Política setorial - Saúde

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Autora: Profa. Márcia Toledo Salvaia
Colaboradoras: Profa. Amarilis Tudella
 Profa. Marília Tavares Coutinho da Costa Padrão
Política Setorial - Saúde
Professora conteudista: Márcia Toledo Salvaia
Graduada em Serviço Social pela Faculdades Metropolitanas Unidas (FMU), tem especialização em Saúde Pública 
pela Universidade de Ribeirão Preto (Unaerp), em Administração Hospitalar pela Universidade Hoyler e em Recursos 
Humanos pela Universidade Nove de Julho (Uninove). É também mestre em Políticas Sociais pela Universidade Cruzeiro 
do Sul. Já atuou como assistente social e gestora em recursos humanos junto à Secretaria Municipal de Saúde de São 
Paulo, no Hospital Municipal do Campo Limpo e na Assistência Domiciliar de Capela do Socorro.
Tutora em cursos de aprimoramento na Escola da Saúde da Prefeitura de São Paulo, exerceu também a função 
de coordenadora-auxiliar do curso de Serviço Social da Universidade Paulista (UNIP) na modalidade presencial, além de 
professora de disciplinas do mesmo curso na modalidade presencial e EaD. Atualmente é discente no curso de Gestão 
de Projetos na Faculdade Getúlio Vargas (FGV).
© Todos os direitos reservados. Nenhuma parte desta obra pode ser reproduzida ou transmitida por qualquer forma e/ou 
quaisquer meios (eletrônico, incluindo fotocópia e gravação) ou arquivada em qualquer sistema ou banco de dados sem 
permissão escrita da Universidade Paulista.
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
S182p Salvaia, Márcia Toledo.
Política Setorial - Saúde / Márcia Toledo Salvaia. – São Paulo: 
Editora Sol, 2020.
124 p., il.
Nota: este volume está publicado nos Cadernos de Estudos e 
Pesquisas da UNIP, Série Didática, ISSN 1517-9230.
1. Políticas sociais. 2. SUS. 3. Humanização. I. Título.
CDU 614 
U509.12 – 20
Prof. Dr. João Carlos Di Genio
Reitor
Prof. Fábio Romeu de Carvalho
Vice-Reitor de Planejamento, Administração e Finanças
Profa. Melânia Dalla Torre
Vice-Reitora de Unidades Universitárias
Profa. Dra. Marília Ancona-Lopez
Vice-Reitora de Pós-Graduação e Pesquisa
Profa. Dra. Marília Ancona-Lopez
Vice-Reitora de Graduação
Unip Interativa – EaD
Profa. Elisabete Brihy 
Prof. Marcello Vannini
Prof. Dr. Luiz Felipe Scabar
Prof. Ivan Daliberto Frugoli
 Material Didático – EaD
 Comissão editorial: 
 Dra. Angélica L. Carlini (UNIP)
 Dr. Ivan Dias da Motta (CESUMAR)
 Dra. Kátia Mosorov Alonso (UFMT)
 Apoio:
 Profa. Cláudia Regina Baptista – EaD
 Profa. Deise Alcantara Carreiro – Comissão de Qualificação e Avaliação de Cursos
 Projeto gráfico:
 Prof. Alexandre Ponzetto
 Revisão:
 Juliana Muscovick
 Willians Calazans
Sumário
Política Setorial - Saúde
APRESENTAÇÃO ......................................................................................................................................................7
INTRODUÇÃO ...........................................................................................................................................................7
Unidade I
1 INTRODUÇÃO AO ESTUDO DAS POLÍTICAS SOCIAIS NO BRASIL .....................................................9
1.1 Principais conceitos ................................................................................................................................9
1.2 Os três poderes e a realização das políticas públicas ............................................................ 12
2 HISTÓRIA DAS POLÍTICAS SOCIAIS NO OCIDENTE ............................................................................. 14
3 HISTÓRIA DAS POLÍTICAS SOCIAIS NO BRASIL ................................................................................... 20
3.1 Império (1822-1889) .......................................................................................................................... 20
3.2 República Velha (1889-1930) .......................................................................................................... 21
3.3 Era Vargas (1930-1945) e o período democrático (1946-1964) ...................................... 22
3.4 Ditadura Militar (1964-1985) .......................................................................................................... 23
3.5 República Nova (1985-atual) .......................................................................................................... 24
4 AS CONSTITUIÇÕES BRASILEIRAS E O PAPEL DO ESTADO NA GARANTIA 
DO DIREITO À SAÚDE ......................................................................................................................................... 26
4.1 Análise da seguridade social brasileira frente aos modelos europeus 
dos séculos XIX e XX ................................................................................................................................... 33
Unidade II
5 SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS) ............................................................................................................ 39
5.1 Lei Orgânica da Saúde e criação do SUS .................................................................................... 39
5.2 Organização do SUS ............................................................................................................................ 41
5.3 Sistema de governança do SUS ...................................................................................................... 43
5.4 Programas e serviços do SUS .......................................................................................................... 47
5.4.1 Estratégia Saúde da Família (ESF) .................................................................................................... 48
5.4.2 Programa Saúde na Escola .................................................................................................................. 52
5.4.3 Programa Melhor Casa ......................................................................................................................... 53
5.4.4 Programa Nacional de Imunização ................................................................................................. 56
5.4.5 Programa Farmácia Popular do Brasil ............................................................................................ 56
5.4.6 Programa de Prevenção e Controle do HIV/Aids ........................................................................ 57
5.4.7 Sistema nacional de doação e transplante de órgãos ............................................................. 57
5.4.8 Rede de Atenção Psicossocial (Raps) .............................................................................................. 58
5.4.9 Programas de vigilância em saúde .................................................................................................. 59
5.5 Participação da iniciativa privada na assistência à saúde: saúde complementar e saúde 
suplementar ................................................................................................................................................... 60
6 ANÁLISE CRÍTICA DA SITUAÇÃO DA SAÚDE PÚBLICA NO BRASIL .............................................. 63
6.1 Situação da saúde pública no âmbito da seguridade social ............................................... 63
6.2 Financiamento do SUS ....................................................................................................................... 65
Unidade III
7 HUMANIZAÇÃO DA SAÚDE NO ÂMBITO DO SUS............................................................................... 74
7.1 Programa Nacional de Humanização da Assistência Hospitalar (PNHAH) ................... 75
7.2 Humanização da saúde na perspectiva do serviço social .................................................... 77
7.3 Importância da atuação interdisciplinar do serviço social na 
prática humanizada .................................................................................................................................... 78
8 ATUAÇÃO DO ASSISTENTE SOCIAL NA ELABORAÇÃO E NA EXECUÇÃO 
DAS POLÍTICASPÚBLICAS DE SAÚDE ......................................................................................................... 80
8.1 Serviço social e a atuação nas políticas de saúde sob uma 
perspectiva histórica ................................................................................................................................... 81
8.2 Atuação do assistente social nas políticas públicas de saúde ........................................... 86
8.3 Principais campos de atuação do assistente social no âmbito 
da saúde pública .......................................................................................................................................... 88
8.3.1 Unidades Básicas de Saúde (UBS) .................................................................................................... 88
8.3.2 Hospitais ..................................................................................................................................................... 88
8.3.3 Centro de Atenção Psicossocial (Caps) .......................................................................................... 89
8.4 Principais atribuições e competências do assistente social na área da saúde ............ 89
8.5 Atuação do assistente social em tempos de pandemia........................................................ 93
7
APRESENTAÇÃO
Caro aluno, gostaríamos de convidá-lo a uma reflexão sobre a trajetória histórica da saúde pública 
no Brasil e sobre os desafios para a implantação da reforma sanitária.
O desenvolvimento do Sistema Único de Saúde (SUS) vem requerendo a presença do profissional 
de serviço social no processo de reorganização dos serviços, fenômeno que exige constantes reflexões 
e análises acerca das contradições entre as demandas do SUS e as proposições contidas no projeto 
ético-político do serviço social.
No presente livro-texto pretende-se analisar a política setorial da saúde no Brasil: como se encontra; 
sua governança; os procedimentos básicos envolvidos no cuidado do indivíduo, com ênfase na atenção 
primária; seu curso político e social; e a atuação do assistente social na efetivação das políticas 
públicas de saúde.
INTRODUÇÃO
O Brasil apresenta uma série de contradições político-econômicas e socioculturais que, embora 
dinâmicas, vêm sendo observadas ao longo da história do país. Essas contradições dificultaram – e, de 
certo modo, ainda dificultam – a implementação de um padrão público universal de proteção social.
De fato, foi somente a partir do estabelecimento da Constituição Federal de 1988 (CF/88), a partir 
de seu artigo 6º, que houve a perspectiva de estabelecimento de um sistema de garantia dos direitos 
sociais do cidadão brasileiro. A saúde passa a ser direito do cidadão e dever do Estado, e seu direito 
deve ser “garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e 
de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção 
e recuperação” (BRASIL, 1988).
 Lembrete
A Constituição Federal afirma que são direitos sociais a educação, 
a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a 
segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, e 
a assistência aos desamparados.
O SUS é a materialização do conjunto de leis que versam sobre a saúde, contidas na CF/88, e conserva, 
até hoje, a importante característica de abranger todos os níveis de atenção à saúde, de maneira universal 
e gratuita. Engloba a atenção primária, a vigilância sanitária, o desenvolvimento da pesquisa científica, 
a formação de pessoal e até mesmo procedimentos mais complexos, como transplantes de órgãos e 
terapias de alto custo. Muitos desses procedimentos são realizados exclusivamente no âmbito do SUS.
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 Observação
A atenção primária engloba a promoção e a proteção da saúde, a 
prevenção de agravos, o diagnóstico, o tratamento, a reabilitação, a redução 
de danos e a manutenção da saúde.
 Lembrete
Saúde é um estado de completo bem-estar físico, mental e social, que 
consiste não apenas na ausência de doença ou de enfermidade.
As políticas de atenção primária são importantes instrumentos de promoção à saúde e, portanto, 
parte importante da estrutura do SUS. Elas são realizadas considerando-se o núcleo familiar e o seu 
entorno e contam com a participação de uma equipe multidisciplinar que integra o programa Estratégia 
Saúde da Família (ESF).
A principal característica do ESF é considerar a inter-relação do cidadão com sua família e com a 
vizinhança para promover a saúde em toda a comunidade. Ela permite que uma série de condições de 
saúde seja resolvida na atenção primária, sem a necessidade de intervenção de média e alta complexidade 
em uma Unidade de Pronto Atendimento (UPA) ou em um hospital. Além disso, serve como uma porta 
de entrada do SUS, pois o encaminhamento para serviços de saúde mais complexos também fica a cargo 
dos profissionais que fazem parte da estratégia.
Desde 2008, a ESF conta com os Núcleos de Apoio à Saúde da Família (Nasf). De natureza 
multidisciplinar, engloba médicos de diferentes especialidades; profissionais e professores de 
educação física; farmacêuticos; fisioterapeutas; fonoaudiólogos; nutricionistas; psicólogos; terapeutas 
ocupacionais; veterinários; arte-educadores; sanitaristas; e assistentes sociais, que são essenciais na 
mediação das ações direcionadas aos indivíduos em condição de vulnerabilidade socioeconômica. Além 
disso, este último pode atuar nos Centros de Atenção Psicossocial (Caps) e nos hospitais, exercendo 
diferentes atribuições.
Para entender o papel do assistente social na promoção e execução das políticas públicas de saúde 
no Brasil, vamos, a partir de agora, entender como elas surgiram e se estabeleceram no decorrer da 
história do país, sua estrutura organizacional, abrangência e governança.
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POLÍTICA SETORIAL - SAÚDE
Unidade I
1 INTRODUÇÃO AO ESTUDO DAS POLÍTICAS SOCIAIS NO BRASIL
1.1 Principais conceitos
O termo “política” se refere ao conjunto de procedimentos formais e informais que expressam 
relações de poder e que se destinam à resolução pacífica dos conflitos relativos aos bens públicos.
Uma das funções principais da política é chegar a acordos que garantam os direitos para todos os 
cidadãos. Assim, pode-se dizer que a política é um instrumento para se alcançar uma organização social 
satisfatória, para que a sociedade funcione de maneira organizada e justa.
 Observação
A prática da política pelos governantes pode acontecer de várias formas: 
quando um governante toma uma decisão sobre como será aplicado o 
dinheiro dos impostos pagos pela população; quando são decididas quais 
ações serão criadas para beneficiar a população; ou, ainda, quando são 
criadas e votadas novas leis.
A política também é feita pelos cidadãos, pois são suas ações, enquanto cidadãos, que resultam 
nas mais diferentes características da sociedade. Nesse contexto, é obrigação deles obedecer às leis 
que existem e cumprir as regras por elas determinadas. Essas obrigações também são uma forma 
de fazer política.
A origem da palavra “cidadania” vem do latim civita, cidade. A palavra “cidadania” foi usada na Roma 
Antiga para indicar a situação política de uma pessoa e os direitos que essa pessoa tinha ou podia exercer.
 
