crimes de responsabilidade fiscal

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" LUIZ FLA VIO GOMES 
ALICE BIANCHINI 
CRIMES DE 
~,,LSPO NSABILID AD E 
"o~~~~ . FISCAL 
Lei 10.028/00 
o Crimes contra as finan~as publicas 
" Crimes de responsabilidade fiscal de prefeitos 
"Legisla~ao na Integra (Lei 10.028 e LC 101/00) 
: '·""'"~~ElHE AS CIENCIAS CRIMINAlS NO SECULO XXI 
VOLUME 2 
EDITORAili1 
REVISTA DOS TRIBUNAlS 
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6 CRIMES DE RESPONSAB ILIDADE FISCAL 
Somos gratos tam bern a Editora Revista dos Tribunais pela pronta 
disponibilidade para pub!icar este trabalbo. 
Sao Paulo/Tubarao, 18 de fevereiro de 2001. 
LUIZ FLAVIO GOMES 
ALICE BIANCHINI 
SUMARIO 
fcc.;?22"i"'c-NOTA DOS AUTO RES 5 
~~'c!NTRODUCAO ........................................................................................ . 11 
I- NOCOES GERAIS SOBRE CADA UM DOS DISPOSI-
TIVOS DA LEI 10.028/00 ............................................... 15 
1.0 •••••••••••••••••••••••••••••• , ...................................................... :......... 15 
2.0 •••••••••••••••••••••••••• : •••• :.:.:.: •• :: •• : •••••••••• : •• : •• :: ••••••••••••••••••••••••••• :.... 18 
3-:o;:::;;:~:-~-;;-~-:~.~----- ---------- 19 
·················································································· 
~-x:==Artigo 4.0 ·······················•········································································ 21 
::~-~-arttao 5.0 ••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 28 
34 
II- CRIMES CONTRA AS FINAN CAS PUBLICAS (ART. 
2.0 DA LEI 10.028/00) .................................................... 35 
Quest6es comuns aos novas tipos penais .............................................. 36 
Bemjurfdico ................................................................................. 36 
Requisito subjetivo ....................................................................... 37 
Sujeito ativo e sujeito passivo ....................................................... 38 
Lei penal em branco ............................................................•........ 38 
Retroatividade da Lei ................................................................... 39 
1.6 Suspensao condicional do processo .............................................. 40 
1.7 Penas altemativas ......................................................................... 40 
2. Analise de cada urn dos tipos penais ..................................................... 40 
2.1 Contrata<;ao de opera<;ao de credito .............. ............................... 40 
2.2 Inscril'iio de despesas nao empenhadas em restos a pagar .... ........ 44 
2.3 Assun<;lio de obrigaqao no ultimo ano do mandata ou legislatura ... 45 
2.4 Ordena<;iio de despesa nao autorizada .......................... ................ 46 
2.5 Presta9ao de garantia graciosa 51 
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2.6 Nfio cancel amen to de restos a pagar 
2. 7 Aumento de despesa total com pessoal no ultimo ano do manda-
te ou legislatura 
2.8 Oferta publica ou colocaqao de titulos no mercado 
CAPiTuLO III-CRIMES DE RESPONSABILIDADE FISCAL DE 
PREFEITOS (ART. 4.• DA LEI 10.028/00) 
1. Quest6es comuns aos noVO$ tipos penais 
1.1 Bemjuridico 
1.2 Requisito subjetivo ................................... .. 
I.3 Sujeito ativo ...................................................................... . 
a) prefeito ................................................................................... .. 
b) ex-prefeito .............................................................................. .. 
c) vereadores ............ .. 
I .4 Sujeito passivo ..................... .. 
1.5 Concurso de agentes ................................................................... .. 
1.6 Classificaqao dos crimes funcionais 
a) quanto ao sujeito ativo 
b) quanto ao resultado ......................................................... , ...... .. 
1. 7 San goes penais ............................................................................ .. 
a) sobre a aplicabilidade das "peiiasacess6rias'' .... .-.. ~.: .... " ......... . 
b) perda do cargo ...................................................................... , .. 
c) inabilitaqao para funqao publica ............................................ .. 
1.8 Natureza jurfdica dos crimes de responsabilidade de prefeitos ... .. 
1.9 Afastamento temponirio do cargo de prefeito .............................. . 
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1.10 Competencia ................................................................................. 72 
1.11 Lei penal em branco ..................................................................... 75 
1.12 Suspensao condicional do processo 
1.13 Retroatividade da Lei 
1.14 Penas alternativas 
2. Analise de cad a urn dos novos tipos·penais 
2. I Deixar de ordenar, no prazo, reduqao do montante d1 divida con-
solidada 
_ 2.2 Ordenar ou autorizar a abertura de cr6dito em desacordo corn os 
- limites 
76 
76 
77 
77 
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SUMARIO 
2.3 Deixarde pro mover ou de ordenar a anula<;ao de operaqao de cre-
dito com inobserv3.ncia de limite, condi9ao ou montante 
2.4 Deixar de prom over ou de ordenar a liquidaqao integral de ARO 
ate o encerramento do exercfcio financeiro 
2.5 Ordenar ou autorizar o refinanciamento ou. postergac;ao de dfvida 
contrafda anteriormente 
2.6 Cap tar recursos a titulo de antecipaqao de receita de tributo ou con-
tribuiqao cujo fato gerador ainda nao tenha ocorrido 
2. 7 Ordenar ou autorizar a destina9ao de recursos provenientes da 
emisssao de titulo para finalidade diversa da prevista em lei que 
a autorizou 
2.8 Realizar ou receber transferencia voluntaria em desacordo com a 
lei 
9 
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89 
CONSIDERACOES FINAlS..................................................................... 91 
BIBLIOGRAFIA .................................................... 95 
ANEXOS 
I. Exposiqao de Motivos da Lei 10.028/00 ................................................ 99 
2. Lei 10.028, de 19 de outubro de 2000 ................................................... 101 
~e.:c·_· -_-··-· .. 3. Lei Complementar I OI, de 4 de maio de 2000 ...................................... I 07 
~ ----:: -~- •, - - -- - - - -F:==:~c:c:::-_~'[.Leis quetratamdematerias correlat.S a resporisabilidade fiscaL......... 141 j:-_: •~-=--- 5. Projetos que t;~tam de fi1ateri,;_, corre1atas a responsabilidade fiscal..... 143 
;---- --, ·outros traba1hos publicados pelos autores............................................. 145 
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INTRODU(:AO 
A Lei 10.028/00 trouxe grande intranqiiilidade para muitos agen-
polfticos. Parte significativa da po!emica girou em torno de even-
implica~6es de carater penal que poderiam envolver chefes de exe-
"':cutivo municipal, deixando-se de se considerar que a Lei criminaliza 
'·condutas passiveis de serem praticadas, tambem, por outros administra-
~dores publicos. Seu ambito de abrangencia, todavia, esteride-se para a! em 
~da'J1J!lo gue foi o objeto principal depreocupa~6es.l 
' , A legisla~ao referida e decorrenciadireta da Lei de Responsabili-
'<\Fisca.I='LRF; editadi erii. 4 demaTif ile'2b()b (tel Ccimpleinentar' 
UO). Ambas sao de autoriado Poder Executive Federal. 0 Projeto 
deu origem (621199- Camara dos Deputados) foi aprovado em 
:ambas as Casas Legislativas sem sofrer nenhuma altera91io. 
· Consoante Flavia Regis Xavier de Mo\]ra e Castro, a LRF "in te-
o conjunto de medidas do Programa de Estabilidade Fiscal - PEF 
'apresentado a sociedade brasileira e tern como objetivo a drastica e ve-
redu91io do deficit publico e a estabiliza9ao do montante da divida 
•{'7publica em rela9ao ao Produto Interne Bruto da economia" .2 
Ainda de acordo com o mesmo aut or, a Lei foi editada com o firme 
iE nron6sito de atender exigencias advindas do FMI, do Banco Mundial e 
:=:T!!!::='~c;,':Tao logo a Lei 10.028/00 entrou em vigor, passou a ser manchete nos principais 
~~3_~·:e·c~·co···,· JC~rn~lS o "levante" de prefeitos a Brasilia, buscando, dentre outras reivindica-
qoes: altera(:iiO no seu prazo de vigencia. Empossados os novos chefes do execu-
tive municipal em I.' de janeiro de 2001, o que era preocupa<;ao dos mandataries 
anteriores remanesceu. V3.rias sao as articula~5es que visarn a mudanyas na Lei 
(Prefeitos insistem em mudar a lei fiscal. Gazeta Mercantil, 8 jan./01, p. A-8; 
Prefeitos preparam pressao contra LRF. Folha deS. Paulo, 5 fev./01, p. A-5). 
C2l Prefacio. In: MOTTA, Carlos Pinto Coelho, SANTANA, Jair Eduardo, 
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacob, ALVES, Leoda Silva. Responsabilidade 
fiscal: Lei Complementar 101 de 04.05.2000. Belo Horizonte: Del Rey, 2000, 
p. 14-15. 
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JL CK!MES DE RESPONSAB!LIDADE FISCAL 
dos paises que integram o G7. "Tanto isso e verdade que o proprio De-
putado Pedro Novais, Relator do Projeto na Camara Federal, asseverou 
que o PEF, anunciado em final de 1998 e apoiado pelo Fundo Monetario 
Intemacional, contempla medidas de curto prazo e de natureza estrutu-
ral, dentre as quais se inclui a LRF" .3 
A Emenda Constitucional 19/98 fixou o prazo de seis meses para o 
Poder Executive apresentar ao Congresso o projeto de lei complementar 
referido no art. 163 da Carta,< o que foi cumprido dentro do limite esta-
belecido, dando origem a LRF. 
A principal finalidade da Lei e proibir OS entes da Federa9iiO de 
gastarem mais do que arrecadam, estabelecendo, para tanto, limites e 
condi96es para o endividamento publico. Ela surge no bojo de uma una-
nimidade na opiniao publica, reclamando que as finan9as publicas 
deveriam ser disciplinadas por regras inflexiveis, para por termo aos 
gastos exacerbados. 
Quatro sao os eixos em que a LRF se ap6ia:5 
1. Planejamento: "e aprimorado pela cria9ao de novas informa-
95es, metas, limites e condi96es para a renuncia e para a gera9iio de 
despesas, inclusive com pessoal e de seguridade, para a assun9iio 
de dfvidas, para a realiza9iio de opera96es de credito, incluindo ARO, e 
para a eoncessao de garantias". 
· 2. Transparencia: ''e con~~etlzadacom a divulga9ao ampla(.:.)de · 
quatro relat6rios de acompanhamento de gestaofiscal, que permitem 
identificar receitas e despesas:. Anexo de Metas Fiscais, Anexo de Ris-
cos Fiscais, Relat6rio Resumido da Execu9iio Or9amentaria e Relat6rio 
de Gestae Fiscal". 
3. Controle: "e aprimorado pela maior transparencia e pela quali-
dade das informa96es, exigindo uma a9iio fiscalizadora mais efetiva e 
continua dos Tribunais de Contas". 
