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Seguridade Social
Autor: Maria Lucimar Pereira
Tema 03
A Construção da Política de Saú-
de de Direito Universal
seç
ões
Tema 03
A Construção da Política de Saúde de Direito 
Universal
PEREIRA, Maria Lucimar. Política de Seguridade 
Social: A Construção da Política de Saúde 
de Direito Universal. Valinhos: Anhanguera 
Educacional, 2017. 
SeçõesSeções
LEITURAOBRIGATÓRIA
FINALIZANDO
REFERÊNCIAS
GABARITO
CONTEÚDOSEHABILIDADES
AGORAÉASUAVEZ
GLOSSÁRIOLINKSIMPORTANTES
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Tema 03
A Construção da Política de Saúde de Direito 
Universal
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A terceira unidade do livro da disciplina de Seguridade Social pretende apresentar elementos 
para a reflexão acerca da universalização do direito à saúde através da implantação do 
Sistema Único de Saúde – SUS. O estudo prioriza o resgate da trajetória histórica da saúde 
desde a sua implantação no Governo de Getúlio Vargas em 1930, considerando o cenário 
político, econômico e social referente ao período. O destaque da associação do direito à 
saúde atrelado à contribuição previdenciária a partir da criação das CAPs, reordenando 
para os IAPs e posteriormente para o INAMPS até a evolução para o SUS. Neste contexto 
identificam-se os maiores dilemas e desafios para a institucionalização da saúde pública 
contributiva e a sua transcendência para a construção de uma política de direito a todos os 
cidadãos brasileiros, conforme determinação da Constituição Federal de 1988. 
CONTEÚDOSEHABILIDADES
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LEITURAOBRIGATÓRIA
A Saúde como Direito Universal
A compreensão de política de seguridade social, consagrada na Constituição Federal de 
1988, significou um dos maiores avanços da atualidade no campo da proteção social. Esta 
conquista é produto do processo histórico das reivindicações dos trabalhadores ao longo 
do século XX. 
A seguridade constitui-se como um conjunto de ações integradas que visam garantir o 
direito à saúde, à previdência e à assistência social. Além de definir o que compreende 
a proteção social, também rompeu com os paradigmas contratualistas que até aquele 
momento vigoravam e afirmou esses direitos como de todos os cidadãos brasileiros.
Romper com a cultura do direito contributivo de proteção e implantar outra totalmente 
diferente, na ótica da concepção do direito social e de responsabilidade estatal, requer 
desafios. 
A última Constituição Federal também destacou que, além da responsabilidade do Estado 
em proteger socialmente todos os cidadãos e indicar quais as políticas sociais responsáveis, 
ainda definiu que para a ampliação desta proteção é necessário financiamento e novas formas 
de fazer a gestão destas políticas, necessariamente sendo democrática, descentralizada e 
contando com a participação da população, especialmente nos espaços institucionais de 
participação, como os conselhos gestores e as conferências.
Foi neste contexto que a saúde adquiriu o status de direito social fundamental. Sendo um 
direito fundamental, é necessário que todos tenham acesso, assim fica estabelecido na 
Constituição Federal de 1988 que o acesso à saúde pública é direito de todos os cidadãos 
brasileiros indistintamente, independentemente da contribuição previdenciária e da classe 
social, e constituiu como dever do Estado criar as estratégias para que este direito seja de 
acesso universal e igualitário a todos os serviços da política de saúde. Também se definiu 
nesta Constituição que para acessar esses serviços também é necessário que eles sejam 
integrados a uma rede regionalizada e hierarquizada, fazendo parte do Sistema Único de 
Saúde – SUS, conforme estabelece o art. 196, que dispõe:
LEITURAOBRIGATÓRIA
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LEITURAOBRIGATÓRIA
“[...] a saúde é um direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais 
e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso 
universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação” 
(BRASIL, 2016, p. 118). 
Além do art. 196 que consagra a saúde como um direito, também consta na mesma 
Constituição a reafirmação da saúde como um direito social:
“São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o 
transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, 
a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição” (BRASIL, 2016, p. 18).
A forma de operacionalização do direito universal à saúde também está expressa logo a 
seguir, no artigo 198:
“As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada 
e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes: I– 
descentralização, com direção única em cada esfera de governo; II – atendimento integral, 
com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais; III– 
participação da comunidade” (BRASIL, 2016, p. 119).
O mesmo artigo 198, em seus incisos, estabelece as normas sobre o financiamento do novo 
sistema e ainda responsabilizando todos os entes federados no custeamento das ações.
O Art. 198 também estabelece as diretrizes previstas para o SUS, bem como os princípios 
organizativos e doutrinários, e aqui vale destacar alguns deles:
• Universalidade: refere ao acesso a toda rede de serviços de saúde e todos os níveis 
de assistência conforme a necessidade do cidadão. A universalidade indica que o 
atendimento a parte da população, ou seja, aqueles que contribuem para a previdência 
social, ficou no passado. A partir de então a saúde é direito de todos os brasileiros.
• Equidade: A equidade parte do princípio de que as disparidades sociais e regionais 
existentes no Brasil devem ser reduzidas, e tão importante como as outas políticas, 
a saúde também é responsável por implantar condições para atingir esta redução. 
Reduzir estas disparidades implica em investir tecnicamente no combate às situações 
agudas. Para isso se faz necessário o conhecimento dos territórios e das famílias, 
para a avaliação das diferentes estratégias e o estabelecimento de prioridades.
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LEITURAOBRIGATÓRIA
• Descentralização político-administrativa: Este princípio perpassa também pela 
descentralização dos recursos de forma regular e contínua e pela descentralização 
de poderes, ou seja, a descentralização envolve a transferência de responsabilidades 
para o município, mas também a transferência de poder e recursos das três esferas: 
União, Estados e Municípios.
• Integralidade: Este princípio denota que os serviços da política de saúde devem 
considerar as necessidades das pessoas e grupos, mesmo se o grupo constitui 
numa minoria em relação ao todo. Já percebemos ações direcionadas aos grupos, 
considerando suas especificidades, como as mulheres, jovens, idosos, pessoas com 
deficiência, as gestantes, as pessoas que fazem uso de substâncias psicoativas, 
as pessoas com distúrbios mentais e, mais recentemente, a população indígena, 
quilombola e ribeirinha.