A cidadania expressa um conjunto de direitos que dá à pessoa a possibilidade 
de participar ativamente da vida e do governo de seu povo. Quem não tem 
cidadania, está marginalizado ou excluído da vida social e da tomada de 
decisões, ficando numa posição de inferioridade dentro do grupo social 
(DALLARI, 1998, p. 14).
Nós, enquanto cidadãos, somos responsáveis por fiscalizar o que os governantes estão fazendo. 
Assim, podemos, e devemos, cobrar e fiscalizar os gastos do dinheiro público. Fiscalizar ações de governo 
também é uma forma de fazer política.
10
Unidade I
A política também pode ser definida como o relacionamento entre o governo e os cidadãos. Dessa 
forma,ela também existe para que os interesses da população sejam levados até os governantes, que 
são responsáveis por tomar as decisões que vão influenciar a vida das pessoas e a organização da 
sociedade. Essas decisões envolvem o estabelecimento de políticas públicas.
As políticas públicas compreendem o conjunto das decisões e ações que medeiam a relação entre o 
Estado e a sociedade. Em outras palavras, são medidas tomadas pelos governos para colocar em prática 
os direitos que são garantidos aos cidadãos pela Constituição Federal e por outras leis. Elas englobam 
programas sociais de assistência aos cidadãos e a concessão de benefícios sociais e de serviços para 
toda a população.
Existem políticas públicas aplicadas em todas as áreas: educação, inclusão social, moradia, transporte, 
formação para o trabalho, assistência social, segurança, lazer, cultura e saúde. Além dessas áreas, outras, 
que não estejam na lei, podem vir a ser garantidas por meio de uma política pública. Isso pode acontecer 
com direitos que, com o passar do tempo, sejam identificados como uma necessidade da sociedade.
As políticas sociais são as políticas públicas que mais se aproximam do cotidiano. Elas englobam 
diferentes setores, por exemplo a educação, o saneamento básico, o transporte, a segurança e a 
saúde. São estabelecidas a partir de um conjunto de programas e ações do Estado, e visam atender as 
necessidades e os direitos sociais dos cidadãos. Exercem, portanto, impacto positivo sobre as condições 
básicas de vida destes, principalmente no que diz respeito à mitigação da pobreza e da desigualdade.
Os principais objetivos das políticas sociais são:
• Solidariedade social: grupos ou faixas etárias em situação de dependência ou de vulnerabilidade; 
pessoas incapazes de ganhar a vida por conta própria devido a fatores que independem da 
vontade individual; indivíduos em posição vulnerável no ciclo vital do ser humano (crianças, 
adolescentes, idosos, pessoas com deficiência etc.); pessoas em situação de risco ocupacional. 
A solidariedade social se manifesta pela seguridade social, que contempla a previdência, os 
benefícios aos servidores públicos, o estabelecimento de um programa público de assistência à 
saúde e de assistência social e a disponibilidade do seguro-desemprego aos cidadãos.
• Igualdade: de oportunidade ou de resultados, entre os cidadãos dos diferentes estratos sociais. 
Assim, as distorções de alocação de bens e serviços são minimizadas e os indivíduos marginalizados 
pela falta de oportunidades no mercado de trabalho são reinseridos na sociedade. A igualdade 
contempla o acesso universal à educação, à cultura e ao trabalho; a disponibilidade de habitação 
em boas condições; as ações de urbanismo que adequem o espaço público às necessidades 
do indivíduo; a disponibilidade de saneamento básico em todas as localidades; as medidas de 
desenvolvimento agrário etc.
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POLÍTICA SETORIAL - SAÚDE
 Saiba mais
Para saber mais sobre as políticas sociais, leia o livro:
BEHRING, E. R.; BOSCHETTI, I. Política social: fundamentos e história. 
3. ed. São Paulo: Cortez, 2007.
Políticas sociais: ações que 
compreendem o padrão da 
proteção social. O Estado 
deve estar voltado para a 
redistribuição de benefícios 
sociais. É a interferência 
do Estado
Políticas sociais: 
o Estado em ação 
(órgãos públicos, 
agentes da sociedade, 
atores sociais 
públicos) 
Políticas 
públicas: Estado 
implementando 
um plano de 
governo
Figura 1 – As políticas sociais no contexto das políticas públicas
As políticas públicas de saúde são os programas e as ações sociais instituídas pelo governo que têm 
a função de colocar em prática os serviços de saúde previstos na lei. Sabendo que o direito à saúde para 
todos os cidadãos é garantido na CF/88 como um direito fundamental social, é pelas políticas públicas 
de saúde que esse direito é colocado em prática.
As políticas públicas da área da saúde são de responsabilidade do Estado e cumpridas pelos seus 
governos, nas esferas federal, estadual e municipal. O Estado é responsável por criar e manter essas 
políticas, de forma a melhorar continuamente o atendimento aos cidadãos.
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Unidade I
Há no Brasil várias políticas públicas voltadas para a área da saúde. A criação do SUS é a mais 
importante delas. Para entender como ele surgiu, precisamos entender a origem das políticas sociais no 
Brasil e no mundo, e como evoluímos de um padrão excludente e assistencialista para um sistema de 
saúde universal e gratuito.
A execução das políticas públicas é tão importante para o bom funcionamento da sociedade que, 
desde 1989, existe a carreira de especialista em políticas públicas. De acordo com a lei que criou esse 
cargo, o especialista em políticas públicas é o profissional especializado na formulação, no planejamento 
e na avaliação de resultados de políticas públicas.
Vejamos agora como se constrói o ciclo de políticas públicas, ou seja, qual é o conjunto de etapas 
pelas quais uma política pública deve passar até que seja colocada em prática:
• Identificação do problema: fase de reconhecimento de situações ou problemas que precisam de 
uma solução ou melhora.
• Formação da agenda: definição pelo governo de quais questões têm mais importância social ou 
urgência para serem tratadas.
• Formulação de alternativas: fase de estudo, avaliação e escolha das medidas que podem ser 
úteis ou mais eficazes para ajudar na solução dos problemas.
• Tomada de decisão: etapa em que são definidas quais ações serão executadas. São levadas em 
conta análises técnicas e políticas sobre as consequências e a viabilidade das medidas.
• Implementação: momento de ação, quando as políticas públicas são colocadas em 
prática pelos governos.
• Avaliação: depois que a medida é colocada em prática, é preciso que se avalie a eficiência dos 
resultados alcançados e quais ajustes podem ser necessários.
• Extinção: é possível que depois de um período a política pública deixe de existir. Isso pode 
acontecer se o problema que deu origem foi mitigado, se as ações não foram eficazes para a 
solução ou se o problema perdeu importância diante de outras necessidades mais relevantes, 
ainda que não tenha sido resolvido.
1.2 Os três poderes e a realização das políticas públicas
A saúde, a previdência social e a assistência social formam o tripé da seguridade social que, no Brasil, 
é financiada por toda a sociedade, direta ou indiretamente, com recursos oriundos dos orçamentos 
da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios. São princípios inerentes às três áreas da 
seguridade: universalidade da cobertura e do atendimento; igualdade e equivalência de benefícios; 
unidade de organização pelo Estado; e princípio da solidariedade financeira, que permite a participação 
social direta na seguridade.
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POLÍTICA SETORIAL - SAÚDE
A seguridade social é concretizada a partir das políticas públicas, que existem e são executadas 
em todas as esferas de governo do país, ou seja, há ações em nível federal, estadual e municipal. 
O planejamento, a criação e a execução dessas políticas são feitos de maneira conjunta pelos três 
poderes que formam o Estado: Legislativo, Executivo e Judiciário.
 Observação
O Legislativo é o responsável por criar as leis referentes às políticas 
públicas; o Executivo planeja as ações necessárias para sua aplicação; e o 
Judiciário faz o controle da lei criada e confirma se ela é adequada para 
cumprir o objetivo.
Para que as políticas públicas realmente sejam efetivadas, elas devem ser incluídas no Plano Plurianual 
(PPA). Esse plano, previsto no artigo 165 da Constituição Federal, define quais são as metas e objetivos 
que devem ser cumpridos pelos governos em quatro anos.
O PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) são instrumentos 
utilizados pelos governos para organizar e administrar o orçamento público. A utilização desses 
instrumentos tem que acontecer em todos os âmbitos de governo: federal, estadual e municipal.Esses instrumentos são pautados pelo período de exercício financeiro, que corresponde a um ano de 
mandato. Isso significa que, em um mandato completo (quatro anos), existem quatro exercícios financeiros.
O PPA deve estabelecer quais são os objetivos e as metas planejadas pela administração pública. 
Trata-se de um plano das ações pretendidas pelo governo a médio e longo prazo. As metas devem ser 
estabelecidas especificamente, com prazos, datas e valores. Também deve fazer parte do PPA a descrição 
dos resultados que são esperados pelo governo.
A função do PPA é a de funcionar como uma medida de organização para o governo, já que 
fica estabelecido no plano em quais políticas públicas e medidas serão investidas determinadas 
quantias do orçamento. Ele também garante a transparência dos gastos públicos e dos investimentos 
feitos pelo governo.
No caso do PPA federal, as metas estabelecidas servem para guiar a prática das ações que serão 
implementadas pelo Governo Federal, além de poder servir de base para as ações dos governos 
estaduais e municipais.
Devem ser definidos no PPA os seguintes itens:
• Programas pretendidos pelo governo.
• Objetivos a serem alcançados.
14
Unidade I
• Ações que serão postas em prática.
• Metas e resultados planejados pelo governo.
O PPA deve ser feito por meio de uma lei elaborada pelo Poder Executivo. No caso do Governo 
Federal, o projeto da lei do PPA deve ser encaminhado para o Congresso Nacional até a data limite de 
31 de agosto do primeiro ano de mandato, e o Congresso Nacional deve votar e aprovar o PPA até o 
final do primeiro ano de mandato.
É possível conhecer o PPA vigente do Governo Federal no site do Ministério do Planejamento, 
Desenvolvimento e Gestão. Os estados e os municípios têm seus próprios prazos de elaboração e 
aprovação do plano.
Cabe ressaltar que o PPA tem data de validade, ou seja, é elaborado para um prazo de quatro anos. 
É importante saber que esse período não corresponde aos quatro anos de mandato. No primeiro ano, 
o governo deve cumprir o último ano de planejamento do PPA do governo anterior; nos três anos seguintes, 
deve cumprir o planejamento do seu PPA. Isso significa que o PPA de um governo começa a ser 
seguido a partir do segundo ano do mandato. Essa medida é utilizada para que as boas políticas públicas 
e investimentos não deixem de existir e tenham continuidade mesmo após uma troca de governo.
Nota-se que para que as políticas públicas possam atender as principais necessidades da sociedade, 
é importante que os cidadãos também participem do processo. Isso pode acontecer de diferentes 
maneiras, a depender da esfera de governo.
Nos estados e municípios, a informação sobre as formas de participação – que inclui o orçamento 
participativo – pode ser obtida nas secretarias de governo ou secretarias de políticas públicas do estado 
ou da prefeitura da cidade. Essa informação também pode ser encontrada no Portal da Transparência e 
na Lei de Acesso à Informação.
A Lei da Transparência (Lei n. 6.924/2009) e a Lei de Acesso à Informação (Lei n. 12.527/2011) 
estabeleceram que a participação do cidadão na formulação das políticas públicas deve ser 
incentivada pelos governos.
O Governo Federal deve sempre possibilitar a participação popular por meio de consultas feitas com 
a população para que cada cidadão possa acessar os instrumentos orçamentários e, assim, saber como 
os gastos públicos estão sendo realizados.
2 HISTÓRIA DAS POLÍTICAS SOCIAIS NO OCIDENTE
As políticas sociais, que incluem a saúde, são instrumentos importantes para o exercício pleno da 
cidadania e também para o estabelecimento da proteção social. No entanto, pelo fato de serem os 
indivíduos considerados improdutivos para o capital aqueles que inserem suas necessidades no âmbito 
da proteção social, é comum notarmos, no decorrer da história, a estigmatização dos programas sociais 
pelo mundo (SPOSATI, 2013).
15
POLÍTICA SETORIAL - SAÚDE
 Lembrete
Proteção social é toda intervenção pública que objetiva ajudar 
indivíduos, domicílios e comunidades a administrarem riscos ou apoiar os 
menos abastados.
Sposati afirma que:
 