1
" Prefacio. In: MOTTA, Carlos Pinto Coelho, SANTANA, Jair Eduardo, 
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacob, ALVES, Leoda Silva. Responsabilidade 
fiscal: Lei complementar 101 de 04.05.2000, op. cit., p. 15. 
1
'> Art. 163. Lei complementar dispora sobre: 
I- finans:as publicas. 
1
'> KHAIR, Amir Ant6nio. Lei de responsabilidade fiscal: guia de orientas:ao para 
prefeituras. Brasilia: Ministerio do Planejamento e Ors:amento, Ors:amento e 
Gestao; BNDES, 2000, p. 15-16. 
fNTRODU<;AO 13 
4. Responsabilizarao: "deveni ocorrer sempre que houver o des-
cumprimento das regras, com a suspensao das transferencias volunt<i-
rias, das garantias e da pennissao para a contrata9ao". 
Concementemente a responsabiliza9ao, o art. 73 da LRF estabe!e-
ce que as infra<;5es as suas disposi<;6es serao punidas de acordo com o 
C6digo Penal, as Leis 1.079/50 (Lei que define os crimes de responsabi-
lidade e regula o respective processo e julgamento) e 8.429/92 (Lei de 
improbidade administrativa), o Decreto-lei 201/67 (Lei de responsabili-
dade de prefeitos e vereadores) e demais nonnas pertinentes. 
A dispersao, desperdicio e descaso com os bens publicos impunha 
urgencia na elabora9ao de urn con junto normative capaz de responsabi-
lizar os agentes publicos niio muito afeitos aos limites or9amentiirios. 
Com o prop6sito de tutelar o bern jurfdico finanras publicas inclusive 
penalmente surgiu a Lei 10.028 (Lei dos crimes de responsabilidade 
fiscal - LCRF), que entrou em vigor no dia 20.1 0.2000, tendo alterado 
substancialmente dispositivos de tres outros conjuntos normativos: 
I . C6digo Penal 
a) incluiu novas condutas no art. 339, que trata da denuncia9iio 
caluniosa (art. 1.0 da LCRF); 
b) inscreveu todo rim novo capftrilo no titulo que trata dos crimes 
:r:::.::. contra a administra9ao publica~~Dos crimes contra as finaU<;as publicas 
(art. 2.0 da LCRF), 
II. Lei 1.079/50 (Define os crimes de responsabilidade e regula 
o respectivo processo e julgamento) 
a) acrescentou oito novas condutas ao rol dos ilicitos polftico-
administrativos previstos no art. 10 (art. 3.0 da LCRF); 
b) estendeu a responsabiliza9iio pelas condutas pre vistas no art. I 0 
a outras pessoas de direito publico (arts. 39-A e 40-A, da Lei 1.079/50, 
com a nova reda9ao dada pelo art. 3.0 da LCRF); 
c) instituiu o rito das a96es penais ajuizadas contra as pessoas que 
podem ser responsabilizadas pela pratica das condutas previstas no art. 10 
(art. 41 -A, primeira parte, com a novareda9ao dada pelo art. 3.0 daLCRF); 
d) permitiu, a qualquer cidadao, o oferecimento de den uncia (ter-
mo adotado pela Lei e que sera discutido no momenta oportuno) pela 
pnitica de condutas previstas no art. 10 (art. 41-A, segunda parte, com a 
nova reda9ao dada pelo art. 3.0 da LCRF). 
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14 CRIMES DE RESPONSAB!LillAD]O FISCAL 
Ill. Decreto-lei 201/67 (Lei de responsabilidade de prefeitos e 
vereadores) 
a) as mesmas condutas acrescentadas a Lei 1.079/50 constam, agora, 
tam bern, no rol de crimes de responsabilidade previstos no art. 1. 0 do 
Decreto-lei (art. 4.0 da LCRF). 
0 livro encontra-se dividido em tres capftu1os. Seu objeto de estudo 
recai sobre os tipos penais de caniter fiscal criados pe1a Lei 10.028/00 e 
que constam nos seus arts. 2.0 (Crimes contra as finangas publicas) e 4.0 
(Crimes de responsabilidade fiscal de prefeitos), o que sera realizado, 
respectivamente, nos capftulos II e ill. Antes, entretanto, de se efetuar a 
analise dos novos tipos penais, cada urn dos dispositivos da Lei 10.028/00 
sera brevemente analisado (Capftulo I), intentando, com isso, propiciar 
uma visao global da Lei. 
Capitulo I 
NO<;OES GERAIS SOBRE CADA UM 
DOS DISPOSITIVOS DA LEI 10.028/00 
SUMARIO: 1. Artigo 1.'- 2. Artigo 2.0- 3. Artigo 3.'- 4. Artigo 4.0-
5. Artigo 5.'- 6. Artigo 6.'. 
m :g:::-~-~=- ~=- :"Lei_dos crillles de responsabilidade fiscal-LCRF:'"'"e COinposta-
)i;'; '¥~~:; <Ie sers 
Artigo 1.0 
0 art. 339 do Decreto-lei 2.848, de 7 de dezembro de 1940, passa 
. a vigorar com a seguinte redagao: 
"Art. 339. Dar causa a instauragao de investigagao policial, de pro-
cesso judicial, instauragao de investigagao administrativa, inquerito ci-
vil ou agao de improbidade administrativa contra alguem, imputando-
lhe crime de que o sabe inocente:"(NR) 
"Pena [ ... ]" 
"§ l.o [ ... ]" 
"§ 2.0 [ ... ]" 
Acrescentou, o legislador, ao !ado das condutas ja existentes, a de 
dar causa a instaura(Ciio de investigafiiO administrativa, de inquerito 
Civil OU a GfiiO de improbidade administrativa. 
Nao se pode perder de vista que a imputa9ao falsa, em face da 
determinagao contida no proprio art. 339, deve versar sobre crime ou 
COntraven9a0 penal (neste Ultimo caso, inclusive, a pena e diminufda da 
metade- § 2.0 ). 
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0 inquerito civil possui carater pre-processual, sendo ato prepara-
t6rio para a Aqao Civil Publica. Nao ha obrigatoriedade quanta a sua 
instauraqao, uma vez que se destina a coligir as provas necessarias para 
o exercfcio responsavel da aqao judicial. A coleta dos elementos de con-
vicqao reclamados ao julgamento eo reptidio as !ides temenirias justifi-
cam a existencia desta fase investigat6ria. As pessoas com legitimidade 
autonoma para propor a Aqao Civil Publica nao estao vinculadas ao 
inquerito civil, podendo ajuizar a a<;iio, ainda que o inquerito tenha sido 
arquivado por solicitaqao de representante do Ministerio Publico. 
A investiga~;fio administrativa nao se confunde com a aqao de im-
probidade administrativa, que e regulada pela Lei 8.429, de 2 de junho 
de 1992, que disp5e sobre as aqoes aplicaveis aos agentes publicos nos 
casas de enriquecimento ilfcito no exercfcio de mandata, cargo, empre-
go ou funqao na administraqao publica. Sua natureza nao e penal, muito 
em bora varias das condutas nela contidas coincidam, em seus elemen-
tos, com tipos penais previstos em outras normas. A investigaqao admi-
nistrativa, por seu tumo, pode ser levada a cabo por qualquer autoridade 
administrativa, des de que haja indfcios de cometimento de algum ilfcito 
da mesma natureza. 
A inovaqao legislativa e louvavel, tendo em vista que ela atualiza o 
C6digo Penal, trazendo para o ambito tfpico da denunciaqao caluniosa 
outros procedimentos que, ao tempo em que o Estatuto Penal fora: elac ---,·.· .. ]'~~;-_,., 
b6rado, airida nao existiam. - -- · · · -
E de se observar, porem, que a tipificaqao penal da aqao de repre- _ 
sentarpor ato de improbidade de agente publico ou de terceiro benefici-
ano sabido inocente ja constava na mencionada Lei de improbidade admi-
nistrativa que, em seu art. 19, preve pena de deten<;ao de 6 a I 0 meses e 
mu!ta. 1 
Teria a Lei 10.028/00 revogado o art. 19 da Lei 8.429/92? 
A resposta ja foi dada com precisao por Damasio E. de Jesus2 
nestes termos: "Cremos que nao, pais as duas disposi<;5es podem coe-
xistir pacificamente de acordo com duas regras: J.•) quando o denun- _ 
'') Preve o dispositive refetido: Aut. 19. Constitui crime a representa9~0 por atode 
improbidade contra agente publico ou terceiro beneficiiirio quando o autor da 
denuncia o sabe inocente. Pena -deten9ilo de 6 (seis) a] 0 (dez) meses emulta. 
"" Phoenix 37, nov./00. 
NO<;:OES GERAIS SOBRE CADA UM DOS DISPOSITIVOS DA LEI I 0.028/00 17 
ciante atribui falsamente a vitima ato de improbidade que configura in-
fraqao administrativa. porem nilo configura crime, aplica-se o art. 19 da 
Lei 8.429/92. Ex.: ato praticado com desvio de finalidade (art. II, L 
da Lei 8.429/92); 2.') quando a denunciaqao incide sobre ato que. alem 
de a ten tar contra a probidade administrativa, constitui tambem deli to, apli-
ca-se o art. 339 do CP. Ex.: art. l 0, VIII, da Lei 8.429/92, em que a fraude 
em arremataqao judicial, alem de configurar ato de improbidade apminis-
trativa, encontra-se tamb6m definida como crime (art. 358, CP). De ob-
servar-se que a denuncia9ao e atfpica quaudo seu objeto configura ato 
meramente infracional, uao possuindo natureza· improba nem criminosa". 
A pena prevista no art. 339 e de reclusao, de 2 a 8 anos (art. 339 do 
CP com a nova redaqao dada pel a LCRF)3 
0 bemjurfdico tutelado pela nonna e a regular administra~;iio da 
justif:a, que deve ficar a salvo de falsas imputaqoes de crimes ou de 
contravenqoes, que deem lugar a instauraqao de investigaqao policial, 
de processo judicial;-instauraqao de investigaqao administrativa; de in-
querito civil, ou a prop6situra de aqao judicial, que vise a apurar impro-
bidade administrativa. 
Qualquer pessoa, inclusive o delegado de polfcia, o promotor de 
justiqa eo magistrado que, sabendo dait_l_O<;e_I)ciado acusado, der causa 
a instaura9il0 de investigaqao policial; de processo judicial, de investi-
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13) Recentemente, por conta da Medida Provis6ria 2.088-35/00, surgiu outra ino-
va9lio no trato da materia. 0 .seu artigo 3° acrescentou ao rol das condutas que 
caracterizam at9 de improbidade administrativa que atentam contra os princf-
pios da Administra9ao Publica a a9ao de "instaurar temerariamente inqueriio 
policial ou procedimento admiilistrativ"o Ou propor a9ao de natureza civil, cri-
minal ou de improbidade, atribuindo a outrem fato de que o sabe inocente", 
pre vistas na Lei 8.429/92- Lei de improbidade administrativa (art. 11, VIII). A 
Medida Provis6ria acrescentou-a Lei mencionada, tambem, ao lado das san-
goes jii nela constantes (art. 12), outra especie de multa, agora, a reverter em 
favor da prOpria vftima, fixando como seu valor maximo o montante de cento e 
cinqlienta e urn mil reais, a ter aplica9ao nos casas em que a imputa9ao tenha 
sido considerada manifestamente improcedente (§ 11 do art. 17). E de se notar 
que a inova9ao nao representa esp6cie de deli to de denuncia9ao caluniosa, ten-
do em vista nao contemplar san~ilo de carater penal. Quando da reedi~ao da 
Medida, em 26.0 1.200 I, o govern a federal, ap6s acirrada contenda. principal-
mente, com mcmbros do Minist&rio PUblico, suprirniti estas altera96es. 
