamos	sair	da	verificação	e	passar	à	ação.	
116 Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 106-130, jan./mar. 2013
Integrados	de	Educação	Pública,	os	CIEPs19	do	Rio	de	Janeiro,	bem	como	em	ini-
ciativas	como	as	do	então	Bolsa	Escola	—	programa	de	transferência	de	renda	que	
antecedeu	ao	Bolsa	Família.
O	que	vemos	como	novidade,	na	atual	conjuntura,	é	a	intensificação	da	pre-
sença	da	profissão	no	interior	da	escola,	aliada	à	multiplicidade	de	expressões	da	
questão	social	neste	ambiente.	A	esta	reflexão	acrescentamos	que	as	mudanças	no	
perfil	da	família	contemporânea	e	a	complexificação	das	demandas	para	os	proces-
sos	formativos,	hoje,	são	desafios	novos	neste	campo.	No	primeiro	aspecto,	desta-
camos	 que	 as	 famílias	 brasileiras	 têm	 se	 transformado	—	menor	 fecundidade,	
maiores	jornadas	de	trabalho	implicando	a	necessidade	de	diversificação	da	rede	
de	cuidados	com	os	filhos(o	que	coloca	para	escolas	e	creches	mais	desafios),	
novos	arranjos	familiares	(Nascimento,	2006),	o	que	traz	para	o	interior	dos	espaços	
educativos	temas	antes	tratados	privadamente	(separações,	adoecimentos,	violência	
doméstica,	relação	entre	pais	e	filhos,	debates	sobre	gênero,	problemas	financeiros,	
por	exemplo).	Quanto	à	complexificação	dos	processos	educativos,	entendemos	
que	uma	sociedade	urbana,	industrializada,	marcada	pela	tecnologia	e	por	instru-
mentos	 de	 comunicação	 sofisticados,	 desigual	 e	 diversa,	 solicita	 às	 instituições	
formadoras	 tarefas	 de	 novo	 tipo.	Portanto,	 novas	 práticas	 pedagógicas	 e	 atores	
formadores	são	incorporados	a	este	processo.
Este	 quadro	 se	 inscreve	 em	uma	 totalidade	maior,	 contraditória,	mutável,	
histórica,	tensionada,	que	tem	se	expressado	em	um	projeto	de	educação	simplifi-
cado	e	aligeirado	para	os	trabalhadores,	marcado	pela	dualidade	estrutural	(Frigot-
to,	1993),	que	deve	ser	compreendido	a	partir	da	condição	que	ocupamos	—	como	
país	—	na	divisão	 internacional	do	 trabalho,	visto	que	esta	 só	nos	solicita	uma	
apropriação	periférica	do	conhecimento	(Bianchetti,	2001).		Em	outras	palavras,	o	
espaço	ocupado	pelo	país	na	dinâmica	internacional	não	demanda	um	projeto	edu-
cacional	 que	 priorize	 a	 formação	de	 cientistas,	 analistas	 e	 pensadores	 críticos,	
bastando	que	 formemos	majoritariamente	 (ainda	que	não	 exclusivamente)	 uma	
massa	de	executores	de	atividades	produtivas	simples.
Nesta	mesma	totalidade	observamos,	ainda,	a	elaboração	de	uma	LDB	que	
Savianni	(2000)	identificou	como	“minimalista”,	articulada	a	um	modelo	de	Esta-
19.	Os	CIEPs	(Centos	Integrados	de	Educação	Pública)	foram	os	carros-chefes	do	governo	de	Leonel	
Brizola	no	estado	do	Rio	de	Janeiro.	Trata-se	de	experiência	de	escola	integral,	elogiada	pela	infraestrutura	
material	e	criticada	por	não	chegar	às	crianças	que	viviam	em	situações	econômicas	complexas	que	lhes	
impediam	a	frequência	à	escola,	em	especial	as	trabalhadoras.	
117Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 106-130, jan./mar. 2013
do	frágil	na	execução	e	financiamento	das	políticas	educacionais,20	que	organiza	
uma	formação	empobrecida	para	os	trabalhadores,	determinada	pelas	necessidades	
do	mercado	e	cimentada	sobre	a	ideia	das	competências.21	A	política	educacional	
hoje,	como	afirmamos	anteriormente,	tem	voltadas	para	si	muitos	holofotes.	A	esta	
é	conferido	um	papel	salvacionista,	de	destaque	nos	palanques	dos	políticos,	como	
se	todas	as	respostas	aos	problemas	nacionais	fossem	decorrentes	da	ampliação	do	
acesso	à	escola.	Neste	sentido,	a	ideia	de	que	a	simples	elevação	dos	patamares	
educacionais	—	independentemente	da	infraestrutura	para	tanto	e	das	condições	de	
vida	da	população	—	será	responsável	por	uma	revolução	em	todos	os	campos	tem	
grande	apelo	e	visibilidade.	Este	tipo	de	discurso	simplifica	uma	realidade	que	não	
pode	ser	compreendida	nem	transformada,	exclusivamente,	a	partir	do	acesso	à	
escola.	Portanto,	não	basta	a	associação	 linear	e	 simplista	entre	“escolarização-
-qualificação-emprego-superação	da	pobreza”,	uma	vez	que	sabemos	que	ações	
focalizadas,	emergenciais,	descontinuadas,	não	redistributivas,	ou	seja,	políticas	
sociais	fragilíssimas	e	desarticuladas	das	econômicas,	têm	papel	de	marketing	social	
(Campos,	2003),	mas	pouca	ou	nenhuma	efetividade.	A	promessa	integradora	des-
te	tipo	de	proposta	de	formação	(Gentili,	2001),	portanto,	não	se	mantém	de	pé	
diante	de	um	olhar	mais	atento.
Nesta	mesma	linha	de	raciocínio,	apesar	da	pouca	efetividade	deste	projeto	
no	sentido	de	melhoria	da	educação,	esta	política	tem	sido	chamada	para	responder	
a	uma	“velha-nova”	tarefa:	o	combate	à	pobreza.22	Este	convite,	porém,	não	é	no-
vidade.	A	associação	entre	as	ações	da	atenção	à	pobreza,	com	outras	do	campo	
educacional/formativo,	estão	presentes	a	partir	da	Modernidade,	conforme	salienta	
Manacorda	(2000),	ou	seja,	a	associação	entre	a	educação,	a	pobreza	e	a	formação	
20.	Um	exemplo	concreto	deste	fato	nos	chama	a	atenção.	O	Brasil	ficou	em	53º	lugar	em	avaliação	
internacional	de	alunos,	em	um	total	de	65	países	analisados.	Neste	estudo	foram	verificados	avanços	relati-
vos	à	matrícula	escolar,	mas	esta	ampliação	do	acesso	não	foi	acompanhada	da	qualidade	do	serviço	presta-
do.	Este	estudo	revelou,	ainda,	que	as	escolas	públicas	estaduais,	inclusive	as	do	Rio	de	Janeiro,	um	dos	mais	
ricos	estados	da	União,	figuram	entre	as	piores	em	termos	qualitativos	(O Globo,	7	dez.	2010).
21.	Atributo	cognitivo	e	atitudinal,	solicitado	ao	trabalhador.	Ser	competente	significa	estar	identificado	
e	sentir	parte	da	empresa	e	de	sua	filosofia,	o	que	inclui	formação	geral,	capacidade	para	gerenciar	a	si	mes-
mo	e	ao	outro,	capacidade	para	o	trabalho	em	grupo,	produtividade	(Frigotto,	1996).	Bianchetti	(2001,	p.	20),	
por	sua	vez,	ressalta	que	a	noção	de	competência,	cuja	fonte	é	o	discurso	do	capital,	é	dotada	de	extrema	
“plasticidade”,	exigindo	que	o	trabalhador	seja	moldado	segundo	as	necessidades	da	estrutura	produtiva	e	da	
organização	das	empresas.
22.	Aqui	entendida	como	uma	das	manifestações	da	questão	social	e	como	fenômeno	multidimensional	
(Silva,	2010),	traduzido	nas	condições	objetivas	e	subjetivas	da	vida.
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para	o	trabalho	marca	o	capitalismo	desde	sua	origem.	Diferentes	análises,	dentre	
as	quais	destacamos	as	de	Manfredi	 (2003),	Cunha	 (1995)	e	Arantes	e	Faleiros	
(1995),	demonstram	que	o	Brasil,	desde	os	 tempos	da	Colônia,	 tem	utilizado	o	
aprendizado	(em	especial	aquele	destinado	a	formar	trabalhadores)	como	estratégia	
de	controle	social	das	populações	pobres.
Campos	(2003),	por	sua	vez,	destaca	que	os	temas	relativos	à	pobreza	assumem	
visibilidade	na	sociedade	brasileira	ao	longo	do	século	XX.	Neste	sentido,	lembra-
mos	Vargas,	também	denominado	de	“Pai	dos	Pobres”,	bem	como	lembramos	do	
debate	sobre	as	Reformas	de	Base	do	governo	Jango,	da	crítica	à	ditadura	militar	
em	seu	aprofundamento	das	desigualdades,	da	retomada	da	democracia	e	da	busca	
por	direitos	nos	anos	de	1980.	Mais	recentemente,	lembramos	o	governo	Lula	da	
Silva	e	suas	promessas	quanto	à	reforma	agrária	e	à	melhoria	das	políticas	de	saú-
de	e	educação	—	que,	se	concretizadas,	 teriam	grande	impacto	sobre	a	pobreza	
—	falácias	que,	efetivamente,	não	se	cumpriram.
Entendemos	que	a	abordagem	da	pobreza	associada	aos	processos	educacio-
nais	ficará	evidenciada	tanto	mais	a	escola	pública	se	torne	um	local	para	o	qual	os	
mais	fragilizados	econômica	e	socialmente	acorrem.	Em	outras	palavras,	quanto	
mais	necessidade	de	conformar	a	força	de	trabalho	para	a	lógica	produtiva	vigente,	
maior	 destaque	 receberá	 a	 educação.	A	 escola,	 portanto,	 como	uma	 instituição	
classista,	de	grande	visibilidade	social,	palco	dos	conflitos	de	classe	e	espaço	em	
que	a	chamada	questão	social,	em	suas	múltiplas	faces,	se	manifesta,	não	atuará	no	
combate	à	desigualdade,	mas	sim	na	atenção	à	pobreza	e	conformação	dos	pobres.
A	abordagem	da	pobreza	e	de	outras	expressões	da	questão	social	pela	via	da	
escola	ganhará	maior	ênfase	após	a	década	de	1990,23	com	as	políticas	de	ampliação	
quantitativa	dos	anos	de	escolarização	e	de	estímulo	à	permanência	no	espaço	es-
colar	sugeridas	por	organismos	internacionais	e	assumidas	por	governos	(Torres,	
2001)	—	como	o	então	nascente	Bolsa	Escola.	A	assistencialização	(Mota,	2008)	
da	política	educacional	e	dos	espaços	escolares	vai,	então,	se	tornando	evidente.	
