Tendências do federalismo brasileiro

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TENDÊNCIAS DO FEDERALISMO BRASILEIRO
Doutrinas Essenciais de Direito Constitucional | vol. 3 | p. 181 | Mai / 2011
DTR\2012\1061
Raul Machado Horta
Professor Catedrático de Direito Constitucional da Faculdade de Direito da Universidade Federal de
Minas Gerais
Área do Direito: Constitucional
Sumário:
Revista de Direito Público RDP 9/7 jul.-set./1969
1. As tendências do federalismo brasileiro podem ser fixadas no tratamento normativo da federação,
em textos constitucionais, e nas formas de relações que foram sendo estabelecidas, em cada
período constitucional, entre a União e os Estados-membros.
A federação brasileira partiu do afastamento recíproco, na fase inicial do constitucionalismo de 1891,
dominada pela tendência centrífuga, para atingir, depois de percorrida a experiência constitucional
de 1946, em pleno federalismo maduro, período de maior integração federativa, sob o influxo
simultâneo da tendência centrípeta, consagrada nas regras constitucionais da absorvente
competência da União Federal, e das técnicas de cooperação intergovernamental, que converteram
o Govêrno Federal em poderoso instrumento de repartição da renda nacional.
2. O período inaugural do federalismo brasileiro, que obedeceu ao comando normativo da
Constituição Federal de 1891, reflete a presença de contrastes, denunciando conflitos entre a norma
constitucional e a realidade social. A competência da União ficou demarcada pela restrita atuação do
poder nacional, conforme impunha a concepção jurídica e política do Estado liberal. A oposição
ideológica dos republicanos históricos ao combatido modêlo da centralização monárquica, na qual o
verbo candente de Tavares Bastos identificava a “fonte perene de corrupção” (“A Província”, Cia.
Editora Nacional. 1937, pág. 37), favoreceu o movimento em sentido contrário, para abrir aos
Estados-membros da nova federação as perspectivas de ampla competência na área dos podêres
reservados. A organização constitucional dos Estados, partindo da permissão da Constituição
Federal, que se distinguiu pela brevidade de suas normas centrais, explorou ao máximo o filão dos
podêres remanescentes, chegando, em alguns casos famosos, a ultrapassar os limites dêsses
podêres. A plenitude normativa dos podêres reservados permaneceu incontrastável por ausência de
instrumentos de correção jurídica dos excessos normativos. Todavia, a ação dos fatores reais do
poder acabou solapando o sofisticado modêlo constitucional da autonomia dos Estados, para
introduzir na área estadual a influência dominadora do Govêrno Federal. Contrastando com essa
intromissão política, que utilizou largamente o instituto excepcional da intervenção federal, as
relações administrativas entre a União e os Estados mantiveram-se no domínio cerimonioso do
retraimento protocolar. É que, em virtude da compreensão dilatada da autonomia dos Estados e não
obstante os colapsos provocados pela freqüente manipulação da intervenção federal, o período
inicial do federalismo brasileiro não se mostrou inclinado à cooperação entre o Govêrno Federal e os
Estados-membros. A Constituição de 1891, que inspirou a conduta reservada no domínio dos
contatos intergovernamentais, encarava o auxílio financeiro como hipótese extrema, para só admitir
a concessão de subsídios aos Estados, a título de socorro, e em caso de calamidade pública,
quando solicitados. Sustentava-se que a ajuda financeira da União, em caráter normal, só encontrou
cabimento no período de organização dos Estados, e superada esta fase não mais se justificava a
permanência do subsídio. Foi êste o entendimento que Epitácio Pessoa extraiu de deliberação
adotada pela Câmara dos Deputados, em 1892. Dizia o representante paraibano, que, por ocasião
da discussão do auxílio pecuniário aos Estados de Goiás, Paraíba e Piauí, naquela data,
preconizou-se o adiamento da matéria para a sessão do ano seguinte. Todavia, em face da
ponderação de membro da Comissão de Orçamento, que observou não ser constitucional êsse
auxílio, em 1893, porque o período de organização dos Estados findaria em dezembro de 1892, a
Câmara aprovou o projeto, sem adiamento. Por isso, observava Epitácio Pessoa,1 o orçamento de
1893 “não consigna verba alguma para serviços de natureza estadual, o que quer dizer que o
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Congresso entendeu que, decorrido o ano de 1892, os Estados deviam estar de posse de todos os
seus serviços sem mais dependência alguma da União”.
3. A concepção restritiva da ajuda federal aos Estados encontrou explícita consagração em
documento expedido pelo Ministro da Justiça, no ano de 1897, para fixar os requisitos da cooperação
financeira da União, nos têrmos em que a permitia o art. 5.º da Constituição Federal de 1891 e,
dentro da letra do dispositivo constitucional, caracterizar a anormalidade da assistência financeira
federal.
O intróito da circular do Ministro da Justiça2 revela que, a partir da vigência da Constituição de 24 de
fevereiro, vários Governos estaduais, invocando passaram a dirigir ao Govêrno Federal pedidos de
auxílio, para satisfazerem despesas locais que se diziam fundadas nas condições sanitárias dos
respectivos territórios, caracterizadoras de calamidade pública. A circular, com o evidente propósito
de desencorajar os abrandamentos, enumera os casos de calamidade pública que, a juízo do
Govêrno Federal, poderiam justificar o socorro permitido pela Constituição. Percebe-se que a União
adotava atitude de retraimento, à luz de interpretação da norma constitucional, enquanto os Estados,
já premidos pelos impactos negativos da carência de recursos, preferiam atenuar o rigorismo da
exegese. Para evitar que a habitualidade do auxílio acabasse transformando em prática normal o
que a Constituição só previa para ocorrência excepcional, a circular aos presidentes e governadores
dos Estados ainda tornava o subsídio dependente da exaustão dos recursos locais, devidamente
comprovada, no combate aos flagelados da calamidade pública. E mesmo assim, não estaria, desde
logo, garantida a concessão do auxílio, pois a redação cautelosa do texto confiava ao Govêrno
Federal a decisão final, para, se fôsse o caso, proceder de acordo com as normas do Regulamento
da Diretoria-Geral de Saúde Pública.
4. As mensagens presidenciais das duas primeiras décadas confirmam o retraimento do Govêrno
Federal, no domínio das relações intergovernamentais, e mesmo quando estas surgem, durante a
primeira República, não conseguem transpor o terreno das manifestações incipientes e inacabadas.
É certo que Campos Sales, no seu “Manifesto à Nação”, de 15.11.1898,3 mostrou-se particularmente
sensível a uma política de cooperação entre a União e os Estados, e o enunciado de sua política
denotava a percepção de realidade ainda adormecida no federalismo brasileiro. Todavia, os
propósitos presidenciais não alcançaram a prática efetiva das relações intergovernamentais.
5. Foi uma calamidade pública que proporcionou o aparecimento dos primeiros capítulos das
relações intergovernamentais na primeira República. Os contatos não se fizeram entre a União e os
Estados, amplamente, mas, restritamente, com os Estados da região diretamente assolada.
A Inspetoria Federal de Obras contra as Sêcas do Nordeste, criada pelo Decreto Legislativo n. 7.619,
de 21.10.1909, inaugurou o setor inexplorado da cooperação financeira. A preocupação com as
sêcas do Nordeste vinha do Império, e as medidas de caráter assistencial não eram ignoradas,
registrando-se algum progresso no período republicano. Assim, em 1903, criou-se a Comissão de
Açudes e Imigração, sucedida pelas Superintendências de Estudos e de Obras contra os Efeitos das
Sêcas. Eram etapas inaugurais de uma tentativa de ação sistemática, para retirar o problema da
área instável dos sentimentos de generosidade espontânea. A Inspetoria se propunha sistematizar
as obras contra as sêcas, para assegurar a continuidade administrativa no tempo, eêsse esforço de
ação planejada conferia originalidade ao nôvo órgão. A partir dos trabalhos da Inspetoria, as
mensagens presidenciais passaram a incluir, na área de ação do Govêrno Federal, os dados
relativos ao andamento das obras contra as sêcas, matéria nova que se acrescentava às habituais
exposições sôbre a situação econômica e financeira do País, atividades dos setores da
Administração federal, e às informações sôbre os assuntos de interesse local do Distrito Federal.
6. A incipiente cooperação entre a União e os Estados apareceu nas caudas orçamentárias nos
orçamentos rabilongos, que se espichavam nas autorizações legislativas ao Presidente da
República, para atos de natureza diversa.
Os orçamentos da primeira República, que se dilatavam na matéria extravagante à lei de meios,
acolheram, aqui e ali, alguns exemplos de cooperação entre a União e os Estados. Tratava-se de
cooperação restrita, sem caráter sistemático, brotando das necessidades do dia.
