ORÇAMENTO PÚBLICO Aula 01 ao 10 2019

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Orçamento Público / Aula 1 - Orçamento Público
Introdução
As necessidades públicas normalmente têm caráter social, devendo ser atendidas plenamente pelo Estado e de maneira igualitária entre todos os indivíduos, independentemente da condição econômico-social.
Para atender a essa demanda social, o Estado – que precisa obter recursos – utiliza-se do orçamento público, instrumento pelo qual são formuladas e executadas as políticas que devem visar o bem comum da população.
Atualmente o orçamento tomou outra dimensão e serve como mola propulsora para o desenvolvimento do Estado, constituindo-se dessa maneira na expressão financeira dos planos de trabalho do governo. O orçamento, se elaborado apropriadamente, pode atenuar as consequências de políticas injustas, destinando recursos às pessoas necessitadas e aos setores de interesse da população, caracterizando-se, assim, como um verdadeiro meio de redistribuição de renda e promotor de justiça social.
Objetivos - Reconhecer os aspectos relacionados com a atividade financeira do Estado e as maneiras de que o governo utiliza o orçamento para intervir na economia; Definir o conceito, os princípios, as esferas, as espécies e tipos de orçamento; Analisar resumidamente a evolução histórica do orçamento público brasileiro dentro das diversas Constituições Federais que o país teve.
Créditos - Claudia Lins Revisora / Ana Carolina Designer Instrucional / Roberta Meireles Web Designer / Rostan Luiz Desenvolvedor
Atividade financeira do Estado
O modelo clássico de estudo das finanças públicas contempla quatro itens:
Fonte: YAK.studio / Shutterstock
A fim de atender às necessidades públicas, o Estado precisa obter recursos (receitas e créditos públicos). Tal fato o leva a ter de exercer atividade financeira, que consiste basicamente na gestão dos recursos obtidos e em sua destinação (despesa) pelo orçamento, de modo que sejam satisfeitas as demandas da população.
Além de administrar o processo de obtenção e destinação dos recursos, a atividade financeira do Estado constitui um importante mecanismo de gestão econômica, que pode estimular o crescimento e melhorar a distribuição de renda.
Para atender às necessidades públicas, o Estado executa diversas atividades, as quais são classificadas em dois grupos:
Atividades típicas do Estado
A execução é inalienável por ser atribuição direta do Estado, seja por imposição constitucional ou legal, seja por necessitar da aplicação do poder de polícia. Exemplos: Defesa Nacional; Justiça; Segurança Pública etc. Tipicamente, essas atividades estão relacionadas às necessidades básicas e diretas para a própria existência do Estado.
Atividades complementares
Podem ser exercidas indiretamente, por concessão a particulares ou a empresas criadas pelo próprio Estado para tal fim, muito embora o Estado delas necessite para seu bom funcionamento e o bem-estar comum.
A atividade financeira do Estado pode ser representada como um ciclo permanentemente em funcionamento, sujeito a diferentes tipos de controle (Tribunal de Contas da União [TCU], Controladoria-Geral da União [CGU], controle popular etc.), e promove a intervenção na atividade econômica visando ao bem-estar comum e à justiça social, conforme podemos observar na figura a seguir:
Fonte: Cristóvão Araripe Marinho
Intervenção do Estado na atividade econômica
O crescimento e a estabilidade econômica são alicerces do bem-estar comum. Para preservá-los, o Estado pode intervir na atividade econômica, estimulando ou coibindo determinada atividade, por meio de três mecanismos básicos:
O estabelecimento de normas que visam à coibição do abuso do poder econômico e à proteção dos consumidores;
O fomento às atividades de interesse por meio de agências de financiamento;
A exploração direta de atividade econômica que os particulares não podem suprir e que constituem interesse coletivo.
O reconhecimento da necessidade de intervenção do Estado na economia tem origem na depressão econômica de 1930, nas duas grandes guerras mundiais e na instabilidade ocasionada pelo acúmulo de capital que leva à concentração de renda e faz perder de vista a justiça social.
Richard Musgrave, em seu relevante estudo acerca da necessidade de intervenção do Estado na economia, classificou em três as funções do Estado, também conhecidas como funções fiscais ou funções do orçamento. São elas:
Função alocativa
Consiste basicamente em destinar recursos para produção de bens ou serviços necessários à população e que não são supridos pelo mercado, geralmente em decorrência de duas situações:
Desequilíbrios, na concorrência, normalmente observados em mercados monopolistas ou oligopolistas, o que pode levar à majoração artificial de preços, causando efeitos maléficos aos consumidores;
Excesso de risco, em geral, decorrente de incertezas ocasionadas pela falta de regulamentação ou consolidação dos mercados – um fator que afugenta o capital privado, tornando necessária a intervenção do Estado para suprir a população dos bens e serviços desejados.
Função distributiva
O sistema capitalista tende a gerar concentração de riquezas, uma vez que o “sucesso” na aplicação do capital por uma pessoa, um grupo ou um setor econômico atrai mais capital. Além disso, alguns fatores – como políticas econômicas setoriais, falta de igualdade nas oportunidades e mercados com estruturas regionalizadas, entre outros – também causam acúmulo de riquezas.
A função distributiva tem por objetivo ajustar a distribuição das riquezas em níveis que possibilitem levar o bem-estar social à população.
Função estabilizadora
Tem por objetivo evitar a perda das conquistas decorrentes da aplicação das outras duas funções, assegurando a manutenção de níveis adequados de empregos, de estabilidade de preços e dos fatores produtivos.
Essa função está fortemente ligada à gestão de variáveis macroeconômicas, buscando os níveis ótimos, que são o pleno emprego, a ausência de inflação e um fluxo adequado e permanente de entradas e saídas de recursos na economia.
Para adequar os níveis de distribuição das riquezas, o Estado utiliza o sistema de tributação, diferenciando as cobranças segundo os níveis de renda e acúmulo patrimonial. Além disso, podem ser criados mecanismos de subsídios, isenções tarifárias, renúncia fiscal e políticas de remuneração mínima.
Orçamento público: Conceito, princípios, esferas, tipos e espécies
Conceito orçamentário
São muitas as maneiras de conceituar orçamento público.
Segundo Augustinho Paludo, “orçamento público é um instrumento de viabilização do planejamento governamental e de realização das políticas públicas organizadas em programas, mediante a quantificação das metas e a alocação de recursos para as ações orçamentárias (projetos, atividades e operações especiais)”. Ainda de acordo com o autor, “orçamento público é uma lei que, entre outros aspectos, exprime, em termos financeiros, a alocação dos recursos públicos; é um documento legal que contém a previsão de receitas e a fixação de despesas a serem realizadas por um governo, em determinado exercício financeiro”.
Para Aliomar Baleeiro, o orçamento público é “o ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza ao Poder Executivo, por certo período e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei”.
Podemos estratificar o conceito de orçamento sob quatro aspectos:
Conceito técnico - Orçamento é um instrumento dinâmico que fixa a despesa e estima a receita para um exercício financeiro.
Conceito legal - Orçamento é uma lei que estima a receita e fixa a despesa.
Conceito contábil - Orçamento é um instrumento que visa facilitar o controle dos fluxos de receitas e despesas.
Conceito político - Orçamento é um instrumento que possibilita conduzir o processo de formulação e a posterior execução das políticas públicas.
Princípios orçamentários
Na 6ª edição do Manual de Contabilidade Aplicada ao SetorPúblico (MCASP) consta que os princípios orçamentários visam estabelecer regras norteadoras básicas, a fim de conferir racionalidade, eficiência e transparência aos processos de elaboração, execução e controle do orçamento público.
Válidos para os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário de todos os entes federativos – União, estados, Distrito Federal e municípios –, são estabelecidos e disciplinados por normas constitucionais, infraconstitucionais e pela doutrina.
Princípios orçamentários
Unidade ou Totalidade
Princípio previsto de forma expressa pelo caput do art. 2º da Lei nº 4.320/1964, determina a existência de orçamento único para cada um dos entes federados – União, estados, Distrito Federal e municípios –, com a finalidade de se evitarem múltiplos orçamentos paralelos dentro da mesma pessoa política. Desse modo, todas as receitas previstas e despesas fixadas, em cada exercício financeiro, devem integrar dentro de cada esfera federativa um único documento legal: a Lei Orçamentária Anual (LOA). Cada pessoa política da Federação elaborará a sua própria LOA.
Universalidade
Estabelecido de forma expressa pelo caput do art. 2º da Lei nº 4.320/1964, recepcionado e normatizado pelo § 5º do art. 165 da Constituição Federal, determina que a LOA de cada ente federado deverá conter todas as receitas e despesas de todos os poderes, órgãos, entidades, fundos e fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público.
Anualidade ou Periodicidade
Estipulado de forma literal pelo caput do art. 2º da Lei nº 4.320/1964, delimita o exercício financeiro orçamentário: período ao qual a previsão das receitas e a fixação das despesas registradas na LOA irão referir-se. Segundo o art. 34 da Lei nº 4.320/1964, o exercício financeiro coincidirá com o ano civil – portanto, de 1º de janeiro a 31 de dezembro de cada ano.
