Regime Jurídico Administrativo - Aula 02

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AULA 2 – REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO 
Oi Pessoal, 
Antes de passarmos à aula do dia, vejamos os melhores momentos 
da aula passada. 
 ORIGEM DO DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO 
 - Contribuições do Direito Francês (de regra) 
 - Responsabilidade Objetiva do Estado; 
 - Presença de Cláusulas Exorbitantes nos contratos 
administrativos; 
 - Inserção expressa do Princípio da Moralidade Administrativa; 
 - Regime Legal dos Servidores, como, por exemplo, a Lei 
8.112, de 1990; e 
 - Contencioso Administrativo. 
Opa! Contencioso não! Pelo menos no modelo francês! No 
Brasil, vigora o sistema de jurisdição UNA ou única e não o 
contencioso administrativo (de modelo francês), isso porque, 
distintamente do sistema de dualidade de jurisdição, as decisões 
administrativas, no Brasil, são (ou podem ser) sindicáveis 
(controladas) pelo Poder Judiciário (princípio da inafastabilidade da 
tutela jurisdicional). 
 CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
A seguir, os critérios de definição adotados no Brasil: 
 - Poder Executivo? Não, isso porque todos os Poderes podem 
administrar, sendo um deles tipicamente e os demais de forma 
atípica. 
 - Exegético, legalista, francês, empírico ou caótico? Não, 
isso é caótico, porque, além da interpretação das leis, deve ser 
considerada a carga normativa dos princípios. 
 - Relações Jurídicas? Não é o mais perfeito, porque, além do 
Direito Administrativo, outros ramos mantêm relação direta com os 
administrados, exemplo do Tributário e do Penal. 
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 - Residual ou Negativista? É perfeito para encontrarmos o 
objeto do direito administrativo, porque tudo que não é judicial ou 
legislativo é certamente administrativo, no entanto, não serve a título 
de definição. 
 - Administração Pública? Voilà! Esse é o critério mais aceito 
modernamente. 
DEFINIÇÃO (por Maria Sylvia Di Pietro): ramo do Direito Público 
que tem por objeto os órgãos, os agentes e pessoas jurídicas 
administrativas que integram a Administração Pública, a atividade 
jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para 
a consecução de seus fins, de natureza pública. 
 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: SENTIDOS 
 Administração Pública 
 Sentido 
 AMPLO RESTRITO 
Subjetivo, Orgânico 
e Formal 
Órgãos 
Governamentais 
e 
Administrativos 
Apenas órgãos 
administrativos 
Objetivo, Material 
ou Funcional 
Funções políticas 
e 
administrativas 
Apenas funções 
administrativas 
 
 ADMINISTRAÇÃO ≠ LEGISLAÇÃO ≠ JURISDIÇÃO 
Administração: atos complementares à lei, concretos e diretos. 
Legislação: produção de atos primários, atividade abstrata. 
Jurisdição: resolução de conflitos, atividade subsidiária. 
 ADMINISTRAÇÃO ≠ GOVERNO 
 Governo 
 - Atividades colegislativas e de direção; 
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 - Atribuições extraídas diretamente do texto constitucional (p. 
ex: declaração de guerra); 
 - Distribuição: Poderes Executivos (maior medida, no Brasil) e 
Legislativos. E o Poder Judiciário? 
Concursandos de todo o Brasil, de olho no voto do Ministro Celso de 
Mello na ADPF 45/DF (reserva do possível), do qual se extrai que o 
Poder Judiciário tem, igualmente, missão política, conquanto 
indireta. Breve trecho do voto, a seguir: 
(...) não se mostrará lícito, no entanto, ao Poder Público, 
mediante indevida manipulação de sua atividade financeira e/ou 
político-administrativa, criar obstáculo artificial que revele o 
ilegítimo, arbitrário e censurável propósito de fraudar, de 
frustrar e de inviabilizar o estabelecimento e a preservação, em 
favor da pessoa e dos cidadãos, de condições mínimas de 
existência (...) a cláusula da reserva do possível, ressalvada a 
ocorrência de justo motivo, não poderá ser invocada, pelo 
Estado, com a finalidade de exonerar-se do cumprimento de 
suas obrigações constitucionais, notadamente quando, dessa 
conduta governamental negativa, puder resultar nulificação ou, 
até mesmo, aniquilação de direitos constitucionais impregnados 
de um sentido de essencial fundamentalidade. 
 FONTES OU FORMAS DE EXPRESSÃO 
 - Leis: fonte formal e primordial do Direito Administrativo. 
Podem ser primárias (CF/1988 e as leis em sentido estrito) e 
secundárias (exemplo dos decretos regulamentares). 
 Jurisprudência: é o somatório de decisões que caminham em 
único sentido, provenientes de órgãos do Poder Judiciário ou 
administrativos (p. ex: Tribunal de Contas da União. Sabiam que o 
TCU tem Súmulas? Isso mesmo. TCU produz jurisprudência). 
 A jurisprudência, diferentemente da doutrina, tende a 
nacionalizar-se. A jurisprudência, no Brasil, diferentemente do 
sistema anglo-saxão (stare decisis), não conta com efeito vinculante, 
ressalvada, por exemplo, a Súmula Vinculante. 
 - Doutrina: trabalho dos estudiosos do Direito, no entanto, são 
fontes secundárias, servindo a título de uniformização da legislação. 
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 - Costumes: são as práticas reiteradas (aspecto objetivo) com 
a convicção de cumprimento obrigatório (aspecto subjetivo), 
diferentemente das praxes administrativas, as quais contam somente 
com o aspecto objetivo. Os costumes não podem ser usados contra a 
lei, sempre segundo a lei, estando ligados à deficiência da legislação. 
 Ah! No último encontro, deixei escapar breve explicação sobre a 
instância administrativa de curso forçado. Enfim, há ou não 
necessidade de exaurimento das vias administrativas para batermos 
às portas do Judiciário? 
Dito e (re)dito: o Brasil adota o sistema inglês, de jurisdição 
una, para controle judicial de atos jurídicos. 
No entanto, a adoção da jurisdição una não impede que a 
Administração Pública instaure processos administrativos visando 
tomar as decisões dessa natureza. Com o detalhe de que tais 
decisões não serão dotadas da definitividade típica das decisões 
judiciais, em razão da unicidade (ou inafastabilidade) da jurisdição do 
Poder Judiciário. 
No máximo, como pré-falado, a formação de coisa julgada é 
administrativa (formal, não definitiva), entenda: a matéria 
torna-se irrecorrível para a própria Administração, que fica 
proibida de rever o ato administrativo, porém, não o Judiciário. 
Pergunta instigante diz respeito ao momento em que um 
eventual interessado pode socorrer-se do Judiciário, já tendo sido 
instaurado um processo administrativo. 
A regra é que a qualquer instante uma matéria pode ser 
levada à apreciação judicial, ainda que já instaurado ou já 
decidido o processo administrativo. Isso se dá em razão da 
unicidade de jurisdição, própria do Poder Judiciário. Mas a questão 
merece temperamentos... 
Por exceção, há situações em que só depois de esgotada a 
instância administrativa (a chamada instância administrativa de 
curso forçado) um assunto poderia ser levado à apreciação de um 
juiz. Os casos “clássicos” para fins de concurso público são: 
I) Nos processos administrativos referentes àJustiça 
Desportiva. Com relação a esta, o Judiciário só aceitará ações 
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judiciais referentes a competições desportivas após esgotarem-
se as instâncias desportivas, conforme apontado no §1º do art. 
217 da CF/1988; 
II) A reclamação a ser interposta junto ao STF em razão 
do descumprimento do teor da Súmula Vinculante. 
Vejamos o §1º do art. 7º da Lei 11.417/2006: 
Art. 7o Da decisão judicial ou do ato administrativo que 
contrariar enunciado de súmula vinculante, negar-lhe vigência 
ou aplicá-lo indevidamente caberá reclamação ao Supremo 
Tribunal Federal, sem prejuízo dos recursos ou outros meios 
admissíveis de impugnação. 
§ 1o Contra omissão ou ato da administração pública, o uso da 
reclamação só será admitido após esgotamento das vias 
administrativas. 
Por reforço, acrescento que há doutrinadores que defendem ser o 
juízo arbitral (a arbitragem) e o habeas data formas de 
esgotamento prévio ou de condição de acesso ao Judiciário. 
Concordo, em parte, com esse entendimento, isso porque, em 
havendo a presença de cláusula compromissória (leia-se: um 
acordo prévio entre as partes de que futuros conflitos seriam 
resolvidos nas câmaras de arbitragem), as partes devem levar a 
resolução dos conflitos surgidos primeiro para o árbitro, responsável 
por dizer o direito entre as partes (leia-se: de forma extrajudicial). 
A organizadora FCC, em prova de Direito Constitucional, para APO-
SP, considerou o habeas data como instância administrativa de curso 
forçado. 
Prontos? Vamos então à aula do dia. 
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REGIME JURÍDICO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
De pronto, vamos definir a expressão “regime” isoladamente. 
Regime quer dizer o conjunto de normas e de princípios 
aplicáveis a uma determinada situação. Muitas vezes a expressão é 
conjugada com um qualificativo, um termo, que lhe trará 
adjetivação. Por exemplo: 
- Regime de concurso público: para passar no concurso público, 
devemos seguir um conjunto de normas e de princípios, caso 
contrário, o resultado final (passar no concurso) não será 
facilmente alcançável. 
- Regime de peso: para emagrecer devemos seguir um conjunto de 
regras (caminhar uma hora/dia) e de princípios (evitar a gula), sob 
pena de não alcançarmos o objetivo desejado. 
- Regime de escola militar: para cumprir o estágio militar, 
devemos acordar cedo, malhar (natação, corridinha mixuruca que 
não dá nem pra cansar), estudar, passar pela provação das refeições 
(carne de monstro, jacuba das cores mais variadas), enfim, cumprir 
uma série de princípios e de regras, sob pena de não alcançarmos a 
excelência na formação militar. 
Trazendo agora para a nossa realidade, há, igualmente, regime 
jurídico. Há regime jurídico de servidores. Há regime jurídico 
de licitações. Nesses casos, a expressão diz respeito às normas 
principais aplicáveis aos servidores e às licitações, 
respectivamente. 
Vencida esta etapa, pergunto: será que o regime jurídico adotado 
pela Administração é formado só por normas de Direito Público? Será 
que a Administração acha-se sempre em posição de verticalidade 
(unilateralidade, império) sobre os administrados? Se negativa a 
resposta, qual o instrumento para a opção do regime jurídico: a 
CF/1988 e a Lei? 
Vamos ao velho estilo “Jack” (por partes). 
Quem já ouviu falar em Caixa Econômica Federal (CEF)? 
Todos, obviamente. A CEF é empresa pública da União (é do Estado, 
portanto). 
E o Banco do Brasil (BB), alguém já ouviu falar? 
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Claro que sim! O BB é sociedade de economia mista da União (é do 
Estado, em conclusão). 
Será que tais entes são pessoas jurídicas de Direito Público ou de 
Direito Privado? Será que o regime é de Direito Público ou de Direito 
Privado? Na aula DEMO, vimos que o direito público é marcado pela 
unilateralidade, enquanto que o direito privado pela igualdade 
jurídica. Lembram? 
 