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18 CRIMES DE RESPONSABILIDADE FISCAL 
ga9ao adrninistrativa, de inquerito civil, ou de a9ao de irnprobidade ad-
rninistrativa, podeni ser sujeito ativo do crime. 
Tarnbern, aqui, qualquer pessoa podeni vir a ser o sujeito passivo. 
2. Artigo 2. o 
N()\:OES GERAIS SOBRE CADA UMDOS DISPOSITIVOS DALE! 10.028100 
"Art. 359-D. Ordenar despesa nao autorizada por lei:" (AC) 
"Pen a- reclusao, de 1 (urn) a 4 (quatro) anos." (AC) 
"Presta9ao de garantia graciosa" (AC) 
19 
"Art. 359-E. Prestar garantia em opera9ao de credito sem que te-
nha sido constitulda contragarantia em valor igual ou superior ao valor 
' · · · da garantia prestada na forma da lei:" (AC) 0 T1tulo XI do Decreto-leJ2.848, de 1940, passa a v1gorar acresc1- ' . , , C 
do do seguinte capitulo e artigos: · "Pena- deten9ao, de 3 (tres) meses a 1 (urn) ano. (A ) 
"CAPITULO IV "Nao cancelarnento de restos a pagar" (AC) 
DOS CRIMES CONTRA AS FINAN<;AS POOLICAS" (A C) "Art. 359-F. Deixar de ordenar, de au:oriz~r ou de pro mover o can-
celamento do montante de restos a pagar mscnto em valor supenor ao "Contrata9ao de operac;;ao de credito" (AC) lei:" (AC) 
. "Art. 359-A. Ordena~ ~utorizar ou_ reali~ar ~pe~~c;;ao de credito, "Pena _ deten
9
ao, de 6 (seis)meses a 2 (dois) anos." (AC) 
mterno ou externo, sem prevm autonza9ao leg:~slatlva: (AC) · .
1 1 
'It· . ·do rnandato 
.. -~·"Aumentodedespesatota compessoa nou 1moano 
"Pena-reclusao, de I (urn)a2 (dois) anos:'(ACJ·_ = :· __ . ···. _ .. ou_legislatura" (AC) __ · ..... 
:.:·· :::''Panigrafo unico.-Incidena·mesmapena-quel11.ordena;autorizaou··· -- . "Art. 359~G. Ord<onar, autoiizar ou executar ato que acarrete au-
n:aliza operac;;iio de credito;interno ou externo:" (AC) ·· · · -· ··- ···~en to de despesa total com pessoal, nos cento e oitenta dias anteriores 
"I- com inobservancia de limite, condic;;ao ou montante estabele- . ao final do mandato ou da legislatura:" (AC) 
cido em lei ou em resolu9ao do Senado Federal;" (AC) "Pena_ reclusao, de l(urn) a 4 (quatro) anos." (AC) 
"II- quando o montante da dfvida consolidada ultrapassa o limite 
maximo autorizado por lei." (A C) ·· ... 
"Inscric;;ao de despesas nao empenhadas em restos a pagar" (AC) 
"Art. 359-B. Ordenar ou autorizar a inscric;;ao em restos a pagar, de 
despesa que nao tenha sido previamente empenhada ou que exceda li-
mite estabelecido em lei:" (AC) 
"Pena- detenc;;iio, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos." (AC) _ 
(A C) 
"Assunc;;ao de obriga9ao no Ultimo ano do mandato ou legislatura" 
"Art. 359-C. Ordenar ou autorizar a assun9ao de obriga9iio, nos 
dois ultimos quadrimestres do ultimo ano do mandata ou legislatura, 
cuja despesa nao possa ser paga no rnesmo exercfcio financeiro ou, caso 
reste parcela a ser paga no exercfcio seguinte, que nao tenha contrapar-
tida suficiente de disponibilidade de caixa:" (AC) 
"Pena- reclusao, de 1 (urn) a 4 (quatro) anos." (AC) 
"Ordenac;;ao de despesa niio autorizada" (AC) 
'±~..:. ___ · --"Oferta publica ou colocac;;ao de tltulos no rnercado" (A C) · 
''Art. 359-H. Ordenar, autorizar ou promover a oferta publica ou a 
colocac;;ao no mercado financeiro de tftulos da dlvida publica sem que 
tenharn sido criados por lei ou sem que estejam registrados em sistema 
centralizado de liquidac;;ao e de custodia:" (AC) 
"Pena- reclusao, de 1 (urn) a 4 (quatro) anos." (AC) 
··=: !==~--·-···· A todas essas inova96es introduzidas no .C6digo Penal se dedicara 
·· o capitulo segundo infra, que encorttracse divididoem duas partes. Na 
I 
primeira, serao destacadas as questoes que sejam comuiJs aos novos 
tipos penais:A segunda traz comentarios, de forma individualizada, acer-
ca de cada urn dos delitos acrescentados ao Estatuto Penal. 
3. Artigo 3. 0 
A Lei 1.079, de 10 de abril de 1950, pass a a vigorar corn as seguin-
res altera96es: 
"Art. 10. [ ... )" 
~v CK!!\'11::'.0 UC K.t.~t'U.'\.SAtilLI!.JAUb FISCAL 
"5) deixar de ordenar a reduc;ao do montante da divida consolida-
da, nos prazos estabelecidos em lei, quando o montante ultrapassar o 
valor resultante da aplica~iio do limite maximo fixado pelo Senado Fe-
deral;" (AC) 
"6) ordenar ou autorizar a abertura de credito em desacordo com 
os limites estabelecidos pelo Senado Federal, sem fundamento na lei 
or9amentaria ou na de credito adicional ou com inobservancia de pres-
cri~ao legal:" (AC) -
"7) deixar de promover ou de ordenar na forma da lei, o cancela-
mento, a amortiza9ao ou a constituigao de reserva para anular os efeitos 
de operagiio de credito realizada com inobservancia de limite, condigao 
ou montante estabelecido em lei;" (AC) 
"8) deixar de pro mover ou de ordenar a liquida9iio integral de ope-
ra9ao de crectito por antecipa9ao de receita or9amentaria, inclusive os 
respectivos juros e demais encargos, ate o encerramento do exercicio 
financeiro;" (AC) _ _ ____ --, _ _ ----
"9}cirdenar ou autorizar, em desacordocom a lei, a realizayao de 
opera~ao de credito com qualquer urn dos demais entes da Federa9ao, 
inclusive suas entidades da administragao indireta, ainda que na forma 
de nova9ao,refinanciamento ou posterga9ao de-di vida contrafda ante-
ri()Dl1e_nte;?YCA<::) _ -- ---- - ----~ --
"10) cap tar recursos a titulo de antecipa9ao de receita de tributo ou 
coritribui~ao cujo fato gerador aincfa riilo tenlla ocorrii:Io;'; (AcF ----
_ "11) ordenar ou autorizar a_destina9ao dere_cursos provenientes da 
emissao de titulos para finalidade divers ada pre vista na lei que a au tori-
zou;" (AC) - --
"12) realizar ou receber transferencia voluntaria em desacordo com 
limite ou condi9ao estabelecida em lei." (A C) 
:'Art. 39-A. Constituem, tambem, crimes de responsabilidade do 
Presidente do Supremo Tribunal Federal ou de seu substituto quando no 
exercicio da Presidencia, as condutas pre vistas no art. 10 desta Lei, quan-
do par eles ordenadas ou praticadas." (A C) 
"Panigrafo unico. 0 disposto neste artigo aplica-se aos Presiden-
tes, e respectivos substitutes quando no exercicio da Presidencia, dos 
Tribunais Superiores, dos Tribunais de Contas, dos Tribunais Regionais 
Federais, do Trabalho e Eleitorais, dos Tribunais de Justi~a e de A! gada 
NO<;:OES GERAIS SOBRE CADA liM DOS DISPOS!T!VOS DA LEIIO 028/00 21 
dos Estados e do Distrito Federal, e aos Juizes Diretores de Foro ou 
fun~ao equivalente no primeiro gran de jurisdi9ao." (AC) 
"Art. 40-A. Constituem, tambem, crimes de responsabilidade do 
Procurador-Geral da Republica, ou de seu substituto quando no exercf-
cio da chefia do Ministerio Publico da Uniao, as condutas previstas no 
art. !0 desta Lei, quando por eles ordenadas ou praticadas." (AC) 
"Paragrafo unico. 0 disposto neste artigo aplica-se:" (AC) 
"I- ao Advogado-Geral da Uniao;" (AC) 
"II -aos Procuradores-Gerais doTrabalho, Eleitoral e Militar, aos 
Procuradores-Gerais de Justi~a dos Estados e do Distrito Federal, 
aos Procuradores-Gerais dos Estados e do Distrito Federal, e aos mem-
bros do Ministerio Publico da Uniao e dos Estados, da Advocacia-Geral 
da Uniao, das Procuradorias dos Estados e do Distrito Federal, quando 
no exercicio de fun9ao de chefia das unidades regionais ou locais das 
respectivas institui96es." (AC) 
"Art. 41-A. Respeitada a prerrogativa de foro que assisteas autori-
dades a-que se referem 0 paragrafo unico do art. 39-A e 0 in.c. II do 
paragrafo unico do art. 40~A; as ag6espenais contra elas ajuizadas pela 
pnitica dos crimes de responsabilidade previstos no art. 10 desta Lei 
serao processadas e julgadas de acordo com o rito institufdo- pel a Lei 
8.038, de 28 demaio-de 1990, perihiticlo;ca todocidada(l; g ofetecimen~ 
-tocdadeliiiricia:"(AC)-c':'":':'- '::----- : ' ·-
ALei 1:679,c de I 0 de abril de 1950, orig!naii.anien1:e, tratou do 
processoe julgamento dos crimes deresponsabilidade do Presidente da 
Republica, dos Ministros de Estado, dos Ministros do Supremo Tribu-
nal Federal, do Procurador-Geral da Republica, dos Govemadores e dos 
Secretaries de Estado. Referido diploma legal original ganhou varios 
riovos dispositivos com a Lei 10.028/00- LCRF: 
1. na parte primeira, titulo I, capitulo VI (Dos crimes contra a lei 
oryamenuiria), foram adicionadas_ oito novas condutas ao art. 1 0; 
2. na parte terceira, titulo I, capitulo I (Dos Ministros do Supremo 
Tribunal Federal), houve a inclusao do art. 39-A e de urn paragrafo ao 
art. 39; 
3. na parte terceira, titulo I, capitulo II (Do Procurador-Geral daRe-
publica), foram criados o art. 40-A eo paragrafo unico, I e II, do art. 40; e 
4. na parte terceira, titulo II (Do Processo e Julgamento), capitulo 
I (Da Den uncia), o legislador acrescentou o art. 41-A. 