A Lei n. 3.454, de 6.1.1918, que fixou a despesa geral para o exercício de 1918, mencionava, na
despesa do Ministério da Viação e Obras Públicas, entre outras, duas autorizações típicas das
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intermitentes e improvisadas relações intergovernamentais da primeira República. A primeira
autorizava o Presidente da República a ceder aos Estados do Pará e de Santa Catarina, por
empréstimo, duas dragas de propriedade da União, para serviços locais naquelas unidades
federadas, mas “correndo tôdas as despesas, inclusive a de transporte, por conta do Govêrno de
cada um dos Estados” (art. 130, n. VIII). A segunda autorização também destacava o espírito de
economia que presidia as relações intergovernamentais: o Presidente da República deveria
promover acôrdo com os empreiteiros das obras de saneamento da baixada fluminense, a fim de que
as mesmas fossem concluídas, sem novos ônus para o Tesouro, e com o Govêrno do Estado do Rio
de Janeiro, para ser transferida a êste, sem despesas para a União, a conservação dos
melhoramentos realizados. A lei n. 3.454 apresentava outro aspecto da concepção de ajuda federal
de seu tempo, a chamara “subvenção quilométrica”, até dois contos de réis, concedida a emprêsas
ou particulares, que a lei ampliava, para estender a subvenção federal aos Estados que
empregassem na construção de suas estradas pelo menos o dôbro da contribuição federal. O
subsídio aos Estados, para construção de estradas, é marco que se planta na embrionária
cooperação financeira. Não se trata, como no empréstimo de máquina ou de equipamento, de ato de
favor ou mera liberalidade. O critério objetivo da ajuda complementar introduz uma regra geral na
fixação da ajuda federal.
7. A cooperação entre a União e os Estados atingiu seu ponto alto, na primeira República, no período
presidencial de Epitácio Pessoa. As mensagens4 de 1920, 1921 e 1922 ressaltam a atividade federal
no campo das obras contra as sêcas, o setor predileto da ajuda federal, absorvida pelo
financiamento do plano de construção de grandes barragens.
O decreto legislativo n. 3.965, de 25.12.1919, que Epitácio Pessoa sancionou, já previa a destinação
de 2% da receita geral da República, para as despesas com as obras de irrigação de terras
cultiváveis no Nordeste brasileiro. A subvenção rodoviária aos Estados, sem concorrer com o volume
das obras contra as sêcas, mereceu tratamento mais amplo. Anteriormente, ela se diluía no texto
que regulava a “subvenção quilométrica” aos particulares, ocupando o Estado posição secundária. O
Decreto Legislativo n. 4.460, de 11.1.1922, que autorizava a concessão de subvenção ao Distrito
Federal e aos Estados que construírem e conservarem estradas de rodagem nos respectivos
territórios, além de conferir disciplina antônoma ao benefício, elevou o índice da subvenção, que
poderia alcançar até 50% do custo total da construção da estrada.
8. A reforma constitucional de 1926, adotando a regra de que as leis orçamentárias não poderiam
conter matéria estranha à previsão da receita e à despesa fixada para os serviços anteriormente
criados, eliminou fontes de abusos e de vícios, que reclamavam extirpação. O rigor da regra atingiu,
nos seus efeitos, o terreno da incipiente cooperação financeira, e a ajuda federal concentrou-se na
área exclusiva da Inspetoria Federal de Obras contra as Sêcas, no setor tradicional do procedimento
contra a calamidade pública.
9. O federalismo de 1891 não favoreceu as relações intergovernamentais. Amaro Cavalcanti5
observou que, para os Estados, a União tornou-se poder ausente, pela falta de colaboração na
prática das instituições federais. O Presidente Artur Bernardes,6 na mensagem em que expõe os
pontos que reclamavam revisão, no texto de 1891, insistiu no argumento, para encarecer a
necessidade do contato permanente e imediato entre a União e os governos dos Estados. “Em regra,
dizia a mensagem presidencial, o Govêrno Federal ignora oficialmente o que ocorre na vida
administrativa e, principalmente, na gestão financeira dos Estados.” Essa deficiência impedia que o
Govêrno da União melhor provesse às necessidades gerais do País. Todavia, a procedente crítica
permaneceu no terreno das generalidades, e não se fêz acompanhar de sugestão concreta, que
permitisse a cooperação sem o sacrifício da autonomia.
10. A fragilidade da cooperação financeira e a efetiva limitação da ajuda federal ao caso extremo da
calamidade pública explicam, em grande parte, o movimento que se observou na primeira República,
quando os Estados, e paro interno, foram buscar recursos financeiros no mercado internacional de
capitais. Os empréstimos externos ocuparam a área que o isolamento financeiro da União deixou
livre.
A intensidade do empréstimo externo, que veio suprir a ausência de recursos federais nos Estados,
pode ser aferida pelo volume do endividamento estadual e municipal, que, embora iniciado em 1889,
correspondia, em 1922, a mais de 50% da dívida contraída pela nação brasileira, desde o seu
comêço, em 1824. A dívida externa dos Estados não provinha, exclusivamente, das dissipações.
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Resultava, como se vê, da política federal, que, se de um lado expunha a autonomia do
Estado-membro aos onerosos compromissos assumidos no Exterior, também não a protegia contra
golpes desferidos internamente.
Daniel de Carvalho,7 em página evocativa, fixou episódio característico do distanciamento entre o
Govêrno Federal e o Govêrno estadual, por amor à autonomia local. Conta o autor de “Capítulos de
Memórias”, que Silviano Brandão, Presidente do Estado de Minas Gerais, no período presidencial de
Campos Sales, recusou a assistência financeira do Banco do Brasil, embora o Estado se
encontrasse “em sérias dificuldades de numerário”, para “não enfeudar a política do Estado ao
Govêrno Federal”. O Presidente do Estado, no depoimento de Daniel de Carvalho, “preferiu tomar
um empréstimo à Companhia do Morro Velho, empresa britânica de tradicional seriedade e prêsa ao
Estado pelo imposto de exportação do ouro”.
11. A estrutura política da primeira República lançou seus fundamentos nos sólidos laços de
solidariedade pessoal a quem exercesse, no Estado, no município ou na União, parcela de liderança
ou de chefia. O rótulo partidário dissimulava o encadeamento personalista das relações políticas.
Reforçando os vínculos da lealdade política, o presidencialismo da primeira República utilizou dois
instrumentos de institucionalização do acôrdo político dominante, e cuja manipulação desarmava o
conluio das fôrças antagônicas, afastando os dissídios capazes de perturbar o funcionamento da
grande aliança política, então presente nas Câmaras Municipais, nas Assembléias Legislativas
estaduais, nos palácios de govêrno, no Congresso Nacional e na Presidência da República.
O primeiro consistia na intervenção federal, freqüentemente utilizada para satisfação de propósitos
políticos.O segundo instrumento adveio de formulação política, a princípio identificado com a
doutrina da política dos Estados, mas, finalmente, convertido na política realista dos governadores.
12. A intervenção federal nos Estados dependia de casos estritos, refletindo a necessidade de
preservar a homogeneidade institucional e territorial da Federação. Capítulo da patologia federativa,
entendia-se, por isso mesmo, que a intervenção era uma exceção, pois a regra seria a de não
intervir, salvo para corrigir as anomalias que afetassem aspectos fundamentais do sistema
constitucional. A experiência política não correspondeu aos objetivos da norma constitucional, e a
primiera República presenciou o contraste entre a normatividade e a realidade político-social. O
mínimo de intervenção possível, que se achava previsto no texto constitucional, foi ultrapassado pelo
máximo de intervenção real, tornando o excepcional instrumento não o corretor de anomalias
institucionais, como queria a norma jurídica, mas o poderoso agente da solidariedade eleitoral entre
grupos estaduais e a liderança federal, com representação no Congresso Nacional e na Presidência
da República.
A intervenção federal passou a solapar os fundamentos do sistema federativo e no exercício dessa
tarefa de deterioração contou com a colaboração poderosa do govêrno presidencial. O Presidente da
República converteu-se no deflagrador, no executor e no inspirador da intervenção, valendo-se dos
podêres presidenciais para abalar a estrutura federal alicerçada na autonomia do Estado-membro,
peça tão cara ao constituinte federal de 1891.
Os desgastes que a exacerbação do presidencialismo acarretou ao sistema federal só foram
geralmente sentidos quando a erosão fendeu irremediàvelmente o edifício constitucional.
A prática política da intervenção federal inverteu a linha da construção constitucional do regime
federativo. Com efeito, a concepção originária do sistema federal e o funcionamento do regime
presidencial orientaram-se pelas relações até cerimoniosas e distantes entre a União e os Estados,
ressalvado o período crítico da passagem do republicanismo militar para o republicanismo civil.
13. Era tão acentuado êsse distanciamento na prática do regime, que Alberto Tôrres8 nêle divisou
uma inversão na hierarquia das instituições, responsável pela hegemonia política dos Estados. A
formação estadualista dos homens públicos da República explicava, no dizer de Alberto Tôrres, o
desvirtuamento das instituições.
Campos Sales, que se destacou no período do Govêrno Provisório, e posteriormente no Congresso
Nacional, pela concepção amplíssima das atribuições do Estado-membro, no exercício da
Presidência da República, atento às responsabilidades contraídas, elaborou fórmula para aproximar
o Govêrno Federal e os Governos estaduais, alicerçada no prestígio do Estado-membro.
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A exposição do pensamento de Campos Sales, na mensagem presidencial de 3.5.1902,9 e, mais
tarde, nas páginas reconstitutivas de “Da Propaganda à Presidência”,10 situam o móvel central da
política dos Estados no fortalecimento das relações harmoniosas entre a União e os Estados, sem
abalos na autonomia dêstes últimos. Se houve, como é evidente, propósitos políticos na execução
da fórmula presidencial, impõe-se, por outro lado, não encará-la como simples regra de dominação,
o que seria, aliás, desconhecer suas inspirações e negar a sinceridade das idéias de seu autor.