• Financiamento: indica que para a realização das ações que a população tem direito 
requer recursos, para tanto é necessário que todos os entes federados tenham 
responsabilidade orçamentária, ou seja, Governo Federal, Governos Estaduais e 
Governos Municipais, de destinar recursos públicos para a área da saúde, conforme 
indicação constitucional.
• Participação: a partir da Constituição Federal, a decisão sobre as políticas sociais é 
local e necessariamente com a participação da população. Para isso foram legitimados 
os espaços dos Conselhos Gestores e das Conferências como institucionais de 
participação. O Conselho de Saúde é considerado o mais atuante das políticas públicas. 
Esses princípios expressam a concepção de direito de cidadania e democracia. Vale 
destacar que o processo de construção dos princípios do SUS iniciou antes da aprovação 
da Constituição Federal de 1988. A Carta Magna expressou o resultado da mobilização 
provocada pela Reforma Sanitária.
A implantação das ações na área da saúde, revestidas com esses princípios, vai intervir 
diretamentena qualidade e condição de vida da população.
Os princípios do Sistema Único evidenciam a compreensão que a população deve ter 
sobre este Sistema, pois expressam a direção que as ações devem seguir. Os serviços 
devem ser estruturados a partir das necessidades da população, e para tal é necessária 
a responsabilização do Estado na proteção social a todos os brasileiros. Essa proposta 
implicava em romper com uma forma de ver, pensar e agir de uma política pública.
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LEITURAOBRIGATÓRIA
O direito à saúde consiste no direito de segunda geração. Como os demais direitos desta 
geração, o acesso dos cidadãos a estes direitos deve ser garantido pelo Estado. 
Além de ser garantido na Carta Magna, o direito à saúde também foi reafirmado a partir 
da regulamentação da Lei Orgânica da Saúde – LOS, Lei nº 8.080/90, enquanto um dos 
dispositivos que foram aprimorados após a Constituição Federal.
Quase tão importante quanto a Constituição Federal de 1988, que marcou a história da 
proteção social brasileira, a Lei Orgânica da Saúde também é resultado do mesmo processo 
de mobilização e organização da população na defesa da saúde universal. 
A LOS reafirma o “direito de todos e dever do Estado” (BRASIL, 2016, p. 118), organiza 
as ações e serviços da política de saúde em todo território brasileiro e ainda define os 
princípios, diretrizes e os objetivos do Sistema Único de Saúde.
Simon (2015) relata que o SUS foi implantado de forma gradual. Primeiramente chegou o 
Sistema Unificado e Descentralizado de Saúde – SUDS, que orientava para a universalização 
do atendimento. Em seguida, a incorporação do Instituto Nacional de Assistência Médica e 
Previdência Social – INAMPS ao Ministério da Saúde, e depois a aprovação da LOS, que 
orientava para a operacionalização do SUS.
A regulamentação do funcionamento do SUS foi sendo construída durante a década de 
1990. Outra importante legislação do período foi a Lei nº 8.142, de 1990. Ela concede o 
direito de a população participar na gestão do SUS e ainda trata sobre as transferências 
intergovernamentais dos recursos da área da saúde.
O arcabouço jurídico elaborado a partir da Lei Orgânica de Saúde direcionou para enfrentar 
as dificuldades da população em acessar o sistema, aliás, para além do acesso, mas garantir 
o acesso com qualidade. Uma das condições para esta operacionalização é a população 
acessar serviços públicos da política de saúde tendo como referência a aproximação da 
residência.
O Sistema Único de Saúde que temos hoje sendo executado nos municípios está longe 
de ser o SUS projetado nos documentos legais, muito menos o que foi sonhado. O que 
se percebe foi a formatação de um modelo destinado àqueles que não tinham condições 
de pagar um sistema privado de saúde. O que foi previsto na Constituição foi o modelo 
universal, sendo que este não se efetivou ainda, há de se considerar que houve importantes 
avanços nesta trajetória, por exemplo, o acesso para além da contribuição previdenciária, a 
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LEITURAOBRIGATÓRIA
implantação do sistema de imunização e de vigilância epidemiológica e sanitária que está 
universalizado, e ainda os avanços na alta complexidade, como os transplantes de órgãos, 
que são referência mundial.
Para o fortalecimento do SUS é necessário executar e ampliar a proteção social conforme 
orientação da Constituição Federal de 1988, reafirmada pela Lei Orgânica de Saúde – LOS 
e demais normativas. Entretanto, para tal se faz necessário – e urgente – o posicionamento 
em defesa deste sistema, pois há debates ocorrendo na sociedade e no governo. O debate 
gira em torno da universalidade do direito à saúde e as ações focalistas. A defesa de que o 
Estado deve garantir o acesso à saúde apenas aos segmentos mais pobres está cada vez 
maior e, ainda com a redução do financiamento, a perspectiva universalista está cada vez 
mais distante de ser implantada.
Para compreender que o SUS faz parte de um processo histórico, construído com a 
participação de importantes atores sociais, faz-se necessário o conhecimento sobre a 
trajetória histórica desta política, que não aconteceu de uma hora para outra.
Construção da Saúde como Política Pública
Para melhor compreensão acerca da conquista do direito universal à saúde e da situação 
atual em que se encontra o Sistema Único de Saúde, é necessária a reflexão sobre os 
determinantes históricos, políticos, sociais e econômicos que fazem parte deste processo. 
A política de saúde no Brasil, e as demais políticas sociais, foram influenciadas pelos 
processos que o país e toda sua população passaram ao longo da história, ou seja, não é 
possível dissociar a evolução da história da política de saúde com o desenvolvimento da 
política social e econômica do Brasil. 
Vamos usar como referência de tempo histórico, deste resgate histórico, o período a partir 
da Velha República, que inicia ao final do século XIX.