[...] a lógica da sociedade do capital é antagônica à proteção social por 
considerá-la expressão de dependência, e atribui às suas ações o contorno 
de manifestação de tutela e assistencialismo, em contraponto a liberdade e 
autonomia que, pelos valores da sociedade do capital, devem ser exercidas 
pelo “indivíduo” estimulando sua competição e desafio empreendedor 
(SPOSATI, 2013, p. 656).
A proteção social é estigmatizada no conjunto da ação estatal. Por consequência, esse estigma se 
espraia àqueles que usam de suas atenções e, até mesmo, a quem nela trabalha. Isso ocorre porque, 
muitas vezes, se confunde proteção social com assistencialismo.
Enquanto a proteção social visa oferecer as condições mínimas necessárias para que os indivíduos 
tenham uma vida digna e as mesmas oportunidades de seus concidadãos, o assistencialismo apresenta 
um caráter imediatista, ou seja, não se estabelece uma continuidade nas ações promovidas.
As primeiras leis de proteção aos trabalhadores e aos grupos vulneráveis, surgidas na Inglaterra 
ainda no século XIV e meramente assistencialistas, não podem ser consideradas como leis de proteção 
social, por estabelecerem a coerção ao trabalho, de caráter punitivo e repressivo, como única maneira 
de se receber a assistência prometida.
Segundo Castel:
 
Fundamentavam-se no estabelecimento imperativo do trabalho a todos que 
dependiam da força de trabalho para sobreviver, obrigando o pobre a aceitar 
qualquer trabalho, a regulação da remuneração, ficando ele sem condições 
de escolher formas de remuneração, proibir a mendicância dos pobres que 
tinham condições de trabalho, obrigando-os a aceitar qualquer trabalho 
que lhe fosse oferecido (CASTEL, 2005, p. 99).
Entre essas iniciativas iniciais, destacam-se o Estatuto dos Trabalhadores (1349); o Estatuto dos 
Artesãos (1563); as Leis Elisabetanas dos Pobres (1531-1601); a Lei do Domicílio (1662); a Lei de 
Speenhamland (1795); e a Lei Revisora das Leis dos Pobres (1834).
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Unidade I
Em 1795, na Inglaterra, foi criada a primeira política de transferência de renda, conhecida como 
Speenhamland System. Esse sistema foi estabelecido na vila de Speen, a partir de uma crise de alimentos, 
e consistia de um abono salarial voltado aos trabalhadores, sem limite de renda. No entanto, o princípio 
estruturador, não só desta, mas também de outras iniciativas similares, envolvia a obrigação do exercício 
do trabalho a todos que tivessem condições de trabalhar, o que abria brechas para a exploração indevida 
da força produtiva.
Assim, as ações assistenciais se apresentavam com a intenção de induzir o trabalhador a se manter 
por meio de seu trabalho. Algumas ações garantiam auxílios mínimos, tais como alimentação aos pobres 
que permaneciam reclusos nas workhouses (casas de trabalho). Eles eram obrigados a realizar uma 
atividade laborativa para justificar a assistência recebida (CASTEL, 2005).
Não se pode indicar com precisão o período específico do estabelecimento das políticas sociais 
propriamente ditas. Porém, sabe-se que tais políticas surgiram a partir da Revolução Industrial, momento 
no qual se processam as lutas de classes pela conquista de direitos individuais, civis e políticos.
Com o advento da Revolução Industrial, a partir do século XIX, o capitalismo passou a promover a 
acumulação de riquezas a partir da exploração da mão de obra e pela formação de grandes monopólios 
industriais. Como consequência, estabeleceu-se uma lógica de exploração, resultado da divisão da 
sociedade entre duas classes distintas: a burguesia e o proletariado. Enquanto a burguesia fartava-se, o 
proletariado vivenciava a alienação do trabalho e a pobreza. Nesse período, a burguesia se afirmou como 
classe dominante e o proletariado tomou consciência de sua condição.
Sobre esse período, Behring e Boschetti afirmam que:
 