Uma	das	expressões	atuais	deste	quadro	—	talvez,	a	mais	importante	por	sua	ex-
tensão	e	visibilidade	—	é	o	Programa	Bolsa	Família	(PBF)	que	tem	como	condi-
23.	Em	1990,	em	Jontiem,	na	Tailândia,	organismos	internacionais	e	governos	estiveram	reunidos	para	
estabelecer	metas	educacionais	para	o	século	XXI.	A	ampliação	dos	níveis	de	escolaridade,	a	priorização	de	
populações	analfabetas	e	mulheres	nas	ações	de	escolarizaçãoforam	algumas	destas	metas	(Shiroma	et	al.,	
2000).	Na	sequência,	os	Congressos	da	Salamanca	e	a	Conferência	de	Nova	Délhi	determinam	padrões	de	
ação	no	campo	educacional,	especialmente	no	que	se	refere	à	atenção	aos	pobres.
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cionalidades	 a	matrícula	 e	 a	 frequência	 escolar.	Melhor	 explicitando,	 a	 família	
usuária	deve	garantir	a	matrícula	e	a	presença	escolar	mínima	—	em	85%	—	para	
filhos	entre	6	e	15	anos	e	de	75%	para	dependentes	entre	16	e	17	anos,	a	fim	de	
efetivar	permanência	no	programa	e	acesso	à	transferência	de	renda.
A	frequência	escolar	é	compreendida	no	PBF		(e	em	programas	complementa-
res)24	como	instrumento	de	enfrentamento	da	pobreza,	pelas	melhores	condições	
de	acompanhamento	e	controle	das	famílias	que	esta	prática,	supostamente,	pro-
porciona;	daí	sua	valorização.	No	entanto,	assim	como	no	passado,	as	condições	
operacionais	e	de	infraestrutura	em	que	a	escola	está	inserida	permanecem	precárias	
e,	mais	 do	 que	 isso,	 o	 contexto	 social	 e	 econômico	 em	que	 a	 formação	 deste	
usuário	acontece	—	visto	que	esta	não	 se	 restringe	ao	espaço	escolar	—	não	é	
problematizada	ou	analisada	pelo	Programa.
Assim,	a	qualidade	da	educação	e	a	infraestrutura	de	base	para	o	aprendizado	
naquele	ambiente	—	condições	físicas	do	equipamento,	tempo	dedicado	à	formação,	
apoios	disponíveis	ao	processo	cognitivo	dos	educandos,	remuneração	dos	profes-
sores,	suas	possibilidades	de	qualificação	e	condições	de	trabalho	—,	bem	como	as	
condições	de	sobrevivência	do	grupo	familiar	destas	crianças	e	adolescentes,	como	
partes	essenciais	do	processo	de	ensino-aprendizagem,	não	são	consideradas.	Em	
outras	palavras,	as	condições	de	vida	—	habitacionais,	alimentares,	de	acesso	aos	
demais	serviços	públicos,	de	lazer,	de	saúde,	comunitárias,	entre	outras	—	do	es-
tudante	e	de	sua	família	—	seu	acesso	ao	conhecimento,	tempo	dedicado	à	forma-
ção,	acessibilidade	à	infraestrutura	de	apoio	ao	aprendizado25	e	como	este	conjun-
to	 influencia	 suas	 possibilidades	 de	 desenvolvimento	—	 não	 são	 objeto	 de	
acompanhamento	(ou	mesmo	de	análise)	pelo	Programa.	Assim,	o	que	está	em	foco	
no	PBF	são	as	famílias	e	seus	indivíduos,	como	elementos	isolados	e	sob	avaliação,	
e	não	as	condições	sociais	em	que	estes	sobrevivem.	Desta	forma,	as	dificuldades	
frente	às	regras	e	à	aprendizagem	na	escola	são	vistas	como	um	problema	a	ser	
trabalhado	(e	sob	a	responsabilidade)	da	família	e,	poucas	vezes,	a	instituição	es-
colar	e	as	condições	de	sobrevivência	deste	grupo	familiar	são	questionadas.	Este	
quadro	nos	faz	pensar	na	condução	frágil,	individualizante	e	focalista	deste	progra-
24.	Complementarmente	ao	PBF,	a	prefeitura	do	Rio	de	Janeiro	desenvolve	o	Programa	Família	Cario-
ca,	que	também	transfere	renda	e	tem	como	condicionalidade,	além	da	frequência	escolar,	a	participação	dos	
pais	e	responsáveis	em	reuniões	na	escola.	Em	termos	estaduais,	temos	no	Rio	de	Janeiro	o	Programa	renda	
Melhor.
25.	Falamos	de	bibliotecas,	cinemas,	museus,	por	exemplo.
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ma	e,	 contraditoriamente,	 na	 subutilização	 e	 desqualificação	das	 possibilidades	
educacionais,	de	articulação	e	melhoria	de	políticas	públicas	contidas	nele.
Esta	população	hoje	ingressa	e	permanece	na	escola,	instituição	pública	do-
tada	de	grande	visibilidade	e	relevância	social,	especialmente	se	considerarmos	a	
realidade	de	um	país	com	imensa	concentração	de	renda,	poder	e	informação,	do-
tado	de	altos	níveis	de	analfabetismo	—	segundo	do	Censo	de	2011	são	13,9	milhões	
de	analfabetos	com	quinze	anos	ou	mais,	ou	seja,	quase	10%	da	população	—,	
agora	possuidor	de	melhores	níveis	de	acesso	e	permanência	na	escola.26	Este	é	um	
grande	desafio	para	as	políticas	sociais.
Entendemos	que	programas	como	o	PBF	revelam	os	contornos	limitados	da	
abordagem	da	questão	social	e	das	expressões	do	pauperismo	no	ambiente	escolar,	
mas	este	 tipo	de	ação	não	é	dispensável.27	Muito	ao	contrário	disso,	precisa	ser	
aperfeiçoado.	Este	programa	permite,	de	fato,	que	crianças	e	adolescentes	de	famí-
lias	 empobrecidas	melhorem	 suas	 condições	 de	 permanência	 na	 escola	 e	 suas	
possibilidades	de	acesso	a	bens	fundamentais.	No	entanto,	isso	não	é	suficiente	e	
os	profissionais	de	Serviço	Social	precisam	destacar	em	suas	ações	que,	somente	a	
permanência	(da	qual	não	devemos,	jamais,	abrir	mão)	não	garante	o	desenvolvi-
mento	das	potencialidades	dos	estudantes	e	a	melhoria	da	escola.	É	preciso	ir	além,	
mas	sempre	a	partir	da	articulação	com	outras	políticas	sociais.
1.2 A escola assoberbada de tarefas
Diante	da	precariedade	de	outras	 políticas	 (e	 não	há	 como	negar	 que,	 em	
muitas	localidades,	somente	a	escola	é	a	manifestação	concreta	do	poder	público),	
a	instituição	escolar	tem	assumido	o	papel,	quase	messiânico,	de	trazer	soluções	
para	necessidades	diversas,	deixando	em	lugar	secundário	sua	função	de	prover	
conhecimentos	científicos,	históricos,	da	linguagem,	matemáticos,	do	campo	cul-
tural	etc.	Ainda	nos	anos	de	1980,	autores	como	Buffa,	Arroyo	e	Nosella	(1987)	
26.	Ainda	que	os	níveis	de	acesso	à	educação	infantil	permaneçam	frágeis,	segundo	reconhece	o	próprio	
MEC.	Sobre	o	tema,	ver:	<http://portal.mec.gov.br/seb/arquivos/pdf/Pradime/cader_tex_1.pdf>.
27.	Entendemos	que	um	projeto	de	desenvolvimento	nacional,	em	um	país	dotado	de	tão	significativas	
desigualdades,	deverá	contemplar	ações	no	campo	da	transferência	de	renda.	Portanto,	políticas	como	o	PBF	
não	devem	ser,	segundo	nossa	compreensão,	dispensadas,	mas	aperfeiçoadas	no	sentido	de	sua	universaliza-
ção,	melhoria	dos	recursos	transferidos,	da	aproximação	com	os	usuários	e	do	controle	social.
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fizeram	análise	 crítica	 a	 este	 respeito.	Em	 reflexão	 atualizada,	 datada	de	2001,	
Arroyo	recoloca	este	mesmo	debate,	revelando	sua	importância	ao	afirmar	que	a	
escola	tem	se	tornado	um	lugar	de	improvisação	e	emergencialismos,	onde	as	pos-
sibilidades	de	aprendizagem	efetiva	estão	fragilizadas.
Segundo	estes	autores,	ao	dar	respostas	a	inúmeras	demandas	(e	acrescen-
tamos,	sem	que	esta	instituição	receba	suporte	para	tanto),	a	escola	acaba	con-
vertida	em	um	modelo	precário	de	ensino,	produzindo	“quase	alfabetizados”28 e 
improvisando	respostas	para	as	diversas	expressões	da	questão	social.	Seu	papel	
reflexivo	e	socializador	do	conhecimento	produzido,	assim	como	seu	suporte	
para	leitura	de	realidade,	ficam	secundarizados	e	esmaecidos,	frente	à	necessi-
dade	de	receber	crianças	e	adolescentes	e	de	prepará-los	para	a	sociabilidade	
atual.	Mais	do	que	formar,	a	escola	passa	a	informar	valores	e	atitudes	para	esta	
nova	ordem.	Neste	 sentido,	 lembramos	a	criação	de	uma	nova	 semântica	em	
torno	da	formação,	conforme	reflexão	de	Frigotto	(2001).	Segundo	esta,	novos	
conceitos	afinados	à	ordem	atual	são	pensados:	o	estudante	passa	a	perseguir	
competências	 específicas,	muitas	 vezes	 limitadas	 a	 aspectos	 atitudinais,	 em	
detrimento	do	acesso	ao	conhecimento	amplo,	capaz	de	localizá-lo	como	sujei-
to	frente	ao	mundo.	A	educação	como	relação	social	fica	limitada	a	formar	fa-
voravelmente	(e	precariamente)	para	a	ordem	social	vigente	e	a	escola,	como	
instituição,	experimenta	um	acúmulo	de	tarefas.
Este	 chamamento	 à	 escola	 “que	 soluciona	 todos	os	 problemas”,	 não	por	
acaso,	 coincide	com	o	aprofundamento	das	políticas	neoliberais	na	década	de	
1990,	na	ascensão	e	na	materialização	deste	tipo	de	pensamento,	quando	ocorre	
o	aprofundamento	da	funcionalidade	da	educação	ao	mercado	e	a	intensificação	
da	abordagem	moralizante	do	fenômeno	pobreza	(Yazbek,	1993).	A	política	edu-
cacional	terá	representada,	em	seu	interior,	a	necessidade	de	formar	para	a	rees-
truturação	produtiva,	para	o	trabalho	flexível	e	precário,	para	a	lógica	produtivis-
ta	e	individualistae	para	o	alívio	das	tensões	de	classe	(Gentili,	1996),	ainda	que	
diante	da	resistência	dos	trabalhadores	da	educação	e	de	setores	da	sociedade	a	
este	processo.29
28.	O	número	de	analfabetos	funcionais	no	Brasil	é	alarmante.	Segundo	a	PNAD	(2009),	25%	da	po-
pulação	com	mais	de	15	anos	experimenta	esta	condição.	