Exclusividade
Previsto no § 8º do art. 165 da Constituição Federal, estabelece que a LOA não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa. Ressalvam-se dessa proibição a autorização para abertura de crédito suplementar e a contratação de operações de crédito, nos termos da lei.
Orçamento Bruto
Previsto pelo art. 6º da Lei nº 4.320/1964, obriga registrarem-se receitas e despesas na LOA pelo valor total e bruto, vedadas quaisquer deduções.
Legalidade
Apresenta o mesmo fundamento do princípio da legalidade aplicado à Administração Pública, segundo o qual cabe ao Poder Público fazer ou deixar de fazer somente aquilo que a lei expressamente autorizar; ou seja, subordina-se aos ditames da lei. A Constituição Federal de 1988, no art. 37, estabelece os princípios da Administração Pública, entre os quais o da Legalidade e, no seu art. 165, estabelece a necessidade de formalização legal das leis orçamentárias:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I – o plano plurianual;
II – as diretrizes orçamentárias;
III – os orçamentos anuais.
Publicidade
Previsto no caput do art. 37 da Magna Carta de 1988, trata-se de um princípio básico da atividade da Administração Pública no regime democrático. Justifica-se especialmente pelo fato de o orçamento ser fixado em lei, sendo esta a que autoriza aos Poderes a execução de suas despesas.
Transparência
Aplica-se também ao orçamento público, pelas disposições contidas nos Arts. 48, 48-A e 49 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que determinam ao governo, por exemplo: divulgar o orçamento público amplamente à sociedade; publicar relatórios sobre a execução orçamentária e a gestão fiscal; disponibilizar, para qualquer pessoa, informações sobre a arrecadação da receita e a execução da despesa.
Não vinculação (não afetação) da Receita de Impostos
O inciso IV do art. 167 da CF/1988 veda vinculação da receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, salvo exceções estabelecidas pela própria Constituição Federal, in verbis:
Art. 167. São vedados: [...]
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003); [...] §4º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a
prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993).
As ressalvas são estabelecidas pela própria Constituição e relacionadas à repartição do produto da arrecadação dos impostos (Fundos de Participação dos Estados [FPE] e Fundos de Participação dos Municípios [FPM], bem como Fundos de Desenvolvimento das Regiões Norte [FNO], Nordeste [FNE] e Centro-Oeste [FCO] à destinação de recursos para as áreas de saúde e educação, além do oferecimento de garantias às operações de crédito por antecipação de receitas.
Fonte: MCASP, 6ª edição.
Esferas orçamentárias
No orçamento, a esfera tem por finalidade identificar se a receita ou a despesa pertence ao orçamento fiscal (F), à Seguridade Social (S) ou ao Investimento das Empresas Estatais (I), conforme disposto no § 5º do art. 165 da CF.
Tipos orçamentários
O tipo de orçamento adotado por um país está vinculado ao regime político e à forma de governo. No Brasil, já foram adotados os três tipos de orçamento.
Legislativo
Adotado em países parlamentaristas. A elaboração, votação e aprovação são de competência do Poder Legislativo; a execução é de competência do Poder Executivo. (No Brasil, Constituição Federal de 1891);
Executivo
Utilizado em países onde impera o poder absoluto. A elaboração, aprovação, execução e controle são de competência do Poder Executivo. (No Brasil, Constituição Federal de 1937);
Misto
Empregado em países com funções legislativas exercidas pelo Congresso ou Parlamento, que, por meio de votação, aprova o orçamento e exerce o controle sobre sua execução. A sanção, elaboração e execução são de competência do Poder Executivo. Esse é o tipo utilizado atualmente no país. (No Brasil, Constituição Federal de 1988).
Espécies orçamentárias
O orçamento público classifica-se em cinco espécies, a saber:
Orçamento clássico ou tradicional
Sua principal característica é a falta de planejamento, o que evidencia um descompromisso dos gestores para com as necessidades da população. É uma peça meramente contábil e financeira, na qual a previsão de receita e a autorização de despesas são baseadas no orçamento do exercício anterior.
Orçamento de desempenho ou por realizações
Caracteriza-se pela preocupação do resultado produzido pelo gasto dos recursos públicos, executado dentro de um programa de trabalho. Apesar de representar uma evolução no processo de elaboração orçamentária, essa espécie de orçamento não está vinculada a um instrumento central de planejamento.
Orçamento de base zero ou por estratégia
Consiste basicamente em uma dinâmica na qual o órgão prepara a sua proposta orçamentária incluindo a totalidade das suas necessidades, sem compromisso com qualquer montante preestabelecido de dotação e sem utilizar o ano anterior como referência de valor inicial mínimo. Em seguida é estabelecido um limite de gastos e é feita uma análise crítica das necessidades a fim de se definirem as prioridades que serão atendidas.
Orçamento-programa
Introduzido no Brasil com a Lei nº 4.320/1964 e o Decreto-Lei nº 200/1967, essa espécie de orçamento age como um instrumento de planejamento da ação do governo, quantificando e qualificando receitas e despesas nos programas de trabalho, através da alocaçãode recursos em projetos, atividades e operações especiais, vinculados a objetivos e metas. Ao atrelar o orçamento ao planejamento expresso no Plano Plurianual (PPA), a Constituição Federal de 1988 consolidou a adoção do orçamento-programa no Brasil.
Orçamento participativo
Com base nos princípios democráticos e no exercício da cidadania, essa espécie de orçamento consiste basicamente em franquear a participação direta das comunidades envolvidas por meio de conselhos e associações na definição de objetivos e metas que integrarão os programas de trabalho do governo e, portanto, serão objeto de alocação de recursos orçamentários. Essa espécie de orçamento se alinha com o parágrafo único do art. 48 da Lei Complementar nº 101/2000, segundo a qual “a transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos”.
Orçamento e constituições brasileiras
Como podemos observar no Quadro 1.1. o legislador, ao longo do tempo, procurou regulamentar o orçamento público nas constituições federais, tratando de aspectos que vão desde os responsáveis pela sua elaboração, passando pelo processo de aprovação, chegando até as sistemáticas de acompanhamento e fiscalização, além da sua vinculação com o planejamento.
 Constituição de 1824 - Ainda no império, foi a primeira a exigir formalismo na elaboração do orçamento. A competência de elaboração da proposta de orçamento era do Poder Executivo, e a aprovação, do Poder Legislativo.
 Constituição de 1891 - Primeira Constituição Republicana, estabelecia a elaboração do orçamento como competência exclusiva do Congresso Nacional.
 Constituição de 1934 - O orçamento é tratado em um capítulo próprio, ganhando destaque. A competência de elaboração da proposta de orçamento era do Presidente da República, e a votação, do Poder Legislativo.
 Constituição de 1937 - Instaurado o Estado Novo (Nome dado ao período de 1937 a 1945, quando Getúlio Vargas governou o Brasil de forma ditatorial.), o orçamento passou a ser elaborado por um departamento administrativo, ligado à Presidência da República, e a votação passou a ser uma atribuição da Câmara dos Deputados e do Conselho Federal, que contava com membros nomeados pelo Presidente da República.
 Constituição de 1946 - Com a retomada do regime democrático, voltam a sistemática de elaboração da proposta de orçamento pelo Poder Executivo e a votação pelo Poder Legislativo, com possibilidade de emendas.
 Constituição de 1967 - Estando em vigência o Regime Militar, a competência de elaboração da proposta de orçamento continua sendo do Poder Executivo, e a votação, do Poder Legislativo, entretanto, com exíguas possibilidades de emendas.
 Constituição de 1988 - Conhecida como Constituição Cidadã, com a retomada do regime democrático, a competência de elaboração da proposta de orçamento continuou sendo do Poder Executivo, e a votação do Poder Legislativo, com possibilidades de emendas. Foram instituídos dois instrumentos de planejamento e programação orçamentária: o Plano Plurianual (PPA) e a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).
Atividade proposta
Diante do que estudamos até aqui, vamos fazer uma atividade para testar nosso conhecimento?
Leia as características apresentadas e responda a qual espécie de orçamento cada uma diz respeito:
a) Sua principal característica é a falta de planejamento.
GABARITO - Orçamento clássico ou tradicional
b) Caracteriza-se pela preocupação do resultado produzido pelo gasto dos recursos públicos, executado dentro de um programa de trabalho.
GABARITO - Orçamento de desempenho ou por realizações
c) Consiste basicamente em uma dinâmica na qual o órgão prepara a sua proposta orçamentária contemplando a totalidade das suas necessidades, sem compromisso com qualquer montante preestabelecido de dotação.
GABARITO - Orçamento de base zero ou por estratégia
d) Funciona como um instrumento de planejamento da ação do governo, quantificando e qualificando receitas e despesas nos programas de trabalho.
GABARITO - Orçamento-programa
e) Com base nos princípios democráticos e no exercício da cidadania, essa espécie de orçamento consiste basicamente em franquear a participação direta das comunidades envolvidas.