Se as legislações sociais pré-capitalistaseram punitivas, restritivas e ligavam 
a assistência social ao trabalho forçado, o auge da Revolução Industrial 
lança os pobres “à servidão da liberdade sem proteção”, no contexto de 
plena subsunção do trabalho ao capital, provocando o pauperismo como 
fenômeno decorrente da chamada questão social. Desta forma, a política 
econômica e a política social estão relacionadas com a evolução do 
capitalismo (BEHRING; BOSCHETTI, 2007, p. 51).
Podemos notar a partir da citação anterior a ausência de medidas protetivas aos trabalhadores nas 
primeiras legislações trabalhistas e sociais.
As péssimas condições de vida da classe trabalhadora só passaram a ser percebidas quando a luta 
operária ganhou força, com os sindicatos e partidos políticos proletários. Segundo Branco (2006, p. 90), 
“antes, pauperismo era caracterizado como um problema exclusivo dos pobres operários escondidos nas 
periferias das cidades”.
A partir das lutas sociais e políticas do proletariado, surge a questão social, entendida como:
 
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POLÍTICA SETORIAL - SAÚDE
[...] as expressões do processo de formação e desenvolvimento da classe 
operária e de seu ingresso no cenário político da sociedade, exigindo seu 
reconhecimento como classe por parte do Estado. É a manifestação, no 
cotidiano da vida social, da contradição entre o proletariado e a burguesia, a 
qual passa a exigir outros tipos de intervenção, mais além da caridade e da 
repressão (IAMAMOTO; CARVALHO, 1983, p. 77).
Iamamoto acrescenta sobre a questão social:
 
A questão social pode ser apreendida como o conjunto das expressões das 
desigualdades da sociedade capitalista madura, que tem uma raiz comum: 
a produção social é cada vez mais coletiva, o trabalho torna-se mais 
amplamente social, enquanto a apropriação dos seus frutos mantém-se 
privada, monopolizada por uma parte da sociedade (IAMAMOTO, 2007, p. 27).
Observamos que o período entre meados do século XIX e a terceira década do século XX é 
profundamente marcado pelo predomínio do liberalismo, filosofia política surgida no século XVIII, 
que tem como princípio o trabalho como mercadoria e sua regulação pelo livre mercado. Segundo 
essa corrente, cada indivíduo age de acordo com seu próprio interesse econômico, enquanto atua em 
meio à coletividade.
Para os liberais, o Estado não deve intervir na regulação das relações de trabalho, nem se preocupar 
com o atendimento das necessidades sociais, mas sim garantir o estabelecimento do mercado livre, a 
fim de possibilitar que a sociedade civil, como um todo, prospere.
Behring e Boschetti afirmam que:
 
Alguns elementos essenciais do liberalismo ajudam a compreender a 
reduzida intervenção do Estado na forma de políticas sociais, tais como: 
predomínio do individualismo, o bem-estar individual como meio de 
aumentar o bem-estar coletivo, o predomínio da liberdade e competividade, 
a naturalização da miséria, manutenção do Estado mínimo, o entendimento 
de que políticas sociais provocam a preguiça, o ócio e o desperdício e que 
deve ser apenas um paliativo. Mediante esses princípios liberais assumidos 
pelo Estado capitalista, o enfrentamento da questão social tratada com 
repressão durante esse período, ocasionou significativas mudanças a partir 
de reivindicações da classe trabalhadora (BEHRING; BOSCHETTI, 2007, p. 64).
Em resumo, se os séculos XVII e XVIII são os séculos que marcaram a consolidação da ordem burguesa 
– a partir, principalmente, das Revoluções Inglesa, Americana e Francesa, que inauguraram a era dos 
direitos civis –, o século XIX pode ser considerado como aquele em que nasceu o direito político, à 
medida que a classe trabalhadora das recém-criadas indústrias começou a se organizar em sindicatos 
e a reivindicar o direito de participar da vida política. Nesse cenário, o Estado passa, paulatinamente, a 
18
Unidade I
ter o papel de regular os conflitos de lutas de classes, além de regulamentar as políticas sociais, que, em 
diferentes nações, passam a ter o caráter de obrigatoriedade.
Santos (2008, p. 39) afirma que “as primeiras formas de oposição organizada dos trabalhadores à 
exploração capitalista se deram antes de 1830”. Nesse contexto, surgem as primeiras ações de política 
social. Segundo a autora, as políticas sociais a partir desta década passam “a ampliar a ideia de cidadania 
e desfocalizar suas ações, antes direcionada apenas para a pobreza extrema” (SANTOS, 2008, p. 35).
A classe operária lutava pela emancipação, pela socialização da riqueza e por uma nova ordem na 
sociedade que garantisse algumas conquistas na dimensão dos direitos políticos, tais como: o direito a 
voto, a organização de sindicatos e partidos, a livre expressão e o direito à manifestação, e ampliação 
dos direitos sociais.
Nessa trajetória, observamos um amadurecimento por parte dos indivíduos no sentido de refletirem 
sobre suas condições de vida, pois, com as drásticas mudanças no mundo do trabalho, eles se viram 
obrigados a mudar de cidade, moradia e trabalho, e vislumbraram a oportunidade de serem inseridos 
nos diversos espaços como sujeitos de direitos, e não apenas de deveres. Dessa maneira, se aperceberam 
de que direitos sociais devem ser conquistados coletivamente.
Todas essas ações culminaram em ações do Estado, que finalmente percebeu que o seu papel é de 
regular, mas também de proteger os indivíduos que se encontram em situação de extrema pobreza, 
muito embora continue, até hoje, privilegiando os interesses da classe burguesa.
A origem das políticas sociais está relacionada, portanto, aos movimentos das classes trabalhadoras 
e ao estabelecimento dos Estados-nação na Europa Ocidental, no final do século XIX. No entanto, 
é importante ressaltar que o surgimento de políticas sociais foi gradativo e ocorreu de maneira 
diferente em cada país.
A mudança das relações de trabalho, de um sistema predominantemente agrícola e artesanal para 
um sistema baseado na produção em larga escala, mediada pelas indústrias e seus trabalhadores – 
muitas vezes mantidos em condições insalubres de trabalho –, deu origem a um sistema de proteção 
que ficou conhecido como Welfare State ou Estado de bem-estar social, que se opunha ao liberalismo 
antes estabelecido. Nesse tipo de organização política, o Estado é responsável por regulamentar os 
aspectos sociais, políticos e econômicos do país, em parceria com empresas privadas e sindicatos, a fim 
de trazer proteção e dignidade à população.
Segundo Pereira:
 