Façamos, agora, a leitura do art. 173, §1º, da CF/1988: 
A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, 
da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias 
que explorem atividade econômica de produção ou 
comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo 
sobre: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 
1998) 
(...) 
II - a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas 
privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, 
comerciais, trabalhistas e tributários; 
Em síntese: a CF/1988 definiu, a priori, o regime das empresas 
governamentais como de Direito Privado (próprio das empresas 
privadas), não deixando, portanto, qualquer espaço para a adoção 
de regime jurídico distinto. Assim, temos que nem sempre o Estado 
se submete integralmente às normas de Direito Público. 
Façamos a leitura, nesse instante, do art. 175 da CF/1988: 
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Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, 
diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre 
através de licitação, a prestação de serviços públicos. 
Parágrafo único. A lei disporá sobre: 
I - o regime das empresas concessionárias e 
permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de 
seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de 
caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão; 
(...). 
Distintamente das empresas do Estado (CEF e BB, por exemplo), 
em que o regime é, primordialmente, de Direito Privado, nos 
termos da CF/1988, percebemos que a Lei disporá sobre o regime 
das empresas concessionárias, logo, podendo ser: Direito 
Público ou Direito Privado ou Híbrido (público e privado). 
Em suma: nem sempre a Administração Pública é regida só 
por normas de Direito Privado, podendo o regime ser definido 
como de Direito Público, além da própria CF/1988, pelo legislador 
ordinário. 
Essa submissão ora ao Direito Público, ora ao Direito Privado, ou a 
ambos, levou parte dos doutrinadores à classificação de que existe 
algo maior que regime jurídico administrativo, é o Regime 
Jurídico DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (ou regime jurídico 
administrativo, em sentido amplo). Responsável, assim, por 
englobar tanto as normas de Direito Público (regime jurídico-
administrativo), como as de Direito Privado (regime jurídico de 
direito privado), aplicáveis à própria administração em situações 
específicas. 
Chegamos à conclusão de que o conceito de “DA ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA” é MAIOR que “ADMINISTRATIVO”. Assim, regime 
jurídico DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA não abrange tão-
somente o regime JURÍDICO-ADMINISTRATIVO, como também 
o de DIREITO PRIVADO. 
No entanto, é no regime jurídico-administrativo (de Direito 
Público) que a Administração dispõe de prerrogativas (de força, 
de supremacia sobre os particulares). Isso ocorre em razão do 
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significado que o Estadorepresenta na sociedade: a de ser 
responsável pelo cumprimento dos interesses coletivos (públicos). 
Em consequência, a Administração Pública dispõe de “poderes 
especiais” que não são colocados à disposição do particular. 
Como exemplos de tais prerrogativas: o exercício do poder de 
polícia, a desapropriação de bens, a possibilidade de aplicação 
de sanções administrativas independentemente da 
intervenção judicial. 
Todavia, no regime jurídico-administrativo, não há só 
prerrogativas (autonomia). Jamais! Existem também as 
restrições (liberdade), contrapartida das prerrogativas. Vamos a 
mais um exemplo. 
Imagine que a Administração Pública tenha de adquirir 
veículos e toma conhecimento que uma loja está com uma 
“promoção”, com preços bastante inferiores aos correntes no 
mercado. Poderia o Administrador livremente, ao seu arbítrio, 
adquirir os veículos? Sonoramente, NÃO! 
A razão disso que é Constituição Federal submete a Administração 
ao dever de licitar suas aquisições (art. 37, inc. XXI), restringindo 
o que se poderia nominar de “liberdade” da Administração em realizar 
contratos. 
Portanto, o regime jurídico-administrativo poderia ser resumido 
em duas expressões: prerrogativas e sujeições do Estado no 
desempenho de suas atividades Administrativas. 
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Ainda quanto aos regimes jurídicos aplicáveis à Administração, como 
já se disse, a Administração Pública pode estar submetida, 
preponderantemente, a normas do Direito Privado. É o que 
acontece, por exemplo, na exploração de atividades econômicas 
por parte do Estado. 
Com efeito, como sobredito, o inc. II do §1º do art. 173 da CF/1988 
estabelece que as empresas públicas e sociedades de economia 
mista que explorem atividades econômicas se submetem às 
mesmas normas que valem para as empresas privadas quanto a 
direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributárias. 
Assim, o Banco do Brasil, sociedade de economia mista federal, ao 
atuar no mercado, submete-se às mesmas “regras do jogo” que 
valem para os bancos privados. 
A doutrina clássica costuma firmar que, nestes casos, os órgãos ou 
entidades da Administração Pública se encontram em posição 
“horizontal” quando comparados ao particular. 
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Cuidado especial, no entanto, merece ser dado. Por mais que a 
Administração Pública submeta-se predominantemente ao 
Direito Privado, esta submissão não é integral. Isso se dá 
porque, ao fim, o papel dos órgãos/entidades da Administração é o 
alcance do interesse público, independentemente de qual 
regime jurídico é aplicável ao caso. Por exemplo: a CEF e o BB 
devem licitar, devem realizar concursos públicos, ou seja, apesar de 
não gozarem de prerrogativas, contam com restrições de 
Direito Público. 
 