A “política dos Estados” – título da preferência de Campos Sales – exprimiu, originàriamente, um
esfôrço de integração dentro do convívio federativo. A presença dos Estados na política federal,
visava oferecer sólida base legislativa ao Executivo Federal, mas êsse apoio não violentava a
estrutura federativa, obediente ao quadro das competências federais, cujo exercício constitucional
não ofuscaria a autonomia do Estado-membro. É necessário não perder de vista que as condições
geográficas do território brasileiro, sobretudo em época de comunicações tardas e rarefeitas,
favoreceram as tendências ao isolamento, assinaláveis na periferia do sistema federal. Nas relações
com o Govêrno Federal, o isolamento das unidades federadas encontrou formas diversas de
exteriorização, variando entre a hostilidade da conduta agressiva, a altivez da independência, o
retraimento do comportamento discreto. A política dos Estados, enunciada por Campos Sales,
propunha-se a desarmar prevenções, muitas vêzes justificáveis, para lançar, em plena República do
federalismo dualista e sob a expressa invocação dêsse dualismo, as bases do entendimento e da
cooperação entre a União e os Estados-membros, naturalmente demarcados pelos objetivos
governamentais restritos do Estado liberal brasileiro.
As deformações ulteriores, que assinalaram a passagem da política dos Estados para a política dos
governadores, viciando também a forma republicana e o sistema eleitoral, não estavam contidas nos
propósitos enunciados pela fórmula de Campos Sales. A política dos governadores divorciou-se da
política dos Estados, e é interessante observar que seu período de fastígio assinalou a plenitude do
poder presidencial e a correspondente queda dos podêres estaduais. Nenhum outro instrumento terá
sido tão útil para atingir êsse apogeu do presidencialismo brasileiro que a intervenção federal. A
correlação é sintomática: política dos governadores, intervenção federal, presidencialismo
exacerbado.
14. O corpo enfermiço da federação reclamava curas salvadoras, que a simples plástica
constitucional, no domínio do corte revisionista, não dispunha de condições para realizar. O processo
cumulativo das rebeldias, apesar da repressão intimidadora que se descarregava sôbre os
inconformados, prosseguiu na sua ascensão incontrolável até encontrar, na aliança entre políticos
civis e militares idealistas, e triunfo revolucionário largamente ambicionado.
A revolução de 1930 modificou a fisionomia política do País e não se lhe pode recusar,
historicamente, a profunda tarefa de renovação das instituições. Se ela se deteve, ou foi
posteriormente desviada do curso inspirador, êsse procedimento não invalida o julgamento histórico
e corresponde à anatomia do processo revolucionário.
A Constituição Federal de 16.7.1934, que se vincula ao difuso ideário político da Revolução de 1930,
inaugurou a segunda República e, ao mesmo tempo, plasmou outro tipo de federação. O federalismo
clássico e dualista, predominantemente centrífugo, cedia lugar ao nôvo federalismo, fundado na
extensão dos podêres federais dentro da tendência centrípeta, que inaugurava a fase das relações
intergovernamentais, para compensar a plenitude dos podêres da União e a conseqüente diminuição
dos podêres reservados aos Estados.
Busca-se, a partir dêsse momento, alcançar a síntese do processo federal, que reside no federalismo
cooperativo.
15. A Segunda República efetivamente proporcionou o ingresso das relações intergovernamentais no
domínio da norma constitucional. A constitucionalização não se distinguiu pela abundância, mas já
representava um progresso em face do período anterior, marcado pela excepcionalidade da
cooperação entre a União e os Estados.
A Constituição Federal de 1934 proporcionou manifestações compensatórias, inaugurando as
primeiras medidas constitucionais do federalismo cooperativo. A União recebeu o encargo de
organizar o serviço nacional de combate às grandes endemias do País, cabendo-lhe o custeio, a
direção técnica e administrativa nas zonas onde a execução do mesmo excedesse as possibilidades
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dos governos locais (art. 140); a defesa contra os efeitos das sêcas nos Estados efetados passará,
doravante, a obedecer a um plano sistemático e permanente, ficando a cargo da União, que
despenderá com as obras e os serviços de assistência quantia nunca inferior a quatro por cento da
sua receita tributária(art. 177). A discriminação de rendas previu a técnica da arrecadação e
repartição do imposto nôvo, para beneficiar a União, os Estados e os municípios (art. 10, n. VII,
parágrafo único). O acôrdo entre a União e os Estados inaugura capítulo constitucional das relações
intergovernamentais.
O federalismo de 1934 supera as relações fundadas no caso extremo da calamidade pública e
introduz o sistema federal brasileiro na fase do nôvo federalismo. A plenitude dos podêres federais
caracteriza essa nova fase, invertendo a tendência registrada no funcionamento originário do sistema
federal brasileiro.
16. O primado da União brota da norma constitucional e se impõe por motivos estranhos, no fundo, à
organização federal, técnicamente encarada. O crescimento da competência da União é
conseqüência da mutação operada na conduta do Estado e a técnica federal de repartir competência
rendeu-se a essa realidade e inseriu no centro do poder nacional as tarefas do Estado
intervencionista.
A depressão econômica, o crescimento dos serviços sociais, a revolução tecnológica figuram entre
as causas que Wheare11 relaciona para explicar o crescimento dos podêres federais, sob o prisma da
economia desenvolvida.
Beard,12 sem se afastar do quadro daquela economia, demonstra que o Govêrno Federal ampliou
seu campo de ação na medida em que se intensificaram as relações entre a economia nacional e as
agências governamentais. Não é diversa a compreensão de Roger Pinto,13 Nicola Jaeger,14 R. N.
Bhargava,15 Carl J. Friedrich,16 André Mathiot,17 Bernard Schwartz18 e Georges Burdeau,19 quando
analisam as razões determinantes do crescimento dos podêres federais. A mudança do
comportamento governamental no domínio econômico e social é responsável pelo crescimento dos
podêres federais. Trata-se de tendência irresistível, que também alcançou a federação clássica por
excelência e, nos Estados Unidos, como notaram André Tunc e Suzane Tunc,20 a presença do
govêrno federal na solução dos problemas econômicos provocou o retraimento do Estado.
É verdade que o aprofundamento da intervenção estatal na economia, na via eficiente das medidas
de caráter nacional. suscita vaticínios catastróficos sôbre o futuro do Estado Federal.
A conjectura de Karl Loewenstein21 está baseada na incompatibilidade irredutível entre a planificação
econômica e o federalismo. Robert Neumann22 também conclui pela incompatibilidade entre o
verdadeiro federalismo e a economia integralmente planificada. A conduta intervencionista do Estado
acarretou, realmente, uma alteração na fisionomia do Estado Federal, mas essa repercussão,
histórica e politicamente comprovada, não deve conduzir ao juízo final do federalismo. A formulação
pessimista, além de pressupor planificação integral da economia, o que limitaria a área de validade
da previsão aos Estados submetidos ao sistema de direção total da economia, parte, geralmente, da
identificação entre federalismo e liberalismo econômico. Se o federalismo e o liberalismo econômico
caminharam juntos durante largo período, pois na época liberal floresceu o federalismo dualista, a
coincidência de origem e a solidariedade posterior não autorizam a geminação orgânica, como se o
liberalismo fôsse inerente ao federalismo, e o declínio ou a parada de uma das partes acarretasse o
extermínio da outra. O federalismo prosseguiu, sem cometer apostasia, no terreno constitucional que
lhe é peculiar. A repartição de competências e a divisão espacial do poder político serviram, no
passado, aos fins do liberalismo e fixaram nos textos constitucionais as preferências dessa
concepção.
Contemporâneamente, as soluções do Estado Federal se ajustaram às exigências mais amplas da
atividade governamental, notòriamente distanciada do liberalismo econômico do século XIX. A
Constituição de 1934, elaborada sob o signo do intervencionismo no domínio econômico e social,
preferiu técnica de repartição de competências favorável à União e à plenitude dos podêres federais,
o que provocou correlativo amortecimento na competência do Estado, afetada duplamente. Em
primeiro lugar, pela transferência de matéria anteriormente colocada na sua área legislativa e, em
segundo, pela limitação do campo normativo residual em virtude da extensão dos podêres
enumerados. As inovações abalaram os entendimentos tradicionais e passou a ser moda. desde
então, aludir à crise, quando não ao fim do federalismo. A crise, todavia, não era do federalismo, mas
da concepção estática do federalismo, petrificada no tempo. A Constituição de 1934 ultrapassou a
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concepção pétrea. Tornou-se o marco inaugural do nôvo federalismo brasileiro.
17. A duração efêmera da Constituição Federal de 1934 não favoreceu a prática do sistema federal.
O federalismo constitucional de 1891 permite a pesquisa de dados e a fixação de tendências que
evidenciam a intensidade daquele período, encerrado em 1930. O federalismo constitucional de
1934, efêmero na vigência e batido pelos vendavais da crise do regime político, não favorece
idêntica investigação.