[...] a função do bem-estar social seria a de efetuar um macrogerenciamento 
da economia para assegurar crescimento sob condições de pleno emprego e 
desenvolver uma série de políticas sociais com a incumbência de redistribuir 
os frutos do crescimento econômico, controlar os efeitos desse crescimento 
sobre a população e compensar aqueles que pagaram o preço desse 
crescimento (PEREIRA, 2011, p. 56).
19
POLÍTICA SETORIAL - SAÚDE
Embora tenha surgido na Europa, no último terço do século XIX, o Estado de bem-estar social 
firmou-se apenas em meados do século XX como um conjunto de políticas econômicas que, a partir 
de taxações progressivas sobre empresas e cidadãos, visavam ao pleno emprego, à implementação de 
políticas sociais universais e ao combate à pobreza. O seu mentor, John Maynard Keynes, sustentava que 
o equilíbrio econômico dependia da interferência do Estado.
Keynes foi, no século XX, um oponente da crença liberal clássica de que o capitalismo era um sistema 
autorregulável e que as disfunções do mercado, como crises e desemprego, eram sempre resultado 
de causas extraeconômicas, tais como guerras, adoção de políticas e formação de sindicatos, que 
atrapalhavam o funcionamento natural do mercado. Ele defendia a nacionalização ou a socialização do 
consumo, em oposição à nacionalização ou à socialização dos meios de produção.
 Saiba mais
Para saber mais sobre o liberalismo econômico, leia o artigo a seguir:
FONSECA, P. C. D. Keynes: o liberalismo econômico como mito. Economia 
e Sociedade, v. 19, n. 3, p. 425-447, 2010.
Assim, oEstado de bem-estar social seria a instituição encarregada de restringir as livres forças 
do mercado em três direções: na garantia dos direitos e da segurança social de grupos específicos da 
sociedade, como crianças, idosos e trabalhadores; na distribuição universal de serviços como saúde 
e educação; e na transferência de recursos monetários, a fim de garantir renda diante de algumas 
contingências como maternidade, doença, pobreza e desemprego.
O direito à saúde, de maneira gratuita e universal, é um dos pilares necessários para o estabelecimento 
do Estado de bem-estar social.
Na Inglaterra, o sistema público de saúde começou a ser estabelecido ainda no século XIX, como 
parte do entendimento de que o acesso aos serviços de saúde fazia parte de uma sociedade civilizada. No 
início do século XX, esse serviço passou por inúmeras reestruturações, à medida que foi se entendendo 
que o acesso aos hospitais públicos é importante para toda a população, e não só para os indivíduos 
pauperizados. A partir da década de 1940, surge o Serviço de Saúde Nacional (NHS, National Health 
System), que dialoga com os serviços de assistência social e com grupos de atenção primária, constituídos 
de médicos, enfermeiros, dentistas, psicólogos e fisioterapeutas.
A maior parte do financiamento do NHS provém dos impostos gerais, e há uma pequena contribuição 
do sistema de seguridade social. Esse modelo, que prioriza a atenção primária e o acesso universal, é 
semelhante ao apresentado pelo SUS que, em muitos aspectos, se inspirou no modelo inglês.
Vamos, agora, entender como foram estabelecidas as políticas sociais no Brasil, e por que o 
estabelecimento de um sistema universal e gratuito de saúde só foi estabelecido a partir de 1988.
20
Unidade I
3 HISTÓRIA DAS POLÍTICAS SOCIAIS NO BRASIL
Iniciaremos a seguir o estudo de como se deu a trajetória das políticas sociais no Brasil e sua relação 
com o trabalho, no período que abrange desde o Império (1822-1889) até o período de redemocratização 
do Brasil, que se inicia em 1985 e culmina na elaboração da CF/88, documento responsável por instituir 
a universalização dos direitos sociais em nosso país.
3.1 Império (1822-1889)
As primeiras disposições a respeito das políticas de proteção social remontam ainda à época 
do Império, quando Dom Pedro I, ainda príncipe regente, lavrou uma carta de lei que concedia aos 
professores régios com trinta anos de serviço a jubilação, que nada mais era do que uma espécie de 
aposentadoria, com uma ressalva: quem optasse por permanecer no trabalho receberia um abono 
de 25% em sua folha de pagamento.
No Brasil, tivemos o início do processo de industrialização retardado pelas proibições impostas pelo 
governo colonial, que dominou o país até 1822. Mesmo com a Independência do Brasil em relação 
à metrópole Portugal, as restrições antes impostas à industrialização permaneceram, associadas ao 
problema da falta de capital.
Aliado ao problema do capital, encontramos o problema da cultura da época, fundada na exploração 
absoluta de recursos, o que pode ser exemplificado pela utilização de mão de obra originária do regime 
escravagista, o qual cultivava privilégios dos senhores donos de terras sobre seus escravos.
A Inglaterra, nessa época, estava em pleno curso de sua Revolução Industrial, e tinha o interesse de 
estabelecer igualdade de condições de produção entre as várias regiões coloniais e ampliar o mercado 
consumidor de seus produtos.
Para atender à Inglaterra, o Brasil promulgou, em 1850, uma nova lei antitráfico, que sujeitava os 
traficantes de escravos ao julgamento pela Marinha do Brasil, à prisão e ao pagamento do processo de 
reexportação dos africanos traficados. Os compradores de escravos, no entanto, não seriam considerados 
culpados pelo crime de contrabando, o que fez com que a lei ganhasse apoio dos senhores de escravos.
Datam dessa época os primeiros incentivos à imigração, que possibilitaram que a mão de obra escrava 
fosse, aos poucos, substituída pela do imigrante. Contribuiu para isso a promulgação, na mesma época, 
da Lei das Terras, que dificultava o acesso do imigrante às terras e assim impedia que se estabelecesse, 
no Brasil, sua própria produção (AMARAL, 2011).
São dessa época também as ações mais ostensivas para o desenvolvimento industrial. Em 1850, o 
país contava com apenas cinquenta estabelecimentos industriais, incluindo-se salineiras, fábricas de 
produtos alimentares, de caixas e caixões, de produtos químicos, de tecidos e de pequena metalurgia.
No século XIX, a indústria metalúrgica ainda era constituída de pequenas empresas. Da mesma 
forma, eram quase sempre pequenas empresas aquelas da indústria de couro, de fabricação de calçados 
21
POLÍTICA SETORIAL - SAÚDE
e malas, de móveis e mobílias etc. Eram raros os estabelecimentos nos quais a máquina a vapor tinha 
substituído a força braçal. O desenvolvimento industrial, ainda incipiente, acabou por não criar um 
ambiente adequado para o reconhecimento dos direitos sociais do trabalho. Boa parte da força de trabalho 
ainda era escravagista ou oriunda dessa, tinha pouco reconhecimento social e era subempregada, além 
de sub-reconhecida. Assim, o ambiente propício para as discussões sociais relacionadas ao trabalho foi 
protelado para momentos futuros.
Em relação à saúde pública, as ações do Estado resumiam-se à promoção de campanhas e programas 
de controle das epidemias e endemias. Após a Independência, Dom Pedro II determinou a criação de 
órgãos para inspecionar a saúde pública, e também foram adotadas medidas voltadas para o saneamento 
básico e campanhas de vacinação. Embora insuficientes, foram importantes para a consolidação dos 
centros urbanos como locais de desenvolvimento e progresso.
3.2 República Velha (1889-1930)
Em 1889, cerca de quarenta anos após o tímido início da industrialização no Brasil, a República foi 
instituída no país. Nesse período, a imigração europeia se intensificou, o que supriu as necessidades 
crescentes de força de trabalho no campo e nos centros urbanos.
Somente no início do século XX começaria uma modesta industrialização no eixo Rio-São Paulo, 
calçada no superávit da balança comercial com a exportação do café e com a criação da malha ferroviária 
de transportes, que aproximou populações antes isoladas, facilitou o escoamento da produção e mostrou 
a necessidade de uma indústria de base para fornecer matéria-prima a essa expansão.
Sobre as transformações sociais observadas nessa época, Hardman e Leonardi afirmam que:
 
À medida que foi se tornando mais complexa a organização social brasileira 
a partir de 1889, em consequência da expansão cafeeira e do início de um 
primeiro e ainda tímido “surto de industrialização”, mais foi se acentuando 
o nível de divisão social do trabalho [...] com o aparecimento de indústrias 
e o crescimento do número de trabalhadores/operários, naturalmente 
começaram a se organizar os primeiros sindicatos no Brasil, que promovem 
assembleias, passeatas, e os mais diferentes tipos de manifestação 
(HARDMAN; LEONARDI, 1982, p. 42).
Ao mesmo tempo em que surgiam os primeiros movimentos de reinvindicação de um novo sistema 
social, essa demanda encontrou uma elite pouco disposta a negociar e a ceder a uma estrutura social 
também pouco afeita a mudanças (HARDMAN; LEONARDI, 1982).
A realidade dos trabalhadores brasileiros da época era pautada por condições inadequadas de vida e 
o sistema de governo se comportava como árbitro das relações sociais. Essa ausência de condições foi o 
estopim para o surgimento de um movimento proletário que reivindicava melhores salários, jornada de 
oito horas diárias, segurança no emprego e outros direitos sociais.
22
Unidade I
Nesse contexto, a Lei Eloy Chaves, de 1923, instituída durante o governo de Epitácio Pessoa, é 
considerada a base da previdência social brasileira. Essa lei criou a Caixa de Aposentadorias e Pensões (CAP) para 
os empregados das empresas ferroviárias. Após sua promulgação, outras empresas foram beneficiadase seus empregados também passaram a ser segurados pela previdência social.
Assim, no Brasil, os direitos sociais foram os primeiros a serem efetivados, para depois se consolidarem 
os direitos civis e políticos, em trajetória oposta àquela observada um século antes nos países europeus, 
em especial na França e na Inglaterra.
Segundo Santos (1990), no campo dos direitos sociais, nas primeiras décadas do século XX, a 
ação sindical dos trabalhadores e suas manifestações alcançaram um grande vigor em toda a região 
industrializada do país, no caso, São Paulo e Rio de Janeiro.
3.3 Era Vargas (1930-1945) e o período democrático (1946-1964)
De 1930 a 1937, o Brasil foi governado por Getúlio Vargas, o qual assumiu o poder após a Revolução 
de 1930, movimento que surgiu como consequência do rompimento oligárquico que vinha governando 
o Brasil até então.
 