GABARITO - Orçamento participativo
 Orçamento Público / Aula 2 - Lei Orçamentária Anual (LOA)
Introdução
Segundo o Manual Técnico de Orçamento da Secretaria de Orçamento Federal, o processo de elaboração do Projeto de Lei Orçamentária Anual desenvolve-se no âmbito do Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal e envolve um conjunto articulado de tarefas complexas e um cronograma gerencial e operacional com especificação de etapas, de produtos e da participação dos agentes. Esse processo compreende a participação dos órgãos central e setoriais, bem como das unidades orçamentárias, o que pressupõe a constante necessidade de tomada de decisões em seus vários níveis.
Uma vez elaborado pelo Poder Executivo, o Projeto de Lei Orçamentária Anual é discutindo e votado pelo Legislativo, transformando-se na Lei Orçamentária Anual.
Objetivos - Reconhecer os aspectos relacionados com o Projeto de Lei Orçamentária Anual, desde a sua elaboração – passando pela análise, discussão e aprovação – até o início da sua vigência, na forma de Lei Orçamentária Anual.
Créditos - Claudia Lins Revisora / Ana Carolina Designer Instrucional / Roberta Meireles Web Designer / Rostan Luiz Desenvolvedor
Elaboração do Projeto de Lei Orçamentária Anual (Ploa)
Antes de apresentar o Projeto de Lei Orçamentária Anual (Ploa) ao Poder Legislativo, o Executivo elabora o seu conteúdo em um processo conhecido como elaboração da proposta orçamentária.
A Secretaria de Orçamento Federal (SOF), do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, na qualidade de órgão específico do Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal, no cumprimento de sua missão institucional, tem, entre outras, a competência para coordenar, consolidar e supervisionar a elaboração da lei de diretrizes orçamentárias e da proposta orçamentária da União, compreendendo os orçamentos fiscal e da seguridade social. Essa missão pressupõe uma constante articulação com os agentes envolvidos na tarefa de elaboração das propostas orçamentárias setoriais das diversas instâncias da Administração Pública Federal e dos demais Poderes da União.
Os órgãos setoriais desempenham o papel de articuladores no âmbito da sua estrutura, coordenando o processo decisório no nível das respectivas unidades orçamentárias (UO) subordinadas ou vinculadas. Sua atuação no processo orçamentário envolve, entre outras iniciativas, o estabelecimento de diretrizes setoriais para elaboração e alterações orçamentárias e a definição e divulgação de instruções, normas e procedimentos a serem observados no âmbito do órgão durante o processo de elaboração e alteração orçamentária.
As unidades orçamentárias UOs desempenham o papel de coordenação do processo de elaboração da proposta orçamentária nos seus respectivos âmbitos de atuação, integrando e articulando o trabalho das suas unidades administrativas, com base no programa de trabalho do órgão.
Responsáveis pela apresentação da programação orçamentária detalhada da despesa por programa, ação e subtítulo, as UOs atuam no processo orçamentário por meio de algumas iniciativas, dentre elas, o estabelecimento de diretrizes no âmbito da UO para elaboração da proposta e estudos de adequação da estrutura programática.
O processo de elaboração do Ploa é iniciado com a discussão dos parâmetros, diretrizes, objetivos, metas, projetos e atividades que devem ser adotados pelos órgãos que no ano seguinte receberão recursos à conta do orçamento público. Nesse processo, busca-se o equilíbrio entre receitas e despesas.
Na sequência, são estabelecidas as prioridades que serão atendidas dentro do limite das receitas estimadas. Como resultado desse processo, obtém-se um projeto de lei orçamentáriaque deve ser encaminhado pelo Presidente da República ao Congresso Nacional até 31 de agosto de cada ano. Vejamos o fluxo desse processo:
Fonte: Manual técnico de orçamento 2016, pág. 90.
Atenção
A SOF utiliza o Sistema Integrado de Dados Orçamentários (Sidor) para a elaboração da proposta orçamentária do governo, sendo o Ploa o seu produto final. Ele registra toda a programação orçamentária – ações e programas de governo, com seus respectivos valores e destinações geográficas – planejada para a execução no ano seguinte.
Conforme o art. 26 da Resolução nº 1, de 2006-CN, o Ploa é dividido nas seguintes áreas temáticas:
I - Infraestrutura;
II - Saúde;
III - Integração Nacional e Meio Ambiente;
IV - Educação, Cultura, Ciência e Tecnologia e Esporte;
V - Planejamento e Desenvolvimento Urbano;
VI - Fazenda, Desenvolvimento e Turismo;
VII - Justiça e Defesa;
VIII - Poderes do Estado e Representação;
IX - Agricultura e Desenvolvimento Agrário;
X - Trabalho, Previdência e Assistência Social.
Etapas do processo de criação de uma LOA
O processo de preparação e aprovação do Orçamento de um ente político (União, Estados e Municípios) é regido, em caráter geral, pelos artigos 165 a 167 da Constituição Federal de 1988 (CF/88), bem como pela Lei Federal nº 4.320/1964. Envolve a preparação anual, pelo Poder Executivo, do Ploa (abrangendo inclusive as propostas orçamentárias dos demais Poderes, centralizadas pelo Executivo em sua função administrativa), seguida de seu envio ao Poder Legislativo para discussão, alteração e aprovação. Por ter natureza de lei ordinária, a lei orçamentária, após a aprovação final pelo Legislativo, segue ao Chefe do Poder Executivo (Presidente da República, Governador ou Prefeito, conforme o ente) para sanção.
A tramitação da proposta de lei orçamentária no Poder Legislativo Federal foi regulamentada pelo Congresso Nacional, por meio da Resolução nº 1/2006-CN, de 22 de dezembro de 2006 (Fonte: Senado Federal).
São seis as etapas do processo de criação de uma Lei Orçamentária Anual (LOA), como geralmente ocorre com qualquer lei: iniciativa, discussão, votação, sanção, promulgação e publicação.
Vejamos cada uma delas a seguir:
Primeira etapa – Iniciativa
Consiste na apresentação do Ploa ao Poder Legislativo. A CF/88 estabelece que a competência para apresentação de um projeto de lei pode ser do Executivo ou do Legislativo. No caso do Ploa, essa competência é exclusiva do Chefe do Poder Executivo, nos termos do art. 166 da Carta Magna.
Segunda etapa – Discussão
No Poder Legislativo, o Ploa é analisado conjuntamente pela Câmara e pelo Senado por meio da Comissão Mista de Orçamento (CMO), formada por Senadores e Deputados. Essa análise conjunta é uma característica marcante do processo de discussão do Ploa, pois só ocorre quando se trata de matéria orçamentária. Com o objetivo de facilitar a apreciação final pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional, a CMO emite parecer sobre o Ploa. Nessa etapa, também são apresentadas emendas a esse projeto, cabendo adicionalmente à CMO emitir parecer sobre emendas parlamentares, por atribuição decorrente do art. 166, § 2º da CF/88.
No Poder Legislativo, o Ploa é analisado conjuntamente pela Câmara e pelo Senado por meio da Comissão Mista de Orçamento (CMO), formada por Senadores e Deputados. Essa análise conjunta é uma característica marcante do processo de discussão do Ploa, pois só ocorre quando se trata de matéria orçamentária. Com o objetivo de facilitar a apreciação final pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional, a CMO emite parecer sobre o Ploa. Nessa etapa, também são apresentadas emendas a esse projeto, cabendo adicionalmente à CMO emitir parecer sobre emendas parlamentares, por atribuição decorrente do art. 166, § 2º da CF/88.
 Entre 31 de agosto (quando a proposta de orçamento é enviada ao Congresso Nacional) e 22 de dezembro (quando são encerrados os trabalhos legislativos), os parlamentares podem, mediante apresentação de emendas, remanejar, incluir e cancelar gastos de acordo com o que consideram necessário para o país, cabendo ser observado o que estabelece o art. 166, §§ 3° e 4º, da CF/88:
§ 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: 
I - Sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias; 
II - Indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre: 
a) Dotações para pessoal e seus encargos; 
b) Serviço da dívida;
c) Transferências tributárias constitucionais para estados, municípios e Distrito Federal; ou 
III - Sejam relacionadas: 
a) Com a correção de erros ou omissões; ou 
b) Com os dispositivos do texto do projeto de lei. 
§ 4º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.
Além disso, é possível a alteração do Ploa já encaminhado ao Poder Legislativo, desde que ainda não tenha sido iniciada sua votação, pela Comissão Mista Permanente, da parte que trata da alteração proposta, nos termos previstos no art. 166, § 5°, da Carta Magna:
§ 5º - O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão Mista, da parte cuja alteração é proposta.