O texto fundamental de 1934 começou a definhar na crise do regime político que se iniciou,
formalmente, a partir de dezembro de 1935.
A equiparação da comoção intestina grave, com finalidades subversivas das instituições políticas e
sociais, ao estado de guerra, alterava a normalidade do regime constitucional. A prolongada duração
dêsse estado excepcional prenunciava a aparição de César. O poder presidencial dilatado pelos
podêres extraordinários do estado de guerra tornava-se incontrastável pela suspensão das garantias
constitucionais e era inevitável a atração do poder totalitário, em hora auspiciosa no mundo. A
Constituição Federal de 1934, a partir da emenda n. 1, sofreu interrupção no curso de sua
normalidade constitucional, para ceder aos imperativos dos podêres extraordinários de guerra, que o
texto originário previa para o estado de sítio decretado em caso de guerra ou de emergência de
guerra.
A crise se manifestava na área de regime político.
Daí a sintomática preferência por êsse estado de sítio excepcionalmente reforçado, através da
equiparação ao estado de guerra da comoção intestina grave, com finalidades subversivas das
instituições políticas e sociais, fórmula do constituinte federal de revisão. A equiparação não visava a
êste ou àquele Estado, isoladamente, em hora de desfavor ou de opróbrio na política federal, como
nas práticas deformadoras da intervenção federal da primeira República. Alcançava o território
nacional, em tôda a sua extensão. Não propunha a equiparação o afastamento imediato dêste ou
daquele Presidente de Estado, colhido na cilada viciosa da dualidade de Assembléia, ou de titular do
Poder Executivo. Atingia, diretamente, as garantias constitucionais, paralisando a eficácia do
instrumento protetor dos direitos individuais. As intervenções federais que ocorreram naquele
período não acionavam arma tão corrosiva como os decretos presidenciais de equiparação da
comoção intestina grave, em todo o território nacional, ao estado de guerra, autorizada pela Emenda
Constitucional n. 1. de 18.12.1935, e subseqüente Decreto Legislativo n. 8. de 21.12.1935. Vivia-se a
crise do regime político. O 10.11.1937 não caracterizava uma revolução comandada pelos Estados
sublevados contra o Govêrno Federal. Foi um golpe de Estado. Não é irrelevante assinalar que se
tentou conciliar a ordem nova. que se instaurava, com a forma federal de Estado. A tentativa não
passou do texto nominal da regra jurídica.
18. O texto jurídico que amparou a decisão política do 10.11.1937 estava fortemente impregnado
pelas inspirações unitárias do Estado Nacional. Ainda conservou a forma federal de Estado, mas
tratava-se de federalismo nominal, que não ultrapassou o texto escrito e permaneceu inaplicado. A
Constituição de 1937 distinguiu-se pelo nominalismo de suas regras e sob tal aspecto ela representa,
no direitoconstitucional brasileiro, o modêlo da Constituição nominal, têrmo que Karl Loewenstein23
utiliza para designar os textos constitucionais inaplicados, cuja validez normativa se exaure na
inobservância inveterada.
O federalismo nominal de 1937 nem sequer durou no texto da norma escrita, pois, na realidade, dali
desapareceu em virtude de singular processo de desconstitucionalização. A lei ordinária substituiu a
estrutura federal nominal pela estrutura legal do Estado unitário. A rigidez da Constituição curvou-se
ao voluntarismo dos Decretos-Leis e o texto constitucional adquiriu flexibilidade pelo impulso
dominador da vontade legislativa do Presidente da República. A Constituição Federal nominal trans-
formou-se na Constituição flexível do Estado Unitário. A unidade do sistema político dominava o
País. O Estado sem partidos completou-se na Federação sem Estados autônomos. O poder político
concentrou-se na figura monárquica do Presidente da República, autoridade suprema do Estado. O
Estado Nôvo deteve a ascensão constitucional do federalismo cooperativo. Rejeitou as normas
inaugurais da Constituição de 1934, e deixou que pesasse sôbre os Estados a ameaça unitária de
seu rebaixamento em território federal, se a receita de cada um se tornasse insuficiente para o
custeio de seus próprios serviços.
Tendências do federalismo brasileiro
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19. A Constituição Federal de 1946 retirou a cooperação do domínio da aspiração, no qual se
manteve durante a inacabada experiência política e constitucional de 1934, e a redimiu do
esquecimento votado pela Constituição de 1937.
Para lançar os fundamentos objetivos da cooperação entre a União e o Estado-membro. a
Constituição promoveu a transferência de recursos federais, mediante a vinculação de receitas da
União. A participação na tributação federal efetivou-se pela atribuição de cotas de impostos federais
aos Estados e aos municípios, e pela reserva de percentagem da receita tributária global para
dispêndio em áreas regionais, circunscrevendo a determinados Estados os benefícios dos recursos
federais. O impôsto de renda, o impôsto único sôbre lubrificantes e combustíveis líquidos e gasosos,
o impôsto sôbre energia elétrica e o imposto sôbre minerais do País foram originàriamente preferidos
para a técnica de repartição tributária em benefício dos Estados, Distrito Federal e dos municípios
(art. 15, ns. III e IV, e §§ 2.º e 4.º). O texto constitucional encontrou desenvolvimento na legislação
ordinária, que estabeleceu normas para execução do § 2.º do art. 15 da Constituição Federal, tendo
em vista a repartição proporcional do Fundo Rodoviário, de acôrdo com a superfície, população,
consumo e produção (leis ns. 302, de 13.7.1948, e 2.975, de 27.11.1956); dispôs sôbre a entrega de
cotas rodoviárias aos municípios (lei n. 3.649, de 31.10.1959); regulou a distribuição de cota de 10%
proveniente da arrecadação do imposto de renda (leis ns. 305. de 18.7.1948, e 1.393. de 12.7.
1951); instituiu o Fundo Federal de Eletrificação e disciplinou a cobrança do impôsto único sôbre
energia elétrica, cujo produto é repartido entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os
municípios, atendidos os critérios da distribuição proporcional à superfície, população, consumo e
produção, conforme enuncia o art. 15, § 2.º, da Constituição Federal (Leis ns. 2.308, de 31.8.1954, e
2.944, de 8.11.1956); regulou a cobrança do imposto único sôbre minerais do País e instituiu o
Fundo Nacional de Mineração (Lei n. 4.425, de 8.10.1964).
A Emenda Constitucional n. 5, de 21.11.1961, ampliou a técnica de repartição dos impostos federais,
para beneficiar os municípios brasileiros. Incluiu na área da redistribuição o imposto federal sôbre o
consumo de mercadorias, atribuindo aos municípios 10% do total de sua arrecadação, efetuada a
distribuição em partes iguais e o pagamento, de modo integral, de uma só vez, a cada município,
durante o quarto trimestre de cada ano. A emenda aumentou para 15% a porcentagem atribuída aos
municípios no total da arrecadação federal do imposto de renda e proventos de qualquer natureza,
feita a distribuição em partes iguais, inclusive aos municípios das capitais, e inovou o texto primitivo
para dispor sôbre a forma e a época do pagamento, e fixar o entendimento a respeito de benefícios
de ordem rural.
A cooperação financeira entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os municípios atingiu
apreciável desenvolvimento na técnica distributivista da Emenda Constitucional n. 18, de 1.º.12.1965,
que surgiu na fase de vigência final da Constituição de 1946.
20. A transferência de recursos federais, por imposição de norma constitucional. não se restringiu ao
processo atributivo de cotas prèviamente fixadas de impostos federais. A cooperação financeira
conduziu à fixação do volume mínimo da despesa federal em áreas que não dispõem de recursos
suficientes, para atender exigências do desenvolvimento regional. Procurando suprir essa carência,
previa o texto constitucional de 1946 que, na execução do plano de defesa contra os efeitos da sêca
no Nordeste e obras de assistência econômica e social (art. 198); na do plano de valorização da
Amazônia (art. 199 e na do plano de aproveitamento total das possibilidades econômicas do rio São
Francisco e afluentes (art. 29 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias), a União
despender quantia nunca inferior a 3% de sua receita tributária, para os dois primeiros planos, e
quantia não inferior 1%, para o último. O dispêndio mínimo era de caráter permanente, para o plano
de defesa contra os efeitos sêca do Nordeste, e obrigatório, durante vinte anos, para os planos de
valorização da Amazônia e de aproveitamento do rio São Francisco.
A intensidade da cooperação financeira nessas áreas constitucionalmente consagradas determinou a
formação verdadeiros orçamentos federais regionais dentro do orçamento da União: para abranger
os encargos federais originàriamente concentrados na Comissão do Vale do São Francisco, na
perintendência do Plano de Valorização Econômica da Amazônia e no Departamento Nacional de
Obras contra as Sêcas.
O orçamento federal regional constituiu feliz inovação do federalismo cooperativo consagrado pela
Constituição de 1946. É verdade que a prática nem sempre correspondeu às inspirações do princípio
constitucional. Tornaram-se freqüentes as críticas formuladas à execução dos orçamentos regionais
Tendências do federalismo brasileiro
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por falhas imputáveis a administrações incompetentes e dissipadoras, à falta de compreensão do
desenvolvimento regional, à ausência de planejamento na aplicação dos recursos disponíveis, que
se perdem na excessiva fragmentação.