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22 CRIMES DE RESPONSABILIDADE FISCAL 
Os crimes deresponsabilidade (art. I 0 da Lei 1.079/50), ainda quan-
do simplesmente tentados, sao passfveis da pena de perda do cargo, com 
inabilita~ao de ate cinco anos para o exercfcio de qualquer fun~ao publi-
ca (art. 2.0 ~ arts. 74 e ss). Tal conseqiiencia, por fon;:a das altera~6es 
promovidas pela LCRF, alcan~a. tambem, os agentes publicos arrolados 
nos arts. 39-A, 40-A e panigrafo unico, I e II: 
• Presidente do Supremo Tribunal Federal ou de seu substitute quaq-
. do no exercfcio da Presidencia; 
• Presidentes e respectivos substitutos quando no exercfcio da Pre-
sidencia, dos Tribunais Superiores, dos Tribunais de Contas, dos Tribu-
nals Regionais Federais, do Trabalho e Eleitorais, dos Tribunais deJus-
tic;a e de Al~ada dos Estados e do Distrito Federal, e aos Juizes Dire to res 
de Foro ou func;ao equivalente no primeiro grau_dejurisdi~ao; 
• Procurador-Gera1 da Republica, ouseu substituto quando no exer-
cfcio dachefia doMinisterioPublico da Uniao; 
-- ·Aavciga\f8=0'btili<iauili~t';c~ · --- ··-··· 
- - • P~oc~~adores-Gbraisdo Traballio, Eleitoral e Militar; Procurado-
rescGerais de Justi<;:a dos Estados edo Disti:ito Federal; Procuradores-
Gerais dos Estados e do Distrito Federal; membros do Ministerio Publi-
co da Uniao e dos Estados, da Advocacia-Geral da Uniiio, das Procura-
dorias dos Estados e do Distrito Federal, quando no exercfcio de func;ao 
de chefia das unidades regionais ou locais das respectivas instituic;6es. 
As mesmas condutas acrescentadas ao art. 10 da Lei 1.079/50 tam-
bern o foram ao art. 1.0 do Decreto-lei 201167, que trata dos crimes de 
responsabilidade praticados por chefes do executivo municipal.4 _ 
E de se notar, ademais, que as san<;:5es previstas aos agentes acima 
nencionados, por pnitica de quaisquer dos ilfcitos tipifii:"ados no-arC Jb 
ja Lei 1.079/50, nao possuem carater penal, ainda que tenha o legisla-
lor se valido da 1ocu~ao crimes de responsabilidade, causando com isso 
:erta confusao acerca do seu verdadeiro significado. Ve-se, assim, que, 
lpesar da existencia do vocabulo crime, muitos sao os casos em que a 
:onduta nao se encontra descrita em nenhuma norma penal, caracteri-
cando-se, exclusivamente, urn ilicito polftico-administrativo. 
~) Elas serao analisadas por ocasHlo dos coment8.rios acerca das alteraq5es produ-
zidas no Decreto-lei 201/67, capitulo ill. 
N()\:OES GERAIS SOBRECADA UMOOS D!SPOSITIVOSDAIE!I0.028100 23 
0 Supremo Tribunal Federal decidiu inumeras vezes no sentido de 
que "a expressao crime comum, na linguagem constitucional, e usada 
em conttaposic;ao aos impropriamente chamados crimes de responsabi-
]idade, cuja sanc;ao e polftica, e abrange, por conseguinte, todo e qual-
quer deli to" .5 
E do impeachment que a Lei 1.079/50 trata: institute de natureza 
eminentemente polftica e que, de acordo com Tito Costa, "consiste em 
impor a determinados agentes polfticos seu afastamento do cargo, 
em virtude de uma acusac;ao de natureza polftica. E, em suma, medida 
polftica, aplicada em face de urn problema polftico".' 
Para Cretella Junior, o impeachment configura urn "processo de 
~;-__ acusagao de_ natureza polftica, imaginado menos para punir o culpado 
- ·- ······ ·· para garantir a sociedade contra a malversac;ao do funciom1rio. 
"'~c. , ... , ~. medidade natureza polftico-administrativa que temper flnalida-
.c:c · r~-;-(l,.:s";J1vestir de funq5es- piJJ)Iicas -todo membro do govemo que, pela 
me·· de- responsabilioade;'ou cae •crime comum;- fix ado em 
a tonfianqa do povo" .7 -
Tonforme Paulo Brossard "tao marcante e a natureza polftica do 
instituto que, sea autoridade corrupta,violenta ou inepta, em umapala-
vra, nociva, se des1igar definitivamente do cargo, contra ela nao sera 
instaurado processo e, se iniciado, nao prosseguira".' 
Tambem colabora para dissipar qualquer duvida sobre a natureza 
juridica do institute do impeachment o fato de que, da decisao final, seja 
condenat6ria, seja absolut6ria, nao cabe recurso ao Poder Judiciario. 
"Se o constituinte conferiu ao Senado a incumbencia de julgar certas 
autoridades investidas de eminentes func;oes, porque, entre outros moti-
ves, os magistrados, alheios, em regra, ao manejo dos neg6cios gover-
7"¥~~. -- riativos, cafeceni da:adequaaa· apiidao para apreciar a boa ouma execu-
<;ao dos atos que terao de julgar, e ainda porque nao e criminal, mas 
polftica, a pena aplicavel, seria incongruencia palpavel que as decis6es 
da Camara e do Senado ficassem sujeitas ao crivo judicial. Sem falar no 
'" Apud BROSSARD, Paulo. 0 impeachment. 3. ed. Sao Paulo: Saraiva, 1992, 
p. 7l. 
"' Responsabilidade de prefeitos e vereadores. 3. ed. Sao Paulo: RT, 1998, p. 33. 
''' Do impeachment no direito brasileiro. Sao Paulo: RT, 1992, p. 18. 
"' 0 impeachment, op. cit., p. 134. 
., 
., 
. -~:; 
'• 
., 
., 
) ! 
L."t U<IMco DE RESPONSABILJDADE FISCAL 
inconveniente de sujeitar a Poderes distintos julgamentos de funda re-
percussao nacional, sob o risco de pro,·ocardecisoes contradit6rias, fru-
to de diversos criterios de aprecia~ao"9 As raz6es adequadas aos tribu-
nais, fundadas em exclusiva legalidade. nao seriam convenientes nessas 
questoes. E fora de tais razoes, impr6pria em si a presen~a do Judiciario. 
Pode, entretanto, o Poder Judiciario decidir a respeito de crimes de 
responsabilidade quando eventual mente se Jratar de ilicito de natureza 
penal ou civil, cujo processo tramita independentemente daquele que 
versa sobre questao polirico-administrativa. 
Paulo Brossard, ao comentar a coexistencia de processo politico-
administrativo com outrode natureza diversa, entende que "nem exis-
te criticavel superposi<;:ao de crimes nem deve haver necessaria corre-
la~ao de figuras delituosas nas duas leis, que sao distintas e de distinta 
natureza". 10 
Mesmo o ato condenavel sendo unico, pode haver duplicidade de 
san<;:oes, uma decorrente de infra<;:iio politica (ofensa a lei deresponsa, 
bilidade) e outra de infra<;:ao criminal (ofensa a lei penal). As infra<;:oes 
sao .aut6nomas e a natureza das san<;:6es aplicaveis diversa. A duplice 
pen a ad vern da natureza diferente de cada san<;:ao, conseqtiencia de dife-
rentesilicitos. · . · . 
_ ccc:D:impeachment:e urn instrumento incorporado as pratjcas demo-
craticas. Considerando que democr.acia nao .6, tao, so, a elei<;:iio, nem 
entrega ao eleito urn poder descompromissado, pode-se considerar que 
o impeachmenteumaatualiza<;:ao da democracia, que vern a constituir o 
Estado modemo, decorrencia muito propria da natureza das formas de-
mocraticas, sempre em reconstru9ao, sempre em aprimoramento. 0 im-
peachment consubstanciajuridicamente a icteia politica de que o gover-
nante tern poder sob comprometimento, nao se lhe devendo suportar 
formas irresponsaveis de atua<;:ao, sob pena de se estar train do uma id6ia 
anterior, a·ideia de democracia, da qual o processo eleitoral e o proprio 
mandato do govemante sao instrumentos. "E democracia supoe a res-
ponsabilidade dos que dirigem a coisa publica."11 
191 BROSSARD, Paulo. 0 impeachment, op. cit., p. 139-140. 
ooJ 0 impeachment, op. cit, p. 71. 
'"' BROSSARD, Paulo. 0 impeachment, op. cit., p. 201. 
NO(:OES GERAIS SOBRE CADA UM DOS DISPOSITIVOS DA LEI I 0.028/00 25 
Apesar de algumas alteraqoes constitucionais no que se refere ao 
impeachment, tribunais e doutrina tern entendido que a Lei 1.079/50, 
em geral, foi recepcionada pela Constitui<;:iio FederaJI 2 
Conforme Paulo Brossard, "o fato de a Camara, hoje, nao declarar 
a procedencia da acusa<;:i.io, mas de autorizar a instaura<;:ao do processo, 
nao elide, por si s6, as providencias marcadas na Lei 1.079; e claro que, 
sobre ela, prevalece a Constitui,ao no que dispuser em contnirio; se a, 
lei, fie] ao que prescrevia a Constitui,ao de 1946, dispunha que 'se da 
aprova<;:iio do parecer resultar a procedencia da acusa<;:ao, considerar-se-
a decretada a acusa<;:ao pela Camara dos Deputados' (art. 23, § 1.0 ), a 
clausula hade ser !ida atraves da Constitui<;:ao, e em Iugar da acusa,ao 
decretada se !era ' ... autorizada a instaura<;:ao do processo .. .', sem que 
haja necessidade de alterar a lei, pois elaja foi alterada pela Constitui-
<;:iio superveniente". '3 A Lei 1.079/50 deve sertida por revogada, enfim, 
apenas naquilo que colide com a CF. 
No plano formal, outra altera<;:ao· trazida pelo legislador da Lei 
10.028/00 diz respeito a compethtcia. Passon aconstarno art. 41-A da 
Lei 1.079/50 determina<;:ao no senti do de que as a<;:oes penais emdecor-
rencia da pratica dos crimes de responsabilidade previstos no art. 1 0 
desta Lei devem ser processadas e julgadas deacordo como rito instituido 
pel a Lei 8.038, de 28 de maio de 1990, perrnitido 1! t0docidadao o ofe-
__ recitnemJo·_ de :cteD:un~ia"~~a~-~~()cPOucas_ as peij}Iexidacles _que o. novo 
texto legal encerra. 