Prontos? Vamos fixar o aprendizado. Para tanto, o negócio é 
treinar! Só Romário não precisa treinar! Viu! 
1) (2010/FCC – ALESP – Procurador) NÃO se inclui, dentre as 
expressões da supremacia do interesse público, como 
princípio constitucional do Direito Administrativo: 
(A) A exigibilidade, significando a previsão legal de sanções ou 
providências indiretas que induzem o administrado a acatá-los. 
(B) A constituição de terceiros em obrigações mediante atos 
unilaterais. 
(C) Dentro de certos limites, a revogação dos atos inconvenientes e 
inoportunos. 
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(D) O dever de anular ou convalidar os atos inválidos que haja 
praticado. 
(E) A ideia de que a Administração tem que tratar todos os 
administrados sem distinção. 
Comentários: 
Revimos que o regime jurídico administrativo alicerça-se em dois 
primados: o da indisponibilidade do interesse 
público/legalidade e o da supremacia do público sobre o 
privado. 
O primeiro traduz as restrições/sujeições, enfim, os DEVERES 
impostos aos administradores da coisa pública. O segundo é tradutor 
das prerrogativas, enfim, dos PODERES garantidos aos 
administradores para o manejo da coisa pública. 
Partindo da premissa de que supremacia são PODERES, vamos 
vasculhar os itens e marcar aquele que traduz DEVER (restrição ou 
sujeição). 
Na alternativa A, faz-se o registro da exigibilidade. Esta é atributo 
do ato administrativo. Atributo é uma característica do ato 
administrativo que o diferencia do ato de direito privado. Isso 
mesmo. São notas peculiares que singularizam os atos do Estado, 
dando-lhe PODER. 
Na alternativa B, temos a representação do atributo da 
imperatividade, o tal PODER EXTROVERSO. 
Na alternativa C, a banca alude à revogação. Esta é uma forma de 
desfazimento que decorre do PODER DE AUTOTUTELA DA 
ADMINISTRAÇÃO, nos termos da Súmula 473 do STF. 
Assim, um bom candidato ficaria entre as alternativas “D” e “E”. 
Perceba que, “maliciosamente”, a banca, no item “D”, inicia com o 
substantivo “DEVER”, dirigindo o candidato a “cair de cabeça”. 
Acontece que a anulação é aplicação do PODER DE AUTOTUTELA. 
Ou seja, a Administração não precisa do Poder Judiciário para 
fiscalizar seus próprios atos, tendo a PRERROGATIVA de revê-los 
por vício de legalidade (anulando-os ou consertando-os) e por 
conveniência e oportunidade (revogando-os). Excelente quesito! 
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Ficamos, assim, com a alternativa E. A ideia de que a Administração 
tem que tratar todos os administrados sem distinção é, sem 
dúvida, uma RESTRIÇÃO, SUJEIÇÃO, daí sua correção. 
Gabarito: alternativa E. 
 
REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO 
Relativamente ao estudo do regime jurídico-administrativo, 
percebemos que as prerrogativas são sinais de força (poderes) 
(p. ex.: a desapropriação), enquanto que as restrições representam 
sujeições (deveres) (p. ex: o cumprimento da finalidade pública), 
binômio poder-dever ou dever-poder. 
As prerrogativas podem ser sintetizadas no princípio da 
supremacia do interesse público sobre o particular, enquanto 
que as restrições, no princípio da indisponibilidade e da 
legalidade. Esses dois princípios são informadores do regime 
jurídico administrativo. 
O princípio da supremacia do interesse público, 
metaforicamente, quer significar que a Administração Pública é 
colocada em posição vertical (diferenciada) quando comparada 
aos particulares. Isso se deve à prevalência do interesse 
público sobre o privado, que dá, por conseguinte, uma série de 
prerrogativas em favor da Administração. 
No caso de confronto entre o interesse individual e o público, este é 
que, em regra, prevalecerá, tendo em conta ser mais amplo. Ou de 
outra forma: o grupo é mais importante do que o indivíduo. 
Aprendemos isso cedo, não é mesmo? Quantas vezes a nossa 
(saudosa) professora do primário nos disse isso... 
Obviamente, não só de prerrogativas se faz um Estado. Em 
contrapartida da supremacia do interesse público, a 
indisponibilidade desse mesmo interesse faz com que a 
Administração, por intermédio de seus agentes, não tenha “vontade 
própria”, por estar investida no papel de satisfazera vontade de 
terceiros, quais sejam, o coletivo, a sociedade. 
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De fato, os agentes públicos têm o papel de levar as atribuições do 
Estado a efeito, Estado esse que, ao fim, é uma espécie de “tutor” 
dos interesses públicos. Não pode o agente, dessa forma, atuar da 
forma que bem entender, mas sim conforme exigido pela coletividade 
por intermédio do instrumento que é próprio para tal exigência: a lei. 
Com efeito, o princípio da indisponibilidade guarda uma relação 
muito estreita com a legalidade. Por este último, a 
Administração só faz o que a norma determina ou autoriza, 
quando e como permite, sendo, pois, bastante diferente dos 
particulares, que podem fazer tudo o que não é proibido pela 
norma. 
Percebe-se, por fim, significativa diferença quanto à vontade 
administrativa X vontade dos particulares, que pode ser assim 
resumida: enquanto os particulares possuem ampla liberdade 
de vontade, podendo realizar tudo aquilo que não lhes seja 
proibido, à Administração só é lícito fazer o que lhe é 
determinado, ou ao menos autorizado pela norma. 
Antes de passarmos para o próximo tópico, seguem breves 
considerações sobre o interesse público. O que é esse tal de interesse 
público? 
O interesse público, por dizer respeito ao coletivo, sobrepõe-se aos 
interesses individuais, daí dizer “supremo”. Claro que a prevalência 
do interesse público não é um fim em si mesmo. Sob o pretexto de 
dar cumprimento aos interesses públicos não pode o administrador 
público simplesmente fulminar os direitos e liberdades individuais, 
garantias consagradas constitucionalmente. 
A “chave” então da melhor interpretação do princípio da 
supremacia do interesse público é a ponderação entre as 
prerrogativas estatais de um lado e os direitos/liberdades 
individuais de outro, entendidas estas como verdadeiras restrições 
na atuação do Estado. Portanto, deve-se preservar o equilíbrio, dado 
que não há poderes ilimitados concedidos à Administração Pública. 
Ainda que quase inviável precisar-se o que é “interesse público”, não 
se pode conceituar esse como sendo apenas o que diz respeito 
ao Estado, em si, relacionado à entidade representante. Tampouco 
se pode conceituá-lo como resultante do somatório dos interesses 
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individuais. Dessa forma, a doutrina costuma segmentar o interesse 
público em: 
I) Primário – corresponde ao cumprimento da lei, e, portanto, 
ao interesse público propriamente dito ou finalístico. É 
visto de dentro para fora, exemplo da prestação de serviços 
públicos. 
II) Secundário – entendido como a necessidade de a 
Administração lograr vantagens para si. Ocorre internamente 
à Administração (atividade-meio): finanças públicas e 
nomeação de servidores, por exemplo. 
O Estado é uma instituição que age por intermédio de órgãos, 
entidades e agentes, mas que, ao fim, num plano extrajurídico, tem 
interesse de “maximizar” seus ganhos, e muitas vezes tende a 
privilegiar interesses secundários em detrimento dos primários 
(o que veremos não ser possível). Mais um exemplo para ilustrar o 
que se expõe. 
O Estado pode, em determinado momento, querer elevar ao máximo 
as alíquotas dos impostos, almejando mais receita para cobrir dívidas 
passadas. Neste caso, tenderia a agir como um particular: maximizar 
receitas para cobrir despesas. Só que, evidentemente, não é isso que 
a sociedade e a lei exigem do Estado. 
De outra forma, quer-se do Estado que a tributação seja feita nos 
limites necessários para se proporcionar o bem-estar social. Por 
conseguinte, pode-se afirmar que só é permitido ao Estado 
perseguir interesses públicos secundários quando estes 
coincidirem com os interesses públicos primários (os 
propriamente ditos). 
Assim, é correto afirmar que o interesse público primário não 
coincide, necessariamente, com o do Estado (o secundário, o 
destinado para atender suas conveniências internas). De fato, em um 
aspecto puramente “gerencial”, o Estado tentaria maximizar seus 
próprios interesses, muitas vezes não condizentes com aqueles 
dispostos na norma. 
Por outro lado, a observância dos interesses públicos compete 
não aos órgãos e entidades da Administração em si, uma vez 
que estes não passam de mera ficção jurídica. Para que os interesses 
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públicos sejam atingidos, são necessários agentes públicos, os 
quais tornarão concreta a atuação da Administração Pública. 
Esses agentes, na busca dos interesses públicos, atuam não em razão 
de vontade pessoal, mas daquilo que lhes impõe a norma, em 
sentido amplo. A doutrina majoritária tem dito que “falta vontade” 
àquele que atua em nome do interesse público, o agente público. De 
outra forma, este se norteia por determinação ou autorização da 
norma, que torna o interesse público indisponível ao agente em si. 
Melhores momentos: 
I) regime jurídico é um conjunto de normas e de 
princípios aplicado à determinada situação; 
II) o regime jurídico aplicável à Administração pode ser tanto 
de direito público (administrativo), como de direito 
privado (Regime Jurídico da Administração ou regime 
jurídico-administrativo, em sentido amplo); 
III) o regime jurídico-administrativo é um conjunto de 
prerrogativas e sujeições concedido à Administração Pública, 
para melhor cumprimento dos interesses públicos; 
IV) ainda que se sujeite predominantemente a normas de 
direito privado, a Administração Pública nunca se submete 
de forma integral a normas de tal ramo jurídico. Por exemplo: 
as empresas estatais estão sujeitas às restrições legais e 
constitucionais (realização de concurso público e de licitações, 
por exemplo); 
V) O interesse primário representa a Administração 
Pública no sentido finalístico, extroverso, com outras 
palavras, é o interesse público propriamente dito, pois dirigido 
diretamente aos cidadãos (de dentro do Estado para fora – 
Administração Extroversa). Já o interesse secundário diz 
respeito aos interesses do próprio Estado, internos, 
introversos, portanto, inconfundíveis com os primários 
(propriamente ditos). Por exemplo: a locação de um galpão 
para guarnecer livros, enquanto a biblioteca passa por reforma. 
É ato interno, porém, visa à proteção do interesse público 
propriamente dito. 
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PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO 
A palavra princípio quer significar o que vem antes ou depois? 
Claro que antes! 
Os princípios são os vetores fundamentais que alicerçam o edifício 
jurídico (das regras). Há quem diga que a não observância aos 
princípios é mais grave que ignorar o comando legal, afinal os 
princípios têm função normogenética, ou seja, na genética 
(DNA) das leis encontramos os princípios. 
A doutrina [Cretella] classifica os princípios em: 
a) onivalentes ou universais, comuns a todos os ramos do 
saber, como o da identidade e o da razão suficiente. Por 
exemplo: A não é B, logo B não é A (isso é universal); 
b) plurivalentes ou regionais,comuns a um grupo de 
ciências, informando-as nos aspectos em que se 
interpenetram. Exemplos: o princípio da causalidade, aplicável 
às ciências naturais e o próprio princípio do alterum non laedere 
(não prejudicar a outrem), aplicável às ciências naturais e 
jurídicas; 
c) monovalentes, que se referem a um só campo do 
conhecimento, há tantos princípios monovalentes quantas 
sejam as ciências cogitadas pelo espírito humano. É o caso dos 
princípios gerais de direito, como o de que ninguém se escusa 
alegando ignorar a lei. 
d) setoriais, que informam os diversos setores em que se 
divide determinada ciência. Por exemplo, na ciência jurídica, 
existem princípios que informam o Direito Civil, o Direito do 
Trabalho, o Direito Penal etc. 
Com base nesta classificação, pode-se dizer [Maria Sylvia Zanella Di 
Pietro] que o Direito Administrativo está informado por determinados 
princípios, alguns deles próprios também de outros ramos do Direito 
Público e outros dele específicos e enquadrados como setoriais. 
Fácil perceber, portanto, que os princípios são dotados de carga 
normativa mais perene do que as regras jurídicas, 
principalmente porque não há hierarquia material entre 
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princípios (princípio da eficiência é o mais recente, porém, não 
apaga a legalidade, convivem sim harmonicamente). Com um 
exemplo bem pragmático, fica mais tranquilo entender o queremos 
dizer com relação à ausência de hierarquização entre princípios. 
Imaginem a construção de um prédio. Começamos por onde? 
Pela sua base, claro, seus alicerces, que devem estar nivelados, 
para que o prédio não corra risco de desmoronar. Se 
tivéssemos uma parte do alicerce mais elevada que as demais, 
nosso prédio certamente tombaria (exceção feita para a Torre 
inclinada de Pisa ). 
Pois bem. Nosso “prédio”, daqui por diante, é a Administração 
Pública. E seus pilares, seus princípios, dão suporte a toda 
atividade da Administração, e as janelas são as regras (leis). Ah! 
Quebrar a janela é menos grave que derrubar um dos alicerces, 
concordam? 
Alguns desses “pilares” são explícitos na Constituição e constam 
do caput do art. 37 da CF/1988, por exemplo. Outros são 
encontrados implicitamente no texto constitucional, são 
depreendidos do sistema jurídico-administrativo-constitucional. 
Outros princípios vêm em textos legais, como os do art. 2º da Lei 
9.784/1999 (Lei de Processo Federal), e, por fim, a doutrina 
pátria “constrói” inúmeros princípios, a partir da interpretação 
da ordem jurídica. 
Como dito, por serem orientativos, os princípios constitucionais não 
possuem, entre si, hierarquização conceitual: não há princípio 
mais ou menos importante, TODOS são de igual importância. Vem 
a pergunta: se não há hierarquia, como resolver eventuais 
conflitos? 
CONFLITO 
LEIS PRINCÍPIOS 
Hierarquia 
Princípio da predominância Cronológico 
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Especialidade dos valores 
Em síntese: o que acontece, em um caso concreto, é que um (ou 
mais de um) princípio pode prevalecer quando comparado a 
outro (princípio da preponderância de interesses). 
Assim, devemos afastar a “velha” ideia de que o princípio da 
legalidade está além, acima, dos demais, em razão do estrito dever 
de a Administração obedecer à lei, por intermédio de seus agentes. O 
entendimento é equivocado. 
Com efeito, como dito, os princípios não possuem, entre si, 
hierarquização material: não há princípio mais ou menos 
importante, todos se equiparam. Explicando de uma forma mais 
“construtiva”. 
Foi realizada uma comunicação anônima no TCU ou no MPF a 
respeito de fatos graves praticados no âmbito da Administração 
Pública. Ora, o texto constitucional veda o anonimato (inc. IV 
do art. 5º), logo, deve o TCU ou o MP determinar o 
arquivamento do processo? 
Não é bem assim. Se, por um lado, a liberdade de expressão 
não é absoluta, impedindo o abuso quanto à opinião, 
garantindo-se a identificação do eventual denunciante; por 
outro, não há impedimento para que o TCU e o MP adotem 
medidas de ofício (por iniciativa sua) para averiguação de fatos 
informados mediante documentos apócrifos. 
A Administração Pública não pode se furtar de atender o 
interesse público. Assim, imagine-se que os fatos comunicados 
ao Estado sejam extremamente graves e que possuam claros 
indícios de serem verdadeiros. Poderia o Estado 
simplesmente não apurar por conta da sobredita vedação 
ao anonimato? Claro que não! Deveria apurar, mas não em 
um processo autuado como denúncia, mas noutro, como, por 
exemplo, numa representação da Unidade Técnica. 
Dessa forma, a denúncia não seria conhecida, mas a situação 
seria apurada, se fundamentada estivesse. Pergunta-se: 
qual seria o princípio a amparar essa apuração de ofício? 
Além da legalidade, impessoalidade e moralidade, o 
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princípio da verdade real (ou material) determinaria a 
apuração. 
Que tal uma rápida pincelada no princípio da verdade 
material? 
A busca pela verdade real orienta a atuação da Administração 
Pública. Isso se dá, em especial, porque, diferentemente dos 
processos judiciais comuns (da esfera cível), nos processos 
administrativos a relação jurídica constituída é bilateral e não 
trilateral. 
Nos processos administrativos, de um lado, tem-se a Administração 
que, ao tempo que integra o processo como interessada, possui o 
dever de buscar as informações (provas, quando for o caso) para a 
tomada de decisão. 
Nos processos judiciais cíveis, a produção de provas compete às 
partes, com um terceiro isento, neutro (o Juiz ou Tribunal Judicial) 
responsável pela decisão. Bem diferente, portanto, da natureza dos 
processos administrativos, para os quais podem ser apontadas as 
seguintes características básicas: 
I) é uma relação bilateral: de um lado estará a 
Administração e de outro, o interessado, que pode ser um 
particular ou mesmo um agente público. Já os processos judiciais 
comuns constituem uma relação trilateral; 
II) cumpre à Administração movimentar o processo 
administrativo, uma vez que o integra como interessada. Vale o 
princípio do “impulso oficial”. 
Assim, mesmo que não provocada, a Administração poderá 
instaurar um processo administrativo, desde que entenda necessário. 
Por isso, um documento apócrifo (anônimo), em casos concretos, 
poderá dar início a um processo administrativo, ainda que tal 
processo não seja constituído a partir do expediente anônimo. 
Nos processos judiciais comuns, o impulso (andamento) do processo 
incumbe às partes (de regra), as quais devem provocar a atuação 
jurisdicional para que o feito tenha andamento; e, 
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III) nos processos administrativos prevalece a busca da 
verdade real, assim entendida como aquela que se levanta dos fatos 
efetivamente ocorridos, ainda que não constantes formalmente de 
um processo administrativo, por exemplo. 
Nos processos judiciais cíveis, vale a verdadeformal, ou seja, se 
uma informação não estiver formalmente contida nos autos do 
processo, para o Juiz ou Tribunal Judicial é como se não houvesse 
no mundo (de regra). 
Dessa forma, ainda que a comunicação tenha sido anônima, 
poderia (e até deveria) o TCU instaurar um procedimento de ofício, 
visando ao esclarecimento dos fatos. A vedação ao anonimato, 
portanto, pode ser relativizada, em casos específicos, a bem 
da preservação do interesse público. 
2) (2006/FCC – Advogado/CEAL) Os princípios constitucionais 
que regem a Administração Pública podem ser expressos ou 
implícitos, são multifuncionais, sendo certo que, dentre outras 
características, 
I. norteiam a elaboração legislativa e a aplicação das normas jurídicas 
(função orientadora); 
II. não permitem uma compreensão global e unitária do texto 
constitucional, ou ainda, a harmonia na aplicação do direito (função 
supletiva); 
III. esclarecem o sentido, a dimensão e o conteúdo nas normas 
jurídicas (função interpretativa); 
IV. têm funções normogenética e discricionária, mas desprovidas de 
funções sistêmica e vinculante. 
É correto o que consta APENAS em 
a) I e II. 
b) I e III. 
c) I e IV. 
d) II e IV. 
e) III e IV. 
Abaixo, as análises dos quesitos. 
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Item I – CORRETO. Norteiam a elaboração legislativa e a 
aplicação das normas jurídicas (função orientadora). 
Item II - INCORRETO. Os princípios, além da função sistêmica, 
permitem uma compreensão global do texto constitucional e a 
harmonia na aplicação do direito. 
 