A questão social no país foi a princípio considerada uma questão de polícia, 
com criminalização do delito da vadiagem num contexto em que o mercado 
de trabalho urbano era muito restrito para absorver regularmente a todos. 
Nos anos 30, a questão social deixa de ser apenas uma questão de polícia e 
passa a ser uma questão de política: a legislação social, trabalhista e sindical, 
além de cumprir o objetivo de harmonia social, passa a ser vista como um 
instrumento necessário à estabilidade política e ao crescimento econômico 
e industrial (SANTOS, 1990, p. 67).
Getúlio Vargas criou a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), que tornava a carteira de trabalho 
obrigatória para o exercício dos direitos trabalhistas. Além disso, reformulou o modelo de previdência 
social, que passou a ser centralizada no Governo Federal, a partir da criação dos Institutos de 
Aposentadorias e Pensões (IAPs), que substituíram os Caps da Lei Eloy Chaves.
A legislação trabalhista implementada nos anos 1930 condicionava os benefícios sociais ao ingresso 
no mundo do trabalho formal urbano, regido corporativamente pelos sindicatos e regulamentado pelo 
Estado e, portanto, deixava a parte da população, que exercia seu ofício no mercado informal ou era 
inepta ao trabalho, desassistida. Essa característica perdura até os dias atuais.
Em relação à saúde, a primeira atuação do governo Vargas foi criar, no ano de 1930, o Ministério da 
Educação e Saúde Pública, responsável pelos assuntos da saúde e da educação no país. Essa fragmentação 
impediu o avanço das questões relacionadas à saúde pública durante a Era Vargas.
Eurico Gaspar Dutra (1946-1951), sucessor de Getúlio Vargas, criou, em 1949, o Serviço de 
Assistência Médica Domiciliar e de Urgência (Samdu), que era mantido com recursos da previdência 
23
POLÍTICA SETORIAL - SAÚDE
social e responsável por oferecer assistência médica ao trabalhador brasileiro. Antes do estabelecimento 
desse serviço, a saúde pública no Brasil se resumia à ação das Santas Casas de Misericórdia, instituições 
filantrópicas mantidas pela Igreja católica.
Getúlio Vargas voltou ao poder em 1951, agora eleito pelo voto direto e, em 1953, criou o Ministério 
da Saúde, que tratava com exclusividade dos serviços de gestão e de assistência à saúde da população 
brasileira. No entanto, tratava-se apenas de um órgão burocrático, sem recursos financeiros, o que tornava 
inviáveis as possibilidades de mudança nas principais questões relacionadas à saúde pública no Brasil.
Por fim, no ano de 1956, foi criado o Departamento Nacional de Endemias Rurais (DNERU), que 
se tornou o órgão responsável pela realização das campanhas sanitárias, no mesmo modelo criado 
por Oswaldo Cruz.
 Observação
Oswaldo Cruz foi um bacteriologista que teve um importante papel na 
saúde do Brasil. Seu trabalho como sanitarista foi marcado pelas batalhas 
contra as doenças transmissíveis no início do século XX.
3.4 Ditadura Militar (1964-1985)
Com o golpe militar de 1964, o exército se afirmou como árbitro da política nacional e passou a 
exercer o poder a partir do estabelecimento de um regime autoritário e nacionalista.
Em 1966, os IAPs, criados por Getúlio Vargas, foram unificados no Instituto Nacional de Previdência 
Social (INPS). O INPS fornecia, inicialmente por meio de um sistema de contribuição do empregado e do 
empregador, aposentadorias, pensões e tratamento médico para os trabalhadores do setor formal e seus 
dependentes (estendidos mais tarde também para autônomos e empregadores).
A posterior criação do Ministério da Previdência e Assistência Social, na década de 1970, ampliou as 
ações voltadas às questões sociais no âmbito das políticas públicas. O Sistema Nacional de Previdência e 
Assistência Social (SNPAS), criado em 1977, propunha uma nova organização do sistema previdenciário: 
o seguro social ficou a cargo do INPS; a assistência médica, a cargo do Instituto Nacional de Assistência 
Médica da Previdência Social (Inamps); e a arrecadação e fiscalização dos recursos, além da gestão do 
patrimônio, a cargo do Instituto de Administração da Previdência e Assistência Social (Iapas). Além 
disso, em 1979, foi implantado o Programa de Interiorização das Ações de Saúde e Saneamento (Piass) 
que teve, em 1980, um processo de expansão de cobertura.
No entanto, a participação direta do Estado no atendimento à população, de maneira irrestrita, 
ainda era inexistente. Por exemplo, apenas quem tivesse carteira de trabalho assinada tinha direito 
a assistência médica pelo Inamps. Os demais cidadãos brasileiros que estivessem fora desse universo 
buscavam atendimento em instituições filantrópicas ou privadas, e os mais pobres eram tratados 
como indigentes.
24
Unidade I
O atendimento proporcionado pelo Inamps era feito em grande parte por clínicas privadas. Ou seja, 
o Governo Federal repassava recursos a essas instituições em vez de investir na saúde pública. Segundo 
Ponte e Falleiros (2010, p. 186), “instalava-se, assim, um verdadeiro processo de drenagem dos recursos 
públicos, que passam a capitalizar as empresas de medicina privada, transformando a saúde em um 
negócio bastante lucrativo”.
Ressalta-se, ainda, que a cobertura dos programas de saúde era insignificante, assim como o da 
assistência social. Diante desse quadro, percebemos que se acirram os questionamentos quanto ao 
caráter exclusivista dos privilégios e às desigualdades que o sistema abrigava, assim como ao seu padrão 
de financiamento instável, frágil e sensível às oscilações econômicas, relacionadas ao emprego e aos 
salários. A definição de que a saúde “é direito de todos e dever do Estado” surge apenas com a CF/88.
Desde o início da década de 1970 muitos estudos e pesquisas demonstravam que o modelo de 
desenvolvimento que o Brasil havia adotado, conforme mencionado anteriormente, concentrava 
renda e não instituía um sistema de proteção social como direito do cidadão, o que comprometia o 
desenvolvimento das pessoas, inclusive nas questões relativas à saúde. Porém, como o cenário político 
era o da Ditadura, muitos desses estudos não eram acessados por todos, pois o contexto era de grande 
repressão e censura.
Com o passar dos anos, em meados da década de 1980, surge certa pressão social e os profissionais 
da saúde passam a denunciar, de maneira mais contundente, os efeitos do modelo econômico adotado 
para a saúde da população. O modelo médico-assistencial privatista, baseado na contratação de 
serviços de saúde pelo Estado, e a divisão dos recursos da saúde em duas categorias, uma destinada 
às pessoas carentes, e outra destinada ao tratamento médico dos assalariados, desagradava a grande 
maioria da população.
Esse movimento foi denominado de movimento sanitarista, ou Reforma Sanitária, e aproveitou 
para apresentar propostas mais construtivas que provocassem uma transformação no sistema de 
saúde vigente, de modo a adequar os serviços de saúde pública a todos os brasileiros, sem distinção, 
e de maneira efetiva. A Reforma Sanitária iniciou, com o Movimento Democrático Brasileiro (MDB), a 
oposição ao regime militar, apoiado por alguns setores da sociedade.
Em 1979, aindana Ditadura Militar, o Brasil era governado por João Baptista de Oliveira Figueiredo, 
que trouxe certa abertura política ao regime. Nesse período foi possível a realização do I Simpósio sobre 
Política Nacional de Saúde, promovido pela Comissão de Saúde da Câmara dos Deputados. A partir das 
discussões realizadas no evento, começaram as discussões acerca da instituição de um sistema gratuito 
e universal que, mais tarde, após o término do regime militar, foi consolidado na figura do SUS.
3.5 República Nova (1985-atual)
O agravamento das condições socioeconômicas da população, mais notadamente da classe média 
e dos mais pobres, pressionou a organização popular em movimentos sociais importantes. O mais 
significativo deles foi o movimento Diretas Já, que reivindicava eleições diretas para presidente e o 
término do regime militar, que se consolidou no dia 15 de março de 1985.
25
POLÍTICA SETORIAL - SAÚDE
Com o fim da Ditadura e o advento da Nova República, em 1985, os movimentos sociais se 
organizaram e ocorreram maiores discussões sobre os rumos do sistema de saúde brasileiro.
Entre os dias 17 e 21 de março de 1986, foi convocada a 8ª Conferência Nacional de Saúde, com 
o propósito de discutir a situação de saúde do país. Nos cinco dias de debates estavam presentes mais 
de 4 mil participantes, 135 grupos de trabalho e objetivos muito claros: contribuir para a formulação de 
um novo sistema de saúde e subsidiar as discussões sobre o setor na futura constituinte. Com uma 
grande participação, aprovou-se um relatório cujas recomendações passaram a fazer parte da Reforma 
Sanitária brasileira, levada à Assembleia Nacional Constituinte em 1987.
A 8ª Conferência Nacional de Saúde foi um dos momentos mais importantes na definição do SUS e 
debateu três temas principais: a saúde como dever do Estado e direito do cidadão; a reformulação do 
Sistema Nacional de Saúde; e o financiamento setorial. O relatório final aponta a importante conclusão 
de que as mudanças necessárias para a melhoria do sistema de saúde brasileiro não seriam alcançadas 
apenas com uma reforma administrativa e financeira. Era preciso que se ampliasse o conceito de saúde 
e se fizesse uma revisão da legislação. Em outras palavras, era preciso implantar uma reforma sanitária.
A 8ª Conferência Nacional de Saúde foi a primeira a contar com a participação de usuários. Até 
então, não contavam com a participação da população, ou seja, os debates se restringiam à presença de 
deputados, senadores e autoridades do setor.
O sanitarista Sérgio Arouca, que estava no núcleo do movimento sanitarista e, na época, era presidente 
da Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz), foi convidado a presidir a 8ª Conferência Nacional de Saúde. 
A atuação de Arouca foi incontestável na decisão de fazer uma assembleia maior. Partiu dele a percepção 
do quanto era importante ouvir os usuários, ao verbalizar na referida conferência a seguinte frase:
 
É preciso uma reforma sanitária profunda em que seja garantido à população 
um serviço descentralizado (mais próximo das necessidades de cada um), 
universal (com acesso a todos os brasileiros), integral (em que todo o ciclo de 
vida seja beneficiado) e com controle social (a fiscalização do atendimento 
deve ser feito pela própria sociedade) (AROUCA, 2016).
Sérgio Arouca sempre lutou pelo crescimento do movimento sanitarista desde seu surgimento, na 
década de 1970. Enquanto o país passava pelo processo de redemocratização, o movimento ganhou 
consistência e avançou na produção de conhecimento, com a criação de órgãos como o Centro Brasileiro 
de Estudos de Saúde (Cebes), em 1976, e a Associação Brasileira de Pós-Graduação em Saúde Coletiva 
(Abrasco), em 1979. Em meados dos anos 1980, alguns dos integrantes do movimento conquistaram 
cargos importantes para a condução da política setorial, como o próprio Sérgio Arouca, que passou a 
ocupar o cargo de secretário da saúde no estado do Rio de Janeiro.
No ano de 1988, com os vestígios da 8ª Conferência, a Assembleia Nacional Constituinte aprovou 
a Constituição Federal brasileira que está em vigor até os dias de hoje. Pela primeira vez na história 
uma Constituição brasileira incluía uma seção sobre a assistência à saúde.
 