21. Recolhendo lições da experiência, para corrigir tais erros, implantou-se nôvo órgão federal com o
propósito de realizar política planejada de desenvolvimento regional, dentro das inspirações comuns
à cooperação financeira, as quais receberam, todavia, considerável ampliação de objetivos. A
Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste – Sudene – surgiu para operar uma
transformação substancial no tratamento de áreas insuficientemente desenvolvidas, visando corrigir
disparidade de crescimento dentro da federação brasileira.
A política de obras federais de combate às sêcas do Nordeste encontra raízes na exceção aberta
pela Constituição de 1891, para justificar, em caso de calamidade pública, o socorro aos Estados.
Posteriormente, a política federal evoluiu para o enquadramento normal e permanente, de cunho
assistencial, com maiores ou menores proporções das despesas aplicadas no combate às sêcas do
Nordeste.
O volume da ajuda federal ao Nordeste alcançou extraordinário incremento no período post-1946,
quando o desequilíbrio regional atingiu fase aguda, e o Govêrno Federal passou a preocupar-se com
a estagnação econômica daquela área. Dados mencionados no “Primeiro Plano Diretor de
Desenvolvimento do Nordeste”.24 comprovam que,no período de 1952-1958, as despesas federais
no Nordeste sextuplicaram, enquanto a receita federal proporcionada pela região apenas triplicava.
De acordo com os elementos constantes da introdução ao “Primeiro Plano Diretor”, a União
despendeu no Nordeste, em 1952, 2 cruzeiros para cada um que arrecadou; em 1957, a relação foi
de 4 para 1 cruzeiro, e, em 1958, a proporção era de quase 5 cruzeiros para cada 1 cruzeiro
arrecadado. conforme demonstra o quadro correspondente.25
Ano Receita Despesa % da receita sôbre a
despesa
1952 2.262,2 4.716,3 48,0
1953 2.524,3 6.426,2 39,3
1954 3.028,9 8.135,8 37,2
1955 3.754,4 10.172,9 36,9
1956 4.724,7 12.538,3 37,7
1957 5.558,3 21.984,1 25,3
1958 6.633,6 30.960,0 21,4
Fonte: “Primeiro Plano Diretor de Desenvolvimento do Nordeste”, cit., pág. 12.
A extensão da ajuda indicava que não seria acertado prosseguir na política de despesas
assistenciais, mero paliativo que deixava insolúveis os problemas estruturais do Nordeste brasileiro.
A mudança da conduta federal torna-se sensível sobretudo a partir de 1957, com a instituição do
Grupo de Trabalho para o desenvolvimento do Nordeste, o qual recebeu as seguintes tarefas, em
fase preliminar:
a) analisar a estrutura e o funcionamento da economia do Nordeste, com o fim de identificar as
dificuldades que se opõem à ativação do processo de crescimento da região;
b) sugerir ao Poder Executivo Federal, após o balanço das necessidades e dos recursos,
providências destinadas a fomentar o desenvolvimento da área;
c) analisar as atribuições administrativas dos órgãos federais, com atuação no Nordeste, a fim de
propor medidas que visem maior coordenação e eficiência;
d) promover o exame analítico das propostas orçamentárias, para apurar-se o grau de concordância
entre os planos das entidades federais que atuam no Nordeste, e aconselhar as medidas que
concorram para a integração dos mesmos.
O Decreto n. 45.445, de 20.2.1959, evidenciando o amadurecimento da idéia, criou o “Conselho do
Desenvolvimento do Nordeste”, que funcionaria junto à Presidência da República, enquanto não se
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constituísse a Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste. Integrava o órgão um Conselho
Deliberativo, composto de 19 membros, sendo 9 indicados pelos governadores dos Estados do
Nordeste, o que revelava salutar manifestação de entendimentos intergovernamentais. O decreto
instituidor do Conselho do Desenvolvimento anunciava o aparecimento futuro da Sudene, à qual se
destinaria a formulação da política de desenvolvimento regional no Nordeste, conforme prévia
iniciativa em curso no Congresso Nacional, consubstanciada no projeto n. 32-A-59, originário do
Poder Executivo.26 O projeto beneficiou-se com a colaboração do Congresso Nacional, que
introduziu emendas substanciais no texto primitivo, notadamente as relacionadas aos incentivos
fiscais, financeiros e cambiais, como isenção e dedução de imposto de renda, para determinadas
indústrias instaladas no Nordeste, ou que ali venham instalar-se; depósito à disposição da Sudene,
trimestralmente, em conta especial no Banco do Brasil, de importância nunca inferior a 50% do valor
dos ágios arrecadados, mediante a venda de divisas resultantes da exportação de mercadorias
originárias dos Estados do Nordeste; atribuição de recursos anuais, não inferiores a 2% da renda
tributária da União, previstos no art. 198 da Constituição; concessão de câmbio favorecido ou de
custo, ou licenciamento de importação sem cobertura cambial, para equipamentos destinados ao
Nordeste, inclusive implementos agrícolas, considerados essenciais ao desenvolvimento da região.
Essas medidas, incorporadas ao texto da Lei n. 3.692, de 15.12.1959, que instituiu a
Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste, deram novas dimensões ao órgão federal, e
mostravam que o Poder Executivo presidencial e o Congresso Nacional consideravam ultrapassada
a fase das despesas de transferências, para a ajuda federal ao Nordeste.
Manteve-se na estrutura administrativa da Sudene a participação dos governos estaduais, através da
indicação de 9 membros do Conselho Deliberativo – um por Estado – critério que proporciona a
influência da unidade federada nas decisões do órgão federal de desenvolvimento regional. A
cooperação intergovernamental, em modelos dessa natureza, não se reduz à passividade do
recebimento dos recursos, muitas vêzes dissimuladores de imposições do alto. Exprime atividade
dinâmica, participante da direção do órgão e elaboradora de suas decisões.
Aspecto fundamental na fisionomia da Sudene é o tratamento planejado do desenvolvimento
regional, sem ater-se, exclusivamente, aos benefícios reduzidos e fragmentários da despesa pública
de transferência, anualmente votada, sob a pressão dos compromissos políticos do dia. A atividade
do órgão se apóia em plano diretor plurienal, no qual se discriminam, setorialmente, os
empreendimentos, trabalhos e medidas sistematizadas, para promover o desenvolvimento da região,
obediente a uma justificativa econômico-social da política. de investimentos federais, dentro dos
objetivos plurienais que deverão ser alcançados com a aplicação dos investimentos. Deve-se
observar que o órgão federal não preconiza a exclusiva participação do setor público na tarefa
nacional de desenvolvimento do Nordeste. Ao contrário, procurou atrair a iniciativa privada, para
estimular o desenvolvimento da área econômica regional. A Lei n. 3.692 adotou vários incentivos
fiscais e cambiais, para seduzir a iniciativa privada, destacando-se, entre os primeiros, a isenção de
quaisquer impostos e taxas para importação de equipamentos destinados ao Nordeste,
considerados, preferencialmente, os das indústrias de base e de alimentação; a isenção temporária e
a dedução do imposto de renda e do adicional sôbre os lucros, para determinadas indústrias
existentes ou que se instalaram no Nordeste. Os incentivos cambiais compreendem a concessão de
câmbio favorecido ou de custo, dentro de certo limite, para a aquisição, no Exterior, de equipamentos
destinados ao Nordeste, inclusive implementos agrícolas, considerados, pela Sudene, essenciais ao
desenvolvimento regional.
22. A quarta etapa do Plano Diretor de Desenvolvimento Econômico e Social do Nordeste, aprovada
pela Lei n. 5.508, de 11.10.1968, com vigência nos anos de 1969, 1970, 1971, 1972 e 1973, prevê
aplicação de recursos da ordem de um bilhão, trezentos e quarenta e dois milhões, quinhentos e
setenta mil cruzeiros novos, distribuídos em doze setores:
NCr$
1. Energia 261.736
2. Transações e comunicações 196.700
3. Saneamento básico 150.670
4. Agropecuária 157.822
5. Abastecimento 68.900
6. Indústria 65.940
Tendências do federalismo brasileiro
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7. Recursos Naturais 130.940
8. Educação 88.912
9. Saúde 29.700
10. Habitação 15.000
11. Programas Especiais 55.150
12. Administração 121.100
Análise procedida em 1966,27 quando a Sudene completou seis anos de funcionamento como
organismo responsável pelo desenvolvimento regional, destacava os seguintes aspectos positivos na
conduta do órgão:
a) os investimentos públicos atingiram, no período de 1960/64, a taxa de 9,7% anuais, equivalendo
ao dôbro da taxa verificada no País;
b) as emprêsas nordestinas aumentaram de 2% para 5% a sua quota no volume da emissão de
capital pelo setor privado;
c) foram aprovados 398 projetos industriais, até 1965, envolvendo modernização, ampliação e
implantação de novas unidades;
d) os investimentos programados alcançaram a cifra de NCr$ 755.000.000,00;
e) o produto interno do Nordeste cresceu à taxa de 6,1% anuais, ou seja a um ritmo 25% superior à
média brasileira.