29.	Neste	campo,	queremos	lembrar	a	ação	do	Sepe/RJ	(Sindicato	Estadual	dos	Profissionais	da	Edu-
cação)	e	da	Apeoesp/SP	(Sindicato	dos	Professores	do	Ensino	Oficial	do	Estado	de	São	Paulo),	em	especial	
na	década	de	1990.
122 Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 106-130, jan./mar. 2013
Neste	mesmo	 contexto	 é	 importante	 lembrar	 as	 recomendações	 do	Banco	
Mundial30	quanto	à	pobreza	nas	chamadas	economias	periféricas	(Banco	Mundial,	
2001).	Elas	falam	do	acesso	dos	países	periféricos	a	uma	educação	rápida,	profis-
sionalizante,	voltada	para	o	mercado	e	para	os	vínculos	informais.	Não	podemos,	
porém,	conferir	a	estes	organismos	internacionais	um	papel	maniqueísta	—	de	algoz	
solitário	dos	países	periféricos	—,	uma	vez,	que	de	fato,	suas	recomendações	sociais	
e	econômicas	somente	se	efetivam	com	o	suporte	da	burguesia	nacional	e	de	sua	
representatividade	nos	governos.
Estes	organismos	estimulam,	ainda,	a	abordagem	da	pobreza,	a	partir	da	me-
lhoria	dos	índices	educacionais.	Neste	sentido,	compreende-se	que	a	educação	é	
um	instrumento	de	ação	importante	no	chamado	“alívio	da	pobreza”.	Este	tipo	de	
ação	está	embasado	na	percepção	de	que	o	pobre	é	alguém	privado	de	capacidades	
materiais	e	intelectuais	para	gerir	adequadamente	sua	vida.	Sob	esta	lógica	os	fun-
damentos	da	desigualdade	não	são	questionados,	visto	que	o	foco	fica	no	“alívio	
da	pobreza”,	no	combate	a	sua	expressão	absoluta	e	na	criação	de	estratégias	para	
torná-la	menos	agressiva	e	visível.	Neste	sentido,	através	da	educação	formal	e	
informal,	os	pobres	devem	ser	orientados	a	uma	conduta	mais	proativa,	adequada	
e	empreendedora	diante	da	vida.31
Nesta	mesma	linha	de	compreensão,	os	pobres	passam	a	ser	vistos	como	recur-
so	potencial	e	abundante	(Altmann,	2002)	—	no	sentido	produtivista	do	termo.	Em	
outras	palavras,	os	pobres	passam	a	ser	entendidos	como	um	recurso	de	grande	po-
tencial	econômico	a	 ser	explorado,	o	que	 implicará	uma	abordagem	diferenciada	
deles.	Mais	do	que	um	problema	evidente	e	temível,	mais	do	que	um	risco	à	“esquer-
dização”	das	relações	sociais	(Ammann,	1987),	os	pobres	são	redescobertos	como	
recursos	humanos	e	possibilidades	produtivas.	Suas	capacidades	para	o	empreende-
dorismo,	geração	de	renda	e	para	o	colaboracionismo	acrítico	do	mundo	do	trabalho	
serão	valorizadas.	Haverá,	portanto,	uma	fetichização	do	fenômeno	da	pobreza.
Para	que	este	quadro	de	cooptação	das	subjetividades	dos	pobres	seja	mate-
rializado,	o	acesso	ao	trabalho,	ainda	que	precário	e	desprotegido,	torna-se	uma	
recomendação	 essencial,	 assim	como	a	melhoria	 dos	 níveis	 educacionais	 e	 sua	
30.	O	Banco	Mundial	conta	hoje	com	mais	de	160	países-membros,	entre	eles	o	Brasil.	Sua	estrutura	
decisória	está	baseada	nos	recursos	financeiros	disponibilizados	ao	órgão,	o	que	define	que	cerca	de	50%	dos	
votos	estejam	nas	mãos	de	5%	dos	países.	A	estrutura	do	Banco	Mundial	reproduz,	portanto,	as	relações	
econômicas	e	de	poder	existentes	entre	países	centrais	e	periféricos.
31.	Em	pesquisa	realizada	junto	à	experiência	da	inserção	produtiva	dos	Cras	(Centro	de	Referência	de	
Assistência	Social),	observamos	a	presença	deste	tipo	de	discurso	(Lessa,	2011).
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profissionalização.	Haverá,	assim,	como	já	discutido	aqui,	uma	revalorização	da	
formação,	especialmente	aquela	que	se	volta	para	os	trabalhadores	dos	níveis	mais	
elementares	da	produção,	estimulando-os	a	uma	requalificação	permanente	(Lessa,	
2011).	Neste	sentido,	o	acesso	ao	trabalho	e	à	escolarização	—	qualquer	trabalho	
e	qualquer	escola	—	como	forma	de	combate	à	pobreza	recebe	destaque.
As	 políticas	 educacionais,	 neste	 contexto,	 serão	 aliadas	 fundamentais	 no	
projeto	de	tornar	os	pobres	mais	produtivos	e	integráveis	à	lógica	do	capital.	Tais	
ações	terão	forte	conteúdo	moral,	sendo	reveladoras	de	uma	nova	pedagogia	ins-
taurada	para	a	manutenção	da	ordem	hegemônica	do	capital	(Neves,	2005),	forma-
da	por	uma	ética	baseada	no	mercado,	no	consumo,	na	competitividade,	na	indivi-
dualidade	e	na	produtividade.
A	escola	pública	terá	importante	destaque	neste	processo,	despontando	como	
locus	importante	de	abordagem	dos	pobres	—	prática	bastante	comum	nos	países	
centrais	desde	a	década	de	1960	(Connel,	1995)	—,	constituindo-se	em	uma	das	
instituições	principais	no	trato	da	questão.	Para	os	mais	pobres,	as	políticas	educa-
cionais	 serão	organizadas	de	modo	 a	 tornar	 o	 aprendizado	mais	 acessível,	 sem	
grandes	exigências,	palatável,	produtivista,	independentemente	da	qualidade	e	do	
aligeiramento	da	formação.
Para	tanto,	o	acesso	e	a	permanência	neste	ambiente	serão	facilitados	através	
de	transferência	de	renda	e	de	programas	no	contraturno,	mas	as	escolas	permane-
cerão	sucateadas,	desqualificadas	e	esvaziadas	na	função	pública	de	educar.	Como	
afirma	Frigotto	(1993),	um	modelo	de	escola	pouco	atraente	e	de	má	qualidade	está	
em	consonância	com	a	divisão	internacional	do	trabalho	na	qual	o	Brasil	se	insere	
como	um	país	periférico,	que	não	produz	ciência	 e	 tecnologia	 em	 larga	 escala.	
Educamos	para	o	emprego	simples	e	precário,	para	a	vida	alienada	e	conformada.	
Desta	forma,	este	modelo	de	educação	simplificadora,	aligeirada	e	precarizada	está	
em	consonância	com	o	quadro	traçado.
Neste	contexto	de	maximização	do	papel	da	escola	e	da	educação,	mas	não	de	
sua	qualidade,	as	instituições	escolares	são	transformadas	em	espaços	em	que	cabem	
quase	todas	as	aprendizagens	e	onde	o	ato	de	educar	pode	ser	realizado	por	todos. 
Neste	 sentido,	 voluntários	 podem	oferecer	 aprendizagens	 esportivas,	 culturais,	
artísticas,32	religiosas	e	até	de	suporte	às	disciplinas,	numa	clara	alusão	ao	fato	de	que	
32.	Outro	exemplo	notório	deste	processo	é	o	Projeto	Amigos	da	Escola	da	Fundação	Roberto	Marinho.	
Esta	é	uma	iniciativa	através	da	qual	voluntários	adentram	o	ambiente	escolar	oferecendo	experiências	di-
versas	a	serem	incorporadas	à	dinâmica	daquele	espaço.	
124 Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 106-130, jan./mar. 2013
educar	é	uma	tarefa	simples,	não	especializada,	que	pode	ser	realizada	por	qualquer	
um,	em	claro	processo	de	“desprofissionalização”	e	desqualificação	desta	atividade.
Nestas	mesmas	escolas,	Organizações	não	Governamentais	oferecem	ativida-
des	no	contraturno	—	como	o	Projeto	Acelera	Brasil	da	Fundação	Ayrton	Senna,	
executado	em	diversos	municípios	brasileiros,	inclusive	o	Rio	de	Janeiro.	O	citado	
projeto	tem	como	proposta	adequar	a	relação	idade-série	nos	anos	iniciais,	a	partir	
de	apostilas	pré-formuladas.	Em	outras	palavras,	como	o	próprio	nome	revela,	o	
projeto	se	propõe	a	acelerar	a	aprendizagem	de	estudantes	com	histórico	de	“difi-
culdades”	 neste	 campo	—dificuldades	 essas	 que	 devem	 ser	 compreendidas	 de	
forma	ampla,	podendo	estar	relacionadas	às	condições	de	vida,	além	de	aspectos	
cognitivos	e	de	saúde	—,	o	que	não	nos	parece	estar	ocorrendo.	Entendemos	tratar-
-se	de	uma	proposta	de	formação	verticalizada	pela	ONG,	focalizada	no	educando,	
a	 partir	 de	 um	modelo	único,	 que	não	percebe	particularidades	dos	 estudantes,	
viabilizada	através	da	transferência	de	recursos	públicos	para	o	setor	privado,	o	que	
nos	inspira,	no	mínimo,	preocupação.	Este	quadro	torna	ainda	mais	complexo	o	
acesso	da	classe	trabalhadora	e,	em	seu	interior,	dos	mais	fragilizados	economica-
mente,	que	já	experimentam	condições	de	sobrevivência	tão	complexas	e	adversas	
à	formação	propedêutica,	a	despeito	da	ampliação	de	seu	acesso	à	escola.
Inúmeros,	portanto,	são	os	desafios	para	os	profissionais	da	educação,	dentre	
eles,	 osassistentes	 sociais.	Neste	 sentido,	 é	 fundamental	 que	 possamos	 refletir	
sobre	nosso	trabalho,	nesta	política,	sua	inserção	na	sociedade	contemporânea,	e	
sobre	a	população	usuária,	suas	condições	de	vida	e	participação	política,	reconhe-
cendo	possibilidades	de	resistência	a	este	processo	de	fragilização	da	educação.	
Devemos	reconhecer,	assim,	contraditoriamente,	que	educação	é	tensão	e	contra-
dição,	reposição	da	ordem	e	possibilidade	de	enfrentá-la.	Sua	materialização	está	
em	permanente	disputa	na	sociedade.