Bering e Boschetti (2006) relatam que desde o período final do século XIX a agricultura foi 
o que predominou na economia no Brasil, especialmente baseada no cultivo e exportação 
do café. Tanto a produção deste como o investimento do Estado estavam totalmente 
direcionados para sua produção. 
Em relação à responsabilidade do Estado nas expressões da questão social, era inexistente. 
No final do século XIX e início do século XX, os grandes centros estavam tomados por 
epidemias. Em especial a cidade do Rio de Janeiro presenciava graves doenças, como a 
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LEITURAOBRIGATÓRIA
varíola, a malária, a febre amarela e a peste.
O Estado, que estava em função da oligarquia cafeeira, passou a preocupar-se com a 
situação quando este cenário passou a sofrer as consequências destas situações. O 
comércio exterior passou a ameaçar de não permitir que os navios atracassem em portos 
brasileiros, pois a tripulação corria o risco de contaminar-se e ainda levar as doenças para 
os seus países. 
Polignano (s/d) conta que o presidente Rodrigues Alves, que ficou no comando do Brasil de 
1902 a 1906, indicou o médico Oswaldo Cruz, que com sua experiência como sanitarista 
assumiu o compromisso de extirpar a febre amarela no Rio de Janeiro. Para enfrentar a 
situação crítica em que se encontrava esta epidemia, o médico recrutou um exército de 1.500 
pessoas para trabalhar no combate ao mosquito transmissor, como guardas sanitários.
Até aquele momento nunca tinha havido nenhuma ação do governo na área da saúde, e a 
prática militar com que os guardas sanitários agiram fez com que a população se revoltasse 
diante das arbitrariedades.
O método utilizado perpassava literalmente pela invasão das residências e o uso da repressão 
como mecanismo para obrigar a população a vacinar-se, e muitas vezes, a se desfazer de 
seus móveis e roupas, que eram queimados, havendo em alguns casos a destruição da 
própria casa. Essas ações eram complementadas com a vacinação compulsória.
O modelo das campanhas sanitaristas visou primeiramente o combate das doenças no 
espaço urbano e posteriormente também no espaço rural. Além das doenças transmitidas 
pelos mosquitos, também foram iniciadas campanhas contra a tuberculose, a hanseníase 
e a psicose. 
A população, que não possuía recursos para pagar pelo tratamento de saúde para combater 
essas doenças, contava com as irmandades.
As medidas tomadas pelo exército de campanhistas, que no início provocava receio e 
medo na população, foram ficando mais agravantes, levando à organização de um grande 
movimento popular de revolta, que marcou a história como A Revolta da Vacina em 1904.
Embora o modelo cometia excessos na relação com a população, também computou 
importantes avanços contra as epidemias, tanto que a febre amarela foi erradicada na 
cidade do Rio de Janeiro. 
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LEITURAOBRIGATÓRIA
Polignano (s/d) relata que ainda neste período o médico Oswaldo Cruz organizou a 
saúde pública com uma seção demográfica, um laboratório bacteriológico, um serviço de 
engenharia sanitária, um serviço de profilaxia da febre amarela, a inspetoria de isolamento 
e desinfecçãoe o instituto soroterápico, que mais tarde ficou nacionalmente conhecido 
como Instituto Oswaldo Cruz.
A forma na abordagem com a população mudou apenas na década de 20, com a criação do 
Departamento Nacional de Saúde ligado ao Ministério da Justiça. Desta vez, quem estava 
à frente das ações era o médico Carlos Chagas, que mudou o método repressivo para 
um método mais próximo da população, desta vez utilizando propagandas e a educação 
sanitária.
Ao final da década de 1920, o Brasil também é vítima da Grande Depressão americana. 
Segundo Bering e Boschetti (2008), a economia e a política brasileira foram abaladas pelos 
acontecimentos mundiais que ocorreram nas três primeiras décadas do século XX. A quebra 
da Bolsa de Nova York repercutiu diretamente nas correlações de força no cerne da classe 
que dominava o país. Mas os trabalhadores também foram prejudicados.
Como falamos anteriormente, a produção de café brasileira era exclusivamente para fins 
da exportação para os Estados Unidos. Com a crise internacional, os Estados Unidos 
deixaram de exportar seus produtos para outros países e, consequentemente, deixaram 
de comprar de países como o Brasil. A bolsa de valores americana, que até este período 
estava supervalorizada, de um dia para o outro caiu expressivamente, ao ponto de quebrá-
la. A quebra da Bolsa de Valores de Nova York refletiu diretamente no Brasil, já que toda a 
produção de café era para este mercado. A oligarquia cafeeira brasileira perde seu único e 
exclusivo mercado. Esses produtores ficaram sem perspectiva, tanto que grande parte dos 
grandes produtores erradicou a plantação de café.
Entretanto, não foi apenas nisso o prejuízo da oligarquia cafeeira, o espaço político também 
desestabilizou, pois as demais oligarquias, como do açúcar e do gado, que até aquele 
momento estavam excluídas do poder político, aproveitaram o momento para diversificar a 
economia brasileira. 
Bering e Boschetti (2008) afirmam que foi com o apoio destas oligarquias que passam a 
ocupar o cenário político, e também com a participação dos militares e da população, que 
Getúlio Vargas assume o poder, mesmo não sendo eleito, pois ficou em segundo lugar nas 
eleições presidenciais em 1930.
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Além destas oligarquias que passam a cobrar mudanças na condição política, também tem 
os industriais, que contribuem para a quebra da hegemonia do café. 
Um dos compromissos de Getúlio Vargas é de investir para o desenvolvimento industrial. 
Assim, no mesmo ano que deu o golpe, ou seja, 1930, o governo inicia a construção de um 
polo industrial nacional. As empresas estatais de produção de bens intermediários passam 
a ter investimentos durante toda a Era Vargas (1930 a 1945). As empresas implantadas 
neste período foram a Companhia de Siderurgia Nacional, Companhia Vale do Rio Doce, 
Fábrica Nacional de Motores, Hidrelétrica do Vale do São Francisco. Enquanto o Estado 
investe nas empresas estatais de áreas estratégicas para o desenvolvimento do país, as 
indústrias de bens de consumo ficam com os empresários brasileiros.