-- --------- -
Primeiramente, se .for entendido que as condutas pre vistas no art. 
1 0 da Lei 1.079/50 sao de carater penal ( e isso jii foi anteriormente afas-
tado);tornacse absurdo permitir a todocidadao o oferecimento dade-
nuncia, pois amplia o rol dos legitimados para propositura de a,ao pe-
nal, em total afronta ao art. 129, I, da Constitui<;:ao, que estabelece a 
competencia privativa do Miuisterio Publico. 
Caso, entretanto, seja admitidainterpreta<;:iio no senti do de que a 
normae exclusivarnente de carater politico-administrativo, nao e conce-
bivel que se tenha valido da expressao "a~ao penal" e que detem1ine que 
,,,, E 0 caso de Cretella Junior, para quem "0 rito do impeachment e, hoje, aquele 
que a Constituiqao Federal ordena, nao tendo tido recepqao, neste particular, nem 
a Lei 1.079/50, nem a Lei !.579/52, a nao ser nas partes nao conflitantes com a 
Constitui9ao vigente". (Do impeachment no direito brasileiro, op. cit, p. 67). 
"" 0 impeachment, op. cit., p. 11. 
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26 CRIMES DE RESPONSABILIDADE FISCAL 
se obede~a ao rito previsto na Lei 8.038/90, pois esta trata, com exclusi-
vidade, de as:oes de competencia origimiria do Supremo Tribunal Fede-
ral e do Superior Tribunal de Justiqa, nao incidindo sobre processos que 
contemplem ilfcitos polftico-administrativos. Urn ultimo reparo ao art. 
41-A: sob que pretexto as condutas descritas no art. 10 daLei 1.079/50 
(Capitulo VI- Crimes contra a Lei Or9amentaria) mereceriam ser apu-
radas por meio da Lei 8.038/90, enquanto queaquelas alcan~adas nos 
outros sete capftulos se imporia o triimite pre vis to na propria Lei que as 
preve? 
Outro tema que comporta discus sao e o referente a retroatividade, 
ou nao, da LCRF no que tange as altera96es promovidas na Lei 1.079/ 
50. Embora chame de crimes as condutas que descreve, em verdade, 
conforme ja mencionado, a Lei nao con tern nenhum tipo penaL As puni-
q6es cominadas sao, todas, exclusivamente, de natureza polftico-admi-
nistrativa. Nao sendo lei penal, em essencia, surgem duvidas a respeito 
da possfvel puni~ao de condutas ant;riores ao momentoem que a Lei 
entrou em :vigor .. _: ______ ~., __ :_:_-_ c:·_-::· · · -------- - ::.c:c=: _______ ::_:;:-
A pC>ssibilidade de o agente politico vir a ser resporisabiliiadcl poi 
fatos que tenha praticado antes de se tomarem ilfcitos (ainda que so 
administrativocpolfticos) deve merecer censura.-Estar-se-ia dan do con-
seqiiencias indevidas (que, no caso da Lei, sao gravfssimas) a condutas 
que; qliaiJ.do praticadas;eiam totalmente regulares ou pelo menos nao se 
achavam proibidas por lei especffica. Parece-nos correto, em conseqiien-
cia, afirmar que o administrador nao pode ser responsabilizado nesses 
casos, seja a que titulo for. Entendimento contn'irio implicaria profunda 
e descabida intranqiiilidade para os gestores da coisa publica, na medida 
em que urn ato normal praticado no correr do desempenho de suas ativi-
dades, no porvir, podeni ser considerado irregular ou ilegal. Nao e a isso 
que serve o direito. 
0 risco que os agentes politicos de nfvel federal e estadual correm 
eo de serem condenadqs pelo Senado Federal (no caso do Presidente) 
ou pelaAssembleia Legislativa (em se tratando de Govemador) no pro-
cesso administrativo que investiga a pratica (anterior a sua vigencia) de 
uma das novas condutas acrescentadas a Lei 1.079/50 e, buscando alte-
ra9ao pela via judicial, nao obterem ex ito de causa, por en tender, 0 or-
gao julgador, tal qual a instiincia polftica que os condenou, que, em se 
tratando de ilfcito de natureza polftico-administrativa, nada obsta venha 
a Lei a retroagir, alcan~ando os fatos praticados antes da sua vigencia. 
NO<;:OES GERAIS SOBRECADA UM DOS DISPOSITIVOS DA LEI 10.028/00 27 
Nao e, entretanto, o que se espera que ocorra, vez que as garantias, sen-
do materiais {como e o caso da que se analisa), passam a ter validade 
para os ilfcitos da natureza dos que sao contemplados na Lei 1.079/50. 
A Constituiqao preve; expressamente, a proibi~ao de a norma vir a 
retroagir, porem, refere-se, com exclusividade, a categoria penal (inc. 
XL, art. 5."). Estaria isso a significar que para os demais ilfcitos poderia 
alguem vir a ser responsabilizado por aquilo que era permitido ( ou pelo 
menos nao en( proibido) aotempo em que o praticou? Parece que esta 
interpreta~ao nao se encontra autorizada pela Constitui9ao, principal-
mente porque ha, na Carta, preocupa~ao com as garantias de ordem 
material a serem respeitadas, inclusive, nos processos administrativos. 
Assim e que o inc. LV, art. 5.0 ,- assegura, mesmo em tais processos, o 
. contraditorio e a ampla defesa. Tendo em conta esta ultima determina-
~ao e que se deve interpretar a Constitui~ao no sentido garantista, isto e, 
deJa devemos extrair as implica~6es que mais se harmonizem com crite-
rios de razoabilidade e justi9a. 
-·. ----. - - --~-- -
.. Sen do assim, espera-se que nos nfveis estadual efederal, quando 
se cui dar, tam bern, de infra~ao polfticocadministrativa, nao venhaa Lei 
a ter nenhuma aplicabilidade em rela9ao aos casos ocorridos antes da 
sua vigencia. 
4. Artigo 4.0 
0 art. 1.0 do Decreto-lei 201, de 27 de fevereiro de 1967, passa a 
vigorar com a seguinte reda~ao: 
"Art. 1.0 [ ... ]" 
"XVI- deixar de ordenar a redu~ao do monrante da dfvida conso-
lidada, nos prazos estabelecidos em lei, quando o montante ultrapassar 
o valor resultante da aplica~ao do limite maximo fixado pelo Senado 
Federal;" (AC) 
"XVII - ordenar ou autorizar a abertura de credito em desacordo 
com os limites estabelecidos pelo Senado Federal, sem fundamento na 
lei or9amentaria ou na de credito adicional ou com inobservancia de 
prescri9ao legal;" (AC) 
"XVIII - deixar de promover ou de ordenar, na forma da lei, o 
cancelamento, a amortiza~ao ou a constitui9ao de reserva para anular os 
efeitos de opera~ao de credito realizada com inobservancia de limite, 
condi9ao ou montante estabelecido em lei;" (AC) 
. ! 
:r 
" 
L.O LKJMt:S Ut: KC:)PONSABIUDADE FISCAL 
"XIX- deixar de promover ou de ordenar a liquida~ao integral de 
opera~ao de credito por antecipac;ao de receita orc;amentaria, inclusive 
os respectivos juros e demais encargos, ate o encerramento do exercicio 
financeiro;" (AC) 
"XX- ordenar ou autorizar, em desacordo com a lei, a realizac;ao 
de operac;ao de credito com qualquer um dos demais entes da Federa-
c;ao, inclusive suas entidades da administra~ap indireta, ainda que na 
forma de nova~ao, refinanciamento ou postergac;ao de divida contraida 
anteriormente;" (AC) 
"XXI- cap tar recursos a titulo de antecipac;ao de receita de tributo 
ou contribuic;ao cujo fato gerador ainda nao tenha ocorrido;" (AC) 
"XXII- ordenar ou autorizar a destinac;ao de recursos provenien-
tes da emissao de titulos para finalidade diversa da prevista na lei que a 
autorizou;" (AC) 
"XXIII- realizar ou receber transferencia voluntaria em desacor-
d()~com limite-on condi~ao estabelecida em leL" (AC) 
"[ ... ]" 
No capitulo III seriio feitas anotac;6es as condutas que a Lei 10.028/00 
agregou ao art.1.0 do Decreta-lei 201/67, e que foram acima transcritas. 
- - -:Encoiitra~seo cit<1do capitulo dividido em duas partes; t~l q~~~ ocorr~ 
nocaj)ftulo queo ar1tec;ede. Na primeira, serao feitas considerac;oes co-
muns a todos os delitos; na segunda, serao elaborados comentarios es-
pecificosacerca de cada urn deles. 
5. Artigo S;" 
"Constitui infrac;ao administrativa contra as leis de finan~as pu-
blicas:" 
"I- deixar de divulgar ou de enviar ao Poder Legislativo e ao Tri-
bunal de Contas o relat6rio de gestao fiscal, nos prazos e condic;6es 
estabelecidos em lei;" 
"II propor lei de diretrizes or~amentarias anual que nao contenha 
as metas fiscais na forma da lei;" 
"III- deixar de expedir ato deterrninando limitac;ao de empenho e 
movimentac;ao financeira, nos casos e condi<;6es estabe!ecidos em lei;" 
NO<;OES GERAIS SOBRE CADA UM DOS DlSPOSITIVOS DA LEI !0 028/00 29 
"IV - deixar de ordenarou de promover, na forma e nos prazos 
da lei, a execuc;ao de medida para a reduc;ao do montante da despesa 
total com pessoal que houver excedido a reparti~ao por Poder do limite 
maximo." 
"§ 1." A infra<;ao prevista neste artigo e punida com multa de trinta 
por cento dos vencimentos anuais do agente que !he der causa, sendo o 
pagamento da multa de sua responsabilidade pessoaL" 
"§ 2." A infra~ao a que se refere este artigo seniprocessada e julgada 
pelo Tribunal de Contas a que competir a fiscalizac;ao contabil; financei-
ra e orgarrieniiiria· da pes so a juridica de dire ito publico envolvida." 
0 art. 5." da Lei 10.028/00 preve quatro infra~6es administrativas 
praticaveis contra as leis de financ;as publicas, com suas respectivas pu-
nic;oes, bern como fixa a competencia para processa-las e julga-las. 
E no caput que se vao encontrar as condutas consideradas ificitas. 
Sao elas: 
, "I- deixar de divulgar ou de enviarao Poder Legislative e aoTri-
bunalde Conias o relat6rio de gestao fiscal; nos prazos e condic;oes 
estabelecidos em lei;" 
·A sec;ao IV da LRF, que disp6e sabre o relat6rio de gestao fiscal-
RQF, in@a:se com a indica9ao d.o prazo em que ,;]e_ devera seremitido 
__ ecd~J)essOl(fqiieOiJeve@o-sugscrever:::- ~ ~---------_· · 
- "1:\Ji, 5<LAofiJ1aldecada_g_u_11drJIIl~Sl!eser<i_emitido pelos titulares 
dos Poderes e 6rgaos .referidos no art. 20 Relat6rio de Gestao Fiscal, 
assinadopelo:" _ __ ....... __ ... . 