2. Considerações finais
A	relação	entre	o	Serviço	Social,	a	política	educacional	e	a	escola	pública	
precisa	ser	compreendida	em	suas	determinações	de	ordem	econômica,	social	e	
política,	considerando	suas	potencialidades	e	limitações	no	contexto	do	capitalismo	
neste	novo	milênio,	que	a	despeito	de	seus	avanços	tecnológicos	e	de	substituição	
do	trabalho	vivo	pelo	trabalho	morto,	para	otimização	dos	processos	de	acumulação	
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de	capital,	ainda	precisa	de	uma	educação	que	prepare	homens	e	mulheres	para	seus	
processos	de	produção	e	reprodução	social.	Na	realidade	contemporânea,	portanto,	
educar	é	uma	tarefa	central	para	o	capitalismo,	visto	que	este	solicita	uma	formação	
propedêutica	para	uma	minoria	e	um	aprendizado	simplificado	e	voltado	para	o	
mercado	para	as	grandes	massas	populacionais	(Kuenzer,	2002).
Como	resistência	a	este	processo,	é	importante	reforçar	o	quão	essencial	é	a	
instituição	escolar	e	o	quão	vital	esta	pode	ser	na	construção	de	um	projeto	de	uma	
nação	soberana,	democrática,	que	organiza	seus	pilares	econômicos	na	valorização	
do	conhecimento,	da	ciência	e	na	busca	do	combate	à	desigualdade.	No	entanto,	
educar	é	um	processo	amplo	e	complexo,	que	extrapola	os	muros	escolares;	por	
isso	a	importância	da	criação	de	retaguardas	e	de	outras	políticas	sociais	e	serviços	
no	entorno	da	política	educacional.
Entendemos,	portanto,	que	a	estruturação	de	retaguardas	institucionais	e	de	
redes	de	serviços	públicos	de	qualidade	para	a	abordagem	dos	problemas	que	se	
manifestam	na	educação	e	na	escola	é	urgente.	Responsabilizar	e	denunciar	go-
vernos	por	 sua	 inadequada	gestão,	 valorizar	 a	 luta	dos	 seus	 trabalhadores	 e	 a	
participação	das	famílias	e	da	sociedade	no	interior	dos	espaços	educacionais	e	
nos	Conselhos	de	Direitos	são	caminhos	neste	sentido.	Estamos	falando,	portan-
to,	em	sentido	amplo,	das	lutas	por	seu	adequado	financiamento	e	controle	social	
e	da	articulação	com	outras	políticas	públicas.	Neste	mesmo	sentido,	no	cotidia-
no	de	nossa	prática,	falamos	da	importância	de	sermos	profissionais	de	conduta	
democrática	e	olhar	indagador/pesquisador,	que	fugimos	do	senso	comum	que	
naturaliza	 a	 desinformação	 do	 usuário	 e	 a	 frágil	 qualidade	 da	 escola	 pública,	
capazes	de	dialogar	com	a	população	que	atendemos,	entendendo-a	como	resul-
tado	de	um	processo	longo	de	destituição,	que	apesar	de	tudo	sobrevive,	resiste	
e	luta	por	dias	melhores.
As	dificuldades	no	sentido	da	organização	de	uma	política	educacional	e	de	
uma	escola	de	qualidade	e	comprometida	com	uma	educação	emancipadora	são	
muitas,	mas	isso	não	quer	dizer	que	não	possamos	pensar	a	educação	segundo	os	
fundamentos	do	projeto	ético-político	que	orienta	nossa	profissão:	a	justiça,	o	di-
reito,	a	igualdade,	a	não	discriminação,	o	respeito	à	pluralidade,	o	diálogo	intelec-
tual	com	outras	categorias.	Pelo	contrário.	É	sobre	este	quadro	contraditório,	con-
flituoso,	é	sobre	este	fio	da	navalha	que	construímos	nossa	ação	profissional,	sendo	
também	este	o	espaço	em	que	a	educação	se	constrói.	Como	afirma	Saviani	(1995,	
p.	87),	a	desigualdade	pode	ser	convertida	em	igualdade	através	da	educação,	mas	
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não	“em	termos	isolados,	mas	articulada	com	as	demais	modalidades	que	configu-
ram	a	prática	social	global”.
Recebido em 20/7/2012 ■ Aprovado em 10/12/2012
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The social worker’s socio-occupational place: 
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Leila Baumgratz Delgado*
Resumo: Frente	aos	desafios	presentes	no	mundo	do	trabalho,	que	
atingem	também	a	formação	e	o	exercício	profissionaldo	assistente	
social,	o	artigo	tem	por	escopo	reunir	e	comentar	as	salvaguardas	ju-
rídico-políticas	 disponíveis	 para	 o	 enfrentamento	 de	 tais	 questões.	
Pretende-se,	ainda,	avaliar	se	este	aparato	jurídico-político,	construído	
historicamente	pelos	assistentes	sociais,	é	suficiente	para	melhor	qua-
lificar	seu	fazer	profissional	e	contrapor-se	aos	níveis	de	desemprego	
e	 precariedade	 do	 trabalho,	 possibilitando	 a	 ampliação	 do	 espaço	
ocupacional	e	condições	de	trabalho	e	remuneração	adequadas.
Palavras-chave:	Assistentes	sociais.	Estatuto	legal-normativo.	Espaço	
sócio-ocupacional.
Abstract: Since	the	current	challenges	in	the	world	of	contemporary	work	also	come	to	the	social	
worker’s	background	and	professional	practice,	the	article	aims	at	gathering	and	commenting	the	ju-
ridical	and	political	provision	available	to	handle	such	issues.	We	also	intend	to	assess	whether	the	
juridical	and	political	apparatus	historically	constructed	by	the	social	workers	is	enough	to	best	quali-
fy	their	professional	practice	and	to	face	the	unemployment	rates	and	job	instability,	allowing	an	en-
largement	of	the	socio-occupational	place,	as	well	as	adequate	work	conditions	and	pay.
Keywords:	Social	workers.	Normative	and	legal	act.	Socio-occupational	place.
*	Assistente	social,	advogada,	doutora	em	Serviço	Social	pela	Universidade	Federal	do	Rio	de	Janeiro	
(ESS/UFRJ),	professora	associado	I	da	Universidade	Federal	de	Juiz	de	Fora/MG,	Brasil.	E-mail:	leilayacoub@
yahoo.com.br.
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Introdução
Muito	 se	 tem	 escrito	 sobre	 o	 conjunto	 de	 reformas	 econômicas	 e	ideopolíticas	que	varreu	o	mundo	capitalista	a	partir	de	meados	da	década	1970.	Suas	causas,	seu	receituário,	seus	resultados	e	suas	consequências	─	sobretudo	sobre	o	mundo	do	trabalho,	das	políticas	
públicas	e	dos	direitos	─	foram	e	continuam	sendo	objeto	de	estudos	e	pesquisas	
por	parte	de	intelectuais	de	diversas	vertentes	e	áreas	do	conhecimento,	de	padrão	
nacional	e	internacional,	dispensando,	deste	modo,	uma	explanação	mais	circuns-
tanciada	acerca	deste	vasto	e	intrincado	tema.1
Para	atender	aos	fins	deste	artigo,	basta	assinalar	que	ditas	transformações	no	
padrão	de	acumulação	e	regulação	social	modificaram	substancialmente	não	só	o	
paradigma	do	processo	e	gestão	do	trabalho	capitalista2	e	o	sistema	estatal,	mas,	
também,
ao	metamorfosear	a	produção	e	a	reprodução	da	sociedade,	atingem	diretamente	a	
divisão	sociotécnica	do	trabalho,	envolvendo	modificações	em	todos	os	seus	níveis	
[...]	e	incidem	fortemente	sobre	as	profissões,	suas	áreas	de	intervenção,	seus	su-
portes	de	conhecimento	e	de	implementação,	suas	funcionalidades	etc.	(Netto,	1996,	
p.	87-9)
Por	conseguinte,	influenciam	também	as	condições	do	exercício	profissional	
do	assistente	social,	alterando	os	requisitos	e	exigências	da	formação	profissional,	
as	demandas	e	o	mercado	de	 trabalho,	os	processos	e	as	condições	de	 trabalho	
profissionais	(Iamamoto,	apud	CFESS/ABEPSS,	2009).
1.	De	acordo	com	Netto	(1996),	é	no	curso	da	década	de	1970	—	embora	já	evidenciadas	na	década	
anterior	—	que	emergem	as	transformações	societárias	no	âmbito	estrutural	e	supraestrutural,	que	vão	se	
consolidar	nas	décadas	de	1980	e	1990,	marcando	significativamente	uma	nova	configuração	do	mundo	
capitalista	a	partir	da	exaustão	do	modelo	de	regulação	fordista-keynesiano.	Para	uma	análise	mais	porme-
norizada	 dessa	 processualidade,	 consultar	 também	HARVEY,	D.	Condição pós-moderna:	 uma	pesquisa	
sobre	as	origens	da	mudança	cultural.	São	Paulo:	Loyola,	1992;	CHESNAIS,	F.	A mundialização do capital.	
São	Paulo:	Xamã,	1996;	IAMAMOTO,	M.	V.	Serviço Social em tempo de capital fetiche:	capital	financeiro,	
trabalho	e	questão	social.	2.	ed.	São	Paulo:	Cortez,	2008;	entre	outros.
2.	Entre	tantas	alterações	podemos	citar:	redução	do	poder	sindical,	intensificação	do	trabalho,	exigên-
cias	de	multifuncionalidade,	metas	de	produtividade,	salários	variáveis,	novas	doenças	ocupacionais	e,	sobre-
tudo,	a	extinção	e	precarização	de	postos	de	trabalho	através	da	adoção	de	modalidades	de	contratação	flexíveis,	
incidindo	mais	acirradamente	sobre	a	força	de	trabalho	feminina,	sobre	os	jovens	e	sobre	os	imigrantes.
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No	que	tange	especificamente	ao	Brasil,	a	reforma	neoliberal	levada	a	cabo	a	
partir	do	primeiro	governo	de	FHC	(1995-1998)	teve	repercussões	profundas	no	
ensino	superior,	manifestadas	principalmente	pela	sua	crescente	privatização,	mer-
cantilização	e	simplificação	(instalação	de	cursos	sequenciais,	ensino	a	distância	e	
ciclos	básicos)	que,	além	de	comprometer	a	indissociabilidade	entre	ensino,	pes-
quisa	 e	 extensão,	 objetivam	uma	 formação	profissional	 aligeirada	para	 atender	
apenas	às	exigências	do	mercado.
Os	cursos	de	Serviço	Social	não	escaparam	à	regra.	Em	2001,	tínhamos	em	
funcionamento	no	país	85	cursos	de	Serviço	Social.	De	acordo	com	informações	
oficiais	colhidas	no	site	e-mec,	do	Ministério	da	Educação,	no	governo	Lula	da	
Silva	(2003-2010),	os	mesmos	tiveram	um	crescimento	de	297,3%,	alcançando,	em	
abril	de	2011,	377	cursos	em	funcionamento;	96%	dos	quais	─	sem	levar	em	con-
ta	sua	qualidade	─,	felizmente	ainda	eram	presenciais,	e	entre	eles	apenas	14,8%	
eram	gratuitos.3	 Conforme	 a	mesma	 fonte,	 passados	 apenas	 10	meses,	 temos	
atualmente	no	Brasil	541	cursos	de	Serviço	Social	autorizados	para	funcionamen-
to,	dos	quais	62%	são	presenciais	e	somente	9%	são	públicos.