Para esta nova política econômica foi necessária a ampliação de mão de obra de 
trabalhadores dos centros urbanos e também dos imigrantes europeus que chegavam ao 
país fugindo dos regimes fascista e nazista. Tanto os trabalhadores imigrantes como os 
brasileiros viviam nas mesmas situações, em péssimas condições de vida e de trabalho. 
Além da pobreza e da miséria, ainda conviviam com as doenças, a falta de instalações 
sanitárias, moradias que não ofereciam nenhum conforto e segurança. Para agravar a 
situação, não tinham nenhum direito trabalhista. As relações de trabalho eram conforme os 
patrões ditavam.
Os governos de Getúlio Vargas, que totalizaram três durante os 15 anos ininterruptos, foram 
o período da reestruturação do papel do Estado. As características deste governo foram 
desde a centralidade do poder nas mãos do presidente, as relações populistas com os 
trabalhadores e a implantação de um Estado de ditadura. Entretanto, foi neste período que 
se assume o compromisso de atender as demandas da classe operária, na perspectiva de 
construir um sistema de proteção social. 
Para Bering e Boschetti (2006), a partir do Governo Vargas se inicia o processo de regulação 
social, o que se pode chamar de período da implantação das políticas sociais brasileiras. 
Em relação ao trabalho, foi neste período que o Brasil inicia a construção da proteção social 
para os trabalhadores a partir de referências dos países desenvolvidos, iniciando com a 
regulação dos acidentes de trabalho, depois as aposentadorias e pensões e, posteriormente, 
o auxílio doença, maternidade, família e seguro desemprego.
Para a estruturação das políticas sociais e também para mediar as conflituosas relações 
entre trabalhadores e patrões, cria-se o Ministério do Trabalho assim que o então presidente 
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assume, ou seja, em 1930. Em 1932 cria-se a Carteira de Trabalho, sendo este o documento 
que expressava a cidadania no Brasil. A partir desta concepção, quem estava fora do 
mercado de trabalho não era cidadão.
O primeiro sistema público de previdência social também é datado neste governo, a partir 
da implantação dos Institutos de Aposentadoria e Pensão – os IAPs, que se expande com 
a cobertura de risco da perda da capacidade produtiva, como em caso de idade avançada, 
morte, invalidez e doenças.
Os IAPs funcionavam a partir da associação de trabalhadores, a organização era a partir 
da categoria profissional. Entretanto, nem todas as categorias tinham o seu Instituto, e 
aqueles que existiam não tinham uma padronização de benefícios, mas todos eles tinham 
a exigência da contribuição tanto dos trabalhadores como dos empregadores e também do 
Estado. Além da participação na contribuição financeira para o sistema, o Estado também 
era o responsável pela gestão, tanto que a indicação do presidente de cada IAP era do 
presidente da República.
O primeiro IAP a ser implantado foi dos trabalhadores marítimos, em 1933, a sequência 
foi a partir da capacidade de organização de cada categoria e a sua relevância para o 
desenvolvimento do país.
A cada IAP que se implantava era uma Caixa de Aposentadoria e Pensão - CAP que se 
extinguia, sendo que a última transição foi em 1953.
A Caixa de Aposentadoria e Pensão foi criada em 1923 a partir da Lei Eloy Chaves. Neste 
ano, apenas os trabalhadores ferroviários foram atendidos, mas foi a partir desta referência 
que outras categorias começaram a mobilização e reivindicação para ter o mesmo direito. 
A diferença entre CAP e IAP é que a primeira foi implantada por empresa. Cada empresa, 
em que havia profissionais com profissões regulamentadas pelo Estado que também foram 
atendidas com a ampliação da Lei Eloy Chaves, foi contemplada, ou seja, implantava-se 
uma Caixa. O financiamento era por conta dos trabalhadores e empregadores. O Estado 
assumia a regulamentação e a fiscalização. Enquanto que o IAP passa a ser implantado a 
partir das categorias profissionais, sendo que as categorias regulamentadas tinham o seu 
Instituto. Outra diferença importante é que na CAPs a gestão era dos trabalhadores e dos 
empregadores, e no IAP era do Estado.
Os Institutos de Aposentadoria e Pensão ofereciam a seus associados um conjunto de 
serviços e benefícios que se organizavam a partir das contribuições. Vale destacar que a 
LEITURAOBRIGATÓRIA
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contribuição era a partir de um percentual dos ganhos dos trabalhadores, assim, o que se 
oferecia dependia também da capacidade de arrecadação. 
Até 1930 não havia uma política de saúde estruturada. Foi também neste período que se 
inicia a implantação efetiva. Foram dois eixos estruturados de imediato, a saúde pública e 
a saúde previdenciária. 
Bering e Boschetti (2006) relatam que a saúde pública foi organizada a partir das campanhas 
sanitaristas, especialmente no controle das epidemias, como vimos anteriormente. Também 
havia a saúde privada e filantrópica para o atendimento médico-hospitalar,para aqueles que 
podiam pagar, e o atendimento assistencial aos pobres, que era oferecido pelas Irmandades. 
Deve-se lembrar que nem em todas as cidades havia as Santas Casas de Misericórdia para 
socorrer a população. Nestes casos, os farmacêuticos e as benzedeiras cumpriam papel 
fundamental, caso contrário a população sem acesso morria à mingua.
Os trabalhadores que eram contemplados com o IAP, além dos benefícios previdenciários, 
ainda podiam contar com os serviços de saúde. O plano de assistência à saúde do IAP 
permitia que o trabalhador procurasse diretamente os hospitais. Este acesso à assistência à 
saúde era diferenciado de um IAP para outro, considerando que a estrutura era organizada 
a partir da arrecadação.
Aqueles que eram considerados os desvalidos da sorte, ou seja, que não estavam inseridos 
no mundo formal de trabalho, contavam apenas com o favor das instituições filantrópicas.
Bering e Boschetti (2006) enfatizam que em relação à assistência social o caráter das 
ações era fragmentado, diversificado, desorganizado e instável na sua configuração. Uma 
determinada organização se inicia com a criação da Legião Brasileira de Assistência – LBA, 
apenas em 1942. 