A Resolução nº 1, de 2006-CN, traz conceitos e procedimentos a serem seguidos no processo de discussão e alteração do projeto de lei orçamentária. Alguns deles dizem respeito aos tipos de emenda à despesa:
 Emenda de apropriação – Propõe acréscimo de dotação em programação existente no Ploa ou inclusão de nova programação e, como fonte de recursos, a anulação de dotações da Reserva de Recursos e de outras definidas no Parecer Preliminar; 
 Emenda de remanejamento – Propõe acréscimo de dotação em programação existente no Ploa ou inclusão de nova programação e, como fonte exclusiva de recursos, a anulação de dotações constantes do projeto de lei, exceto as da Reserva de Contingência; 
 Emenda de cancelamento – Propõe, exclusivamente, a redução de dotações constantes do projeto.
(Fonte: Manual de Emendas – Orçamento da União para 2014)
Na União, a partir do exercício financeiro de 2014, instituiu-se – primeiro, mediante as leis de diretrizes orçamentárias (LDOs); depois, por força da Emenda Constitucional nº 86/2015 – o regime do orçamento impositivo em relação às emendas individuais. Até esse momento, as despesas previstas nessas emendas eram contadas entre as discricionárias. A partir desse regime, passaram a ser consideradas de execução de montante obrigatório (no limite de 1,2% da receita corrente líquida realizada no exercício anterior), devendo o governo separar um valor fixo para financiá-las. A execução das programações impositivas deve ocorrer de maneira igualitária e impessoal, independentemente da autoria. Quanto à origem de sua emissão, as emendas ao Ploa podem ser classificadas em três tipos:
 Emendas de bancada – São as emendas de cada estado. O número de alterações varia de 18 a 23, proporcionalmente ao número de deputados do estado, que, por sua vez, é proporcional à população da unidade da federação;
 Emendas das comissões permanentes do Senado Federal e da Câmara – São emendas que devem abordar despesas relacionadas às áreas temáticas de cada comissão, podendo chegar a 5 para cada comissão; Emendas individuais – Cada Deputado Federal (513 no total) e cada Senador (81 no total) podem apresentar até 20 emendas individuais para modificar a programação de despesa do orçamento da União. 
(Fonte: Entendendo o orçamento, p. 9)
Terceira etapa – Votação
Consite na aprovação ou rejeição do Ploa. A LOA é uma lei ordinária, e sua aprovação ocorre por votação conjunta das duas Casas do Congresso Nacional e maioria simples, que consite na obtenção de 50% dos votos + 1.
Quarta etapa – Sanção
É um ato de competência exclusiva do Chefe do Poder Executivoe consiste na concordância com o texto legal do Ploa que vem aprovado do Poder Legislativo. O Chefe do Executivo pode concordar e sancionar ou discordar e vetar parcial ou totalmente o Ploa. No caso de veto, o Ploa retorna ao Legislativo para nova discussão e votação. Se o veto for derrubado, o projeto não volta mais para o Executivo, devendo o próprio Legislativo aprová-lo e promulgá-lo. Com a sanção pelo Poder Executivo, o Ploa torna-se a chamada Lei Orçamentária Anual (LOA).
Quinta etapa – Promulgação
Consiste na confirmação de que a lei foi aprovada pelas etapas anteriores. É como uma declaração de que o projeto de lei passa definitivamente a ser executado como lei, que entrará em vigorar após sua publicação. A promulgação, dependendo da espécie de matéria tratada pelo projeto de lei, pode ser um ato do Chefe do Poder Executivo ou do Poder Legislativo.
Sexta etapa – Publicação
Consiste na divulgação oficial do texto da LOA, de modo que seja possível a todos terem seu conhecimento, não sendo permitido alegar desconhecimento da LOA para não cumpri-la. Publicada a LOA, inicia-se o processo de execução do orçamento, que consiste na arrecadação das receitas previstas e no gasto das dotações autorizadas, dentro dos limites fixados.
Orçamento Impositivo
A Emenda Constitucional nº 86, de 17 de março de 2015, cujo texto tramitou por 15 anos, obriga o Poder Executivo a liberar até 1,2% da receita corrente líquida (RCL) do ano anterior para emendas apresentadas por parlamentares. Desse total, 50%, ou seja, 0,6% do valor permitido deverá ser aplicado na área de saúde.
A medida, conhecida como Orçamento Impositivo, dá mais independência para deputados federais e senadores porque direciona recursos para municípios e estados sem depender da boa vontade do Executivo. Ela modifica os artigos 165,166 e 198 da Constituição Federal de 1988.
Prazos para envio e aprovação do Ploa
O art. 166, § 6°, da CF/88, estabelece que lei complementar sobre direito financeiro deve estabelecer os prazos para as leis orçamentárias. Uma vez que a citada lei complementar ainda não foi editada, atualmente as normas gerais de direito financeiro, elaboração e controle dos orçamentos são reguladas pela Lei n° 4.320/64 e pela Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), as quais, entretanto, não tratam do prazo para envio das propostas das leis orçamentárias, o que faz com que tal prazo siga o disposto no art. 35, § 2°, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT).
Dessa maneira, o Poder Executivo deve encaminhar o Ploa ao Legislativo até quatro meses antes do encerramento de cada exercício (30 de agosto). O Ploa deve ser aprovado pelo Legislativo e devolvido para sanção do Chefe do Executivo até o final da sessão legislativa (fim do ano), de modo que o Ploa se transforme na LOA e passe a vigorar a partir de 1º de janeiro.
Um fato frequente no Brasil é a não aprovação do Ploa antes do final do exercício anterior ao que a LOA deve entrar em vigor, descumprindo o prazo estabelecido no art. 35 do ADCT. A aprovação do Ploa tem ocorrido no mesmo exercício em que a LOA deve ser executada, o que se caracteriza uma afronta ao princípio da anualidade, pois essa situação faz com que a LOA tenha duração inferior a 12 meses. Uma consequência da não aprovação do Ploa dentro do prazo é a liberação mensal de fração equivalente a 1/12 do valor das despesas “inadiáveis”, contidas no Ploa em discussão. Essa prática, conhecida como liberação de duodécimos, não está regulamentada e decorre da impossibilidade de paralisação da máquina pública.
Outro fato que pode ocorrer é o Chefe do Executivo não enviar o Ploa ao Legislativo no prazo estipulado, caso em que, nos termos do art. 32 da Lei n° 4.320/64, o Poder Legislativo deve considerar como Ploa a LOA em vigor.
O Quadro a seguir apresenta resumidamente os prazos de tramitação do Ploa e as consequências do descumprimento desses:
Processo de elaboração e aprovação do Ploa
A Figura a seguir apresenta uma visão abrangente do processo de elaboração e aprovação do Ploa. Vejamos:
Fonte: Cristóvão Araripe Marinho
A partir dos objetivos do Estado, destacadamente o de gerar o bem comum da população, o governo, com a utilização dos órgãos que integram a estrutura da Administração Pública, promove a identificação dos recursos que poderão ser utilizados no exercício seguinte.
Na sequência, são identificadas as necessidades dentro de padrões e níveis aceitáveis de satisfação. Da comparação entre as necessidades e os recursos disponíveis, é possível dimensionar o déficit, característico dos países pobres ou em desenvolvimento.
Estimados os recursos (receita) e mapeadas as necessidades (despesa), o Poder Executivo decide politicamente as ações prioritárias que serão atendidas e elabora o Ploa, alinhado com o planejamento definido no Plano Plurianual (PPA), em conformidade com as diretrizes estabelecidas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).
Na sequência, o Chefe do Poder Executivo envia o Ploa ao Legislativo a fim de que seja discutido, aprovado e devolvido ao Executivo para sanção e publicação, transformando-se na LOA, que passa a vigorar.
Atividade proposta
Assinale a alternativa que indica o órgão específico do Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal que tem competência para coordenar, consolidar e supervisionar a elaboração da proposta orçamentária da União.
Secretaria do Tesouro Nacional.
Secretaria Federal de Controle.
Secretaria de Orçamento Federal.
Secretaria de Planejamento Federal.
Secretaria de Coordenação Federal.
Consiste na divulgação oficial do texto da LOA, de modo que seja possível a todos terem seu conhecimento, não sendo permitido alegar desconhecimento da LOA para não cumpri-la. GABARITO - Publicação.
Assinale a alternativa correspondente ao ato de competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo que expressa sua concordância com o texto legal do Ploa aprovado pelo Legislativo.
Publicação
Chancela
Promulgação
Aprovação
Sanção
Orçamento Público / Aula 3 - Planejamento Governamental - Plano Plurianual (PPA)
Introdução
O planejamento de políticas públicas é pressuposto para a qualificação dos bens e dos serviços públicos ofertados à sociedade, sendo essencial em um contexto que demanda a implantação de mecanismos capazes de dar continuidade ao necessário desenvolvimento socioeconômico do país. O governo tem à disposição vários instrumentos para o planejamento de suas políticas que, na maioria das vezes, resultam em planos setoriais de médio e longo prazos, a exemplo do Plano Nacional de Saúde ou o Plano Nacional de Resíduos Sólidos. Além dos planos setoriais e dos planejamentos estratégicos, o Governo Federal exerce sua função de planejamento por meio da elaboração do Plano Plurianual. (Fonte: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão)
Objetivos
Definir as principais características do Sistema de Planejamento e Orçamento Federal; e
Levá-lo a conhecer o conceito, a estrutura e o modelo do Plano Plurianual.