Nas	três	últimas	décadas	a	profissão	passou	por	um	processo	de	redimensio-
namento	e	renovação	no	âmbito	de	sua	interpretação	teórico-metodológica	e	ético-
-política,	e	melhor,	qualificou-se,	principalmente	através	da	consolidação	da	pós-
-graduação stricto sensu e	da	produção	científica	acumulada	a	partir	da	década	de	
1980,	adequando-se	às	exigências	da	contemporaneidade.
Na	esfera	sócio-ocupacional,	a	Constituição	Cidadã	de	1988,	ao	estabelecer	
o	direito	às	políticas	sociais,	em	especial	à	seguridade	social,	muito	contribuiu	para	
a	expansão	do	mercado	de	trabalho	dos	assistentes	sociais	em	função	do	incremen-
to	à	rede	socioassistencial,	através	da	criação	de	importantes	programas	de	atendi-
mento	 a	 diversos	 segmentos	 da	 população.	O	 espaço	 ocupacional	 ampliou-se	
também	com	atividades	voltadas	para	implantação,	orientação	e	representação	em	
Conselhos	de	Políticas	Sociais	e	de	Direitos,	organização	e	mobilização	popular,	
elaboração	de	planos	de	assistência	social,	acompanhamento	e	avaliação	de	pro-
gramas	e	projetos,	ampliação	e	interiorização	dos	cursos	de	Serviço	Social;	além	
de	assessoria	e	consultoria	e	requisições	no	campo	da	pesquisa.
3.	Dados	agrupados	e	cedidos	por	Débora	Spotorno,	mestranda	do	Programa	de	Pós-graduação	em	
Serviço	Social	da	Faculdade	de	Serviço	Social	(FSS)	da	Universidade	Federal	de	Juiz	de	Fora.	Disponível	
em:	<emec.mec.gov.br>.	Acesso	em:	27	fev.	2012.
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Por	outro	lado,	com	os	altos	índices	de	desemprego	e	a	desregulamentação	e	
informalização	das	relações	de	trabalho	─	produtos	da	restauração	do	capital	─	e	
com	a	adoção	do	neoliberalismo	trazendo	consigo	o	retraimento	das	funções	do	
Estado	e	redução	dos	gastos	sociais,	contribuindo	para	a	crescente	desresponsabi-
lização	deste	no	tocante	às	políticas	públicas,	e	o	retrocesso	dos	direitos	sociais	
(Raichelis,	apud	CFESS/Abepss,	2009),	agudizam-se	as	sequelas	da	questão	social.	
A	conjugação	desses	processos	nas	esferas	produtiva	e	estatal	leva	ao	crescimento	
e	à	diversificação	do	espaço	ocupacional,	assim	como	novas	requisições	e	deman-
das	para	a	profissão	de	Serviço	Social	(Iamamoto,	apud	CFESS/Abepss,	2009).
Entretanto,	em	que	pese	uma	efetiva	ampliação	do	mercado	de	trabalho	para	
a	categoria	nas	últimas	décadas,	estudos	recentes	têm	revelado	as	intercorrênciasdesastrosas	das	transformações	societárias	no	âmbito	do	Serviço	Social	neste	novo	
milênio,	apontando	para	o	crescimento	do	número	de	profissionais	e	das	demandas,	
mas,	ao	mesmo	tempo,	para	a	perda	ou	precarização	de	postos	de	trabalho.
Frente	às	desconstruções	e	aos	sabidos	desafios	presentes	no	mundo	do	traba-
lho	contemporâneo	─	resultantes	do	capitalismo	financeiro	global	e	do	desenvolvi-
mento	tecnológico	e	informacional	─,	como	processos	de	precarização,	desregula-
mentação	 e	flexibilização	 das	 relações	 e	 condições	 de	 trabalho;	 altos	 níveis	 de	
desemprego;	redução	e	mercantilização	das	políticas	públicas;	regressão	dos	direitos	
sociais	e	radicalização	da	questão	social,	atingindo	o	conjunto	dos	trabalhadores	em	
geral	e	a	formação	e	o	exercício	profissional	do	assistente	social	em	particular,	o	
presente	artigo4	tem	por	escopo	reunir	e	comentar	as	salvaguardas	jurídico-políticas	
disponíveis	 para	o	 enfrentamento	de	 tais	 questões	no	 âmbito	do	Serviço	Social,	
emanadas	principalmente	de	Resoluções	do	conjunto	CFESS/CRESS.
Com	sua	publicação,	pretende-se	não	só	que	ele	tenha	uma	função	pedagógi-
ca	para	a	formação	acadêmica	e	continuada	dos	assistentes	sociais.	Vislumbra-se	
também	avaliar	criticamente	se	este	aparato	jurídico-político	─	construído	histori-
camente	pelos	assistentes	sociais	─	tendo	em	vista	seu	estatuto	de	trabalhador	as-
4.	A	elaboração	deste	artigo	foi	motivada	principalmente	pelo	roteiro	de	estudos	e	reflexões	apontados	
na	disciplina	de	Laboratório	em	Áreas	de	Intervenção	do	curso	de	Serviço	Social	da	Universidade	Federal	
de	 Juiz	de	Fora	 (FSS/UFJF),	que	 tratou	da	configuração	do	mercado	de	 trabalho	do	assistente	 social	no	
Brasil.	Nosso	agradecimento	a	todas	as	discentes	da	disciplina,	especialmente	a	Andréa	Machado,	Fernanda	
Rodrigues	 e	Mônica	Carnevali	 pelas	 valiosas	 contribuições.	Nosso	 agradecimento	 estende-se	 também	a	
Nanci	Simões,	Agente	Fiscal	do	Cress	6ª	R-JF,	pela	permanente	 interlocução	e	apoio	 técnico,	e	a	profa.	
Rosangela	Batistoni,	coordenadora	do	Programa	de	Pós-graduação	em	Serviço	Social	da	FSS/UFJF,	pela	
leitura	crítica	e	sugestiva.	
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salariado,	é	hoje	suficiente	para	melhor	qualificar	suas	atribuições	e	competências	
exclusivas	 e	 contrapor-se	 aos	 níveis	 de	desemprego	 e	 precariedade	do	 trabalho	
profissional	reinantes.
Fruto	de	uma	vasta	pesquisa	documental	acerca	das	legislações	que	criam	e	
resguardam	os	diversos	espaços	ocupacionais	do	assistente	social,	em	nosso	estudo	
destacamos	alguns	artigos	da	Lei	de	Regulamentação	da	Profissão	(Lei	n.	8.662/1993)	
e	do	Código	de	Ética	Profissional	(Resolução	CFESS	n.	273/1993),	além	de	Leis	
ordinárias,	Resoluções	e	Projetos	de	Lei	em	tramitação	no	Congresso	Nacional	que	
dizem	respeito,	exclusivamente,	ao	tema	em	pauta,	qual	seja,	a	ampliação	do	espaço	
sócio-ocupacional	e	dos	direitos	dos	assistentes	sociais.5
1. Os pilares normativos do exercício profissional
Os	dois	grandes	pilares	normativos	que	regulamentam	a	profissão	do	assis-
tente	social	no	Brasil	são	a	Lei	n.	8.662	e	o	Código	de	Ética	Profissional;	a	primei-
ra,	uma	revisão	da	Lei	n.	3.252/1957,	datada	de	7	de	junho	de	1993,	é	considerada	
como	a	principal	legislação	que	regulamenta,	disciplina	e	legitima	a	profissão	do	
assistente	social.
Primeiramente,	no	seu	artigo	2º,	estabelece	que	a	profissão	será	exercida	por	
aqueles	que	possuam	o	diploma	de	graduação	em	Serviço	Social,	oficialmente	re-
conhecido	e	devidamente	registrado	no	órgão	competente.	Os	artigos	4º	e	5º	também	
merecem	destaque	referindo-se,	respectivamente,	às	competências	e	às	atribuições	
privativas	do	assistente	social.	As	competências	referem-se	a	qualificações	profis-
sionais	de	âmbito	geral,	reconhecidas	tanto	para	os	assistentes	sociais	como	para	
outros	profissionais	de	áreas	afins.	As	atribuições	privativas,	por	sua	vez,	são	com-
petências	 exclusivas	 do	 assistente	 social,	 decorrentes,	 especificamente,	 de	 sua	
qualificação	profissional	(Simões,	2007).	A	rigor,	todas	as	13	atribuições	privativas	
definidas	no	artigo	5º	da	citada	Lei	preservam	o	espaço	ocupacional:
1)	Coordenar,	elaborar,	executar,	supervisionar	e	avaliar	estudos,	pesquisas,	planos,	
programas	e	projetos	na	área	de	Serviço	Social;	2)	Planejar,	organizar	e	administrar	
5.	Em	função	do	limite	de	páginas,	esta	elaboração	não	abarcou	as	salvaguardas	construídas	no	âmbi-
to	da	formação	profissional,	a	exemplo	das	Diretrizes	Curriculares	─	as	quais	poderão	vir	a	ser	objeto	de	
outro	artigo.	
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programas	e	projetos	em	unidades	de	Serviço	Social;	3)	Prestar	assessoria	e	consul-
toria	a	órgãos	da	administração	pública	direta	e	indireta,	empresas	privadas	e	outras	
entidades,	em	matéria	de	Serviço	Social;	4)	Realizar	vistorias,	perícias	 técnicas,	
laudos	 periciais,	 informações	 e	 pareceres	 sobre	 a	matéria	 de	 Serviço	 Social;	 5)	
Assumir,	no	magistério	de	Serviço	Social,	tanto	em	nível	de	graduação	como	pós-
-graduação,	disciplinas	e	funções	que	exijam	conhecimentos	próprios	e	adquiridos	
em	cursos	de	formação	regular;	6)	Treinar,	avaliar	e	supervisionar	diretamente	es-
tagiários	de	Serviço	Social;	7)	Dirigir	e	coordenar	unidades	de	ensino	e	cursos	de	
Serviço	Social,	de	graduação	e	pós-graduação;	8)	Dirigir	e	coordenar	associações,	
núcleos,	centros	de	estudos	e	de	pesquisa	em	Serviço	Social;	9)	Elaborar	provas,	
presidir	e	compor	bancas	de	exames	e	comissões	julgadoras	de	concursos	ou	outras	
formas	de	seleção	para	assistentes	sociais,	ou	onde	sejam	aferidos	conhecimentos	
inerentes	 ao	 Serviço	Social;	 10)	Coordenar	 seminários,	 encontros,	 congressos	 e	
eventos	assemelhados,	sobre	assuntos	de	Serviço	Social;	11)	Fiscalizar	o	exercício	
profissional	por	meio	dos	conselhos	federal	e	regionais;	12)	Dirigir	serviços	técnicos	
de	Serviço	Social,	em	entidades	públicas	ou	privadas;	13)	Ocupar	cargos	e	funções	
de	direção	e	fiscalização	da	gestão	financeira	em	órgãos	e	entidades	representativas	
da	categoria	profissional.
O	segundo	(mas	não	menos	importante)	pilar	que	sustenta	nossa	profissão	é	o	
Código	de	Ética	do	Assistente	Social,	instituído	pela	Resolução	CFESS	n.	273/1993.	