Item III - CORRETO. Os princípios, de fato, servem para 
esclarecer o sentido, a dimensão e o conteúdo nas normas 
jurídicas (função interpretativa). 
Item IV - INCORRETO. Os princípios têm funções 
normogenética e vinculante, providos de função sistêmica. 
Gabarito: alternativa B. 
 
PRINCÍPIOS EXPRESSOS 
Em termos de texto constitucional, o Capítulo VII, do Título III (Da 
organização do Estado), da Constituição da República Federativa do 
Brasil, consagra as normas básicas regentes da Administração 
Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, 
dos estados, do Distrito Federal e dos municípios (alcance 
amplo, não?); e proclama os princípios constitucionais essenciais 
para a probidade e transparência na gestão da coisa pública. São 
princípios constitucionais da Administração Pública (LIMPE): 
Legalidade; 
Impessoalidade; 
Moralidade; 
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Publicidade e 
Eficiência. 
Tais princípios valem para todos os Poderes, de todos os entes 
integrantes da Federação Brasileira (União; Estados; Distrito 
Federal, e Municípios), e respectivas Administração Direta e Indireta 
(se você não sabe o que é significa direta e indireta, fica 
tranquilo(a)), isso será visto mais à frente). É útil, nesse contexto, a 
transcrição do dispositivo constitucional: 
Art. 37 - A administração pública direta e indireta de 
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos 
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, 
publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (...). 
Na verdade, a carga normativa dos princípios é cogente, coativa, 
obrigatória, inclusive, para os particulares. 
Como assim para os particulares? Nunca ouvi falar sobre isso! 
Explico. 
Os particulares não são obrigados a manter qualquer vínculo especial 
com a Administração Pública. Porém não há impedimento de se 
submeterem, facultativamente, conforme o interesse, às regras de 
Direito Público, quando, por exemplo, tais particulares são 
qualificados, discricionariamente, como Organizações Sociais (OSs), e 
passam a receber dinheiros públicos para operacionalizar eventual 
contrato de gestão celebrado com Ministério Supervisor. Nos termos 
da Lei 9.637, de 1998 (Lei das OSs), as OSs acham-se presas, em 
suas aquisições, ao cumprimento dos princípios da Administração 
Pública. 
Deixando de lado, por enquanto, os princípios específicos contidos 
nas leis 9.784/99, 8.666/93, e 8.987/95 (os quais serão analisados 
nas cenas dos próximos capítulos), serão comentados os princípios 
constitucionais e legais expressos, bem como implícitos ou 
reconhecidos no direito positivo, igualmente informadores do Direito 
Administrativo. 
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Para um “cadinho” e exercita! 
 
3) (2010/FCC – PMSPE – CIÊNCIAS CONTÁBEIS) A 
Administração Pública sujeita-se à observância de 
determinados princípios, insculpidos na Constituição Federal. 
Em relação a esses princípios, é correto afirmar que 
(A) aplicam-se também às entidades integrantes da Administração 
indireta, exceto àquelas submetidas ao regime jurídico de direito 
privado. 
(B) o princípio da eficiência passou a sobrepor-se aos demais 
princípios gerais aplicáveis à Administração, com o advento da 
Emenda Constitucional no 19, que consolidou o modelo de 
Administração Gerencial. 
(C) o princípio da moralidade é considerado um princípio prevalente e 
a ele se subordinam o princípio da legalidade e eficiência. 
(D) o princípio da eficiência, ligado ao conceito de Administração 
Gerencial, aplica-se apenas às empresas públicas e sociedades de 
economia mista que atuam no domínio econômico. 
(E) todas as entidades integrantes da Administração Pública, direta e 
indireta, independentemente de seu regime jurídico, estão obrigadas 
a observar o princípio da legalidade, da moralidade, da 
impessoalidade e da eficiência. 
Comentários: 
É útil a transcrição do dispositivo constitucional: 
Art. 37 - A administração pública direta e indireta de qualquer dos 
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, 
moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (...). 
Exatamente por isso a alternativa “E” está perfeita! Os princípios 
aplicam-se a toda a Administração Direta e Indireta, 
independentemente de seu regime jurídico. 
A seguir, vejamos os erros nos demais quesitos. 
(A) aplicam-se também às entidades integrantes da 
Administração indireta, exceto INCLUSIVE àquelas submetidas ao 
regime jurídico de direito privado. 
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(B) o princípio da eficiência passou a sobrepor-se aos A 
CONVIVER, DE FORMA EXPRESSA, COM OS demais princípios 
gerais aplicáveis à Administração, com o advento da Emenda 
Constitucional no 19, que consolidou o modelo de Administração 
Gerencial. 
(C) o princípio da moralidade é considerado um princípio 
prevalente EXPRESSO e a ele se subordinam ALINHAM o princípio 
da legalidade e eficiência. 
(D) o princípio da eficiência, ligado ao conceito de Administração 
Gerencial, aplica-se apenas às empresas públicas e sociedades de 
economia mista que atuam no domínio econômico. 
Gabarito: alternativa E. 
 
4) (2010/FCC - MPA - Agente Administrativo) Dois estudantes 
debatiam quanto aos Princípios da Administração Pública. Um 
deles afirmou que NÃO é um dos princípiosda administração 
pública a: 
A) legalidade. 
B) moralidade. 
C) pessoalidade. 
D) publicidade. 
E) eficiência. 
Comentários: 
Corre que é sua! “Mata no peito” e corre para o abraço! No LIMPE, o 
“P” é de publicidade e não de PESSOALIDADE. O princípio 
aplicável é o da impessoalidade, daí a incorreção da alternativa C. 
Gabarito: alternativa C. 
 
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Vamos cair de cabeça nos princípios expressos. 
 