A visão crítica da política de desenvolvimento regional vem denunciando, em data mais recente,
algumas distorções na área da distribuição de recursos destinados ao Nordeste. Registrou-se uma
disparidade entre áreas abrangidas pela atuação da Sudene.Por ocasião da discussão da IV etapa
do Plano Diretor, no Congresso Nacional, divulgou-se o seguinte quadro de projetos aprovados até
31.12.1967, no qual se verifica a primazia ostensiva dos Estados de Pernambuco e da Bahia,
absorvendo 73,7 dos recursos:
Estados Total % (NCr$)
Maranhão 33.280 1,3
Piauí 8.308 0,3
Ceará 185.670 7,1
Rio Grande do Norte 90.225 3,5
Paraíba 143.327 5,5
Pernambuco 884.908 34,0
Alagoas 151.413 5,8
Sergipe 46.508 1,8
Bahia 1.031.003 39,7
Minas Gerais 26.221 1,0
Total 2.600.863
23. A promoção do desenvolvimento regional, através de órgãos federais, não se interrompeu. Ainda
sob a vigência da Constituição Federal de 1946, que se tornou responsável pela compatibilização
entre federalismo e regionalismo, ocorreu a renovação da estrutura de três órgãos de
desenvolvimento regional. Extinguiu-se a Superintendência do Plano de Valorização Econômica da
Amazônia (SPVEA), para criar a Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia (SUDAM),
entidade autárquica, com personalidade jurídica e patrimônio próprio, incumbida de promover a
execução e controlar a ação federal na Amazônia, área que abrange os Estados do Acre, Pará e
Amazonas e os Territórios Federais do Amapá, Roraima e Rondônia, bem como faixas do Estado do
Mato Grosso, a norte do paralelo de 16.º; do Estado de Goiás, a norte do paralelo 13.º; e do Estado
do Maranhão, a oeste do meridiano 44 (Lei Federal n. 5.173, de 27.10.1966, art. 1.º). A
Superintendência do Plano de Valorização Econômica da Região da Fronteira Sudoeste do País
transformou-se na Superintendência do Desenvolvimento da Fronteira Sudoeste (SUDESUD),
entidade autárquica, com personalidade jurídica de direito público interno e patrimônio próprio, para
Tendências do federalismo brasileiro
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planejar e promover a execução do desenvolvimento na fronteira sudoeste do país, controlar e
coordenar a ação federal nessa região, que compreende os municípios situados nos Estados de
Mato Grosso, Paraná. Santa Catarina e Rio Grande do Sul, conforme as coordenadas referidas no
art. 2.º do Decreto-Lei n. 301, de 28.2.1967. A Comissão do Vale do São Francisco converteu-se na
Superintendência do Vale do São Francisco (SUVALE) entidade autárquica, com atuação na bacia
do Rio São Francisco (Decreto-lei n. 292, de 28.2.1967). A Superintendência do Desenvolvimento da
Região Centro-Oeste (SUDECO) é o mais recente órgão federal de desenvolvimento regional. Surgiu
em plena vigência da Constituição de 1967 e, nos têrmos da lei instituidora, sua atuação
compreende os Estados de Goiás e Mato Grosso, ressalvando-se que a área comum à SUDECO e à
SUDAM permanecerá, para efeitos de aplicação de estímulos fiscais, sujeita à legislação e normas
aplicáveis à SUDAM (Lei n. 5.365, de 1.º de dezembro de 1967, art. 1.º, §§ 1.º e 2.º). À entidade
autárquica regional, entre outras atribuições, caberá definir os espaços econômicos suscetíveis de
desenvolvimento planejado com a fixação de pólos de crescimento capazes de induzir o
desenvolvimento de áreas vizinhas; concentrar os recursos em áreas selecionadas em função do
seu potencial e população; aplicar coordenadamente os recursos federais da administração
centralizada e descentralizada, e os originários do setor e de fontes externas.
A Sudene, como se vê na denominação comum a nas tarefas típicas, tornou-se o modêlo interno dos
órgãos federais de desenvolvimento regional. O volume e a preservação do desenvolvimento
programado determinaram por sua vez a vinculação dos órgãos de desenvolvimento regional ao
Ministério do Interior, que ocupa setor econômico da administração federal, de acordo com a
estrutura básica da reforma administrativa (Decreto-Lei n. 200, de 25.2.1967 (LGL\1967\7)).
24. Alargaram-se consideràvelmente os instrumentos da ação federal. A repartição de competência
concentrou no domínio da União os grandes podêres nacionais de decisão e de disciplina legislativa.
Atendeu-se a uma exigência do Estado moderno, intervencionista ou dirigista, na área do
constitucionalismo ocidental, quando se localizaram no centro do poder nacional, que é a União, as
apreciáveis atribuições que integram os podêres federais. As exigências do desenvolvimento
nacional reclamam essa concentração, pois, na verdade, a União, através do Govêrno Federal, é
que dispõe de recursos financeiros, técnicos e humanos para orientar o crescimento programado de
federação dotada de estrutura continental, como a brasileira, reduzindo disparidades regionais,
mediante adequada repartição do produto nacional.
A extensão da competência legislativa e a irradiação administrativa do govêrno federal formam vivo
contraste com o retraimento do instrumento clássico de que dispõe a União Federal para agir nos
Estados-membros. A típica intervenção federal foi se tornando escassa, como demonstra a
experiência constitucional no período de vigência da Constituição de 1946. A intervenção técnica,
para preservar a integridade física e política da federação, a ordem pública estadual, o convívio
harmônico dos podêres, ou os grandes princípios ordenadores do sistema republicano-federativo,
tornou-se realmente excepcional e rara, não obstante a extensa enumeração dos casos permissivos.
O máximo de intervenção normativa, que exprime o volume dos casos enumerados na Constituição,
não conduziu ao máximo de intervenção real. Inverteu-se a regra observada sob a vigência da
Constituição Federal de 1891, quando o mínimo de intervenção normativa chocou-se com o máximo
de intervenção real. A intervenção federal, na prática mais recente, vem sendo utilizada como
remédio extremo e drástico, para repelir o fato anormal no domínio específico da patologia
federativa.
25. Registraram-se três casos de intervenção federal na vigência da Constituição de 1946. A
Assembléia Legislativa do Estado de Alagoas deu-se por coacta e impedida de exercer livremente
suas atribuições constitucionais. O Presidente da República acolheu a solicitação e decretou a
intervenção federal no Estado pelo prazo de sessenta dias, para assegurar o livre exercício da
Assembléia Legislativa. Preferiu-se intervenção parcial, que não atingiria os órgãos judiciários, nem o
Governador do Estado, sem prejuízo da nomeação do interventor federal, desde logo prevista no
Decreto n. 42.266, de 14.9. 1957. O Congresso Nacional aprovou a intervenção, expedindo o
Decreto Legislativo n. 1, de 18.4.1958. O segundo caso de intervenção federal verificou-se no Estado
de Goiás, através do Decreto Presidencial n. 55 082, de 26.11.1964. O ato formal da intervenção foi
longamente justificado, buscando evidenciar a necessidade da medida para preservar a integridade
nacional. O prazo da intervenção ficou fixado em sessenta dias, com nomeação de interventor, que
assumiria, como efetivamente assumiua, as funções inerentes à Chefia do Poder Executivo do
Estado, em virtude do afastamento do Governador daquela unidade da Federação. O decreto de
intervenção produziu seus efeitos imediatos, de acôrdo com a cláusula da imediata execução,
Tendências do federalismo brasileiro
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ressalvada a remessa ao Congresso Nacional, para fins de apreciação do ato presidencial. Em
mensagem de 27.11.1964, o Presidente da República deu conhecimento das razões que o levaram a
decretar a intervenção e submeteu o decreto respectivo à aprovação do Congresso Nacional. A
Comissão de Constituição e Justiça da Câmara dos Deputados opinou, por maioria, contràriamente
ao decreto presidencial de intervenção, acompanhando o voto do relator, Deputado Nélson Carneiro,
e aprovou projeto de decreto legislativo, no qual se declarava suspensa a intervenção federal no
Estado de Goiás. A decisão do órgão consultivo não prevaleceu. Foi rejeitada pelo plenário da
Câmara, que aprovou o decreto de intervenção. No Senado Federal, a tramitação foi mais tranqüila.