Em	suas	páginas	iniciais,	contempla	onze	princípios	fundamentais	a	serem	incorpo-
rados	não	apenas	no	conteúdo	da	formação	profissional,	mas	também	no	exercício	
da	atividade	profissional,	“fundamentados	na	definição	mais	abrangente	de	compro-
misso	com	os	usuários,	 com	base	na	 liberdade,	democracia,	 cidadania,	 justiça	 e	
igualdade	social”	(Simões,	2007,	p.	475),	derivando	daí	o	compromisso	com	a	au-
tonomia,	a	emancipação	e	a	plena	expansão	dos	indivíduos	sociais,	e	a	construção	
de	uma	nova	ordem	societária	sem	dominação	e/ou	exploração	de	classe,	etnia	e	
gênero.
O	Título	II	afirma	os	direitos,	responsabilidades	e	deveres	do	assistente	social,	
e	o	Título	 III,	 capítulo	 II,	 regula	as	 relações	com	as	 instituições	empregadoras	e	
outras.	Para	os	fins	deste	artigo	é	importante	citar	a	alínea	“e”	do	artigo	2º	e	a	alínea	
“a”	do	artigo	7º	 como	direitos	do	assistente	 social,	 respectivamente:	 “desagravo	
público	por	ofensa	que	atinja	a	sua	honra	profissional”	e	“dispor	de	condições	de	
trabalho	condignas	seja	em	entidade	pública	ou	privada,	de	forma	a	garantir	a	qualida-
de	do	exercício	profissional”.	Em	relação	ao	primeiro,	a	Resolução	CFESS	n.	443/2003	
regulamenta	a	alínea	“e”	do	artigo	2º	e	institui	procedimentos	para	a	realização	do	
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desagravo	público,	a	cargo	dos	Conselhos	Regionais,	na	defesa	da	atuação	profissio-
nal	e	do	reconhecimento	e	legitimação	da	profissão.6
No	que	tange	à	alínea	“a”	do	artigo	7º,	a	Resolução	CFESS	n.	493/2006	dispõe	
sobre	as	condições	éticas	e	técnicas	do	exercício	profissional	do	assistentesocial,	
garantindo	condições	de	trabalho	e	atendimento	condignas,	preservando	o	sigilo	
profissional	e	a	qualidade	dos	serviços	prestados	aos	usuários.	Tendo	em	vista	a	
exigência	de	que	o	trabalho	profissional	do	assistente	social	deva	ser	executado	de	
forma	qualificada,	a	citada	Resolução	institui	condições	e	parâmetros	normativos	
claros	e	objetivos,	estabelecendo	como	condição	obrigatória	para	a	realização	de	
qualquer	atendimento	ao	usuário	do	Serviço	Social	a	existência	de	espaço	físico	
suficiente	e	adequado	para	abordagens	individuais	e	coletivas,	com	as	seguintes	
características	físicas:	iluminação	adequada	ao	trabalho	diurno	e	noturno;	ventila-
ção	adequada	a	atendimentos	breves	ou	demorados	(e	com	portas	fechadas);	recur-
sos	que	garantam	a	privacidade	do	usuário	naquilo	que	for	revelado	durante	a	in-
tervenção	profissional,	e	um	local	apropriado	para	a	guarda	do	material	técnico	de	
caráter	sigiloso.
2. “Lei das 30 horas”: a mais recente conquista
Após	longa	espera	e	incansável	mobilização,	uma	grande	conquista	foi	ob-
tida	para	toda	a	categoria	profissional	dos	assistentes	sociais	com	a	aprovação	da	
Lei	n.	12.317,	de	26	de	agosto	de	2010,	que	altera	o	artigo	5°	da	Lei	de	Regula-
mentação	da	Profissão	(Lei	n.	8.662/1993),	para	instituir	a	duração	do	trabalho	do	
assistente	social	em	30	horas	semanais.	No	artigo	2°	enfatiza:	“profissionais	com	
contrato	de	trabalho	em	vigor	na	data	de	publicação	desta	Lei	é	garantida	a	ade-
quação	da	jornada	de	trabalho,	vedada	a	redução	do	salário”.
6.	Todo	assistente	social,	devidamente	inscrito	no	Cress,	que	no	exercício	da	profissão	for	ofendido	ou	
atingido	em	sua	honra	profissional	ou	que	deixar	de	ser	respeitado	em	seus	direitos	e	prerrogativas	previstas	
no	artigo	2º	do	Código	de	Ética	Profissional,	por	pessoa	física	ou	jurídica,	poderá	representar	ao	Cress	de	sua	
jurisdição	o	desagravo	público.	Feita	a	representação,	o	Conselho	deverá	criar	uma	comissão	para	averiguar	
a	denúncia	e,	uma	vez	comprovada	a	ofensa	profissional,	o	autor	deverá	se	retratar	pelos	mesmos	meios	com	
que	tornou	pública	a	ofensa.	A	retratação	pública	do	ofensor	poderá	ensejar	o	arquivamento	da	representação,	
desde	que	se	mostre	suficiente	no	sentido	de	restabelecer	a	imagem	da	profissão;	caso	contrário,	o	desagravo	
consistirá	em	um	ato	público	do	Conselho	frente	à	sociedade	e	ao	poder	público.	Se	a	ofensa	resultar	em	de-
missão,	o	assistente	social	poderá	requerer	ao	Ministério	Público	a	sua	reintegração	(cf.	Simões,	2007,	p.	479).	
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A	motivação	para	a	elaboração	e	aprovação	da	citada	Lei	está	pautada	no	des-
gaste	físico	e	mental	a	que	é	submetido	o	profissional	de	Serviço	Social	no	trato	com	
as	múltiplas	expressões	da	questão	social,	resultantes	do	modo	de	produção	capita-
lista.7	Assim,	pretendeu-se	reduzir	o	tempo	de	trabalho	que	o	assistente	social	fica	
exposto	a	situações	de	desgaste	e	estresse,	possibilitando-lhe	melhores	condições	de	
trabalho	com	a	ampliação	de	seu	 tempo	 livre.	Ademais,	ao	 reduzir	a	 jornada	de	
trabalho	para	30	horas	semanais,	reduz-se	também	o	tempo	de	sobretrabalho	a	que	
os	assistentes	sociais	(e	os	demais	trabalhadores	assalariados	e	contratados	preca-
riamente)	estão	submetidos	numa	sociedade	produtora	de	mercadorias.
Entretanto,	embora	esse	não	tenha	sido	o	espírito	da	Lei,	é	preciso	atentar	(e	
acompanhar)	para	duas	possíveis	consequências,	não	necessariamente	excludentes,	
advindas	da	fixação	da	jornada	de	trabalho	do	assistente	social	em	30	horas	sema-
nais:	por	um	lado,	amplia-se	a	perspectiva	de	criação	de	mais	postos	de	trabalho	
para	a	categoria	tendo	em	vista	a	necessidade	de	suprir	as	requisições	dos	empre-
gadores	em	tempo	integral.	Mas,	por	outro,	a	redução	da	jornada	de	trabalho	em	
um	momento	de	vigor	de	vínculos	precários	e	baixos	salários	poderá	resultar	no	
avanço	do	duplo	ou	pluriemprego	—	variável	que,	associada	a	outras,	mensura	a	
precariedade	do	mercado	de	trabalho,	e	que	em	nossa	categoria	já	atinge	cerca	de	
20%	dos	assistentes	sociais	em	atividade.8
De	acordo	com	informações	colhidas	no	“Observatório	das	30	horas”9	podemos	
verificar	que	após	ampla	campanha	de	divulgação	são	inúmeros	os	organismos	pú-
7.	Em	um	dos	muitos	documentos	elaborados	em	defesa	das	30	horas,	o	CFESS	afirma:	“A	redução	
da	jornada	de	trabalho	para	os/as	assistentes	sociais	se	justifica	ainda,	pois	são	submetidos	a	longas	e	exte-
nuantes	jornadas	e	realizam	atividades	que	provocam	estado	de	profundo	estresse,	diante	da	convivência,	
minuto	a	minuto,	com	o	limiar	entre	vida	e	morte,	dor	e	tristeza,	choro	e	lágrima.	Ao	lado	do	médico	e	do	
enfermeiro,	o/a	assistente	social	apresenta	um	dos	maiores	índices	de	estresse,	fadiga	mental,	desgaste	físico	
ou	psicológico”.	Disponível	em:	<www.cfess.org.br>.	Acesso	em:	31	jan.	2012.
8.	DELGADO,	L.	B.	Relatório	Final	do	Projeto	de	Pesquisa	O mercado de trabalho dos assistentes 
sociais em Minas Gerais e no Rio de Janeiro.	Juiz	de	Fora,	UFJF/FSS,	2009.	Tendo	como	área	de	abrangên-
cia	os	estados	de	Minas	Gerais	e	Rio	de	Janeiro,	a	referida	pesquisa	teve	por	objetivo	traçar	um	perfil	do	
mercado	e	condições	de	trabalho	para	os	jovens	assistentes	sociais	graduados	a	partir	do	primeiro	governo	
Lula	da	Silva	(2003/2006).	Em	face	dos	resultados	alcançados	foi	possível	estimar	a	proporção	de	jovens	
assistentes	 sociais	 desempregados,	 apontar	 as	 principais	 causas	 do	desemprego	 e	 o	modo	 como	vem	 se	
operando	a	precarização	do	trabalho	no	interior	da	categoria,	além	de	desnudar	questões	fundamentais	que	
possam	municiar	a	reflexão	e	as	deliberações	e	iniciativas	dos	organismos	de	formação	e	de	representação	e	
organização	dos	assistentes	sociais.
9.	Instrumento	eletrônico	criado	pelo	CFESS	para	acompanhar	a	implantação	da	jornada	de	30	horas	
semanais.	Disponível	em:	<www.cfess.org.br>.	Acesso	em:	23	fev.	2012.
139Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 131-151, jan./mar. 2013
blicos,	privados,	ONGs	e	entidades	sem	fins	lucrativos	em	todas	as	partes	do	país	que	
já	se	adequaram	à	Lei.	Entretanto,	como	era	de	se	esperar	numa	sociedade	de	classes,	
muitos	empregadores	ainda	resistem	a	aplicá-la	ou	a	aplicam	de	modo	equívoco.10
3. Aparato jurídico-político concernente ao espaço sócio-ocupacional
Além	da	legislação	de	caráter	genérico	e	abrangente,	que	acabamos	de	citar,	e	
que	legitima,	qualifica	e	garante	o	exercício	da	profissão,	a	conduta	ética	e	a	duração	
máxima	do	trabalho	para	todos	os	assistentes	sociais,	há	também	aquelas	que	visam	
atingir	segmentos	profissionais	exclusivos	de	acordo	com	a	inserção	ocupacional.	Ten-
do	em	vista	atingir	os	objetivos	deste	artigo,	selecionamos	a	partir	daqui	textos	legais	
específicos	que	visam	tão	somente	ampliar	e	assegurar	o	espaço	sócio-ocupacional	
do	assistente	social	e	a	qualidade	de	atendimento	aos	usuários.	Para	fins	didáticos,	a	
citação	e	o	comentário	das	legislações	no	âmbito	do	Serviço	Social	ou	fora	dele	foram	
agrupados	de	acordo	com	as	grandes	áreas	de	intervenção,	e	por	ordem	cronológica.