26
Unidade I
A concretização das propostas da Reforma Sanitária se dá no plano jurídico 
e institucional, na implementação do Sistema Único de Saúde, o SUS. Com 
a aprovação da nova Constituição Brasileira em 1988, foi incluída pela 
primeira vez, uma seção sobre saúde, a qual incorporou em grande parte, os 
conceitos e propostas contemplados no Relatório da 8ª Conferência, ou seja, 
a Constituição incorporou as propostas da Reforma Sanitária. A Constituição 
Brasileira passou a ser, então, considerada como uma das mais avançadas no 
mundo no que diz respeito à saúde (SOUZA, 2002, p. 8).
 Saiba mais
Para compreender melhor como foi a evolução da saúde no Brasil, 
assista ao documentário:
HISTÓRIA da saúde pública no Brasil: um século de luta pelo direito à 
saúde. Direção: Renato Tapajós. Brasil, 2006. 60 min.
4 AS CONSTITUIÇÕES BRASILEIRAS E O PAPEL DO ESTADO NA GARANTIA DO 
DIREITO À SAÚDE
A seguir vamos entender como o direito à saúde foi abordado nas diferentes versões da Carta Magna.
O termo “saúde” advém do latim, significa salvação, proteção da vida, cura, bem-estar. Preservando 
esse significado, o conceito de saúde, definido pela Organização Mundial da Saúde (OMS), é um estado 
de completo bem-estar físico, mental e social e não apenas a ausência de doença. A Declaração 
Universal dos Direitos Humanos de 1948 incluiu em seu texto o direito à saúde, que deve estar atrelado 
à possibilidade de o cidadão manter um padrão de vida capaz de garantir a saúde e o bem-estar de si 
mesmo e de sua família, conforme menciona o artigo 25.
O direito à saúde aparece no constitucionalismo contemporâneo na categoria de direitos sociais, 
porque está intimamente ligado ao direito à vida.
Antes da CF/88, o Brasil teve sete Constituições. No entanto, as anteriores a 1988 não garantiam 
o direito à saúde. Era de responsabilidade do Estado, no máximo, prestar assistência pública, médica e 
hospitalar aos trabalhadores afiliados ao sistema de seguridade social.
Antes de 1988, a proteção do direito à saúde ficava restrita a algumas normas esparsas, tais como 
a garantia de socorros públicos (vide a Constituição de 1824, artigo 179, inciso XXXI) ou a garantia de 
inviolabilidade do direito à subsistência (Constituição de 1934, artigo 113).
Na Constituição de 1824, o Brasil ainda apresentava uma estrutura oligárquica, com o imperador no 
topo da pirâmide. Nesse modelo de concentração de poder o direito à saúde não tinha lugar.
27
POLÍTICA SETORIAL - SAÚDE
A Constituição de 1824 criou os direitos humanos em seu artigo 179 (com 35 artigos estabelecendo 
uma lista de direitos e garantias), que declarou e garantiu o direito à inviolabilidade dos direitos à liberdade, 
igualdade, segurança da pessoa e propriedade. Fica claro aqui que a menção à saúde visa somente a 
garantir o exercício da atividade profissional. No âmbito da assistência à saúde, ao Estado cabia somente 
a garantia dos socorros públicos aos cidadãos brasileiros, conforme indicado no inciso 31 do artigo 179.
A segunda Constituição, de 24 de março de 1891, também não tratava do tema do direito à saúde 
de maneira explícita. Ela suprimiu o inciso da Constituição anterior, que garantia os socorros públicos, e 
apresentou uma menção indireta à saúde ao listar a segurança individual no rol de direitos e garantias 
do cidadão, em seu artigo 72.
Art. 179. A inviolabilidade dos direitos civis e políticos dos cidadãos brasileiros, 
que tem por base a liberdade, a segurança individual e a propriedade, é 
garantida pela Constituição do Império, pela maneira seguinte:
[...]
31. A Constituição também garante os socorros públicos (BRASIL, 1891).
Durante esse período, 76 emendas foram planejadas, mas apenas cinco foram aprovadas, incluindo 
o escopo do habeas corpus, amplamente utilizadocontra a discrição dos poderes políticos. Portanto, 
conclui-se que a expressão “segurança individual”, presente no texto, refere-se muito mais às garantias 
políticas do que ao direito à saúde.
Foi somente na terceira Constituição, a de 1934, que se menciona de maneira mais específica a 
questão da saúde. A de 1934, promulgada durante o governo de Getúlio Vargas, ampliou o rol dos direitos 
individuais e políticos, criou normas e atribuiu à União e aos estados o dever de cuidar da assistência de 
saúde do cidadão, por meio da garantia de assistência médica e sanitária aos trabalhadores e às gestantes.
A Constituição de 1934 foi impulsionada pelas Revoluções de 1930 e 1932. Após a Revolução de 1930, 
o Decreto n. 19.398/30, emitido pelo Governo Provisório, suspendeu a Constituição de 1891 e previa que 
os Poderes Executivo e Legislativo seriam exercidos até a convocação da Assembleia Constituinte. Essa 
nova Constituição foi inspirada na Constituição de Weimar de 1919, pioneira na garantia de direitos 
fundamentais e sociais alemães, e atribuiu ao Estado o papel de proteger os cidadãos, por isso o viés 
social dessa versão da Carta Magna brasileira.
 Saiba mais
Para saber mais sobre a Constituição de Weimar, leia o texto:
PINHEIRO, M. C. B. A Constituição de Weimar e os direitos fundamentais sociais. 
Jus, out. 2006. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/9014/a-constituicao-de-
weimar-e-os-direitos-fundamentais-sociais/3. Acesso em: 17 set. 2020.
28
Unidade I
Em 10 de novembro de 1937, Getúlio Vargas executou um golpe de Estado e instituiu o Estado Novo, 
que segundo ele tinha como objetivo reajustar o organismo político às necessidades econômicas do 
país. No mesmo ano, foi promulgada uma nova Constituição, de caráter fortemente autoritário.
Essa Constituição impedia a efetivação de qualquer direito fundamental. No entanto, manteve a 
obrigação da União de proteger a saúde dos trabalhadores, e deixou a possibilidade de delegação da 
formulação de políticas, da concessão de subsídios e de assistência financeira aos estados. Além disso, 
incluiu a necessidade de defesa e proteção da saúde da criança, o que certamente é um avanço no 
campo dos direitos sociais no Brasil.
 
Art. 137. A legislação do trabalho observará, além de outros, os 
seguintes preceitos:
[...]
l) assistência médica e higiênica ao trabalhador e à gestante, assegurado a 
esta, sem prejuízo do salário, um período de repouso antes e depois do parto;
Art. 16. Compete privativamente à União o poder de legislar sobre as 
seguintes matérias:
[...]
XXVII - normas fundamentaes da defesa e proteção da saúde, especialmente 
da saúde da criança (BRASIL, 1937).
A quarta Constituição do Brasil, datada de 1946, incorporou a estrutura da Constituição de 1891 e 
reafirmou os direitos econômicos, sociais e culturais estabelecidos na Constituição de 1934.
Mesmo que a Constituição de 1946 não discorra sobre o direito à saúde, ela dispõe, na alínea “b” do 
inciso XV do artigo 5°, a competência da União para legislar sobre as normas gerais no campo da defesa 
e da proteção da saúde, de maneira a privilegiar o regime de liberdades individuais e com base nos 
princípios da justiça, do trabalho decente, da educação e da solidariedade humana. Considerando-se 
o período durante o qual essa constituição foi promulgada – o país emergia de um regime autoritário 
e o término da Segunda Guerra Mundial ocorrera um ano antes –, seus avanços foram significativos. 
A competência da União para legislar sobre a saúde foi mantida e, pela primeira vez, a garantia do 
direito à vida foi incluído no texto.
 
Art 5º Compete à União:
[...]
XV - legislar sobre:
29
POLÍTICA SETORIAL - SAÚDE
[...]
b) normas gerais de direito financeiro; de seguro e previdência social; de 
defesa e proteção da saúde; e de regime penitenciário;
[...]
Art. 141. A Constituição assegura aos brasileiros e aos estrangeiros residentes 
no país a inviolabilidade dos direitos concernentes à vida, à liberdade, a 
segurança individual e à propriedade, nos termos seguintes [...] (BRASIL, 1946).
Em 1954, a Lei n. 2.312 estabelece os padrões gerais de defesa da proteção da saúde, afirma o dever 
do Estado e da família de defender e proteger a saúde do indivíduo. Essa lei foi regulamentada pelo 
Decreto n. 49.947/61 (Código Nacional de Saúde).
 