Os debates entre maioria e minoria renovaram o dissídio, já manifestado na Câmara, sôbre a
legitimidade do fundamentoda intervenção, no caso concreto. O Senador Afonso Arinos de Melo
Franco, em parecer proferido na Comissão de Constituição e Justiça, sustentou a transformação do
conceito jurídico da integridade nacional. Não se tratava, apenas, de preservar o federalismo
territorial, pois o conceito de integridade nacional adquirira, contemporâneamente, outras conotações
políticas e sociais. O Senador Josaphat Marinho exprimiu a opinião dissidente, insistindo, com apoio
na interpretação constitucional de Themístocles Cavalcanti, que por integridade nacional não se
pode entender senão a integridade física e territorial. Assim, com fundamento nesse caso, a
intervenção só poderá ser remédio para evitar ou remover movimentos que afetem a integridade
territorial da Federação. O parecer Afonso Arinos foi aprovado, na Comissão de Constituição e
Justiça, por cinto votos contra dois, e o plenário do Senado Federal manteve a decisão. O Decreto
Legislativo n. 112, publicado em 3.12.1964, deu a aprovação do Congresso Nacional ao ato
presidencial. O Estado de Alagoas tornou-se, novamente, o alvo da terceira e última intervenção
federal, durante a vigência da Constituição de 1946. Nas eleições realizadas a 3.10.1965, para
Governador e Vice-Governador daquele Estado, os candidatos não obtiveram a maioria absoluta do
sufrágio popular, conforme determinava a Emenda Constitucional n. 13, de 8.4.1965. O mecanismo
de substituição, que conferiu à Assembléia Legislativa competência para se manifestar sobre o
candidato mais votado, na forma paradigma da emenda constitucional n. 9, de 22.7.1964, também
não produziu resultado positivo. Por sua vez, a extinção dos partidos políticos, decretada no Ato
Institucional n. 2, de 27.10.1965, com o cancelamento dos respectivos registros, impossibilitava a
imediata renovação do pronunciamento popular, no prazo previsto pelo processo eleitoral instituído
na Emenda Constitucional n. 9, aplicável aos Estados. Para evitar acefalia governamental, uma vez
que se aproximava o término dos mandatos dos titulares do Poder Executivo, em exercício, ao
Presidente da República, em circunstâncias singulares, não restou outra alternativa senão a de
decretar a intervenção federal no Estado, com o fim específico de assegurar a continuidade do Poder
Executivo naquela unidade da Federação e a preservação da ordem pública. Fixou-se em cento e
oitenta dias o prazo da intervenção e o interventor assumiu as funções de Chefe do Poder Executivo
estadual.
O mínimo de intervenção federal, no período de 18.9.1946 até 14.3.1967, durante a vigência da
Constituição de 1946, forma vivo contraste com o máximo de intervenção real, comportamento
verificado sob a vigência da Constituição de 1891. As mudanças operadas no funcionamento do
regime político também esclarecem êsse notável retraimento. É que, a partir da Constituição Federal
de 1934, suprimiu-se definitivamente o vicioso processo da verificação política dos podêres, com a
diplomação dos eleitos pelos órgãos legislativos. Instituiu-se a Justiça Eleitoral e essa benemérita
providência fêz cessar os dissídios artificialmente fundados na dualidade dos órgãos de
representação popular. A intervenção federal, na primeira República, sofreu manifesta deformação
de seus altos objetivos constitucionais, fundados em razões de integridade nacional, de natureza
institucional, de ordem pública interna e de legalidade federal, quando passou a instrumento de
manipulação freqüente para retificar a vontade popular manifestada nas urnas, tornando-se peça de
sustentação de oligarquias ou de grupos estaduais no poder. A evolução do sistema federativo
revela que o instituto retomou a posição de remédio para casos extremos, dentro da
excepcionalidade de sua aplicação.
26. Ainda é cedo para juízo seguro sobre o comportamento da experiência federativa na vigência da
Constituição Federal de 24.1.1967. O nôvo texto incorporou conquistas do direito constitucional
anterior. Consagra a expansão dos podêres federais. Mantém o federalismo cooperativo no domínio
da repartição da receita federal, mediante a constituição de fundos de participação e da distribuição
de cotas dos impostos da União. Tornou-se a execução e o planejamento do desenvolvimento
regional matéria da competência constitucional da União. Afastou-se, entretanto, da Constituição
anterior quando suprimiu as vinculações de receita para aplicação no desenvolvimento de
determinadas áreas regionais. A inovação, que surgiu no projeto de Constituição, originário de
iniciativa do Presidente da República, causou estranheza aos representantes das áreas
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beneficiadas. O Deputado Paulo Sarazate,28 com o apoio de 108 membros da Câmara, procurou
restaurar o sistema da vinculação constitucional, oferecendo emenda sistematizadora das aplicações
de receita tributária da União, para combate à sêca do Nordeste, execução do Plano de Valorização
Econômica da Amazônia e do Plano de Desenvolvimento da Fronteira Sudoeste, aproveitamento das
possibilidades Econômicas do Vale do São Francisco, recuperação e saneamento da baixada
fluminense, sem prejuízo das importâncias especificamente atribuídas à Superintendência do
Desenvolvimento do Nordeste pela legislação que a instituiu. A mudança de orientação
constitucional, no tocante às vinculações, não interrompeu a continuidade do desenvolvimento
regional. Razões de planejamento global e de resistência às dispersões fragmentadoras da receita
federal, com prejuízo de flexibilidade administrativa, explicam a nova conduta, que não acarretou
desvio da União na área da política de desenvolvimento regional, inaugurada na vigência da
Constituição Federal de 1946. A inclusão dêsse setor na competência constitucional enumerada da
União as sinala a permanência dos mesmos propósitos. O enquadramento normativo da federação
atingiu acentuada intensidade. A padronização constitucional, de obrigatória observância pelos
Estados-membros, tornou-se mais extensa, alargando consideràvelmente o conteúdo das normas
centrais da Constituição Federal, com sacrifício da autonomia normativa do Estado. A competência
da União expande-se nas trinta e oito atribuições que fazem do art. 8.º a mais desenvolvida norma
da Constituição Federal de 1967. São 17 itens, 21 alíneas, percorrendo vinte e uma das vinte e três
letras do alfabeto português, dois parágrafos e 359 palavras. A União re gula múltiplas atividades,
que se tornam objeto de medidas do poder federal-nacional, nos domínios das relações
internacionais, das comunicações interestaduais, nacionais e internacionais, de segurança nacional,
da política financeira, econômica e social e da cooperação intergovernamental. A União legisla
primàriamente sôbre política social, política bancária, política monetária, política do comércio interior
e exterior, política agrária, política de crédito, câmbio, regime de portos e da navegação de
cabotagem, fluvial e lacustre, tráfego e trânsito nas vias terrestres, nacionalidades, cidadania e
naturalização, emigração e imigração, diretrizes e bases da educação nacional, condições de
capacidade para o exercício das profissões liberais e técnico-científicas, organização, efetivos,
instrução, justiça e garantias das polícias militares e condições gerais de sua convocação, direito
civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, aéreo, marítimo, do trabalho, das minas e da
energia, normas gerais de direito financeiro, de seguro e previdência social, de defesa e proteção da
saúde, de regime penitenciário e desportos. A União organiza e mantém a polícia federal, para cuidar
dos serviços de polícia marítima. aérea e de fronteiras, a repressão ao tráfico de entorpecentes e a
apuração de infrações penais contra a segurança nacional, a ordem política e social. Emite moeda.
Fiscaliza as operações de crédito, capitalização e de seguros. Cabe-lhe planejar o desenvolvimento
do País, estabelecer e executar planos nacionais deviação, de educação e saúde, assim como
planos regionais de desenvolvimento. Detém o domínio dos serviços de telecomunicações e de
energia elétrica. Pode explorar, diretamente ou mediante autorização ou concessão, a navegação
aérea, o transporte entre portos marítimos e fronteiras nacionais ou interestaduais. A União irradia
sua atividade nas áreas da administração centralizada e da administração descentralizada. Elabora,
controla e supervisiona as decisões da política monetária, bancária e creditícia por intermédio dos
instrumentos oficiais de crédito: Banco Central, Banco do Brasil, Caixas Econômicas Federais.
Financia o desenvolvimento nacional com os recursos do Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico e o desenvolvimento regional com as fontes supridoras do Banco de Crédito da
Amazônia e do Banco do Nordeste do Brasil. A política habitacional está bàsicamente apoiada no
Banco Nacional da Habitação. A União formula a política de segurança nacional e estabelece o
conceito estratégico nacional. Estamos atravessando a fase do apogeu dos poderes
federais-nacionais, e a plenitude dos podêres reservados dos Estados vai se tornando reminiscência
cada vez mais remota e diluída no tempo.
Na primeira República, quando a auto-organização dos Estados-membros exprimiu plenitude quase
soberana de Estados autônomos, Ruy Barbosa, em debate com Pinheiro Machado, a propósito da
intervenção federal no Estado do Rio de Janeiro, em 1914, criticou severamente a Constituição do
Rio Grande do Sul, para verberar os excessos cometidos na elaboração daquele texto: “… na
Constituição de seu Estado, da qual desapareceram todos os elementos republicanos, uma
Constituição que não é senão uma ditadura permanente e perpetuada, uma Constituição na qual, do
Poder Legislativo só se deixou esta sombra chamada a assembléia orçamentária, uma Constituição
que é um monstro, uma enormidade, uma criação teratológica entre tôdas as Constituições
modernas. É por isso que, acreditando estar S. Exa. de acôrdo com a Constituição do seu Estado, a
qual é a antítese da Constituição brasileira, a qual é a negação da Constituição brasileira, a qual está
para a Constituição brasileira, como o sim está para o não, como o prêto está para o branco, eu me
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atrevi a dizer que S. Exa. fôra educado nas tradições da escola da ditadura” (“Documentos
Parlamentares”, “Intervenção nos Estados – Estado do Rio (1914-1915)”, 8.º vol. Rio de Janeiro.
Tipografia do “Jornal do Comércio”. 1916, págs. 89 e 90).
No federalismo atual, não é mais possível repetir-se “o parto radical do comtismo”, representado,
segundo Ruy, pela Constituição castilhista do Rio Grande do Sul, antítese e negação da Constituição
Federal.