Esta instituição, coordenada pela primeira-dama, senhora Darci Vargas, foi organizada 
primeiramente para atender as famílias dos pracinhas, que tinham sido disponibilizados 
pelo governo para servir na Segunda Guerra. Com o tempo, a LBA passa a se configurar 
como articuladora da assistência social no Brasil.
A LBA contava com uma rede de instituições privadas que recebiam recursos públicos e 
também da sociedade. As ações tinham marcas assistencialistas, seletivas e a promoção 
do primeiro-damismo. Essas relações e concepções só começam a ser alteradas com a 
LEITURAOBRIGATÓRIA
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Constituição de 1988.
Ainda no governo Vargas, especificamente em 1941, inicia o processo de discussão para 
a unificação dos Institutos de Aposentadoria e Pensão. Esta proposta enfrenta muita 
resistência dos associados, pois a preocupação era que, com a unificação, os IAPs mais 
estruturados, que ofereciam mais benefícios e com mais qualidade, poderiam perder, sendo 
nivelados à padronização a partir dos IAPs menores e com menos benefícios.
Diante dos conflitos de opiniões, o projeto de Lei que havia sido encaminhado para o 
Congresso Nacional em 1947 foi aprovado apenas em 1960. A Lei Orgânica da Previdência 
Social - a LOPS - unificou todos os institutos em um único modelo, no Instituto Nacional 
de Previdência Social – o INPS, destinado a atender os trabalhadores que também eram 
atendidos pela legislação da Consolidação das Leis Trabalhistas. Apesar de a LOPS incluir 
mais trabalhadores urbanos do que os IAPs, ainda manteve, naquele momento, de fora os 
trabalhadores rurais. 
Silva (1996) relata que a demanda por assistência médica e previdenciária aumentou a partir 
da década de 1960. O crescimento da medicina privada também. Foi expressivo o aumento 
a partir da criação de empresas médicas e da indústria de equipamentos hospitalares. O 
setor farmacêutico foi incrementado por políticas de investimento ao capital internacional.
Em pleno governo militar, que inicia em 1964 e finda em 1985, mesmo com o conturbado 
contexto político, os trabalhadores da saúde, juntamente com estudantes de Medicina, 
começam a questionar o modelo centralizador e contributivo da política de saúde. Surge 
então um movimento que começa a debater e propor um novo modelo de assistência médica 
e previdenciária. As principais questões da pauta de discussão são a regionalização dos 
serviços, a hierarquização do atendimento, a racionalização de recursos, entre outros. O 
debate vai crescendo e o conceito de um novo modelo, com novas práticas e conceitos de 
política de saúde, se expande entre os usuários desta política e quem ainda não se inseria 
nela.
Paralelamente a este movimento, o governo instituía condições para o crescimento da 
participação da saúde privada no Brasil. Para Silva (1996), a elaboração do Plano Nacional 
de Saúde – PNS ofertava oportunidades para a assistência médica privada; esta, por sua 
vez, passava a ter mais condições para disponibilizar para seus beneficiários melhores 
serviços de assistência médica do que a proposta do modelo público. 
O investimento do governo nesta área era desde a criação de legislações que permitiam a 
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implantação, até os financiamentos para a construção de estruturas físicas e de equipamentos 
para o setor privado. O investimento neste setor era superior aos investimentos no sistema 
público.
A mesma autora ainda acrescenta que o Estado custeava as internações de associados do 
INPS nas unidades de serviços privados e pagava por elas. O financiamento não avaliava 
a qualidade prestada, mas apenas a quantidade dos procedimentos. Assim, o uso da rede 
privada pelo setor público passou a ser uma prática com crescente extensão. Tanto que 
o atendimento dos pacientes do INPS passou a ser um grande negócio financeiro para a 
iniciativa privada.
O Estado justificava os gastos com a medicina privada pela insuficiência de serviços 
públicos, principalmente no que refere a serviços hospitalares. A escala de pagamento 
por este serviço é crescente. Silva (1996) denuncia que de 1969 a 1975 o pagamento de 
serviços terceirizados somou um montante de 90% da arrecadação do INPS. Em 1978 foi 
ainda pior, a rede privada levou 96,7%, em contrapartida à rede pública, 3,3%. 
A iniciativa privada não se interessou pelo atendimento ambulatorial, que era pouco lucrativo, 
ficando este na responsabilidade da rede própria. Além da medicina privada ter mais lucros 
com as internações e outros procedimentos hospitalares, ainda era comum a utilização 
de artifícios para ganharem mais, como o uso de internações mais caras, realização de 
procedimentos cirúrgicos desnecessários, o que induzia a “transformar o paciente, diante 
da medicina mercantil, num cheque ao portador” (SILVA, 1996, p. 35).
Neste período, algumas categorias de trabalhadores ainda permaneciam excluídas do 
sistema de proteção. A partir da década de 1970, especificamente em 1971, é que os 
trabalhadores rurais passaram a fazer parte do INPS, e os trabalhadores domésticos e os 
autônomos em 1972.
O sistema direcionado pelo INPS, a cada dia, tornava mais complicado para fazer a gestão 
da arrecadação das contribuições, pagamento das despesas médicas e ainda pagar os 
benefícios previdenciários. Esta situação provocou a implantação do Instituto Nacional de 
Assistência Médica da Previdência Social – INAMPS em 1978, o qual passa a fazer a gestão 
da saúde previdenciária. Até 1974 a previdência social estava na estrutura do Ministério 
do Trabalho, a partir de então passou a ter uma estrutura própria, sendo o Ministério da 
Previdência e Assistência Social. 
Silva (1996) descreve que com o agravamento da crise financeira da previdência, o sistema 
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passa a investir no setor da saúde pública, até aquele momento este setor atendia muito 
mais pessoas com o custo muito menor em relação à medicina privada.
A partir de 1983, o INAMPS passa a pagar serviços prestados pelos estados, municípios, 
hospitais da rede filantrópica e pública e os hospitais universitários. Isso foi possível a partir 
da criação das Ações Integradas de Saúde – AIS, que previam ações entre os ministérios 
da Previdência, Saúde e Educação. Nesta perspectiva, o setor passou a integrar ações 
tanto curativas, preventivas e educacionais, paralelamente.