3.1 Na área sociojurídica
Denominada	Lei	de	Execução	Penal	(LEP),	a	Lei	n.	7.210,	de	11	de	julho	de	
1984,	tem	por	suposto	a	atuação	de	no	mínimo	um	assistente	social	em	cada	esta-
belecimento	penal.	Vejamos:	nos	 artigos	5º	 e	6º	 estabelece	que	os	 condenados,	
conforme	os	seus	antecedentes	e	traços	de	personalidade,	serão	classificados	para	
orientar	a	individualização	da	ação	penal.	Tal	classificação	será	feita	por	uma	Co-
missão	Técnica	que	deverá	também	elaborar	o	programa	individualizado	da	pena	
10.	Decisão	emblemática	e	digna	de	nota	é	a	Orientação	Normativa	n.	1,	de	1º	de	fevereiro	de	2011,	da	
Secretaria	de	Recursos	Humanos	do	Ministério	do	Planejamento,	Orçamento	e	Gestão	(SRH-MPOG),	que	
indica	que	nos	órgãos	da	administração	direta,	autárquica	e	fundacional	os	assistentes	sociais	que	optarem	
pela	carga	horária	de	30	horas	semanais	deverãosofrer	redução	salarial	proporcional	em	seus	vencimentos	
─	o	que,	já	de	partida,	afronta	o	princípio	constitucional	da	irredutibilidade	dos	salários.	Mais	impertinente	
e	descabida	é	a	Ação	Direta	de	Inconstitucionalidade	(ADIn	n.	4.468)	impetrada	pela	Confederação	Nacional	
da	Saúde	─	entidade	que	representa	as	empresas	prestadoras	de	serviços	de	saúde	─	que	contesta	no	STF	a	
constitucionalidade	da	Lei	n.	12.317/2010.	Contra	tais	investidas,	e	competentemente,	o	conjunto	CFESS/
Cress	vem	orientando	e/ou	representando	a	categoria	política,	administrativa	e/ou	judicialmente.	
140 Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 131-151, jan./mar. 2013
privativa	de	liberdade	do	condenado	ou	preso	provisório.	O	artigo	7º	estabelece	
que:	“A	Comissão	Técnica	de	Qualificação,	existente	em	cada	estabelecimento,	será	
presidida	pelo	diretor	e	composta,	no	mínimo,	por	2	(dois)	chefes	de	serviço,	1	(um)	
psiquiatra,	1	 (um)	psicólogo	e	1	 (um)	assistente	social”.	No	artigo	23	define	as	
atribuições	do	assistente	 social	 e,	por	último,	 a	prescrição	cabal	que	 legitima	a	
presença	do	assistente	social	nos	estabelecimentos	penais	consta	do	artigo	75,	in-
ciso	I:	“O	ocupante	do	cargo	de	diretor	de	estabelecimento	deverá	satisfazer	os	
seguintes	requisitos:	ser	portador	de	diploma	de	nível	superior	de	Direito,	ou	Psi-
cologia	ou	Ciências	Sociais,	ou	Pedagogia	ou	Serviço	Social”.
3.2 Na área da saúde
No	 âmbito	 da	 saúde,	 podemos	 inicialmente	mencionar	 a	 Resolução	 n.	
218/1997	do	Conselho	Nacional	de	Saúde	(CNS).	Considerando	que	a	VIII	Con-
ferência	Nacional	de	Saúde	compreende	a	relação	saúde/doença	como	um	proces-
so	decorrente	das	condições	de	vida	e	trabalho,	e	a	saúde	como	“direito	de	todos	
e	dever	do	Estado”,	bem	como	acesso	igualitário	de	todos	aos	serviços	de	promo-
ção	e	 recuperação	da	saúde,	 integralidade	da	atenção,	e	a	 importância	da	ação	
interdisciplinar	na	esfera	da	saúde,	o	CNS	reconhece	como	profissionais	de	saúde	
de	nível	superior:	assistentes	sociais,	biólogos,	profissionais	de	educação	física,	
enfermeiros,	 farmacêuticos,	 fisioterapeutas,	 fonoaudiólogos,	médicos,	médicos	
veterinários,	nutricionistas,	odontólogos,	psicólogos	e	terapeutas	ocupacionais.
Em	29	de	março	de	1999,	fazendo	uso	da	delegação	de	competência	prevista	
na	Resolução	n.	218/1997	do	CNS,11	a	Resolução	CFESS	n.	383/1999,	em	seu	ar-
tigo	1º,	 caracteriza	o	 assistente	 social	 como	profissional	de	 saúde.	Cuidadosa	e	
criteriosamente,	o	artigo	2º	adverte	para	o	fato	de	que	o	assistente	social	exerce	
suas	atividades	no	largo	espectro	das	políticas	sociais,	podendo	atuar	em	outras	
áreas,	não	sendo,	portanto,	um	profissional	exclusivo	da	área	de	saúde.
As	citadas	resoluções,	ao	reconhecerem	os	assistentes	sociais	(bem	como	os	
demais)	como	profissionais	de	saúde,	ampliam	suas	oportunidades	de	contratação	
e	rendimentos,	uma	vez	que	assim	poderão	ter	dois	vínculos	públicos	de	emprego,	
11.	O	item	II	da	citada	Resolução	delega	aos	Conselhos	de	classe	das	categorias	de	assistentes	sociais,	
biólogos	e	médicos	veterinários	a	caracterização	como	profissional	de	saúde.	
141Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 131-151, jan./mar. 2013
desde	que	pelo	menos	um	deles	seja	junto	à	área	de	saúde.12	Entretanto,	é	necessário	
salientar	que	tal	legislação,	ao	mesmo	tempo	que	amplia	as	oportunidades	de	em-
prego,	também	pode	contribuir	para	o	aumento	da	precarização	do	trabalho	destes	
profissionais	 (duplo	 ou	 pluriemprego,	 jornadas	 excessivas,	 vínculos	 precários,	
baixos	salários,	adoecimento	etc.).
No	campo	da	saúde	mental,	a	Portaria	n.	251	do	Ministério	da	Saúde,	de	31	
de	janeiro	de	2002,	que	estabelece	diretrizes	e	normas	para	a	assistência	hospitalar	
em	psiquiatria	na	rede	do	SUS,	e	dá	outras	providências,	estabelece	que	os	hospitais	
psiquiátricos	especializados13	deverão	contar	com	pelo	menos	um	assistente	social	
para	cada	60	pacientes,	com	20	horas	de	assistência	semanal,	distribuídas	no	míni-
mo	em	4	dias.
Ainda	especificamente	na	área	de	saúde,	na	Resolução	RDC/Anvisa	n.	154,	
de	15	de	junho	de	2004,	que	estabelece	o	Regulamento	Técnico	para	o	funciona-
mento	dos	serviços	de	diálise,	consta	que	“cada	serviço	de	diálise	deve	ter	a	ele	
vinculado,	no	mínimo	[...]	1	(um)	assistente	social	para,	junto	aos	demais	profis-
sionais	da	equipe	multiprofissional,	viabilizar	a	realização	de	ações	voltadas	aos	
pacientes	renais	crônicos”;	tornando-se	uma	exigência	legal	a	contratação	de	assis-
tentes	sociais	nestes	equipamentos	de	saúde.
3.3 Na área da assistência
Com	a	 implantação	do	Sistema	Único	de	Assistência	Social	 (Suas),	muito	
se	ampliou	o	campo	de	atuação	para	nossa	categoria,	passando	a	assistência	a	ser	
atualmente	um	dos	setores	que	mais	requisita	os	assistentes	sociais.	Isso	porque	o	
Conselho	Nacional	de	Assistência	Social	(CNAS),	através	da	Resolução	n.	269,	de	13	
de	dezembro	de	2006,	aprovou	a	Norma	Operacional	Básica	de	Recursos	Humanos	
do	Suas	(NOB-RH/Suas)	que	estabelece	as	equipes	de	referência	para	atuação	no	
âmbito	da	proteção	social	básica	e	da	proteção	especial	de	média	e	alta	complexidade.
12.	Conforme	estabelecido	na	Constituição	Federal	de	1988,	artigo	37,	inciso	XVI:	“é	vedada	a	acumu-
lação	remunerada	de	cargos	públicos,	exceto	quando	houver	compatibilidade	de	horários:	a)	a	de	dois	cargos	
de	professor;	b)	a	de	um	cargo	de	professor	com	outro	técnico	ou	científico;	c)	a	de	dois	cargos	ou	empregos	
privativos	de	profissionais	de	saúde,	com	profissões	regulamentadas”.	
13.	Conforme	a	citada	Portaria,	considera-se	como	hospital	psiquiátrico	aquele	cuja	maioria	de	leitos	se	
destine	ao	tratamento	especializado	de	clientela	psiquiátrica	em	regime	de	internação.
142 Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 131-151, jan./mar. 2013
De	acordo	com	a	NOB/RH-Suas	(p.	19),	entende-se	por	equipes	de	referência	
aquelas	 constituídas	 por	 servidores	 efetivos14	 responsáveis	 pela	 organização	 e	
oferta	de	 serviços,	programas,	projetos	e	benefícios	de	proteção	social	básica	e	
especial,	levando-se	em	consideração	o	número	de	famílias	e	indivíduos	referen-
ciados,	o	tipo	de	atendimento	e	as	aquisições	que	devem	ser	garantidas	aos	usuários.	
Assim,	em	municípios	com	até	2.500	famílias	referenciadas	(Pequeno	Porte	I)	o	
Centro	de	Referência	de	Assistência	Social	(Cras)	deverá	contar	com	dois	técnicos	
de	nível	superior,	sendo	um	assistente	social.	Em	municípios	com	até	3.500	famílias	
referenciadas	(Pequeno	Porte	II),	deverá	haver	três	técnicos	de	nível	superior,	sen-
do	dois	assistentes	sociais.	E	em	municípios	de	médio	e	grande	porte,	metrópoles	
e	Distrito	Federal,	a	cada	5.000	famílias	referenciadas,	em	cada	Cras	deverá	haver	
quatro	técnicos	de	nível	superior,	sendo	dois	assistentes	sociais.
No	que	se	refere	à	proteção	social	de	média	complexidade,	no	âmbito	dos	
Centros	de	Referência	Especializado	de	Assistência	Social	(CREAS),	a	NOB-RH/
SUAS	estabelece	que	em	municípios	em	gestão	inicial	e	básica,	com	capacidade	
de	atendimento	de	50	pessoas/indivíduos,	deverá	haver	um	assistente	social;	e	em	
municípios	em	gestão	plena	e	estados	com	serviços	regionais,	com	capacidade	de	
atendimento	de	80	pessoas/indivíduos,	deverá	haver	dois	assistentes	sociais.	Com	
relação	à	assistência	de	alta	complexidade,	a	NOB	assim	define:	a)	atendimento	em	
pequenos	grupos	(abrigo	institucional,	casa-lar	e	casa	de	passagem):	um	assistente	
social	para	atendimento	a,	no	máximo,	20	usuários	acolhidos;	b)	Família	Acolhe-
dora:	um	assistente	social	para	acompanhamento	de	até	15	famílias	acolhedoras	e	
atendimento	a	até	15	famílias	de	origem	dos	usuários	atendidos	nesta	modalidade;	
c)	República:	um	assistente	social	para	atendimento	a,	no	máximo,	20	usuários	em	
até	dois	equipamentos	e	d)	Instituições	de	Longa	Permanência	para	Idosos	(ILPIs):	
um	assistente	social	para	atendimento	direto.