Créditos - Claudia Lins Revisora / Ana Carolina Designer Instrucional / Roberta Meireles Web Designer / Rostan Luiz Desenvolvedor
Planejamento e orçamento do Brasil
O art. 174 da Constituição Federal de 1988 (CF/88) estabelece que a função de planejamento para o setor público é um dever do Estado e um indicativo para o setor privado, o que confere ao PPA o papel de balizador das ações nacionais e dos planos regionais e setoriais.
“Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.”
Os principais documentos institucionais de planejamento e orçamento do país (ver Figura 3.1 e Quadro 3.1) estão definidos no art. 165 da Constituição Federal de 1988 (CF/88).
“Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
O plano plurianual;
As diretrizes orçamentárias;
Os orçamentos anuais.”
Planejamento das açõesgovernamentais
Principais documentos institucionais
Quadro 3.1 Planejamento e orçamento | Principais documentos institucionais.
Atenção
A instituição destes três instrumentos – Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA) – e a necessidade de que eles atuem integramente para o adequado funcionamento dos processos de planejamento, programação e execução orçamentária motivaram a edição da Lei nº 10.180/2001, que organiza e disciplina os sistemas de planejamento e de orçamento federal, de administração financeira federal, de contabilidade federal e de controle interno do Poder Executivo Federal.
Lei nº 10.180/2001
O artigo 1º da Lei nº 10.180/2001 determina a organização sistêmica das atividades de planejamento e orçamento federal.
Art 1º - Serão organizadas sob a forma de sistemas as atividades de planejamento e de orçamento federal, de administração financeira federal, de contabilidade federal e de controle interno do Poder Executivo Federal.
Adicionalmente, o artigo 2º dessa mesma lei lista as finalidades do referido sistema:
Art. 2º - O sistema de Planejamento e de Orçamento Federal tem por finalidade:
Formular o planejamento estratégico nacional;
Formular planos nacionais, setoriais e regionais de desenvolvimento econômico e social; formular o plano plurianual, as diretrizes orçamentarias e os orçamentos anuais;
Gerenciar o processo de planejamento e orçamento federal;
Promover a articulação com os estados, o Distrito Federal e os municípios, visando à compatibilização de normas e tarefas afins aos diversos sistemas, nos planos federal, estadual, distrital e municipal.
Saiba mais - Para acessar o texto integral da Lei nº 10.180/2001
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LEIS_2001/L10180.htm .
Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (Siop)
Para cumprir eficazmente o que estabelece o artigo 1º da Lei nº 10.180/2001, foi desenvolvido, pelo Governo Federal, o Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (Siop), que compreende as atividades de elaboração, acompanhamento e avaliação de planos, programas e orçamentos, bem como de realização de estudos e pesquisas socioeconômicas.
Fonte: Antonov Roman / Shutterstock
Sob a gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP), o sistema é composto por módulos e foi desenvolvido e implantado pela Secretaria de Orçamento Federal (SOF/MP), em parceria com a Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos (SPI/MP) e o Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais (Dest/MP). O Siop é o primeiro sistema estruturante do governo.
Atenção
Totalmente desenvolvido por meio de software livre, é o resultado da iniciativa de integração dos sistemas e processos a partir da necessidade de se:
Otimizarem procedimentos;
Reduzirem custos;
Integrarem e oferecerem informações para o gestor público e para os cidadãos.
Os objetivos do Siop são garantir, nas atividades de planejamento e orçamento:
Confiabilidade nos dados;
Simplicidade na utilização;
Integração e transparência;
Visões diferenciadas da informação para níveis estratégicos e tático-operacionais.
Desenvolvimento do Siop
O Siop começou a ser desenvolvido em 2009 por iniciativa da SOF em substituição ao antigo sistema utilizado para o Orçamento Federal – o Sistema Integrado de Dados Orçamentários (Sidor), que estava chegando ao final de sua vida útil em função das tecnologias usadas em seu desenvolvimento.
A Figura 3.2 mostra o conjunto de sistemas da Administração Pública Federal envolvidos nos processos de planejamento, orçamento e execução:
Fonte: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
O Siop atende aos servidores da Administração Pública que exercem atividades nas áreas de planejamento, orçamento, compras, finanças, convênios e controle, além de cidadãos interessados nos temas de orçamento público e políticas públicas.
Os seguintes assuntos e/ou processos envolvidos no planejamento e orçamento da União são tratados no Siop, a saber:
Elaboração e revisão do Projeto de Lei do Plano Plurianual – PLPPA;
Elaboração do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias – PLDO;
Elaboração do Projeto de Lei Orçamentária Anual – PLOA;
Alterações Orçamentárias/Créditos;
Receitas;
Acompanhamento das Estatais;
Acompanhamento Orçamentário;
Monitoramento do PPA;
Outras funcionalidades.
O sistema de planejamento e de orçamento federal é integrado pelos seguintes órgãos, conforme descrito no Quadro 3.2:
Quadro 3.2 Descrição dos órgãos que integram o sistema de planejamento e de orçamento federal.
Plano Plurianual (PPA)
Previsto no inciso I do artigo 165 da Constituição Federal de 1988 (CF/88), e regulamentado pelo Decreto nº 2.829, de 29 de outubro de 1998, o Plano Plurianual (PPA) é um plano de médio prazo, que estabelece as diretrizes, os objetivos e as metas a serem seguidos pelo Governo Federal, Estadual ou Municipal para um período de quatro anos.
Fonte: Denis Kuvaev / Shutterstock
Plano Plurianual
Exemplo de Visão de Futuro (Fonte: Mensagem Presidencial do Projeto de PPA 2016 – 2019).
A visão de futuro do país pode ser entendida como a declaração de um desejo coletivo, factível e claro, que orienta o planejamento da ação governamental. É nesse sentido que o PPA 2016-2019 assume como visão de futuro um Brasil que se reconheça e seja reconhecido como:
 Uma sociedade inclusiva, democrática e mais igualitária, com educação de qualidade, respeito e valorização da diversidade, e que tenha superado a extrema pobreza;
Uma economia sólida, dinâmica e sustentável, capaz de expandir e renovar competitivamente sua estrutura produtiva com geração de empregos de qualidade e com respeito ao meio ambiente.
Exemplo de Valores (Fonte: PPA 2012–2015. Nota Técnica Conjunta nº 09/2011. Congresso Nacional).
São exemplos de valores do país:
Soberania;
Democracia;
Justiça social;
Sustentabilidade;
Diversidade cultural e identidade nacional;
Participação social;
Excelência na gestão.
Exemplo de Macrodesafios (Fonte: PPA 2012–2015. Nota Técnica Conjunta nº 09/2011. Congresso Nacional).
São exemplos de macrodesafios do país:
Projeto Nacional de Desenvolvimento: dar seguimento ao Projeto Nacional de Desenvolvimento apoiado na redução das desigualdades regionais, entre o rural e o urbano, e na continuidade da transformação produtiva ambientalmente sustentável, com geração de empregos e distribuição de renda;
Erradicação da Pobreza Extrema: superar a pobreza extrema e prosseguir reduzindo as desigualdades sociais;
Ciência, Tecnologia e Inovação: consolidar a ciência, tecnologia e inovação como eixo estruturante do desenvolvimento econômico brasileiro;
Conhecimento, Educação e Cultura: propiciar o acesso da população brasileira à educação, ao conhecimento, à cultura e ao esporte com equidade, qualidade e valorização da diversidade;
Saúde, Previdência e Assistência Social: promover o acesso universal à saúde, à previdência e à assistência social, assegurando equidade e qualidade de vida;
Cidadania: fortalecer a cidadania, promovendo igualdade de gênero e étnicoracial, respeitando a diversidade das relações humanas e favorecendo a universalização do acesso e a elevação da qualidade dos serviços públicos;
Infraestrutura: expandir a infraestrutura produtiva, urbana e social de qualidade, garantindo a integração do Território Nacional e do país com a América do Sul;
Democracia e Participação Social: fortalecer a democracia e estimular a participação da sociedade, ampliando a transparência da ação pública;
Integridade e Soberania Nacional: preservar os poderes constitucionais, a integridade territorial e a soberania nacional, participando ativamente da promoção e defesa dos direitos humanos, da paz e do desenvolvimento no mundo;
Segurança Pública: promover a segurança e integridade dos cidadãos, por meio do combate à violência e do desenvolvimento de uma cultura de paz;
Gestão Pública: aperfeiçoar os instrumentos de gestão do Estado, valorizando a ética no serviço públicoe a qualidade dos serviços prestados ao cidadão.
Atenção
O PPA pode sofrer ajustes. Nenhum planejamento para quatro anos chega ao final sem ajustes. Imagine um navio que sai de Salvador e tem por objetivo chegar a Lisboa. O comandante planeja a viagem, traça a rota, calcula a velocidade, verifica as condições climáticas etc. No entanto, durante a viagem surge uma tempestade, e ele tem de mudar a rota, a velocidade e ajustar os lastros. Isso também ocorre com o PPA. Desde que se mostre indispensável e seja aprovado pelo Legislativo (considerando que o PPA é uma lei), ele pode ser alterado, inclusive com a inclusão de um novo programa. (Fonte: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão).