Neste contexto, as políticas sociais ofertadas passaram a ter maior visibilidade e também 
passaram a ser motivos de reivindicações e pressões da população para melhoria na oferta 
de serviços públicos e, ainda, o acesso a todos os brasileiros. Uma das áreas em que 
a população mais manifestava insatisfação foi a saúde. Neste ínterim é que emerge o 
movimento da reforma sanitária. 
3.3. A Saúde na Constituição Federal de 1988
O movimento pela reforma sanitária se fortalece em meados dadécada de 1970, quando 
trabalhadores demonstram a insatisfação com o modelo vigente e dissemina-se a concepção 
de uma outra forma de praticar a saúde pública. A discussão é ampliada a outros movimentos 
sociais, também insatisfeitos com os problemas sociais provocados pelos longos anos de 
desproteção social a grande parte da população. Os movimentos manifestavam resistência 
pela manutenção do governo ditatorial e defendiam a retomada do processo democrático 
no país, a defesa dos direitos civis, políticos e a ampliação dos direitos sociais, entre eles a 
universalização da saúde.
O espaço escolhido para defender e aprovar com mais eficácia o direito à saúde para todos 
os brasileiros foi a VIII Conferência Nacional de Saúde, que aconteceu durante os dias 17 
a 21 de março de 1986, em Brasília.
Este evento foi o marco na trajetória de construção da política de saúde, foi reconhecido 
pela ampla participação da população, totalizando mais de 4 mil delegados. As discussões 
foram fomentadas pela necessidade de transformar a concepção da saúde construída e 
implantada desde a década de 1930.
A partir da deliberação por uma saúde de direito universal, que contemplasse todos os 
brasileiros, tornando-os assim cidadãos de direitos, independentemente da contribuição 
previdenciária e de responsabilidade do Estado em operacionalizar tal proposta. Entretanto, 
LEITURAOBRIGATÓRIA
19
para sua efetivação ainda era necessária a garantia jurídica, que deveria constar na 
Constituição Federal.
Vale destacar que a saúde já havia implantado conferências a partir da Lei 378, de 1º 
de janeiro de 1937, especificamente no artigo 90, que estabelece a obrigatoriedade da 
realização das conferências. Entretanto, o formato destas conferências era de caráter 
apenas consultivo, o caráter deliberativo foi a partir da Constituição Federal de 1988 e da 
regulamentação da Lei Orgânica de Saúde – LOS em 1990.
A proposta aprovada na VIII Conferência de Saúde foi apresentada à Assembleia Nacional 
Constituinte em 1988. Além da universalização da saúde, ainda foi reivindicado que para 
a mudança na política de atenção à saúde também era necessário o acesso a políticas 
públicas que garantissem a mudança na relação entre o setor público e o setor privado, 
a descentralização das ações, o controle e avaliação continuados dos serviços, a criação 
de financiamento nas três esferas de governo, a implantação de espaços constitucionais 
que fossem efetivos de participação dos cidadãos e a equidade de atendimento entre a 
população urbana e rural.
A VIII Conferência teve tanta influência que em março de 1987 foi iniciada a proposta de 
implantação do Sistema Único de Saúde, o SUS, antes mesmo da aprovação da Constituição 
Federal de 1988. Para acelerar o processo, o governo Sarney, então presidente, decidiu 
pela implantação dos Sistemas Unificados e Descentralizados de Saúde – SUDS por meio 
do Decreto 94.657, de 20 de junho de 1988. O SUDS inicia com a função de intermediar a 
implantação definitiva do SUS. Este processo contou com a participação do movimento de 
reforma sanitária e de técnicos dos Ministérios de Saúde e da Previdência.
A implantação do SUDS acontece com muitas dificuldades. O clima foi de participação e 
democratização, entretanto ele é criado a partir de um instrumento autoritário, o que era 
contraditório à própria proposta do sistema. Mas esta não foi a maior dificuldade, pois a 
resistência do setor privado prevaleceu diante das demais. 
E assim, a luta pela saúde universal passou a compor o corpo da nossa última Constituição 
Federal, no Capítulo VIII da Ordem Social e na seção II, que trata sobre a política de saúde, 
definindo em seu artigo 196: “A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido 
mediante políticas sociais e econômicas que visem a redução do risco de doença e de 
outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, 
proteção e recuperação” (BRASIL, 2016, p. 118). 
LEITURAOBRIGATÓRIA
20
Vídeos: Série SUS - Os princípios do SUS
A Constituição Federal de 1988 inovou universalizando o direito à saúde. É importante ficar 
claro que o arcabouço jurídico da política de saúde orienta a implantação de uma política 
pública. Esses instrumentos jurídicos norteiam de forma a colocar em prática os objetivos, 
as diretrizes e os princípios do Sistema Único de Saúde. O vídeo sugerido trata, de forma 
didática, quais são e o que são alguns princípios do SUS.
Sugerimos que este vídeo seja assistido assim que você começar a ler sobre a Seguridade 
Social.
Disponível em: <https://www.youtube.com/watch?v=PzVxQkNyqLs>. Acesso em: 20 set. 
2017. 
Revolta da Vacina / Fragmento do filme nacional Sonhos Tropicais
O vídeo mostra o cenário político e social do início do século XX. As condições de vida 
da população e as relações políticas. Sugerimos que o vídeo seja assistido assim que 
iniciarem a leitura sobre as campanhas sanitaristas. Para quem quiser assistir ao filme 
inteiro, também estamos disponibilizando o endereço.
Fragmento do filme Sonhos Tropicais 
Disponível em: <https://www.youtube.com/watch?v=PnkFwxtBAIo>. Acesso em: 20 set. 
2017.
O filme completo ‘Sonhos Tropicais’: <https://www.youtube.com/watch?v=fieH3FqzrZ0>.
O SUS nos seus 20 anos: reflexões num contexto de mudanças
O artigo faz a reflexão do SUS após 20 anos da sua regulamentação pela Lei Orgânica de 
LINKSIMPORTANTES
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Saúde. Destaca-se a retrospectiva da construção da política de saúde, bem como os limites 
e os desafios para a consolidação deste sistema. Sugerimos que a leitura seja realizada 
após a leitura da unidade.