"I - Chefe do Poder Executivo;" 
"II - Presidente e demais membros da Mesa Diretora ou 6rgao 
decis6rio equivalente, conforrne regimentos internos dos 6rgaos do Po-
der Legislative;" 
· "III- Presidente de Tribunal e dem<jis membros de Conselho de 
Administra<;ao ou 6rgiio decis6rio equivalente, conforrne regimentos 
internos dos 6rgaos do Poder Judiciario;" 
"IV- Chefe do Ministerio Publico, da Uniao e dos Estados." 
"Paragrafo unico. 0 relat6rio tambem sera assinado pelas autori-
dades responsaveis pela administra<_:ao financeira e pelo controle inter-
no, bem como por outras definidas por ato proprio de cada Poder ou 
6rgao referido no art. 20." 
~ 
-~ 
~. 
"' 
30 CRIMES DE RESPONSABIL!DADE RSCAL 
No artigo seguinte, aLRF indica o conteudo indispensavel do RGF: 
comparative com os lirnites referidos na propria LRF; indicaqao das 
medidas corretivas, quando qualquer dos lirnites tenha sido ultrapassa- _ 
do; demonstratives, no_ ultimo quadrimestre, da disponibilidade de cai-
xa em 31 de dezembro,da inscri<;ao em restos a pagar e do cumprimento 
dos prazos das antecipaqoes de receitas orqamentanas- AROs. 
Ainda de acordo como art. 54,§ 2.0 , "o relat6rio sera publicado ate 
trinta dias- ap6s o encerramento do perfodo a que corresponder, com 
amplo acesso ao publico, inclusive por meio eietr6nico", constituindo-
se, assim, em importante instrumento para o acompanhamento eo con-
trole da gestao fiscal e permitindo verificar se os limites e condiq6es 
estabelecidos peia LRF estiio sen do cumpridos. 
"II - propor lei de diretrizes orqamentarias annal que niio conte-
nha as metas fiscais na forma da lei;" 
_ A competencia para e~tabelecer a Lei de Diretrizes OrqamenUirias 
- LDO, e do Poder!<;xecutivo (art.165, II, C_fl:_D_eacordo com o § 2.0 - __ + 
- clo niesm6-c-cii~<5srtivo -constitl.icioiiaf, den ire --;;utras incumbencias, a LDO - --- -~-· 
oriental-a a elaboraqiio da lei orqamentatia annaL -
A LRF preve que o Projeto de Lei de diretrizes orqamentarias de-
vera vir acompanhado do "Anexo de Metas Fiscais, em que serao esta-
belecidas metas anuais, em valores correntes e· constantes, relativas a 
receitas, despesas, resultados nominal e primario-e mbntin1te da dfvida 
publica, para o exercfcio a que se referirem e para os dois seguintes" 
(art. 4.0 , § 1.0 ). 
No mesmo artigo citado, em sen § 2.0 , sao estabelecidos os itens 
que obrigatoriamente deveriio constar do referido anexo, incluindo-se, 
dentre ontros, avaliaqiio do cumprimento das metas reiativas ao ano an-
terior, demonstrativos das metas anuais, evolugao do patrim6nio lfqui-
do e demonstrativo da estimativa e compensa<;iio da renuncia de receita. 
"III- deixar de expedir ato determinando limitaqao de empenho e 
movimentaqao financeira, nos casas e condi<;6es estabelecidos em lei;" 
A seqao IV, que trata da execugao orgamentaria e do cumprimento 
das metas, inserida no capitulo II, que aborda os aspectos sabre o plane-
jamento, estabeiece, no sen art. 9.0 : 
"Art. 9.0 Se verificado, ao final de urn bimestre, que a realizaqao da 
receita podera nao comportar o cumprimento das metas de resultado 
primario ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Pode-
NO<;:OES GERAIS SOBRE CADA UM DOS DISPOSITIVOS DA !Ell0.028100 31 
res eo Ministerio PUblico promoverao, por ato proprio enos montantes 
necessaries, nos trinta dias subseqiientes, lirnita<;iio de empenho e movi-
menta<;ao financeira, segundo os criterios fixados pela lei de diretrizes 
or<;amentanas." 
A limitaqiio do empenho passa a ser, portanto, obrigat6ria. A sua 
nao promoqao caracteriza o ilfcito politico~administrativo em comento. 
De acordo com AmirAntonio Khair, esta obrigatoriedade "pode 
constituir urn freio a execuqiio orqamentana. Tal fato reforqa ainda mais 
a necessidade de que a elaboraqao do Anexo de Metas Fiscais se proce-
da de forma realista, calcada em dados bastante seguros, e a melhores 
planejamento e gestao das receitas" .14 
___ _ 0 contingenciamento da despesa eo corte linear das ernissoes sao 
~~c·-"a.Iguns dosmecanismos decontengao de empenhos emitidos. "0 con-
tingenciamento consiste no bloqueio efetuado pelo 6rgao que centraliza 
~--·-·as--autorizaqoes·de emprenho em ·determinada(s)unidade(s) ou em 
~deterrninada(s )-funqiio(oes ), ou,ainda, em deterrninado(s) elemento( s) 
'c.''_7:':'.:cae'despesa(s)."15-0 corte linear, mais radical, atinge,:indistintamente, 
;;,.c_c tnri-'s-os 6rgaosem deterririnado percentual de redugao. 
"IV - deixar de ordenar ou de promover, na forma e nos prazos 
da lei, a execugao de medida para a reduqiio do montante da despesa 
::C-:.::cctotalcom pessoal que houver excedido a repartigiio por Poder do limite 
A Lei de Responsabilidade Fiscal deterrnina: 
"Art. 23. Sea despesa total com pessoal, do Poder ou 6rgiio referi-
do no art. 20, ultrapassar os lirnites definidos no mesmo artigo, sem 
prejufzo das medidas previstas no art. 22, o percentual excedente tera de 
ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos urn 
ten;o no primeiro, adotando-se, entre outras, as providencias previstas 
nos §§ 39 e 4.0 do art. 169 da Constitui~ao." 
Os paragrafos do artigo transcrito mencionam situagoes por meio 
das quais se pode alcanqar a redugao da despesa com pessoal (§§ 1.0 e 
2.0), bern como estabelecem as san~6es administrativas aplicaveis ao ente 
publico que nao promova a reduqao no prazo estabelecido (§§ 3.0 e 4.0 ). 
"" Lei de responsabilidadefiscal: guia de orienta,ao para prefeituras, op. cit., p. 25. 
""CRUZ, Flavio da (coord.). Lei de responsabilidade fiscal comentada. Sao 
Paulo :Atlas, 2000, p. 49. 
" 
" 
JL CRIMES DE RESPONSABILIDADE FISCAL 
0 dispositive constitucional mencionado no art. 23 da LRF autori-
za a "reduqao em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos 
em comissao e funqoes de confianga" (art. 169, § 3. 0 , I), bern como a 
"exonera9ao dos servidores nao estaveis" (§ 3.0 , II), como medidas ten-
dentes a reduzir despesas excedentes com pessoal. Caso, entretanto, tais 
medidas nao sejam suficientes para se atingir os limites previstos para 
despesa com pessoal, o § 4. 0 preve a possibilidade de o servidorestavel 
vir a perder o cargo, desde que nas condi96es e restri96es estabelecidas 
no proprio dispositive. 
. A todas as infrag6es administrativas previstas no art. 5.0 , a LCRF 
preve a pena de multa: 
"§ 1.0 A infragao prevista nesteartigo e punida com multa de trinta 
por cento dos vencimentos anuais do agente que lhe der causa, sen do o 
pagamento de multa de sua responsabilidade pessoal." 
A responsabilizagao, conforme ja mencionado naintrodugao, cons-
titui urn dos eixos principais da LRF, ao ]ado do planejamento, da trans-
parenciae do controle. 
A LRF, no entanto, trata apenas da responsabilizagao dos entes 
publicos, nada referindo sobre o agente publico violadorda norma. Mais 
do que isso, faz remissao, em seu art. 73; a outros dispositivos legais nos 
quais consta.a responsabiliza<;aq pessoal (em alguns casos penal, em 
outross61lcJ.Itlinistrativa).- ........ - - - ..... --~- =.:q > 
Diferentemente eo que ocorre e.mJylagi[Q ~-LCBJ'.l'!ela,juexiste 
qualquer previsao deresponsabilizagao ao ente estatal, prevendo-se, com 
exclusividade, a responsabilidade pessoal, seja pela pratica de condutas 
criinirJOsas, seja pela realiza9ao de a<;6es que constituam tao-somente 
ilicitos politico-administrativos. 
Rui Stoco chama a atengao para o fato de que houve urn exagero 
por parte do legislador, no que se refere a quantidade de punigoes a 
incidir sobre uma mesma conduta. Assim, "em decorrencia de urn mes-
mo fato, o agente publico podera ser condenado criminalmente pela pra-
tica de crime de responsabilidade fiscal e receber pena privativa de li-
berdade ou multa, perder o cargo como pena acess6ria ou proibiqao do 
exercicio do cargo, funqao ou atividade publica, bern como de mandata 
eletivo, como interdiqao temporaria de direito. Podera, tambem, com 
base na L~;i de improbidade administrativa, ser sancionado com a perda 
dos bens oJl valores acrescidos ilicitamente ao seu patrim6nio; ressarci-
mento integral do dano, quando houver; perda da fun<;ao publica; sus-
NO<;:OES GERAIS SOBRECADA UM DOS DISPOS!TIVOS DA LEI !0.028100 33 
pensao dos direitos politicos; pagamento de multa civil de ate tres vezes 
o valor do acrescimo patrimonial e proibiqao de contratar com o Poder 
Publico ou receber beneficios fiscais ou crediticios, direta ou indireta-
mente, ainda que por intermedio de pessoa jurfdica da qual seja s6cio 
majoritirio. Podeni, ainda, ser punido pelo Tribunal de Contas com multa 
de 30% dos seus vencimentos anuais", 16 por forqa do artigo que ora se 
comenta. 
A fim de evitar uma puni~ao desll1edida, o an tor aconselha a que o 
Poder Judiciario impregne-se de comedimento na ocasiao em que for 
aplicar as sanqoes. As preocupaqiies, aqui, voltam-se para a aplicaqao 
dos princfpios da proporcionalidade e do non bis in idem. 0 primeiro 
quando aplicado as questoes de cunho sancionat6rio exige uma corres-
pondencia entre a gravidade do fato e a gravidade da pena; o segundo 
proibe que se puna duplamente uma mesma agao. Acrescente-se, ainda, 
que o julgador ha que ter presentes os dispositivos relatives ao conflito 
aparente de normas, buscando, por meio dos principios que instruem 
esta_ materia (especialidade, subsidiariedadee consu!lq~o), a forma mais 
correta de chegar a uma justa puni<;ao. . . - .. 