Breve histórico
O PPA não foi implementado imediatamente após a CF/88. Observe um breve histórico dos PPAs, identificando as principais características de cada um:
Elaboração
Obrigatório para a União, os estados e os municípios, o PPA deve ser regionalizado e compatível com a legislação da respectiva esfera de governo (Constituição, Lei Orgânica, Plano Diretor etc.).
O Plano deve apresentar as diretrizes, os objetivos e as metas para um período de quatro anos, com início no 2º ano do mandato do Chefe do Poder Executivo, seguindo-se até o 1º ano do mandato do próximo.
Segundo as normas em vigor, o Projeto de Lei do PPA (PLPPA) é encaminhado pelo Chefe do Executivo ao Legislativo até o dia 31 de agosto do primeiro ano do mandato.
Estrutura
Fonte: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - Orientações para Elaboração do Plano Plurianual 2012- 2015
Como podemos observar na Figura 3.3, a estrutura do PPA se apresenta de modo a dar coerência às ações de governo, articulando as dimensões estratégica, tática e operacional.
Dimensão estratégica - É a orientação estratégica que tem como base os macrodesafios e a visão de longo prazo do Governo Federal.
Dimensão tática - Define caminhos exequíveis para o alcance dos objetivos e das transformações definidas na dimensão estratégica, considerando as variáveis inerentes à política pública tratada. Vincula os programas temáticos para a consecução dos objetivos assumidos, estes materializados pelas iniciativas expressas no Plano.
Dimensão operacional - Relaciona-se com o desempenho da ação governamental no nível da eficiência, sendo especialmente tratada no orçamento. Busca a otimização na aplicação dos recursos disponíveis e a qualidade dos produtos entregues.
Instituição do Plano Plurianual
O § 1º da CF/88 estabelece que a lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
Regionalização: no Brasil o desenvolvimento regional é desigual. Gerar a igualdade é um desafio de longo prazo, sendo possível apenas com a contínua integração de vários planos plurianuais. Para além do PPA, a regionalização alcança todos os demais planos de governo, conforme se depreende do § 4º do art. 165 da CF/88: Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.
Também os §§ 6º e 7º do mesmo art. 165 fazem necessária a regionalização: 
§ 6º O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.
§ 7º Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades interregionais, segundo critério populacional.
Diretrizes: são instruções de caráter abrangente, que orientam e estabelecem critérios de ação de decisão, a fim de guiar a gestão para o alcance dos objetivos. São exemplos de diretrizes:
A redução das desigualdades econômicas, sociais e regionais;
A integração nacional e sul-americana;
A conservação/preservação do meio ambiente;
O fortalecimento da inter-relação dos meios urbano e rural;
A construção de uma rede equilibrada de cidades.
Objetivos: são os resultados a serem atingidos. No PPA, cada programa possui um objetivo próprio, que contribui para que sejam alcançados os objetivos gerais. 
Metas: são os alvos que devem ser atingidos para que os objetivos sejam alcançados. As metas devem apresentar tanto a quantidade física que se pretende alcançar como a unidade de medida para sua mensuração.
Despesas de capital e outras delas decorrentes: as despesas de capital são aquelas que contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital que, via de regra, gera outras despesas necessárias ao seu funcionamento e manutenção. 
Exemplo: a construção de um hospital é uma despesa de capital. Depois de pronto, para funcionar, decorrem despesas relativas a pessoal, limpeza, vigilância, manutenção predial, medicamentos etc.
Programas de duração continuada: segundo o art. 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal, considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.
Programas de ações do governo
A partir do PPA 2000-2003, as ações destinadas a atender às demandas da sociedade passaram a ser estruturadas em Programas e condicionadas a indicadores destinados a quantificar a evolução da situação a ser modificada com a iniciativa.
Programas são instrumentos de organização da ação governamental visando à concretização dos objetivos pretendidos. Podem ser de dois tipos (Fonte: PPA 2012–2015. Nota Técnica Conjunta nº 09/2011, Congresso Nacional):
PROGRAMA TEMÁTICO
Expressa as políticas públicas que orientam a ação governamental para a entrega de bens e serviços à sociedade. Sua abrangência deve ser a necessária para superar os desafios e organizar a gestão, o monitoramento, a avaliação, as transversalidades, as multissetorialidades e a territorialidade. É composto por objetivos, indicadores, valor global e valor de referência.
PROGRAMA DE GESTÃO, MANUTENÇÃO E SERVIÇOS AO ESTADO
Reúne um conjunto de ações destinadas ao apoio, à gestão e à manutenção da atuação governamental, bem como as ações não tratadas nos Programas Temáticos por meio de suas iniciativas.
A Figura 3.4 demonstra a estrutura dos programas temáticos constantes do PPPA 2012 - 2015.
Fonte: Mensagem nº 87/2011-CN (nº 345 na origem)
Atividade
1) O artigo 1º da Lei nº 10.180/2001 determina que serão organizadas sob a forma de sistemas, entre outras, as atividades de planejamento e de orçamento federal. Entre as opções a seguir, indique aquela que apresenta o sistema desenvolvido pelo Governo Federal para atender ao citado comando legal.
Sistema Integrado de Administração Financeira (Siafi).
Sistema Integrado de Gestão e Planejamento (Sigep).
Sistema Integrado de Orçamento Contabilidade e Execução Financeira (Siocef).
Sistema Integrado de Gestão Governamental (SIG-G).
Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (Siop).
2) É correto afirmar que a estrutura do PPA contempla as seguintes dimensões:
Estratégica, tática e operacional.
Regional, nacional e internacional.
Pública, privada e mista.
Direta, indireta e consolidada.
Formal, informal e jurídica.
3) A sentença: “São instruções de caráter abrangente que orientam e estabelecem critérios de ação de decisão, a fim de guiar a gestão para o alcance dos objetivos” refere-se aos(às):
Metas
Objetivos
Diretrizes
Políticas
Programas
Orçamento Público / Aula 4 - Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
Introdução
O Orçamento Nacional deve ser equilibrado. As dívidas públicas devem ser reduzidas, a arrogância das autoridades deve ser moderada e controlada. Os pagamentos a governos estrangeiros devem ser reduzidos, se a nação não quiser ir à falência. As pessoasdevem novamente aprender a trabalhar, em vez de viver por conta pública.
Marcus Tullius Cicero - Roma, 55 a.C.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias é o instrumento que orienta a elaboração dos orçamentos, procurando fazer com que sejam equilibrados e alinhados com a programação estabelecida no planejamento e atendam às necessidades públicas.
Objetivos
Conhecer os aspectos relacionados com a Lei De Diretrizes Orçamentárias, seu conceito e vigência, sua relação com a Lei de Responsabilidade Fiscal etc.;
Reconhecer a importância das LDOs como elemento de integração do planejamento com o orçamento.
Créditos Claudia Lins Revisora / Luciane Pery Designer Instrucional / Roberta Meireles Web Designer / Rostan Luiz Desenvolvedor
Conceito
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é uma inovação da Constituição Federal de 1988 (CF/88) e tem como principal finalidade orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA), buscando sintonizá-la com as diretrizes, os objetivos e as metas estabelecidas no plano plurianual (PPA), constituindo-se assim como um elo entre o planejamento e a programação orçamentária.
A LDO é obrigatória para todos os entes federados, sendo que a União, os estados e os municípios diferem em alguns detalhes, como prazos de encaminhamento e aprovação.
Características e prazos da LDO
A obrigatoriedade de elaboração da LDO está prevista no art. 165, inciso II da CF/88 (Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - O plano plurianual; II - As diretrizes orçamentárias; III - Os orçamentos anuais. (grifo nosso)), e sua regulamentação foi estabelecida pelo art. 4º da Lei Complementar nº 101/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
A LDO é uma lei ordinária de inciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo. Conforme o art. 35 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), da CF/88, o Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO) deve ser encaminhado pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo, para discussão e aprovação, até oito meses e meio antes do encerramento do exercício (dia 15 de abril) e devolvido para sanção até o final do primeiro período da sessão legislativa (17 de julho). Caso o PLDO não seja devolvido, a sessão legislativa (De acordo com a Constituição Federal de 1988, sessão legislativa é o período anual em que o Congresso Nacional se reúne, com início em 02 de fevereiro e recesso a partir de 17 de julho, com retorno em 1º de agosto (primeiro período) e encerramento em 22 de dezembro (segundo período).) não poderá ser interrompida, nos termos do § 2º do art. 57 da CF/88, o que, na prática, não permite que o Congresso Nacional entre em recesso.