Disponível em: <http://www.scielo.br/pdf/sausoc/v19n3/04.pdf>. Acesso em: 20 set. 2017.
Parâmetros de Atuação do Assistente Social na Política de Saúde
O documento sugerido tem a finalidade de apresentar a intervenção do serviço social na 
política de saúde. Para tanto, contextualiza a política de saúde a partir da consagração 
da seguridade social. Brusca, brevemente, recapitular a trajetória da saúde, destacando 
o contexto da organização e mobilização dos trabalhadores na área da saúde por uma 
política pública universal.
Disponível em: <http://www.cfess.org.br/arquivos/Parametros_para_a_Atuacao_de_
Assistentes_Sociais_na_Saude.pdf>. Acesso em: 20 set. 2017. 
LINKSIMPORTANTES
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Instruções: 
Agora chegou a sua vez de exercitar seu aprendizado. A seguir, você 
encontrará algumas questões de múltipla escolha e dissertativas. Leia 
cuidadosamente os enunciados e atente-se para o que está sendo 
pedido. Bom estudo! 
AGORAÉASUAVEZ
Questão 1:
A seguridade social brasileira, formada pe-
las políticas de saúde, previdência e assis-
tência social, constitui-se como um conjun-
to de ações integradas que visam garantir 
o direito referente a estas políticas.
Quais os grandes desafios para a implan-
tação da proteção social pela via da segu-
ridade social?
Questão 2:
O Art. 198 da Constituição Federal esta-
belece as diretrizes previstas para o SUS, 
bem como os princípios organizativos e 
doutrinários. 
Em que consiste o princípio da participa-
ção e controle social?
Questão 3:
Identifique se são verdadeiras (V) ou falsas 
(F) as afirmativas abaixo:
( ) A Constituição Federal de 1988 é fruto 
da pressão e mobilização dos amplos se-
tores da sociedade que lutavam contra a 
ditadura militar e por direitos sociais para 
todos os cidadãos brasileiros. 
( ) A Constituição Federal de 1988 expres-
sa nova concepção para a proteção social, 
propondo o distanciamento da lógica do 
seguro social e sua efetivação na perspec-
tiva do direito social.
( ) A política de saúde foi implantada no 
Governo de Getúlio Vargas, na década de 
1920, juntamente com o investimento para 
o desenvolvimento industrial do país.
23
AGORAÉASUAVEZ
Questão 5:
As medidas tomadas pelo exército de cam-
panhistas, no início do século XX, provoca-
ram receio e medo na população. A situação 
ficou sem controle, levando a(o):
a) Revolta das Campanhas.
b) O exílio do seuidealizador Oswaldo 
Cruz.
c) Criação de estruturas de política de 
saúde de acesso universal à população.
d) A Revolta da Vacina.
Questão 4:
Faz parte do arcabouço da política de saú-
de universal:
I - Lei nº 8.142, de 1990. 
II – Constituição Federal de 1988.
III – Lei Orgânica de Assistência Social.
IV – Lei Orgânica de Saúde.
V – Legião Brasileira de Assistência.
Assinale a alternativa correta:
a) I, III e V.
b) I, II e IV.
c) III, IV e V.
d) I, II, III, IV e V.
( ) A reforma sanitária foi a gênese para a 
implantação de um sistema de saúde uni-
versal e de responsabilidade estatal.
( ) A Constituição Federal garantiu o direito 
a todos os trabalhadores contribuintes da 
previdência do acesso à política de saúde 
pública e universal, o que foi reafirmado na 
Lei Orgânica de Saúde em 1990.
Assinale a alternativa correta:
a) V – V – V – V – V.
b) F – V – V – F – V.
c) V – V – F – V – F.
d) F – F – V – V – V.
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FINALIZANDO
A conquista dos direitos à saúde, conforme expressa nos documentos legais, como a 
Constituição Federal de 1988 e a Lei Orgânica de Saúde de 1990, afirma e reafirma o 
princípio da universalidade de acesso a todos os cidadãos brasileiros.
Destacam-se no processo de construção da política de saúde dois grandes momentos, o 
primeiro com a criação da Caixa de Aposentadoria e Pensão por meio da Lei Eloy Chaves, 
instituindo a origem do sistema previdenciário no Brasil e o seu reordenamento para Instituto 
de Aposentaria e Pensão; e o segundo momento a partir da universalização da proteção 
social através da Seguridade Social, desta vez atendendo todos os cidadãos. No caso da 
política de saúde, o acesso foi garantido para além da contribuição previdenciária, com a 
regulamentação do Sistema Único de Saúde. 
É importante ressaltar o processo de luta dos trabalhadores nas conquistas dos direitos 
sociais, e, portanto, para a real universalização, atendendo aos princípios do sistema, é 
necessária a mobilização, participação e envolvimento da população. Para tal, também 
é necessária a publicização dos direitos de proteção social, bem como o processo de 
conquista.
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GLOSSÁRIO
Financiamento: o termo se refere ao conjunto de recursos monetários que se propõe 
a cumprir uma determinada atividade específica ou projeto econômico. No caso do 
financiamento das políticas públicas, são determinados valores em dinheiro público, ou 
seja, arrecadado a partir dos impostos e demais contribuições, definido constitucionalmente 
o percentual, e que são repassados de um nível de governo para outro, para serem 
investidos nos serviços das políticas públicas, tanto na perspectiva de implantação como 
implementação.
Direitos de segunda geração: são aqueles que foram conquistados após os direitos 
de primeira geração. Os direitos de primeira geração são aqueles conquistados com a 
Revolução Francesa e Americana. Surgiram no final do século XVIII, na perspectiva de 
evitar abusos por parte do Estado. São eles: o direito à vida, à liberdade, à propriedade, à 
liberdade de expressão, à participação política e religiosa, à inviolabilidade de domicílio, à 
liberdade de reunião, entre outros. Os direitos de segunda geração foram conquistados na 
passagem do Estado Liberal para o Estado Social na perspectiva da proteção da população 
em geral, mas em especial àqueles mais desprotegidos financeiramente. Esses direitos 
são de responsabilidade do Estado garanti-los. São eles: direitos sociais, econômicos e 
culturais.