A sanqao administrativa pre vista no dispositivocomentado- mul-
ta-, caso nao honrada, devera serinscrita em divida ativa e executada 
pela Procuradoria-G_e~aJ~d()E~ta,d(), nos(!'n.nos.da.Lei 6.830_de.22 de 
setembro~de~l980 (dispoesobre acobrangajudicialda:divida ativa da 
fazenda publicae da outras providef1_ci_as}_:____ . 
- - ----------- ~- - -----
. Acompetenciapara processar e julgar acusados da pratica de quais-
quer das condutas encontra-se prevista no panigrafo seguinte: 
"§ 2.0 A infraqao a que se refere este artigo sera process ada e julgada 
pelo Tribunal de Contas a que competir a fiscalizaqao contabil, financei-
ra e orqamentaria da pessoajuridica de direito publico envolvida." 
E obrigaqao daquele que gere o dinheiro publico ou os interesses 
da comunidade prestar contas de seus atos administrativos ao 6rgao 
competente para a fiscaliza~ao apropriada. Este controle e realizado pel a 
Cas a Legislativa de cada entidade estatal, por meio do Tribunal de Con-
tas competente, o qual auxilia o controle externo da administra~ao fi-
nanceira. 
'"' Improbidade administrativa e os crimes de responsabilidade fiscal Boletim 
IBCcrim. 99, fev./01, p. 4. 
~ 
"~ 
/~ 
~. 
., 
~-
~ 
34 CRIMES DE RESPONSABILJDADE FISCAL 
As infra~oes ao art. 5.0 da Lei 10.028/00 implicarao a responsabi-
lidade pessoal do gestor publico, nos termos do panigrafo anterior, e 
serao processadas e julgadas pela Corte de Contas. 
6. Artigo 6. 0 
"Esta Lei entra em vigor na data de sua publica9ao." 
A Lei encontra-se datada de 19 de maio. Sua publica<;ao, porem, 
den-se somente no dia seguinte, sendo, portanto, o dia 20 de maio o do 
inicio da sua vigencia. 
Com tudo o que acaba de ser exposto pretendeu-se apresentar, ain-
da que singelamente, os dispositivos constantes na Lei 10.028/00. 
Doravante, considerando o escopo inicia!mente tragado, somente aspectos 
crirfiil1ais e que digam respeito as finan9as publicas (capitulo II) ou a 
crimes de responsabilidade fiscal de prefeitos. ( capftulo ill) e que serao 
· anaJis·ados-:--·c: ---·-c · 
c• N'e;te'traoaJJio"preteildt;hiO:s i~~eritar· ~-~Iiera95es cte. ~atureza 
penal advindas da LCRF, sem deixai- de verificar as conseqiiencias de: 
correntes· da falta de atualiza9ao legislativa nos documentos que sofre-
ram modifica96es, a fim de torna"los compativeis com a Carta. E por 
essa razao que temascomo a constitucionalidade do Decreta-lei 201/67, 
vigencia depenas·acessorias; natureza dos crimes de responsabilidade; 
dentre outros, seriio abordados, buscando-se resgatar, aiuda que muito 
modestamente, tanto na doutrina quanta na jurisprudencia, as discus-
s6es em torno dessas materias. 
Capitulo ll 
CRIMES CONTRA. AS FINAN(:AS 
PUBLICAS (ART. 2.0 DA LEI 10.028/00) 
SUMARl:O: 1. Quest5es comuns aos novos tipos penais: 1.1 Bern juri-
dice; 1.2 Requisito subjetivo; 1.3 Sujeito ativo e sujeito passivo; 1.4 Lei 
penal em branco; I5Retroatividade da Lei; I .6 Suspensiio condicional 
· do processo; 1.7 Penas altemativas- 2. Analise de cada urri dos tipos 
penais: 2: I Contrata>iiode operaqa6de credito; 2.2 Inscri>iio de despe. 
_ _ sas n~o emperihadaS e;, ~estos'a pagar; 2.3 Assun<;ao de obriga<;ao no 
_ •- ~:[.S::l~_:::~-_:::: ::':.::: • ultimo_ ano do ma~da:~~ ~u legislat~ra;_ 2.4_ Ordena>a~ de_despesa n1i9 
-- ··---· autonzada; 2.5 Prestaqao de garant~a·gracJOsa;-2.6 Nao cancelamento 
de restos a pagar; 2.7 Aumento de despesa total com pessoal no ultimo 
ano do mandata oulegislatura; 2.8 Oferta publica ou colocaqaode titu-
los no mercado. 
A Lei Complementar 101/00 busca, principalmente, resgatar a res-
ponsabilidade na gestao fiscal, conforme se de preen de de seu art. 1.0 , in 
verbis: 
"Esta Lei Complementar estabelece norrnas voltadas para a res-
ponsabilidade na gestao fiscal, com amparo no Capitulo IT do Titulo VI 
da Constitui91io:" · 
E o pariigrafo unico do mesmo artigo refor9a o entendimento: 
"A responsabilidade na gestao fiscal pressupoe a agao planejada e 
transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de 
alterar o equilfbrio das contas publicas, mediante o cumprimento de metas 
e resultados entre receitas e despesas e a obediencia a limites e condi-
96es no que tange a renuncia de receita, gerw;ao de despesas com pes-
soal, da seguridade social e outras, dividas conso!idada e mobiliiiria, 
opera96es de credito, inclusive por antecipa9ao de receita, concessao.de 
garantia e inscri9ao em Restos a Pagar." 
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jtJ CRIMES DE RESPONSABILIDADE FISCAL 
Dessa mesma preocupa9ao reveste-se a Lei 10.028/00. 1 E por is so 
que o legislador, quando acrescentou todo urn novo capituloao Estatuto 
repressive, buscando dar efetividade a LRF, tutela, de forma preponde-
rante, conforme se vera, quando se tratar do bern jurfdico em cada urn 
dos tipos penais, o equilibria das contas publicas (arts. 359-B, 359-E, 
359-F, 359-G). 
Em urn segundo plano aparece o controle legisla[ivo do on;amento 
e das contas publicas (arts. 359-A,359-D e 359-H). Aqui, caminhando 
no mesmo sentido, prestigia-se o controle legislative, para obter mais 
equilibrio nas contas pUblicas. 
Para alem de toda a preocupa9ao declarada, os novos dispositivos 
penais auxiliam a que seja implementado urn desenvolvimento propor-
cional, urn compromisso entre despesa e receita, uma destina9ao mais 
adequada aodinheiro publico, evitando que o uso impr6prio dessas ver-
bas traga, como costumeiramente trouxe, tantos custos para o pais. 
L Questoes comunsaos noyQs tipos penais, . 
1.1 Bemjurfdico 
Ha uma impressao inicial de que o bern jurfdico tutelado nesses 
tiposseria as finanfaspLiblicas. Mas isso,entretanto, seria muito gene~ 
rico e inapre:iiisivel:-=o legisladot~"6m alguns cas6s, na sua tarefa de . 
descrever a conduta criminalizada, cuidou de especifica-lo·mais detida-
mente. No extremo inverso, em outros, embaralhou apossibilidade de 
se faze-lo devidamente. Houve momentos em que sinalizou com a exis-
tencia de bemjurfdico diverso daquele que da origem ao titulo do capi-
tulo (jinanr;as publicas). 
A correta especificagao do bern juridico tutela do pela norma penal 
tern adquirido, nos Ultimos tempos, grau elevado de importancia. Isso 
decorre, principalmente, do fato de que a puni9ao de uma conduta nao 
mais se exaure na n:iera subsun9ao do comportamento a descrigao tfpica 
- na tipicidade formal (que s6 significa antinormatividade). Exige-se 
mais: que a conduta ofenda (lesione ou exponha a concreto peri go) o 
bern jurfdico protegido pela norma (leia-se: que seja materia/mente 
antijurfdica). Dessa forma, a fim de que se constate, em cada caso con-
'" Ver exposiqao de motives da Lei I 0.028/00- anexo 1. 
CRIMES CONTRA AS FINAN<;:AS. PUBLICAS 37 
creto, a existencia da lesao ( ou do peri go concreto de lesao ), faz-se ne-
cessaria identificar com clareza o exato bern juridico protegido2 So-
mente a partir daf e que se pode concluir pel a existencia ( ou nao) de 
lesao (ou perigo concreto) que a conduta tenha ocasionado. 
Em outras palavras, o moderno enfoque constitucional do Direito 
penal nao autoriza que o tipo penal continue sen do encarado como mera 
subsunqao formal da conduta a descri9iio legal.3 Esse prismaformalista 
do Direito penal (que vern do positivisino de Binding e de Rocco, sobre-
tudo) esta com sua validade expirada. Tampouco o delito se esgota no 
mero desvalor da' m;iio ou da conduta ( conforme a cren9a dos finalistas, 
a come9ar por Welzel). Nem significa pura frustragao das expectativas 
sociais (consoante o funcionalismo de Jakobs). 0 crime, em sentido 
material e constitucional, exige sempre urn resultado jurfdico (lesao ou 
perigo concreto de lesao ao bern juridico ); 0 que mais importa para a 
moderna ciencia penal, portanto, e esse conceito material de crime. 
0 sentido ultimo desses crimes muito provavelmente poderia ser 
resumido em duas afirmagoes (ou admoestaqoes ao administrador pu-
blico): 1.•) e proibido gastar mais do que se arrecada; 2.') e proibido 
comprometer o orqamento rnais do que esta permitidQ pelo (controle 
do) poder legislativo. · · · .. ·. . 
1 c:c:=:c L4 R(;quiifiosubjetivo --- --
Taml5eiriecomuma todas as condutas induid~s n~-C6digo Penal a 
exigencia, como elemento subjetivo, do dolo. Nao existe previsao da 
forma culposa. No modein6 Direito pe!lal duas especies de imputagoes 
sao fundamentais: a objetiva e a subjetiva. A primeira vincula o resulta-
do juridico como ambito do risco proibido criado pela conduta do agen-
te. A segnnda, que mais propriamente deveria chamar-se imputagao sub-
jetivo-normativa, vincula o agente com o seu fato, que deve ser expres-
sado como "obra sua" (responsabilidadeindividual), seja na forma dolosa, 
seja na forma imprudente (culposa). No que concerne aos delitos que 
Vamos estudar logo abaixo a unica forma de imputaqao concebida pelo 
legislador foi a dolosa. 
"' ]\1JR PillG, Santiag~~ Derecho penal. 5. ed. Barcelona: PPU, 1998, p. 133 e ss. 
"' GOMES, Luiz Fh\vio. Teoria constitucional do deli to no limiar do 3.0 milenio. 
Boletim IBCCrim 93, ano 8, agoJOO, p. 3. 
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38 CRIMES DE RESPONSABILIDADE FISCAL 
1.3 Sujeito ativo e sujeito passivo 
Oito foram as novas condutas acrescentadas ao C6digo Penal e 
agrupadas no Titulo tambem criado, pela Lei. Todas elas tern, basica-
mente, os mesmos sujeitos ativos e passivos. 