Quando entra em vigor, a LDO (O conteúdo da LDO está estabelecido no § 2º da CF/88: A Lei de Diretrizes Orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da Administração Pública Federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da Lei Orçamentária Anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. (grifos nossos)) passa a produzir efeitos sobre a elaboração do Projeto de Lei Orçamentária (Ploa), que deve ser enviado para discussão e aprovação do Poder Legislativo até 31 de agosto. Após aprovado pelo Legislativo e sancionado pelo Executivo, o Ploa se transforma na Lei Orçamentária Anual (LOA), que vigorará até 31 de dezembro do ano seguinte, período durante o qual deverão ser cumpridas as orientações contidas na LDO. Dessa maneira, conclui-se que a vigência da LDO é de 18 meses, referentes ao período de 17 de junho a 31 de dezembro do exercício financeiro subsequente.
Esses prazos se referem à União, prevalecendo para estados, Distrito Federal e municípios o que estiver disposto nas suas respectivas constituições e leis orgânicas.
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Conteúdo da LDO
A LDO define as metas e prioridades do governo para o ano seguinte; no entanto, trata também de vários outros temas, como alterações tributárias, gastos com pessoal, política fiscal, transferências da União e política das agências financeiras de fomento (Figura abaixo).
Saiba mais
Paludo (2015) chama atenção para dois importantes aspectos também tratados pela LDO:
a) O preenchimento de lacunas deixadas pela ausência de legislação que trate adequadamente dos prazos, conceitos e estruturas referentes aos instrumentos de planejamento e programação orçamentária preconizados pelo art. 165 da CF/88 – PPA) e LOA; e
b) O papel de instrumento de autorização de despesa assumido pela LDO ao estabelecer a liberação mensal de 1/12 de partes do PLOA, quando este não é aprovado até 31 de dezembro.
Entendendo melhor as atribuições da LDO
Há ainda outras matérias que podem e têm sido tratadas na LDO:
Estrutura e organização dos orçamentos;
Disposições relativas às despesas da União com pessoal;
Disposições relativas à dívida pública federal;
Disposições sobre a fiscalização pelo Poder Legislativo etc.
A LDO e a Lei de Responsabilidade Fiscal
A edição da Lei Complementar nº 101/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), deu maior destaque à LDO, exclusivamente na Seção II da LRF.
O art. 4º da LRF estabelece que, além de atender às disposições contidas no § 2º do art. 165 da Constituição, a LDO disporá também sobre:
Equilíbrio entre receitas e despesas;
Critérios e formas de limitação de empenho, na ocorrência de arrecadação da receita inferior ao esperado, de modo que possa comprometer as metas de resultado primário e nominal previstas para o exercício;
Normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos;
Demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas.
Um dos principais pontos da LRF que fortaleceu a LDO foi a inclusão do Anexo de Metas Fiscais, onde serão estabelecidas metas anuais em valores correntes e constantes para um período de três anos. Essas metas correspondem às previsões para receitas e despesas, resultado nominal e resultado primário, além do montante da dívida pública para três anos, isto é, o exercício a que se referir a LDO e os dois seguintes.
Os §§ 1º e 2º do art. 4º da LRF estabelecem que o PLDO deve conter Anexo de Metas Fiscais, em que serão definidas metas anuais, em valores correntes e constantes. 
Os §§ 1º e 2º do art. 4º da LRF estabelecem que o PLDO deve conter Anexo de Metas Fiscais, em que serão definidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a:
Receitas;
Despesas;
Resultados nominal e primário:
o Resultado nominal – É a diferença entre as receitas totais e as despesas totais, e corresponde à necessidade de financiamento do setor público;
o Resultado primário – Reflete o resultado das operações básicas do setor público e corresponde ao resultado nominal menos os juros nominais, apropriados por competência, incidentes sobre a dívida pública. O resultado primário, uma vez que não considera a apropriação de juros sobre a dívida existente, expressa o esforço fiscal do setor público;
Montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes;
Avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;
Demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional;
Evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos;
Avaliação da situação financeira e atuarial:
o Dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador;
o Dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial;
Demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margemde expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.
No que diz respeito aos resultados (nominal e primário) citados anteriormente, Paludo (2015, p.80) esclarece:
No Brasil, a apuração das metas de resultado primário e nominal é feita pelo Banco Central, através da metodologia denominada abaixo da linha. Essa metodologia utiliza para o cálculo a dívida líquida apurada no exercício (menos) a dívida líquida apurada no exercício anterior. Esse cálculo tem como base o regime de caixa (menos os juros que seguem o regime de competência).
O mesmo autor também cita: Além do cálculo elaborado pelo Banco Central, a STN – Secretaria do Tesouro Nacional – também vem apurando esses resultados mediante cálculo que considera as receitas e despesas. O método utilizado pela STN, baseado nas receitas e despesas, é denominado acima da linha. Esse cálculo permite avaliar a fidedignidade
e a integridade do cálculo realizado pelo Banco Central. (grifos do autor).
As metas fiscais estabelecidas na LDO são cumpridas com a execução da LOA, o que é materializado pela diferença entre a arrecadação das receitas e o gasto das despesas. O § 3º do art. 4º da LRF estabelece que a LDO conterá Anexo de Riscos Fiscais, em que serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem. De modo geral, os riscos fiscais podem ser classificados em duas diferentes categorias:
Riscos orçamentários – Referentes à possibilidade de que as previsões de receitas e despesas não se concretizarem, levando ao desequilíbrio; e
Riscos de dívida pública mobiliária – Referentes ao nível de endividamento, sujeitos à flutuação das taxas de juros, câmbio e inflação. O endividamento é mensurado em percentual do Produto Interno Bruto (PIB) e pode influenciar na solvência do setor público.
O § 4º do art. 4º da LRF determina que a mensagem que encaminhar o projeto da União apresentará, em anexo específico:
Os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial, bem como os parâmetros e as projeções para seus principais agregados e variáveis; e
As metas de inflação para o exercício subsequente.
Fases da LDO
O processo de criação da LDO compreende cinco fases: preparação, elaboração, discussão/aprovação, execução e alteração, conforme figura abaixo:
Preparação
Consiste no levantamento das prioridades estabelecidas pela Administração, dos objetivos estratégicos, das diretrizes, das estimativas de receita e despesas e da avaliação dos cenários macroeconômico e social, além das demais informações relacionadas com o processo de elaboração do Ploa.
Elaboração
A partir da avaliação dos objetivos que serão priorizados à luz do PPA, das informações e avaliações, obtidas e realizadas na etapa de preparação, a elaboração consiste basicamente na confecção do documento formal Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias, contendo todas as informações determinadas pela CF/88 e pela LRF, além de diretivas próprias, com vistas a preencher eventuais lacunas decorrentes do descumprimento de prazos. Todo esse conjunto constituirá, em última análise, as diretrizes para a elaboração do orçamento do exercício seguinte.
Na elaboração, merece destaque o estabelecimento de metas fiscais com base nas estimativas de receitas e despesas, e a determinação do nível dos riscos fiscais com base na análise de variáveis macroeconômicas – taxa de juros, câmbio e inflação. O PLDO deve ser encaminhado ao Poder Legislativo, seguido de mensagem do Chefe do Executivo.
Discussão/Aprovação
No Poder legislativo, o PLDO é recepcionado pela Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO), que emite parecer de modo a facilitar o processo de discussão. O PLDO pode ser alterado com a apresentação de emendas. Outra característica importante do processo de discussão e aprovação do PLDO é participação popular por meio da realização de audiências públicas, assegurada pelo parágrafo único do art. 48 da LRF.
Execução
Consiste no acompanhamento do cumprimento das metas fiscais estabelecidas (receitas, despesas, resultados nominal e primário), bem como da liberação e execução de créditos orçamentários destinados aos programas priorizados na LDO. Durante a execução, caso ocorra criação, expansão ou aprimoramento de alguma ação governamental, o gestor deverá declarar expressamente que esta se encontra adequada à LOA, à LDO e ao PPA, nos termos do art. 16, inciso II, da LRF.
Alteração
A LDO pode ser alterada tanto na fase de discussão quanto na de execução da LOA, como, por exemplo, no caso de necessidade de revisão da meta de resultado primário.
Exercícios
1. Observe alguns conceitos e algumas descrições.
a) Abaixo da linha
b) Risco orçamentário
c) LRF
d) Prioridade
e) Execução
I. Metodologia utilizada pelo Banco Central para apuração da meta de resultado primário e nominal.
II. Refere-se à possibilidade de que as previsões de receitas e despesas não se concretizarem.
III. Consiste no acompanhamento do cumprimento das metas fiscais estabelecidas e da liberação e execução de créditos orçamentários destinados aos programas priorizados na LDO.