A- Legalidade 
Sabemos que os princípios da Administração possibilitam a 
responsabilização dos agentes estatais, bem como visam garantir a 
honestidade do emprego dos dinheiros públicos. 
Para Maria Sylvia, sendo o Direito Administrativo de elaboração 
pretoriana e não codificado, os princípios representam papel 
relevante nesse ramo do direito, permitindo à Administração e ao 
Judiciário estabelecer o necessário equilíbrio entre os direitos 
dos administradores e as prerrogativas da Administração. 
Para concluir que a partir dos princípios da legalidade e da 
supremacia do interesse público sobre o particular se 
constroem os demais, enfim, tais princípios precedem os 
demais. Atenção: não confundir “preceder” com “prevalecer”. 
Prevalecer remete-nos a ideia de hierarquia, e, como sabemos, 
inexiste hierarquia material entre os princípios. 
O princípio da legalidade é da essência do Estado de Direito e, por 
isso, fundamental para o Direito Administrativo, já que este 
nasce com aquele. É fruto da necessária submissão do Estado à 
Lei. Consagra a ideia de que por meio da norma geral, abstrata e, 
portanto, impessoal, editada pelo Poder Legislativo, a atuação da 
Administração objetiva a concretização da vontade geral (art. 
1º, parágrafo único, da CF/1988). 
De acordo com a acepção doutrinária clássica do princípio da 
legalidade, a Administração Pública só pode fazer aquilo que a 
norma determina, permite, autoriza, de modo expresso ou 
implícito. 
Vou antecipar o conceito de vinculação e de discricionariedade, ok. 
Quando a norma traça todos os pormenores, sem deixar espaço de 
atuação por parte dos administradores, ter-se-á atuação 
vinculada, como será visto no tópico de atos administrativos. Por 
exemplo: na esfera federal, a aquisição de bens e de serviços 
comuns, enquadrados como padronizados, devem ser adquiridos por 
pregão. Isso mesmo. O uso do pregão é obrigatório, uso vinculado. 
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Já, quando a norma deixa escolha, opção aos administradores, 
enfim, uma maior margem de liberdade (mas sempre com 
limites postos pela norma), verificar-se-á discricionariedade. Por 
exemplo: o pregão pode ser presencial ou eletrônico. Apesar de o 
presencial, na esfera federal, ser obrigatório, o eletrônico permanece 
preferencial (leia-se: há certa discricionariedade). 
Mas vejam: mesmo que conte com certa liberdade 
(discricionariedade), a Administração só faz o que lei estabelece. 
Por isso, pode-se afirmar que o princípio da legalidade “precede” 
todos os demais, isto é, vem na frente, para efeitos interpretativos. 
Obviamente, essa “precedência” não tem sentido hierárquico. Não é 
que o princípio da legalidade seja mais importante que os demais, 
mas sim que todos estes outros princípios devem ser interpretados à 
luz das leis. 
O princípio da legalidade não é restrito à Administração, enfim, 
também vale para o particular, mas com outro enfoque (legalidade 
constitucional): se uma norma não proibir, o particular, dispondo 
de forma livre de sua vontade, pode agir da maneira que melhor 
entender. Pode-se, previamente, concluir que a Administração 
Pública só pode agir da maneira que a lei determinar ou 
autorizar, enquanto o particular age do modo que julgue mais 
conveniente, desde que a lei (não apenas a Constituição) não 
o proíba. 
Isso significa que o agente público, responsável por tornar concreta 
a missão da Administração Pública, não pode fazer tudo o que não 
seja proibido em lei, e sim só o que a norma autoriza ou 
determina. Para o particular, o princípio da legalidade terá caráter 
mais restritivo que impositivo: não sendo proibido em norma, é 
possível ao particular fazer. Parafraseando o autor Hely Lopes, o 
princípio da legalidade para o administrador significa “deve fazer 
assim”, enquanto para os particulares, “pode fazer assim”. 
Outro detalhe é que o princípio da legalidade é bem mais amplo 
do que a mera sujeição do administrador à lei formal, enfim, 
está preso em sua atuação ao Direito, ao ordenamento jurídico, às 
normas e aos princípios constitucionais, sem falar das normas 
regulamentares por ele mesmo editadas. Obviamente, algumas 
disciplinas são separadas pelas constituições à disciplina de lei 
formal (reserva de lei), ou seja, necessariamente resultante da 
tramitação no Poder Legislativo. 
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No entanto, os limites do princípio da legalidade devem ser 
questionados. A doutrina registra que, em casos de prestações 
pessoais ou patrimoniais, o princípio tem força absoluta (estrita 
legalidade), decorrente da norma que estabelece que “ninguém é 
obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de 
lei”. 
Já no que diz respeito ao processo administrativo, o entendimento 
doutrinário é o de que a Administração não pode eximir-se de decidir 
os pedidos em razão de inexistirem normas de competência expressa, 
pois ao processo administrativo foram dadas as mesmas garantias 
constitucionais do processo judicial (art. 5º, LV, da CF/1988). Assim, 
ao administrador não é permitido lançar o administrado à via mais 
dificultosa: a judicial. Deve-se considerar que o ordenamento jurídico 
supre suas próprias lacunas, mediante a aplicação/criação de normas. 
Por fim, a doutrina aponta situações em que o princípio da 
legalidade sofrerá constrições (restrições) temporárias: 
medidas provisórias (espécies normativas efêmeras), estado de 
defesa e de sítio (o Presidente da República é quem decreta, não há 
lei formal). 
Vamos treinar! 
 
5) (2010/FCC – TRE/AL – TÉCNICO) Quando se afirma que o 
particular pode fazer tudo o que a lei não proíbe e que a 
Administração só pode fazer o que a lei determina ou autoriza, 
estamos diante do princípio da: 
(A) legalidade. 
(B) obrigatoriedade. 
(C) moralidade. 
(D) proporcionalidade. 
(E) contradição. 
Comentários: 
O princípio da legalidade é um só. Seja o previsto no art. 5º, II, da 
CF, de 1988, seja o estabelecido no art. 37, caput, da CF, de 1988. 
Apesar de um só, o alcance e os nomes são diferentes. 
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A primeira previsão é dirigida aos particulares, os quais podem 
fazer TUDO que a lei permite e TUDO que a lei não proíbe (a 
legalidade constitucional). 
A segunda diz respeito aos agentes públicos, os quais só podem 
fazer o que a lei autoriza, quando e como autoriza, enfim, na 
inexistência de amparo legal, não pode a Administração 
operacionalizar os seus atos, tirante situações excepcionais, como, 
por exemplo, agressão estrangeira (a legalidade administrativa).Daí a correção da alternativa A. 
 
Gabarito: alternativa A. 
 
6) (2010/FCC – ALESP – TÉCNICO LEGISLATIVO) Um dos 
princípios que norteiam a gestão pública é o princípio da 
Legalidade. Esse princípio 
I. está associado à gestão pública em toda a sua atividade, presa aos 
mandamentos da lei, deles não podendo se afastar, sob pena de 
invalidade do ato e responsabilização do seu autor. 
II. norteia-se pelo pressuposto de que todos os cidadãos são iguais 
perante a lei e, portanto, perante a administração pública. 
III. fundamenta-se em dispositivos legais direcionados ao 
consumidor, por meio dos quais ele possa ser ressarcido por 
empresas prestadoras de serviços públicos na falta ou inadequação 
dos serviços. 
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IV. impõe à administração pública a prática de atos voltados para o 
interesse público. 
Está correto o que se afirma APENAS em 
(A) I. 
(B) I e III. 
(C) II e III. 
(D) III. 
(E) IV. 
Comentários: 
O que sabemos até agora? 
Que o princípio da legalidade não é restrito à Administração 
Direta e Indireta e ao Poder Executivo, enfim, também vale para 
os Poderes Judiciário e Legislativo e para os particulares, mas com 
outro enfoque (legalidade constitucional): se uma norma não 
proibir, o particular, dispondo de forma livre de sua vontade, pode 
agir da maneira que melhor entender. 
Prontos? Vamos aos quesitos. 
Item I - CORRETO. Tudo o que o servidor faz ou deixa de fazer é 
pautado em comandos legais. Ora, os comandos legais são 
vinculantes, não deixando qualquer margem de manobra. Ora, 
os comandos legais deixam um espaço para a atuação, 
permitindo aos servidores discricionariedade administrativa. Mas, 
em todos os casos, é o legislador a peça-chave para a conduta da 
Administração. 
Item II - INCORRETO. O princípio da isonomia ou igualdade é 
que se norteia pelo pressuposto de que TODOS os cidadãos são 
iguais perante a lei e, portanto, perante a Administração Pública. 
Item III - INCORRETO. Princípios da responsabilidade do 
Estado, da continuidade do serviço público e da qualidade do 
serviço público (ou da eficiência), cada qual a sua maneira, 
servem de ferramenta para os particulares contra a falta ou 
inadequação dos serviços públicos. 
Item IV - INCORRETO. O princípio da finalidade é um aspecto 
da impessoalidade. Impõe à administração pública a prática de 
atos voltados para o interesse público. 
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Gabarito: alternativa A. 
 