A Revolta da Vacina: foi uma manifestação de revolta da população da cidade do Rio de 
Janeiro entre os dias 10 a 16 de novembro de 1904. O motivo da revolta foi a campanha 
de vacinação obrigatória contra a varíola, imposta pelo governo federal. O objetivo do 
governo era positivo, entretanto a forma autoritária e violenta é que é questionável. Os 
agentes sanitários invadiam as casas e utilizavam da violência para vacinar as pessoas. 
Além da violência, outro agravante foi o desconhecimento da população em relação a este 
procedimento, pois nunca tinha havido uma intervenção do Estado no enfrentamento de 
alguma expressão da questão social.
Grande Depressão: também é conhecida como a Crise de 1929. Foi considerada a pior e 
maior crise do século XX. Foi uma recessão mundial que iniciou em 1929, com a quebra da 
26
bolsa de valores nos Estados Unidos, e continuou até o fim da Segunda Guerra Mundial, 
em 1945. A quebra da bolsa de valores de Nova York teve impactos em muitos países, pois 
bancos, indústrias e pessoas faliram. Neste período, o Brasil dependia economicamente da 
produção de café para exportação para os Estados Unidos, e de um dia para o outro, esta 
produção não foi mais comprada. Grande parte das plantações de café foi erradicada. 
Era Vargas: foi a denominação ao período em que o presidente Getúlio Vargas governou 
o país de forma ininterrupta, sendo de 1930 a 1945, iniciando com o golpe de 1930. Este 
período ficou marcado na história do Brasil devido às grandes mudanças que Vargas 
provocou: iniciou a Nova República, introduziu o processo de industrialização brasileira, 
regulamentou importantes direitos sociais e implantou uma ditadura.
GLOSSÁRIO
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Questão 1
Resposta: 
Romper com a cultura histórica do direito contributivo de proteção e implantar outra 
que transcende esta lógica, que, além de universalizar os direitos, também amplia a 
concepção do direito social de responsabilidade do Estado. 
Questão 2
Resposta: 
Além da garantia dos direitos sociais e da proteção pela via da seguridade social, a 
Constituição Federal de 1988 também garante o direito de participar na gestão das políticas 
sociais. No caso específico da política de saúde, a decisão em relação a ela necessariamente 
deve ter a participação da população, bem como o poder desta população em controlar as 
ações do governo nesta área. Os espaços institucionais de participação são os Conselhos 
de Saúde em todos os níveis e as conferências.
Questão 3
Resposta: Alternativa C.
A Constituição Federal de 1988 representou conquistas históricas para a proteção social. 
Essas conquistas são resultado da pressão e mobilização de vários movimentos sociais 
da sociedade que lutavam pelo fim da ditadura militar e pela universalização dos direitos 
sociais para todos os brasileiros. 
Esta Constituição expressou novas concepções acerca da proteção social para além do 
direito aos contribuintes da previdência social, propôs ainda o distanciamento da lógica do 
seguro social e sua efetivação na perspectiva do direito social.
A política de saúde universalizou o acesso dos usuários, com a consagração da Seguridade 
Social. Entretanto, esta política não é nova, é datada, sua implantação durante o Governo 
GABARITO
28
GABARITO
do presidente Getúlio Vargas na década de 1930, paralelamente com o investimento para 
o desenvolvimento industrial do país.
O questionamento sobre o formato da política de saúde iniciou com os trabalhadores da 
área, e posteriormente ampliou para vários outros setores da sociedade, constituindo no 
Movimento pela reforma Sanitária.
O resultado da mobilização da sociedade foi a garantia do direito social à saúde a todos os 
cidadãos brasileiros, bem como o acesso aos serviços da política pública de forma universal. 
A partir da Constituição, o direito do cidadão e o dever do Estado foram reafirmados na Lei 
Orgânica da Saúde em 1990.
Questão 4
Resposta: Alternativa B.
Fazem parte do arcabouço da política de saúde:
I - Lei nº 8.142, de 1990. 
II – Constituição Federal de 1988.
IV – Lei Orgânica de Saúde.
Questão 5
Resposta: Alternativa D.
A Revolta da Vacina foi a expressão de medo, insegurança e indignação da população 
contra a campanha obrigatória de vacinação no ano de 1904. 
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REFERÊNCIAS
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Paulo: Cortez, 2006.
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www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8142.htm>. Acesso em: 20 set. 2017. 
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OPAS, OMS, 2008.
COUTO, Berenice Rojas. O Direito Social e a Assistência Social na Sociedade Brasi-
leira: uma equação possível? São Paulo: Cortez, 2004.
CFESS. Parâmetro para Atuação do Assistente Social na Política de Saúde. Brasília: 
2010. Disponível em: <file:///D:/DROPBOX/ANHANGUERA/LIVRO%20POLÍTICA%20 
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cao_de_Assistentes_Sociais_na_Saude.pdf>. Acesso em: 20 set. 2017.
CONASS. Para entender a Gestão do SUS. SIMON. Letícia Coelho. Desafio: concreti-
zação do direito à saúde pública no Brasil. Disponível em: <http://www.conass.org.br/
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POLIGNANO. Marcus Vinícius. História das Políticas de Saúde no Brasil. Disponível em: 
<http://www.uff.br/higienesocial/images/stories/arquivos/aulas/Texto_de_apoio_3_-_HS-
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SILVA, Heliana Marinho. A Política Pública de Saúde no Brasil: dilemas para a insti-
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SIMON. Letícia Coelho. Desafio: Concretização do Direito à Saúde Pública no Brasil. Con-
selho Nacional de Secretários de Saúde – CONASS. 1. ed. 2015. Disponível em: <http://
www.conass.org.br/biblioteca/pdf/colecao2015/CONASS-DIREITO_A_SAUDE-ART_31.
pdf>. Acesso em: 20 set. 2017.
REFERÊNCIAS
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