IV. Sua edição deu maior destaque à LDO.
V. De forma alinhada com o PPA, a LDO estabelece os programas que devem ser atendidos.
Relacionando cada conceito com a descrição correspondente, assinale a opção CORRETA:
I – a; II – b; III – e; IV – c; V – d
I – a; II – b; III – c; IV – d; V – e
I - e; II - d; III - c; IV - a; V – b
I - b; II - c; III - a; IV - e; V – d
I - d; II - c; III - b; IV - e; V - a
2. A LDO é uma inovação da Constituição Federal de 1988 (CF/88) e tem como principal finalidade orientar a elaboração da LOA, buscando sintonizá-la com as diretrizes, os objetivos e metas estabelecidos no PPA, constituindo-se assim como elo entre o planejamento e a programação orçamentária. Estando prevista em dispositivo constitucional, a LDO é uma lei:
Complementar
Regulamentar
Ordinária
Executiva
Especial
3. Aprovado pelo Poder Legislativo e sancionado pelo Executivo, o PLDO se transforma e passa a vigorar por um período de:
12 meses
18 meses
24 meses
4 anos
5 anos
4. Visando orientar a elaboração do orçamento para o exercício seguinte, a LDO trata de diversos assuntos. NÃO faz(em) parte dos assuntos que devem ser tratados pela LDO:
Metas e prioridades da Administração Pública Federal.
Despesas de capital para o exercício financeiro subsequente.
Alterações na legislação tributária.
Política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
Política de remuneração mínima.
5. O § 3º do art. 4º da LRF estabelece que a LDO conterá Anexo de Riscos Fiscais, em que serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem. De modo geral, os riscos fiscais podem ser classificados em duas diferentes categorias, a saber:
Risco de custeio e risco de capital.
Risco orçamentário e risco da dívida pública.
Risco direto e risco indireto.
Risco de crédito e risco de caixa.
Risco orçamentário e risco financeiro.
Orçamento Público / Aula 5 - Ciclo Orçamentário Ampliado
Introdução - O desenvolvimento sustentável de um país pressupõe a existência de um processo de planejamento estruturado que direcione a administração pública para o atendimento das demandas sociais, promova o crescimento econômico sustentável e a melhoria da qualidade de vida.
A Constituição Federal de 1988, por meio da instituição de três leis, estabeleceu a relação entre os instrumentos que compõem o processo de planejamento e programação orçamentária do setor público: a Lei do Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).
Essas três leis interagem em um processo integrado, contínuo, dinâmico e flexível, conhecido como ciclo orçamentário ampliado.
Objetivos - Analisar a inter-relação entre os instrumentos de planejamento e programação orçamentária – PPA, LDO e LOA –, situandoseus respectivos tempos funções.
Créditos Claudia Lins Revisora / Yuri Bandeira Designer Instrucional / Roberta Meireles Web Designer / Rostan Luiz Desenvolvedor
Ciclo orçamentário
A Constituição Federal de 1988 (CF/88) introduziu expressivas mudanças no processo de preparação do orçamento público. O planejamento de médio prazo se tornou obrigatório, e os Poderes Executivo e Legislativo foram envolvidos mais efetivamente no processo, interagindo na fixação de metas e prioridades para a administração pública, no estabelecimento de políticas públicas e diretrizes para a elaboração dos orçamentos, e no controle, entre outros aspectos. Essas mudanças derivadas do texto constitucional acarretaram alterações no ciclo orçamentário.
Podemos definir ciclo orçamentário como uma sequência de etapas, dotadas de características próprias, que se repetem em períodos predeterminados, dentro dos quais os orçamentos são elaborados, discutidos, aprovados, executados, avaliados e julgados.
De modo geral, a literatura especializada apresenta o ciclo orçamentário como um processo restrito à LOA, formado por um conjunto integrado por quatro etapas (Figura 5.1), que se repete continuamente ao longo dos anos:
Elaboração e apresentação do Projeto De Lei Orçamentária Anual (Ploa);
Discussão e aprovação do Ploa, transformando-o na Lei Orçamentária Anual (LOA);
Programação e execução da LOA;
Avaliação e controle da execução.
Ciclo orçamentário ampliado
Com as mudanças introduzidas pela Constituição Federal de 1988, o processo de elaboração do orçamento foi integrado ao planejamento, ampliando a abrangência do ciclo orçamentário. O modelo orçamentário brasileiro definido no art. 165 do texto constitucional de 1988 é composto por três instrumentos – o PPA, a LDO e a LOA – que devem funcionar de maneira integrada, como se depreende a partir do que dispõe o art. 166, § 3º, I, e § 4º:
As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual. As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes [...].
De igual modo, a necessidade de articulação entre os três instrumentos preconizados pela CF/88 (Figura 5.2) é reforçada pelo art. 167, § 1º, que estabelece:
Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.
Atenção!
O ciclo orçamentário ampliado inicia-se com o estabelecimento do planejamento plurianual, perpassa quatro leis de diretrizes orçamentárias e quatro leis orçamentárias anuais, encerrando-se com a avaliação da execução e com o julgamento das contas, após o que se inicia um novo ciclo, constituindo-se um processo contínuo, que se repete ao longo dos anos.
A articulação entre os três instrumentos preconizados pela CF/88.
Mognatti (2008) descreve, de modo sucinto, o processo de apreciação do orçamento no Congresso Nacional. Ele reconhece que é o Poder Executivo que determina a formação da agenda para o conjunto de políticas públicas a serem formalizadas no orçamento.
No âmbito do Poder Legislativo Federal, a apreciação das peças orçamentárias cabe à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO) (Art. 166, § 1º, I e II, CF), composta por 30 deputados federais e dez senadores da República, com igual número de suplentes, regida pela Resolução nº 1 do Congresso Nacional, de 26 de dezembro de 2006 (Resolução nº 1/06-CN).
A CMO emite parecer e delibera sobre os projetos de lei do plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamentos anuais e suas alterações (créditos adicionais), além de outras matérias de cunho orçamentário. Em seu âmbito são apresentadas as emendas aos projetos para inclusão dos interesses dos parlamentares, respeitando os prazos, limites e condições determinados pela Resolução.
Cada proposta de PPA, LDO ou LOA recebe proposições acessórias durante sua tramitação, que auxiliarão na análise das proposições principais e determinarão regras para a atuação dos relatores e a apresentação de emendas. Dentre essas proposições acessórias destacam-se o parecer preliminar, os relatórios setoriais (somente no caso do projeto da LOA), as emendas e os destaques.
(Fonte: Página eletrônica da Câmara dos Deputados Federais)
Sanches (1993), a partir dos dispositivos constitucionais, identificou um conjunto de oito fases que compõem o ciclo orçamentário ampliado. São elas:
Formulação do planejamento plurianual;
Apreciação e adequação do plano plurianual;
Proposição de metas e prioridades e formulação da política de alocação de recursos;
Apreciação e adequação da LDO;
Elaboração da proposta de orçamento;
Apreciação, adequação e autorização legislativa;
Execução dos orçamentos aprovados;
Avaliação da execução e julgamento das contas.
Formulação do planejamento plurianual
Competência: Poder Executivo.
Consiste na formulação da proposta do Projeto de Lei do Plano Plurianual (PLPPA), estabelecendo, de forma regionalizada, em atendimento ao art. 165, § 1º, as diretrizes, os objetivos e as metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
A formulação do planejamento plurianual compreende as seguintes etapas:
Elaboração de diagnóstico da situação atual;
Estabelecimento de uma visão de futuro;
Definição de prioridades;
Estabelecimento das estratégias para implementação das políticas públicas;
Formulação de programas destinados a alterar a situação atual.
Apreciação e adequação do plano plurianual
Competência: Poder Legislativo.
Consistem no processo de discussão, alteração e aprovação do PLPPA, pelo Poder Legislativo, envolvendo um conjunto de atividades que podem ser classificadas em quatro etapas:
1° Recepção do PLPPA – O projeto é recebido pelo Congresso Nacional e remetido à Comissão Mista de Planos e Orçamentos Públicos (CMO); é designado, então, um relator e estabelecido um prazo para a apresentação de emendas;
2° Proposição de emendas – Os parlamentares preparam as propostas de alteração do PLPPA por meio da elaboração de emendas enviadas à CMO;
3° Apreciação do PLPPA e das emendas na CMO – O relator analisa as emendas e emite seu parecer sobre cada uma. Na sequência, o PLPPA é colocado em discussão pelo Plenário da Comissão, que emite o parecer da Comissão e envia ao Presidente do Congresso Nacional o projeto aprovado;
4° Decisão pelo Congresso Nacional – Consiste na discussão, votação e aprovação do PLPPA, que é autografado e remetido ao Chefe do Poder Executivo, para sanção.
Proposição de metas e prioridades e formulação da política de alocação de recursos
Competência: Poder Executivo.
Trata-se da elaboração do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO) que, nos termos do art. 165, § 2º, da CF/88, compreenderá as metas e prioridades da Administração Pública Federal – incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente –, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
Apreciação e adequação da LDO
Competência: Poder Legislativo.
Consiste no processo de discussão, alteração e aprovação do PLDO pelo Poder Legislativo, de modo a assegurar o alinhamento da lei orçamentária com a lei do plano plurianual. Os deputados e senadores discutem na CMO a proposta enviada pelo Executivo, fazem as modificações que julgarem necessárias por meio das emendas e votam o projeto. Estas só são apreciadas se estiverem compatíveis com o PPA e não contrariarem as normas de funcionamento da Comissão.
Elaboração da proposta de orçamento
Competência: Poder Executivo.
Consiste no processo de elaboração do PLOA para o exercício seguinte, que se desenvolve no âmbito