B- Impessoalidade, finalidade ou isonomia 
Pode-se dizer que o princípio da impessoalidade tem uma “tripla 
formulação”, “três faces”. 
Numa primeira visão, para parte da doutrina, a impessoalidade 
como princípio significa que o administrador público só deve 
praticar atos voltados à consecução do interesse público. 
Por tal princípio, o tratamento conferido aos administrados em geral 
deve levar em consideração não o “prestígio” social por estes 
desfrutado, mas sim suas condições objetivas em face das normas 
que cuidam da situação, tendo em conta o interesse público, que 
deve prevalecer. 
Para esses doutrinadores, a atuação impessoal determina uma 
atuação finalística da Administração, ou seja, voltada ao melhor 
atendimento dos interesses públicos. Desse modo, o princípio da 
impessoalidade é sinônimo de finalidade. 
Em outra interessante acepção do princípio da impessoalidade, os 
atos e provimentos administrativos são imputáveis não ao 
funcionário que os pratica, mas ao órgão ou entidade 
administrativa em nome do qual age o funcionário. 
Por essa linha, pelos atos dos agentes responde a Administração 
Pública, em razão da impessoalidade de atuação daqueles. A tese é 
consagrada em diversos momentos da nossa atual Constituição 
Federal, como no art. 37, §6º do texto constitucional: 
As pessoas jurídicas de direito público e as de 
direito privado prestadoras de serviços públicos 
responderão pelos danos que seus agentes, nessa 
qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito 
de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou 
culpa. 
Vê-se que a pessoa jurídica à qual é vinculado o agente 
responde pelo dano causado por este, nitidamente devido à 
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impessoalidade da atuação funcional. Portanto, o agente tem sua 
atuação imputada ao órgão/entidade a que se vincula (teoria 
do órgão ou da imputação volitiva). 
Uma terceira face da impessoalidade pode ser encontrada no art. 
37, inc. II, por exemplo. Ao se exigir concurso público para o acesso 
aos cargos públicos, o legislador prezou pelo mérito, sem criar 
discriminações benéficas ou detrimentosas, em observância ao 
princípio da isonomia ou igualdade. 
Assim, a atividade administrativa deve dar-se segundo critérios de 
bom andamento do serviço público, afastando-se favoritismo ou 
mesmo desfavoritismos. 
Lúcia Figueiredo explica que a impessoalidade pode levar à igualdade, 
mas com ela não se confunde. É possível haver tratamento igual a 
determinado grupo (que estaria satisfazendo o princípio da 
igualdade), porém, se ditado por conveniências pessoais do grupo 
e/ou do administrador, estará infringindo a impessoalidade. É 
verdade que estão próximos os princípios, mas certamente não se 
confundem. 
O princípio da impessoalidade tem importantes aplicações 
práticas. Vejamos: 
  §1º do art. 37 da CF/1988: 
A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e 
campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter 
educativo, informativo ou de orientação social, dela não 
podendo constar nomes, símbolos ou imagens que 
caracterizem promoção pessoal de autoridades ou 
servidores públicos. 
  Art. 18 da Lei 9.784/1999 (Lei de Processo Administrativo 
Federal): regras de impedimento e de suspeição. Responda rápido: 
se você fosse o julgador de processo administrativo em que o 
acusado é sua JARA (nome carinhoso para a sogra ), o resultado 
seria favorável? Não precisa responder! 
Bom, de uma forma ou de outra, haveria uma inclinação do agente, a 
qual poderia comprometer o resultado do processo, manchando-o 
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com a parcialidade, daí o dever do agente decretar-se impedido 
para o julgamento. 
 Atos praticados por agente de fato (putativo): é o 
particular que ingressou na Administração Pública, no entanto, de 
forma irregular. É o agente “denorex” (parece que é, mas não é), e, 
de acordo com a teoria da aparência, seus atos praticados serão 
considerados válidos perante terceiros de boa-fé. 
  Art. 100 da CF/1988: o regime célere e eficaz de pagamento 
de dívidas do Estado – precatórios. A inscrição observa uma ordem 
cronológica de apresentação, proibida a designação de casos 
ou de pessoas nas dotações orçamentárias. 
 
7) (2002/Esaf – Fiscal de Tributos Estaduais/PA) Assinale a 
situação que não se relaciona com o princípio da 
impessoalidade, em alguma das suas acepções. 
a) Vedação ao uso da imagem da autoridade para promoção pessoal. 
b) Provimento de cargo públicoefetivo mediante concurso público. 
c) Anulação de ato cometido com desvio de finalidade. 
d) Verificação da presença do interesse público em todo ato cometido 
pela Administração Pública. 
e) Obrigação da divulgação pública dos atos oficiais. 
Comentários: 
Essa foi “baba”, “baba-baby”. Obrigação de divulgar os atos 
administrativos diz respeito ao princípio da publicidade e não ao 
da impessoalidade. 
Gabarito: alternativa E. 
8) (2010/FCC – TRT/8R – Analista/Administrativa) O 
princípio, que determina que o administrador público seja um 
mero executor do ato, é o da: 
(A) legalidade. 
(B) moralidade. 
(C) publicidade. 
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(D) eficiência. 
(E) impessoalidade. 
Comentários: 
Como os atos produzidos pelos agentes públicos são imputáveis 
ao órgão ou entidade administrativa, em nome do princípio da 
impessoalidade, fica lógico que o administrador público é um mero 
executor. 
Gabarito: alternativa E. 
 