Modelou-se no federalismo brasileiro, a partir de 1946, com desenvolvimentos na Constituição de
1967, a técnica judiciária de correção dos desvios normativos verificados nos Estados-membros. A
feliz inspiração do constituinte brasileiro confiou ao Supremo Tribunal Federal, guarda culminante da
Constituição Federal, a competência para processar e julgar, com exclusividade, o conflito entre
normas estaduais e princípios constitucionais federais enumerados ou mesmo com a Constituição no
seu todo, encarada como medida suprema da regularidade jurídica do direito constitucional da
federação. Na técnica judiciarista brasileira, o controle da constitucionalidade tornou-se absorvente.
Êle realiza a defesa dos direitos subjetivos, na forma comum de sua aplicação nas ações ou
iniciativas propiciadoras daquele resultado e se manifesta, de forma excepcional, na defesa objetiva,
autônoma e direta da Constituição Federal. No primeiro caso, quem impulsiona o órgão judiciário é a
corporação ou o indivíduo ferido no seu direito próprio e diretamente interessado na sua proteção.
No segundo, trata-se de defesa imediata da norma ou do princípio da Constituição Federal, e a
convocação judiciária dimana da argüição submetida pelo Procurador-Geral da República ao
Supremo Tribunal Federal, então convertido em Côrte Constitucional da Federação, dotado de
jurisdição concentrada e de competência originária e privativa, configuradoras do monopólio do
julgamento de constitucionalidade. Neste caso, a finalidade da decisão é remover regra
constitucional estadual, lei ou decreto estadual conflitantes com os princípios constitucionais
enumerados, na defesa setorial da norma constitucional federal, quando o conflito pressupõe ato de
natureza estadual, pois a técnica, na hipótese, é substitutiva de intervenção federal (Constituição
Federal, art. 11, § 1.º, “c”), ou a extirpação da lei ou do ato normativo federal ou estadual ofensivos
da Constituição Federal, sem particularização de setor, ensejando a defesa global da Constituição
Federal, mediante a ação aplacadora do Supremo Tribunal Federal no exercício do enquadramento
normativo (Constituição Federal, art. 114, n. I, “1”). A Constituição de 1967 manteve a técnica do
enquadramento drástico da federação, dentro da tendência do máximo de intervenção normativa,
que desenvolveu, para ampliar os casos permissivos da intervenção federal, consagrando a
prevalência dos interêsses da União nas áreas da segurança pública e do controle da atividade
financeira. No primeiro caso, a intervenção federal poderá adquirir caráter repressivo, quando fôr
utilizada para pôr têrmo a grave perturbação da ordem, ou preventivo, se decretada em face de
ameaça de irrupção de grave perturbação, aproximando a intervenção do estado de sítio. A
preocupação com a regularidade da vida financeira do Estado acrescentou dois casos novos à
intervenção de reorganização financeira, desconhecidos na Constituição anterior: quando o Estado
não entregar aos municípios as cotas tributárias a êles destinadas e adotar medidas ou executar
planos econômicos ou financeiros contrários às diretrizes estabelecidas pela União através de lei. A
ressalva da lei adveio de emenda ao texto do projeto, cuja redação primitiva suscitou procedentes
reparos do Senador Milton Campos,29 observando que a indefinição do constituinte poderia, a final,
autorizar intervenção tôda vez que diretriz fixada em portaria ou aviso de autoridades federais fôsse
descumprida. pelo Estado, “o que seria contrário ao conceito da autonomia e às bases políticas da
ordem federal”. Continua insuficientemente explorado o campo da repartição vertical de
competência, que permite o exercício da legislação federal de normas gerais, diretrizes e bases, e da
legislação estadual supletiva, sendo aquela primária e fundamental, enquanto a última é secundária
e derivada. A competência comum, que se forma com a matéria deslocada do domínio exclusivo da
União, para ser objeto de dupla atividade legislativa, corresponde a uma modernização formal da
técnica federal de repartir competências e permite, ao mesmo tempo, que se ofereça ao
Estado-membro outra perspectiva legislativa, atenuando a perda de substância verificada na área
dos podêres reservados em virtude do crescimento dos podêres federais. Perdura na evolução
federativa brasileira o retraimento da competência comum, sem explorar as possibilidades do
condomínio legislativo, para afeiçoar a legislação federal fundamental, de estrutura ampla e genérica,
às peculiaridades locais.
27. A evolução do comportamento da federação brasileira não conduz a diagnóstico
necessàriamente pessimista, preconizando o seu fim. A evolução demonstra que a federação
experimentou um processo de mudança. A concepção clássica, dualista e centrífuga, acabou sendo
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substituída pela federação moderna, fundada na cooperação e na intensidade das relações
intergovernamentais. A relação entre federalismo a cooperação já se encontra na etimologia da
palavra federal, que deriva de “foedus”: pacto, ajuste, convenção, tratado, e essa raiz entra na
composição de laços de amizade, “foedus amicitiae”, ou de uniãomatrimonial, “foedus thalami”. Em
têrmos de prospectiva, é razoável presumir que a evolução prosseguirá na linha do desenvolvimento
e da consolidação do federalismo cooperativo, para modernizar a estrutura do Estado federal.
1 “Documentos Parlamentares”, vol. II. pág. 144.
2 DOU, de 24.3.1897, pág. 1.354.
3 “Mensagens Presidenciais”, 1891-1910, Rio de Janeiro, 1912, pág. 206.
4 “Documentos Parlamentares”, “Mensagens Presidenciais”, vol. 4.º, Rio de Janeiro, 1922, págs.
275, 392 e 514.
5 Amaro Cavalcanti, “Regime Federativo e a República Brasileira”, Rio, Imprensa Nacional, 1900,
pág. 334.
6 “Diário do Congresso Nacional”, de 4.5.1924, pág. 120.
7 Daniel de Carvalho, “Capítulos de Memórias”, Livraria José Olympio Editora, 1957, pág. 156.
8 Alberto Tôrres, “A Organização Nacional”, nova edição, 1938, Cia. Editora Nacional, pág. 73.
9 “Neste regime, é minha convicção inabalável, a verdadeira fôrça política, que no apertado
unitarismo do Império residia no poder central, deslocou-se para os Estados. A política dos Estados,
Isto é, a política que fortifica os vínculos de harmonia entre os Estados e a União, é, pois, na sua
essência, a política nacional. É na soma dessas unidades autônomas, que se encontra a verdadeira
soberania da opinião. O que pensam os Estados, pensa a nação.” “Documentos Parlamentares”,
“Mensagens Presidenciais”, 1891-1910, Rio de Janeiro, 1912, pág. 274.
10 Campos Sales, “Da Propaganda á Presidência”, São Paulo, 1908, págs. 236 a 238.
11 K. C. Wheare, “Federal Government”, págs. 253 e 254.
12 Charles A. Beard, “American Government and Politics”, págs. 387 a 400.
13 Roger Pinto, “La Crise de l’État aux États Unis”, Paris, LGDJ, 1951, págs. 5 a 7.
14 Nicola Jaeger, “Lezioni di Diritto Svizzero”, 2.ª ed., Milão, Giuffrè Editore, 1951, pág. 30.
15 R. N. Bhargava, “Recent Trends in Federalism”, “Public Finance”, vol. IX, n. 3, 1954, La Haye,
pág. 256.
16 Carl J. Friedrich, “La Démocratie Constitutionnelle”, pág. 202.
17 André Mathiot, “Le Fédéralisme aux États Unis”, in “Le Fédéralisme”, Presses Universitaires de
France, 1956, Paris, págs. 256 e 257.
18 Bernard Schwartz, “American Constitutional Law”, Cambridge University Press, 1955, págs. 164 e
165.
19 Georges Burdeau, “Traité de Science Politique”, tomo VII, Paris, LGDJ, 1957, pág. 187.
20 André Tunc e Suzane Tunc, “Le Système Constitutionnel des États-Unis d’Amérique”, vol. II, Ed.
Domat Mont- chrestien, Paris, 1954, pág. 23.
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21 Karl Loewenstein, “Reflexions sur la Valeur des Constitutions dans une Époque Révolutionnaire”,
“Revue Française de Science Politique”, n. 2, abril-junho de 1952, pág. 318.
22 Robert G. Neumann, “European and Comparative Government”, pág. 661.
23 Karl Loewenstein, “Réflexions sur la Valeur des Constitutions dans une Époque Révolutionnaire”,
“Revue Française de Science Politique”, janeiro-março de 1952, pág. 20.
24 “Primeiro Plano Diretor de Desenvolvimento do Nordeste”, Superintendência do Desenvolvimento
do Nordeste, Gráfica Editora NAP S/A, Recife, 1960, pág. 11.
25 Receita e Despesa da União Federal no Nordeste (milhões de cruzeiros).
26 “Diário do Congresso Nacional”, Seção I, 14.5.1959, págs. 2.051 a 2.053.
27 Estudo de João Gonçalves de Souza, in “Estado de São Paulo”, “Atualidade Econômica”,
21.8.1966, pás. 33
28 “Projeto de Constituição – Emendas Apresentadas”, págs. 136 a 138, Serviço Gráfico do Senado
Federal, Brasília, 1967.
29 “Projeto de Constituição”, cit., pág. 287.
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