Art. 1º O Código Nacional de Saúde regulamenta normas gerais de defesa 
e proteção da saúde a serem observadas em todo o território nacional por 
qualquer pessoa, física ou jurídica, de direito público ou privado, inclusive 
estados, Territórios, Distrito Federal e municípios, instituições civis ou militares, 
entidades autárquicas, paraestatais e privadas, de qualquer natureza.
Art. 2º É dever do Estado, bem como da família, defender e proteger a 
saúde do indivíduo.
§ 1º Ao Estado, precipuamente, cabe a adoção das medidas preventivas, de 
caráter geral, para defesa e proteção da saúde da coletividade.
§ 2º O Estado deve prestar assistência médica gratuita aos que não disponham 
de meios ou recursos para provê-la.
§ 3º À família, por seus responsáveis, cabe a adoção de medidas preventivas, de 
caráter individual, recomendadas pelas autoridades sanitárias competentes, 
e as providências necessárias para adequada assistência médica de seus 
integrantes, quando doentes (Apud MARTINS, 2008, p. 43).
A questão da saúde foi tratada de maneira semelhante nas Constituições de 1937 e 1946, porém foi 
alterada na quinta Constituição brasileira, a de 1967.
Em 24 de janeiro de 1967, cerca de três anos após o golpe militar de 1964, foi outorgada uma nova 
Constituição. Ela alterou o regime de liberalidade buscado pela Constituição de 1946 e instalou o regime 
autoritário encabeçado pelos militares.
A Constituição de 1967 não apenas estabeleceu a competência privada da União em questões 
de legislação sanitária, mas também no planejamento do setor de saúde e dos planos nacionais de 
educação e saúde. A norma presente na Constituição anterior, a de 1946, sobre a competência da União 
30
Unidade I
para legislar sobre normas gerais de defesa e a proteção da saúde, foi mantida, acrescendo-se, todavia, 
a competência da União para legislar sobre um plano nacional de saúde.
Pela primeira vez utiliza-se a expressão assistência médica preventiva, o que coloca em evidência a 
competência da União de organizar programas de atenção primária à saúde como forma de melhoria 
da condição social e da qualidade de vida:
 
Art. 158. A Constituição assegura aos trabalhadores os seguintes direitos, além 
de outros que, nos termos da lei, visem à melhoria, de sua condição social:
[...]
XV - assistência sanitária, hospitalar e médica preventiva (BRASIL, 1969).
A Constituição de 1967 traz, ainda, um capítulo que trata de direito e garantias fundamentais, mas 
esses ficaram apenas na esfera formal, sem qualquer efetividade.
No período compreendido entre o golpe militar de 1964 e a outorga da Carta Constitucional de 1967, 
houve o Ato Institucional n. 5, de 1968 (AI-5), principal marco do desrespeito às liberdades políticas, 
sociais e individuais no período da Ditadura Militar.
 Saiba mais
Para ver o texto referente ao AI-5, acesse o site a seguir.
BRASIL. Ato Institucional n. 5, de 13 de dezembro de 1968. Brasília, 
1968. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/ait/ait-05-68.
htm. Acesso em: 5 jul. 2020.
A Constituição de 1967 dispôs que, além de elaborarem um planejamento estratégico, os municípios 
só podiam gastar pelo menos 6% em programas de saúde as verbas que recebiam da União, oriundas do 
Fundo de Participação dos Municípios. Em geral, contudo, a tutela da saúde se dava de modo indireto.
A Carta Magna posterior, a de 1988, é a que está em vigência até hoje, sendo considerada o marco 
que inaugurou a nova República, e foi formulada de maneira a atender a diversos interesses e demandas 
da população brasileira.
A CF/88 surgiu após o término da Ditadura Militar, que se deu em 1985. Os direitos sociais, enfim, 
passaram a sercontemplados nessa Constituição, carinhosamente conhecida como Constituição cidadã. 
Ela estabelece em seu artigo 6º como direitos sociais: “a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a 
moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência 
aos desamparados” (BRASIL, 1988). Dos artigos 7º a 11º, privilegia “os direitos sociais do trabalhador, 
31
POLÍTICA SETORIAL - SAÚDE
em suas relações individuais e coletivas”. Vale destacar que o direito à alimentação foi introduzido pela 
Emenda Constitucional n. 64, de 4 de fevereiro de 2010.
O título II do texto garante que “todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, 
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no país a inviolabilidade do direito à vida, 
à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade”. O título VIII, por sua vez, trata da ordem social, 
e determina que ela “tem como base o primado do trabalho, e como objetivo o bem-estar e a justiça 
sociais” (BRASIL, 1988).
A Emenda Constitucional n. 108/2020, incluída nesse trecho da Constituição, determina, ainda, 
que “o Estado exercerá a função de planejamento das políticas sociais, assegurada, na forma da lei, a 
participação da sociedade nos processos de formulação, de monitoramento, de controle e de avaliação 
dessas políticas” (BRASIL, 2020b).
Ainda no título VIII está sistematizado o direito de todo cidadão brasileiro à seguridade social. No 
artigo 194, determina-se que a seguridade social deve compreender um conjunto integrado de ações 
dos poderes públicos e da sociedade.
 
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações 
de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os 
direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.
Parágrafo único. Compete ao poder público, nos termos da lei, organizar a 
seguridade social, com base nos seguintes objetivos:
I - universalidade da cobertura e do atendimento;
II - uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações 
urbanas e rurais;
III - seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços;
IV - irredutibilidade do valor dos benefícios;
V - equidade na forma de participação no custeio;
VII - caráter democrático e descentralizado da administração, mediante 
gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos 
empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados 
(BRASIL, 1988).
A CF/88 rompe com a tradição liberal ao dar efetiva atenção à saúde, ao incluí-la como direito social 
da pessoa humana. Em seu artigo 196, coloca a saúde como direito de todos e dever do Estado. Podemos 
32
Unidade I
afirmar que foi somente em 1988 que a saúde foi tratada como um direito inerente ao cidadão, o que 
eleva a questão da cidadania a um papel relevante e prioritário.
Nela, o direito à saúde é tratado especificamente na seção II, artigos 196 a 200:
 
Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante 
políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de 
outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para 
sua promoção, proteção e recuperação.
Art. 197. São de relevância pública as ações e serviços de saúde, cabendo 
ao poder público dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentação, 
fiscalização e controle, devendo sua execução ser feita diretamente ou 
através de terceiros e, também, por pessoa física ou jurídica de direito privado.
Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede 
regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado 
de acordo com as seguintes diretrizes:
I - descentralização, com direção única em cada esfera de governo;
II - atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, 
sem prejuízo dos serviços assistenciais;
III - participação da comunidade.
[...]
§ 4º Os gestores locais do sistema único de saúde poderão admitir agentes 
comunitários de saúde e agentes de combate às endemias por meio de 
processo seletivo público, de acordo com a natureza e complexidade de suas 
atribuições e requisitos específicos para sua atuação.
[...]
Art. 200. Ao sistema único de saúde compete, além de outras atribuições, 
nos termos da lei:
I - controlar e fiscalizar procedimentos, produtos e substâncias de interesse 
para a saúde e participar da produção de medicamentos, equipamentos, 
imunobiológicos, hemoderivados e outros insumos;
33
POLÍTICA SETORIAL - SAÚDE
II - executar as ações de vigilância sanitária e epidemiológica, bem como as 
de saúde do trabalhador;
III - ordenar a formação de recursos humanos na área de saúde;
IV - participar da formulação da política e da execução das ações de 
saneamento básico;
V - incrementar em sua área de atuação o desenvolvimento 
científico e tecnológico;
VI - fiscalizar e inspecionar alimentos, compreendido o controle de seu teor 
nutricional, bem como bebidas e águas para consumo humano;
VII - participar do controle e fiscalização da produção, transporte, guarda e 
utilização de substâncias e produtos psicoativos, tóxicos e radioativos;
VIII - colaborar na proteção do meio ambiente, nele compreendido o do 
trabalho (BRASIL, 1988).
Na perspectiva do direito público, a saúde é tratada como um direito social fundamental pela CF/88, 
o que configura o dever do Estado tanto no fornecimento da estrutura básica para o desenvolvimento 
de programas de saúde, por exemplo ao construir hospitais e fornecer medicamentos, quanto para 
proteger a coletividade, por exemplo ao proibir a venda de um produto prejudicial à saúde do 
consumidor ou do ambiente.
O direito à saúde se confunde com o direito à vida. Assim, ter saúde exige muitos fatores, tais como: 
alimentação adequada e balanceada, moradia digna, saneamento básico, trabalho saudável, lazer, enfim, 
um conjunto de determinantes. Daí a importância da ação conjunta das políticas sociais que atuam 
sobre cada um desses aspectos.
Com a CF/88 surge a base para o estabelecimento do SUS, que garante acesso universal ao 
atendimento, e engloba desde os procedimentos mais simples até os tratamentos de alta complexidade. 
Pela primeira vez na história brasileira, o direito à saúde passa a ser estendido a todos os cidadãos, 
independentemente de estarem ou não inseridos no mercado de trabalho.
4.1 Análise da seguridade social brasileira frente aos modelos europeus dos 
séculos XIX e XX
A CF/88 é o texto que define as características da seguridade social no Brasil. Vamos entender a seguir 
os preceitos defendidos por ela à luz dos dois principais modelos de seguridade social consagrados no 
final do século XIX e início do século XX na Europa.
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Unidade I
 Observação
O tripé da seguridade social é composto por: assistência social (não 
contributiva), saúde (não contributiva) e previdência social (contributiva).
O conceito de seguridade social nasceu de dois planos desenvolvidos em países europeus durante os 
séculos XIX e XX: o plano beveridgiano e o plano bismarckiano. Ambos tiveram como pano de fundo as 
relações trabalhistas, um mais, outro menos, mas têm em comum a característica primária do interesse 
voltado ao atendimento de pessoas ligadas a relações formais de trabalho.
Os direitos da seguridade social, sejam aqueles baseados no modelo alemão bismarckiano, como 
aqueles influenciados pelo modelo beveridgiano inglês, têm como parâmetro os direitos do trabalho, 
visto que, desde sua origem, assumem a função de garantir benefícios derivados do exercício do 
trabalho para os trabalhadores que perderam, momentânea ou permanentemente, sua capacidade 
laborativa (BOSCHETTI, 2009).
O plano bismarckiano nasceu na Alemanha, no final do século XIX, sob o governo de Otto Von 
Bismarck, em resposta às exigências do proletariado. Esse modelo segue a lógica dos seguros, ou seja, 
atende quase exclusivamente os trabalhadores contribuintes, assemelhando-se muito aos fundos de 
pensões privados