C- Moralidade 
O princípio da moralidade é “velho” conhecido, no entanto explícito 
no texto constitucional a partir de 1988. Na doutrina francesa, 
Maurice Hauriou, depois de diferenciar a moral comum da moral 
jurídica, define a moralidade jurídica como o conjunto de regras 
de conduta tiradas da disciplina interior da Administração. 
Portanto, a conduta da Administração deve ser mais exigente do que 
simples cumprimento da frieza das leis, deve-se divisar o justo do 
injusto, o lícito do ilícito, o honorável do desonorável, o conveniente 
do inconveniente. A moralidade passa a ser pressuposto de validados 
dos atos do Estado, em toda nossa atuação estão presentes princípios 
da lealdade, da boa-fé, da fidelidade funcional. 
Lúcia de Figueiredo esclarece que a anulação de atos provenientes do 
excesso de poder é fundada tanto na noção de moralidade 
administrativa quanto na legalidade, de tal sorte que a Administração 
é ligada, em certa medida, pela moral jurídica, particularmente no 
que concerne ao desvio de poder. 
Lealdade, boa-fé, honestidade são preceitos éticos desejados pela 
sociedade que nos remunera direta ou indiretamente. Por isso, o 
princípio da moralidade pode ser considerado a um só tempo 
dever do administrador e direito público subjetivo. Sobre o 
tema, o Código de Ética dos servidores públicos civis do Poder 
Executivo Federal estabelece: xxx 
O legislador constitucional, sensibilizado com a moralidade, traz 
algumas aplicações práticas, a seguir: 
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  Art. 5º, LXXIII (ação popular); 
  Art. 37, § 4º, e 85, V, (atos de improbidade 
administrativa) 
A probidade é um aspecto da moralidade. De acordo com o 
Dicionário Aurélio (eletrônico), probidade diz respeito à integridade 
de caráter, honradez, ou seja, conceito estreitamente 
correlacionado com o de moralidade administrativa, tal como 
afirmado pelo examinador. 
  Art. 70 (princípios da legitimidade e economicidade, 
das quais irradia a moralidade). 
Os amigos são sabedores de que a Constituição Federal vigente 
consagra os controles interno e externo, este a cargo do Congresso 
Nacional com o auxílio dos Tribunais de Contas (controle 
parlamentar). 
O controle parlamentar está previsto, ainda, no art. 50 e seus 
parágrafos, além do § 3º do art. 58, que dá poderes de investigação 
próprios das autoridades judiciais às Comissões Parlamentares de 
Inquérito – CPIs. A esses órgãos incumbe controlar os atos da 
Administração, inclusive sob o aspecto da moralidade. 
  Art. 129, III (ação civil pública) 
A CF/1988 indica ser uma das funções institucionais do Ministério 
Público, estando regulamentada pela Lei 7.347/1985, como outro dos 
instrumentos de proteção à moralidade administrativa. 
Então, prontos para definir moralidade administrativa? 
O conceito talvez não, mas as aplicações vocês já estão treinados. O 
conceito de moralidade é um conceito jurídico indeterminado, tais 
como “bem comum” e “interesse público”. 
De fato, o Direito contém um sem-número de conceitos 
indeterminados, elásticos, plurissignificativos, equívocos, os quais 
levam à loucura alguns, sobretudo aqueles da área das ciências mais 
precisas (as ditas “exatas”). 
Nós temos amigos de engenharia, matemática e outras, que sempre 
dizem assim: mas que ciência ‘doida’ esse tal de direito, hein? 
Como é que pode uma situação concreta ter um monte de 
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interpretação? Nossa resposta: o Direito é uma ciência do social, e 
suas interpretações irão mudar junto com a sociedade, resultando 
essa “multiplicidade” de interpretações. Com a mudança social, 
muda-se a interpretação... 
Realmente, a moralidade é um conceito indeterminado, como muitos 
outros. Mas qual seria a razão de o legislador utilizar essa “técnica” 
de conceitos indeterminados? 
Quando o legislador lança mão de conceitos vagos, indeterminados, 
faz com que uma norma tenha maior “longevidade”, ou seja, viva por 
mais tempo. Um exemplo torna mais claro. 
O art. 1º da Lei 10.520/2002 diz que o pregão, uma das modalidades 
de licitação, serve à aquisição de bens e serviços “comuns”. Vem a 
indagação: mas o que são ‘bens e serviços comuns’? Esse 
conceito é vago demais! De fato, o conceito é bastante “aberto”, 
ou, abstrato. Porém, isso é positivo, faz com que a norma “viva” mais 
tempo. 
Por exemplo, o pregão, há trinta anos, não serviria à aquisição de 
bens e serviços de informática, pois não eram comuns (no sentido de 
padronizados). Hoje, no entanto, o pregão servirá, sim, para boa 
parte destas aquisições, uma vez que muitos bens e serviços de 
informática são padronizados no mercado. É isso que quero dizer com 
“a norma vive mais tempo”, ao se utilizar conceitos indeterminados. 
Apesar de tratar-se de um conceito vago, não está imune ao controle 
judicial. Basta ver o que diz o inc. XXXV do art. 5º da CF/1988 para 
chegar a essa conclusão. Relembremos o dispositivo: a lei não 
excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito. 
Notem, nem mesmo a lei excluirá da apreciação judicial um ato que, 
ao menos potencialmente, possa causar prejuízos. A simples 
utilização de um conceito indeterminado, como a moralidade, 
não impede a atuação do Poder Judiciário de exercer o 
legítimo controle do ato. 
Mesmo que tal conceito seja empregado em sua “acepção pura”, ou 
seja, em seu sentido filosófico, entendida, portanto, como um 
conjunto de regras de conduta consideradas como válidas, quer de 
modo absoluto para qualquer tempo ou lugar, quer para grupo ou 
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pessoa determinada (conceito extraído do Dicionário Aurélio 
Eletrônico), estará a salvo do controle judicial. 
E, agora, prontos para separar a moralidade da legalidade? E a 
moralidade comum da jurídica? 
É de interesse a distinção entre a legalidade e moralidade, 
enquanto princípios, os quais, por razões óbvias, não podem ser 
entendidos como sinônimos perfeitos. 
Pelo princípio da legalidade, a Administração Públicasó pode atuar de 
acordo com o que a lei estabelece ou autoriza. Já a moralidade é um 
dos conceitos que conta com um dos maiores graus de abstração no 
mundo jurídico: o que seria a “moral”? 
Ainda que o conceito seja passível de inúmeras interpretações, é 
claro que sua definição perpassa por uma noção muito subjetiva, 
influenciada, ainda, pelo momento histórico vivido. Exemplo disso é o 
nepotismo, tratado mais à frente. 
Há dez, vinte anos, seria impensável alguma autoridade judicial dizer 
que a prática do nepotismo não se alinhava ao princípio da 
moralidade. Hoje, felizmente, nosso direito evoluiu, e a nomeação de 
parentes para cargos de chefia passou a ser refutada pela sociedade, 
bem como por tribunais judiciais. 
O princípio da moralidade tem profunda relação com o “padrão de 
comportamento” desejável dos agentes públicos, estreitando-se com 
o que poderia nominar, sinteticamente, por ética. 
Por dizer respeito a “comportamento”, nota-se extrema dificuldade 
em tentar se “isolar” uma moral essencialmente administrativa, ou 
seja, do Estado. De fato, para se chegar ao conceito de padrão, o 
intérprete da lei será certamente influenciado pela noção de moral 
“comum”, que prevalece no seio da sociedade em determinado 
momento histórico. 
Em síntese: a “moralidade” administrativa e a comum são 
indissociáveis, não havendo como se falar de uma sem se abordar a 
outra. 
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É fácil observar a consagração do princípio da moralidade 
administrativa, mesmo em âmbito constitucional. Dessa maneira, 
cabe aos órgãos competentes e aos cidadãos em geral diligenciar aos 
órgãos judiciais para que invalidem atos ofensivos à moral, com a 
consequente aplicação das devidas punições aos responsáveis. 
Nesse contexto, cabe ao Judiciário o controle do ato 
administrativo, tanto sob o aspecto da legalidade quanto sob o 
aspecto da moralidade. Exemplo disso é a prática do nepotismo, 
a qual é vista como imoral por diversos tribunais judiciais, como o 
próprio STF. 
Por fim, ressalto que legal e moral são qualificativos próximos, 
mas não idênticos. Ambos têm origem em um mesmo conceito: a 
conduta, mas possuem círculos de abrangência diferenciados. 
Vejamos um exemplo concreto. 
Imagina que um servidor do Fisco passe a namorar a filha do 
Ministro ou Secretário da Fazenda, que é muito ciumento. Tão 
logo descobre o relacionamento, o Ministro/Secretário remove o 
servidor, transferindo-o para um distante rincão de nosso país, 
no intuito de separar o casal. 
Pergunta-se: a conduta da autoridade seria legal? A princípio, 
sim. Todavia, no aspecto do comportamento esperado da 
autoridade, o ato não se alinharia à moral, daí porque deveria 
ser anulado, uma vez que conteria um desvio de finalidade, 
ou seja, praticado visando fins outros, que não o interesse 
público. 
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Ainda que se trate de conceitos concêntricos (ou secantes) (origem 
em idêntico conceito: a conduta), moralidade e legalidade 
distinguem-se: cumprir aparentemente a lei não implica 
necessariamente a observância da moral. 
Por exemplo: nos termos da Lei 8.666, de 1993, o chefe da 
divisão de Licitações não pode participar da licitação, mas, a 
rigor, não há impedimento de o filho participar da licitação, 
certo? 
Acontece que o filho tem 16 anos, porém, na condição de 
empresário, pode ser emancipado. Abre a empresa e, por 
coincidência do destino, vence a licitação no órgão em que o pai 
é chefe do setor de licitações. 
Durante um trabalho de fiscalização pela Controladoria-Geral da 
União ou pelo TCU detecta-se o fato acima. Então, há 
ilegalidade? Claro que não! Há imoralidade? Difícil, não é 
verdade. 
Acontece que todas as notas fiscais de serviços da empresa 
foram emitidas, durante 6 anos, exclusivamente para o referido 
órgão. E agora? Induvidosamente houve imoralidade. 
Vamos trabalhar, agora, as regras sobre o nepotismo, tema de maior 
incidência nos últimos concursos, logo, toda a atenção. 
Nepotismo funciona como uma espécie de favoritismo, 
preferência, por alguns. No direito administrativo brasileiro, o 
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nepotismo tem sido identificado pela nomeação de parentes para 
cargos de chefia. 
Não há uma LEI que vede, expressamente, o nepotismo no 
âmbito de todas as esferas federativas. Não obstante prática 
indesejável, o nepotismo não seria, então, uma ilegalidade 
explícita, por falta de lei que assim estabeleça. 
Todavia, além do princípio da legalidade, cabe observar e aplicar 
outros princípios constitucionais na produção de atos administrativos. 
O nepotismo precisa ser combatido, integrando todos os 
princípios constitucionais, o que, por sorte da moralidade e da 
eficiência, já foi feito pelo Supremo Tribunal Federal - STF. 
Ao apreciar a Ação Declaratória de Constitucionalidade 12/2006 – 
ADC 12, em que se discutia Resolução do CNJ, a qual vedava a 
nomeação de parentes dentro do Poder Judiciário, a Corte 
Constitucional entendeu que o nepotismo é uma afronta a 
princípios de Administração Pública constantes do art. 37 da 
CF/1988, principalmente aos princípios da impessoalidade, 
moralidade, eficiência e igualdade. 
Os amigos concursandos mais atualizados se questionam: é verdade 
que só o Poder Judiciário está sujeito à vedação do 
nepotismo? Não é verdade! Vejamos. 
Com base no princípio da eficiência, da moralidade, e em outros 
fundamentos constitucionais, o STF, por meio da Súmula 
Vinculante 13, entendeu que viola a Constituição a nomeação de 
cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por 
afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante 
ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de 
direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em 
comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na 
administração pública direta e indireta. 
A presente Súmula só faz reafirmar o entendimento do STF: a 
vedação ao nepotismo não exige edição de lei formal, visto que 
a proibição é extraída diretamente dos princípios 
constitucionais que norteiam a atuação administrativa. 
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Com a edição dessa Súmula, a regra do nepotismo, antes só 
existente no Poder Judiciário (Resolução do CNJ), foi estendida 
para qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante 
designações recíprocas (o que a doutrina chama de nepotismo 
cruzado). 
No entanto, duas exceções à Súmula merecem destaques. 
A primeira diz respeito aos servidores já admitidos via concurso 
público, os quais, na visão do STF, não podem ser prejudicados em 
razão do grau de parentesco, inclusive porque tais servidores 
passaram por rigorosos concursos públicos, tendo, portanto, o mérito 
de assumir um cargo de chefia, de direção. Se entendêssemos 
diferente disso, alguns servidores seriam punidos eternamente, 
apesar de competentes para galgarem postos mais elevados. 
A segunda exceção foi