3.4 A tabela Referencial de Honorários do Serviço Social
Em	face	das	transformações	operadasna	organização	e	na	estrutura	da	pro-
dução	e	do	Estado	capitalista,	repercutindo	nas	relações	de	trabalho	em	geral	e	nas	
14.	Embora	a	legislação	se	refira	a	servidores	efetivos,	o	que	se	verifica	é	que	muitas	contratações	feitas	
por	estados	e	municípios	são	precárias:	seja	através	de	terceirização,	contratos	temporários,	ONGs,	prestação	
de	serviços	etc.	
143Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 131-151, jan./mar. 2013
formas	de	contratação	em	particular,	verificou-se	no	âmbito	da	profissão	de	Servi-
ço	Social	(assim	como	em	outras)	um	percentual	significativo	de	assistentes	sociais	
exercendo	suas	competências	e	atribuições	privativas	sem	a	cobertura	de	qualquer	
vínculo	 empregatício,	 por	meio	da	prestação	de	 serviços,	 o	 que	 comumente	 se	
designa	como	trabalho	autônomo.	Pesquisa	nacional	organizada	pelo	CFESS	com	
dados	coletados	em	2004	já	revelava	que	cerca	de	6%	dos	assistentes	sociais	no	
Brasil	são	autônomos;	no	nordeste	representam	12,2%	da	categoria.15	Na	região	
sudeste,	tomados	apenas	os	estados	de	Minas	Gerais	e	Rio	de	Janeiro,	9,5%	dos	
profissionais	prestam	serviços	como	autônomos.16	Na	verdade,	o	que	se	observa	é	
que	boa	parte	do	trabalho	assalariado	vem	sendo	substituído	pelo	trabalho	autôno-
mo	ou	prestação	de	 serviços	como	forma	de	escamotear	a	 relação	de	emprego.	
Conforme	Raichelis	(2009,	p.	383),
intensificam-se	os	processos	de	subcontratação	de	serviços	individuais	dos	assis-
tentes	sociais	por	parte	de	empresas	de	serviços	ou	de	assessoria	na	prestação	de	
serviços	aos	governos,	acenando	para	o	exercício	profissional	privado	(autônomo),	
temporário,	 por	 projeto,	 por	 tarefa,	 em	 função	 das	 novas	 formas	 de	 gestão	 das	
políticas	sociais.
Para	salvaguardar	mínimas	condições	de	remuneração	para	este	percentual	
crescente	de	assistentes	sociais	precarizados,	em	5	de	setembro	de	2001	o	CFESS,	
através	da	Resolução	n.	418/2001,	instituiu	a	Tabela	Referencial	de	Honorários	do	
Serviço	Social	(TRHSS).	Em	última	análise,	criou	o	valor	mínimo	da	hora	técnica	
para	aqueles	desprovidos	de	qualquer	vínculo	empregatício,	estatutário	ou	de	na-
tureza	assemelhada.
O	artigo	7º	da	citada	Resolução	prescreve	também	que	os	gastos	decorrentes	
da	prestação	de	serviços,	tais	como	alimentação,	transporte,	hospedagem,	certidões	
e	cópias,	correrão	por	conta	do	contratante.
Posteriormente,	objetivando	valorizar	a	qualificação	acadêmica	do	assistente	
social,	a	Resolução	CFESS	n.	467/2005	deu	nova	redação	à	Resolução	n.	418/2001,	
estabelecendo	gradações	no	valor	da	hora	técnica	de	acordo	com	o	nível	de		formação	
15.	CFESS	(Org.).	Assistentes sociais no Brasil:	elementos	para	o	estudo	do	perfil	profissional.	Brasília:	
Virtual/CFESS,	2005.
16.	DELGADO,	L.	B.	O mercado de trabalho dos assistentes sociais em Minas Gerais e no Rio de 
Janeiro (Relatório Final).	Juiz	de	Fora:	UFJF/FSS,	2009.
144 Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 113, p. 131-151, jan./mar. 2013
pós-graduada	do	assistente	social.	Os	valores	da	hora	técnica	que	serão	referência	
até	agosto	de	2012	são	os	seguintes:	graduados:	R$	87,26;	especialistas:	R$	97,99;	
mestres:	123,51;	doutores:	R$	139,62.17
4. A ação fiscalizadora dos conselhos
Conforme	expusemos	até	aqui,	podemos	constatar	que	ao	longo	de	seu	per-
curso	e	consolidação	como	profissão,	especialmente	a	partir	da	última	década	do	
século	passado,	foram	criados	vários	instrumentos	legais	que	garantem	e	ampliam	
o	espaço	sócio-ocupacional	e	as	condições	de	trabalho	e	remuneração	dos	assisten-
tes	sociais,	seja	na	esfera	da	organização	política	da	categoria,	seja	na	esfera	da	
própria	sociedade,	como	reconhecimento	do	valor	de	uso	da	profissão.
No	período	compreendido	entre	os	anos	de	1981	e	1984,	o	então	denomina-
do	conjunto	CFAS/Cras	 (Conselho	Federal	de	Assistentes	Sociais	 e	Conselhos	
Regionais	de	Assistentes	Sociais)	criou	as	Comissões	de	Orientação	e	Fiscalização	
(Cofis),	contratando	assistentes	sociais	para	o	exercício	da	fiscalização	do	exercí-
cio	profissional.	Dando	continuidade	a	essa	necessária	e	relevante	tarefa,	a	Reso-
lução	CFESS	n.	512/2007	reformulou	as	normas	gerais	para	o	exercício	da	fisca-
lização	 profissional	 e	 atualizou	 a	 Política	Nacional	 de	 Fiscalização,	 ficando	 a	
cargo	dos	Cress	realizá-la.
A	Política	Nacional	de	Fiscalização	constituiu-se	como	o	produto	advindo	da	
necessidade	de	dinamizar	a	organização	de	estratégias	políticas	e	jurídicas	unifica-
das	na	perspectiva	de	defesa,	valorização,	publicização	e	fortalecimento	da	profis-
são	em	face	dos	dilemas	da	atualidade,	assegurando	a	defesa	do	espaço	ocupacional	
e	a	qualidade	de	atendimento	aos	usuários	do	Serviço	Social.18
Além	da	Política	Nacional	de	Fiscalização,	a	ação	fiscalizadora	dos	conselhos	
regionais	de	Serviço	Social	é	norteada	pelos	seguintes	instrumentos:	Lei	n.	8.662/1993,	
17.	É	necessário	salientar	que	não	encontramos	investigações	que	confirmem	a	obediência	à	TRHSS.	
18.	O	artigo	5º,	parágrafo	1º,	da	Resolução	n.	512/2007,	estabelece	que	“a	ação	fiscalizadora	dos	Cress	
deve	ser	definida	em	conformidade	com	a	Política	Nacional	de	Fiscalização	do	conjunto	CFESS/Cress	ar-
ticulando-se	as	dimensões:	 afirmativa	de	princípios	e	compromissos	conquistados;	político-pedagógica;	
normativa	e	disciplinadora”.
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Código	de	Ética	do	Assistente	Social	(1993),	Diretrizes	Curriculares	da	Abepss	(1996)	
e	resoluções	e	pareceres	jurídicos	do	conjunto	CFESS/Cress.
Às	Cofis,	entre	as	várias	atividades	que	lhe	são	atribuídas,	cabe	a	fiscaliza-
ção	rotineira	do	exercício	profissional	dos	assistentes	sociais	e	de	pessoas	jurídi-
cas	que	prestam	serviços	específicos	de	serviço	social	a	terceiros,	além	da	fisca-
lização	eventual	para	apurar	denúncias	e	recomendar	ao	Conselho	Pleno	dos	Cress	
as	providências	cabíveis.	Quando	a	aplicação	de	medidas	ou	sanções	extrapolar	
a	 competência	 dos	Cress,	 estes	 deverão	 exigi-las	 formalmente	 do	 organismo	
competente.
5. Projetos de lei em tramitação
Os	projetos	de	lei	representam	o	esforço	e	a	mobilização	do	conjunto	CFESS/
Cress,	contando	com	a	costumeira	parceria	da	Abepss	(Associação	Brasileira	de	
Ensino	e	Pesquisa	em	Serviço	Social)	e	da	Enesso	(Executiva	Nacional	de	Estu-
dantes	de	Serviço	Social)	na	busca	de	maior	legitimidade	para	a	profissão	de	Ser-
viço	Social.	Atualmente	alguns	projetos	de	lei	estão	em	discussão	na	Câmara	Fe-
deral,	podendo	não	só	garantir	melhores	condições	de	trabalho	e	remuneração	para	
a	categoria,	mas	também	reforçar	a	legitimidade	e	ampliar	o	espaço	socioprofissio-
nal	do	Serviço	Social.	São	eles:
5.1 Projeto de Lei n. 5.278/2009, dispõe sobre piso salarial profissional
De	autoria	da	deputada	Alice	Portugal	(PCdoB-BA),	propõe	alteração	na	
Lei	n.	8.662/1993	definindo	piso	salarial	para	a	categoria	no	valor	de	R$	3.720,00	
(três	mil	e	setecentos	e	vinte	reais)	para	uma	jornada	de	30	horas	semanais	e	seis	
horas	diárias,	e	reajuste	anual	com	base	na	variação	acumulada	do	Índice	Nacio-
nal	de	Preços	ao	Consumidor	(INPC).	O	Projeto	de	Lei	(PL)	foi	aprovado	com	
ressalvas	na	Comissão	de	Trabalho,	de	Administração	e	Serviço	Público	(CTASP)	
da	Câmara	Federal	 e	 atualmente	 aguarda	Parecer	 na	Comissão	 de	Finanças	 e	
Tributação	(CFT).
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5.2 Projeto de Lei n. 3.688/2000, PLC/2007, e Projetos de Lei ns. 6.478/2009 e 6.874/2010, 
que dispõem sobre a prestação de serviços de Psicologia e Serviço Social nas escolas 
públicas de educação básica
A	primeira	 iniciativa	data	 de	 2000	 (PL	n.	 3.688),	 apresentado	na	Câmara	
Federal	pelo	deputado	José	Carlos	Elias	(PTB-ES),	e	aprovado	em	2007.	Transfor-
mado	em	Projeto	de	Lei	Complementar	no	Senado	(PLC/2007),	foi	aprovado	em	
novembro	de	2010	e,	de	acordo	com	o	regimento	interno,	uma	vez	que	recebeu	
emendas	no	Senado,	retorna	à	Câmara	para	nova	aprovação.