Os crimes previstos sao pr6prios, exigindo uma especial qualidade 
do sujeito ativo, no caso, ser funcionfuio publico. E a propria lei penal 
que fornece o conceito legal de funcionario publico (art. 327 do C6digo 
Penal): "Considera-se funcionario publico, para os efeitos penais, quem, 
embora transitoriamente ou sem remunera9ao, exerce cargo, emprego 
ou ful19ao publica". 0 C6digo Penal, portanto, adota a expressao no 
sentido mais amplo possivel, correspondendo ao conceito doutrinario 
na esfera admiriistrativa de agente publico.• · · . 
No queserefere ao sujeito passivo aparece erll primeiro Iugar a 
administra9ao publica. De forma indireta pode, tambem, vir a atingir 
outras vftimas.- · · ··-·--· 
·- ~-----------~---------- --- - -------
IA l,eipenaleiif8raizcoc . 
-~--,~ -- -- -- ------
Leis pen'ais ein branco (Blankettstrafgesetze, na termino!ogia de 
Binding) sao as leis que necessitam de urn complemento normativo para 
exprimirem a integralidade .da cond11ta proibida. Sao leis que deixam de 
expressar, total on parcialmente, o fato incriminado e que fazem-remis' 
sao (explfcita ou implicita) a outras disposi96es, que devem cobrir o 
vazio deixadopelo diploma legal principal. 
Dividem-seasieis penais em branco em duas especies: em sentido 
amplo (quando o complemento esta na mesma lei ou pro vern da mesma 
instil.I1cia legislativa- ex.: art. 359-A, I e I!, como se vera em seguida) e 
em senti do estrito (quando o complemento ad vern de uma instilncia nor-
mativadistinta- ex.: arts. 12 e 16 da Lei de T6xicos). 
Com freqiiencia a realidade e a prudencia exigem flexibiliza96es 
na reda9ao e formula9ao dos tipos penais. A doutrina moderna salienta 
que, desde que respeitados certos Iimites, a tecnica das leis penais em 
(-t) 0 § 1.0 do citado dispositive penal equipara "a funciomlrios pdblicos quem 
exerce cargo, emprego ou fun<;iio em entidade paraestatal, e quem trabalha para 
empresa prestadora de servi90 contratada ou conveniada para a execu9ao de 
atividade tipica da Administra>lio Publica" ( conforme a nova reda,ao dada pel a 
Lei 9.983/00). 
CRIMES CONTRA AS FINAN<;:AS PUBLICAS 39 
bran co constitui urna formula imprescindivel de abertura e coordena9ao 
do Direito penal com outros distintos setores e subsistemas do ordena-
mento juridico5 
Nao sao poucos os tipos penais nos crimes contra as finan9as publi-
cas que assumiram a recnica das leis penais em branco. 0 art. 359-A, I, 
por exemplo, diz: "Incide na mesma pena quem ordena, autoriza ou 
re3liza opera9ao de credito, interno ou extemo:. I- com inobservancia de 
limite, condi9ao ou rnontante estabelecido em lei ori em resolu9ao do 
Senado Federal". 0 inc. II do mesmo dispositivo proclama: II- quando 
o montante da di vida consolidada ultrapassa o limite maximo autoriza-
. do por lei. 
Em ambos os·incisos temos exemplos de lei penal em branco em 
sentido amplo: sao leis penais em branco porque a descri9ao do proibi-
, ·-""'.do depende de urn complemento normative; sao em senti do amplo por-
Te"~' ,- que ocomplemento normativo pro vern da mesma instancia legislativa. 
. ~- ..... ~. - 0 ultimoincisoCitad<i_(II)Jl()§$fl11ite, cl~_:ot!liQJado,ainda_que. 
~:' ·:::£ ~rt1uito sup-erij~ialiiieht~; r~~arcaranftida diferen9a eritre ·lei penal em 
--'+c7iiS-: - bralu::oeteijitfsito noriniliivoiiiitijjii'. 0 referid() inCiso mencloria ''mori-
tante da divida consolidada": divida consolidada e urll requisito norma-
----i':··;_ 
-.• ::;.=.:.-
. tivo do tlpoporque depende de urn complementar juizo de valor. Que se 
en ten de p(lr ''dfyida con_solidada':?,Ca.bera aointerprete ( e aojuiz) dar o 
selltido dessa locu9ao, valendo-se-de outros conceitos normativos:-De 
qualquer modo,· esse· montante nao pode u!trapassar o limite maximo 
. . . 
autorizado por lei (nesse passo o tipo penal exprime uma lei penal em 
branco porque necessita-se de uma lei que estabele9a o limite maximo 
que nao pode ser superado). 
I.S Retroatividade daLei 
No atinente as altera96es produzidas no C6digo Penal, nao ha ne-
nhuma duvida de que a possibilidade de a Lei retroagirinexiste, pois se 
esta diante de ilicitos penais. As normas penais s6 retroagem para bene-
ficiar o reu (art. XL da CF e art. 1.0 do C6digo Penal) - o que nao e o 
caso, pois trata-se, aqui, de criminaliza9ao de condutas que, antes, quando 
muito, eram tidas como ilicitos administrativos. 
"' GARCIA-PABLOS DE MOLINA, Antonio. Derecho penal: Intro.ducci6n. 2. 
ed. Madrid' Universidad Complutense de Madrid, 2000, P- 257. 
!' 
------- -- ·-· ·-·~·~· ........... • ...,.._n.~ 
1.6 Suspensao condiciona/ do processo 
Todos os delitos introduzidos no C6digo Penal pelo art. 2. 0 da Lei 
10.028/00 admitem a suspensao condicional do processo prevista na 
Lei 9.099/95 (art. 89) porque suas penas mfnimas nao ultrapassam o 
limite de urn ano. Nao importa que esses delitos tenham sido criados por 
uma lei especial. Aliiis, nem sequer quando os delitos acham-se contem-
plados exclusivamente em lei especial ha impedimenta para a suspen-
sao condicional do processo. Considerando-se que o referido art. 2.0 
acabou agregando ao C6digo Penal novas de!itos, indiscutfvel o cabi-
mento da suspensao, desde que preenchidos todos os seus requisitos 
legais (que sao objetivos e subjetivos). 
1. 7 Penas a/ternativas 
Indiscutivel tam bern a possibilidade, em tese, de aplicac;:ao das pe-
nas alternativas, isto e, substitutivas, previstas nos arts. 43 e ss. do CP 
(corn redac;:ao dada pela Lei 9.714/98). No que concerne aos delitos 
dolosos, como e sabido, impos o legislador duas restric;:oes: (a) crimes 
violentos (cometidos com vioH\ncia ou grave ameac;:a a pessoa); (b)cri-
mes cuja penaaplicada nao ex cede a quatro anos. Os delitos contra as 
financ;:asp~blicas nao sao violentos obviamente. Sendo assim, desde 
que a pena aplicada. niio excedii ll quatro anos e passive! a substituic;:ao 
d<\ pen a deprisaopi:laspenasresfritivas-oumulta;·desdeque preenchi- · 
dosos demaisrequisitos subjetivos: · 
2. Analise de cada urn dos tipos penais 
0 art. 2.0 da LCRF criou urn novo capitulo ao C6digo Penal (Dos 
crimes contra as financ;:as publicas), e nele fez inserir oito tipos penais, 
os quais serao a seguir analisados: 
2.1 Contratarao de operarao de credito 
"Art. 359-A. Ordenar, autorizar ou realizar operac;:ao de credito, 
interno ou externo, sem previa autorizac;:ao legislativa:" (AC) 
"Pena- reclusao, de 1 (urn) a 2 (dais) anos." (AC) 
As normas gerais para contratac;:ao de operac;:oes de credito encon-
tram-se previstas nos arts. 32 a 39 da LRF. 0 conceito deste tipo de 
operac;:ao pode ser encontrado no inc. III do art. 29 da mesma Lei: 
CRIMES CONTRA AS FINAN(:AS PUBLICAS 41 
"Art. 29. ( ... )" 
"III- operac;:ao de credito: compromisso financeiro assumido em 
razao de mutua, abertura de credito, emissao e aceite de titulo, aquisi-
c;:ao financiada de bens, recebimento antecipado de val ores provenientes 
da venda a termo de bens e servic;:os, arrendamento mercantil e outras 
operac;:6es assemelhadas, inclusive como uso de derivativos financeiros;" 
A conduta tipica prevista no art. 359-A e ordenar, autorizar ou rea-
lizar operaqao de credito sem autorizac;:ao legislativa. Nao obstante a 
falta de unicidade doutrinaria em direito financeiro relativamente a ma-
teria, no senti do de que os emprestimos de veri am estar contemplados ou 
a titulo de receita ou a titulo de despesa, o fato eque durante a execuc;:ao 
or<;amentaria, em func;:ao do fluxo de caixa, eventualmente, h<i necessi-
dade de tal contratac;:ao. Conquanto implique incremento de receita, a 
administrac;:ao publica acaba, nomina!mente, pagando alem do efetiva-
mente recebido, razao pela qual, para fins de classificac;:ao e efeitos de 
interpreta<;ao do tipo penal e de sua objetividade juridica, o emprestimo 
deve ser conslderado como despesa publica;Sendo assim, M de. ser efe-
tuado de ·acordo com as leis or<;amentarias e com a LRF, cuja execuc;:ao 
se fara, estritamente, segundo as discriminac;:oes respectivas. 
Conseqtientemente, na esteira das determinac;:(ies constitucionais e 
daLRF, toda opera.;aode credito, internaou extema;deveser pry_Cedida 
de~autoriza<;aolegislativa {e _quando:se:tratai:~de::opera<;iio•de credito 
externo, nos termos do inc. IV do§ 1.0 doart.,32 daLRF, fazcse n.eces-
saria imtorizac;:ao especifica doSenado Federal). · ·· 
. E pressuposto, portanto, que exista lei ·aii resolzirao do Senado 
Federal, exclnindo~se decretos ou quaisquer outros atos administrati-
vos, que regulamente e determine os limites, condic;:oes e montante da 
divida consolidada. 
A primeira conduta tipificada (art. 359-A) caracteriza-se por 
criminalizar violac;:ao a uma outra norina que determine a obrigatorieda-
de de autorizac;:ao legislativa para o ato que descreve ("Ordenar, autori-
zar ou realizar opera<;iio de credito, interno ou extern a, sem previa auto-
rizarao legis/ativa"- grifou-se). 
A dificuldade de se estabelecer o bem jurfdico tutelado no tipo 
penal referido decorre do fato de que a Lei trata de incriminar a conduta 
sem especificar a lesao 'que deJa possa advir. Descreve, tao-s6, a a<;iio e 
o requisito norrnativo pertinente a previa autorizac;:ao legislativa. Isso 
permitiria, a primeira vista, afirmar, segundo os parametros do velho 
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42 CRIMES DE RESPONSAB!LIDADE FISCAL 
Direito penal formalista, tratar-se de urn crime de mera conduta. No 
entanto, ja niio e aceitavel conceber a existencia de delito sem que haja 
a produ9ao de urn resultadojurfdico (CP, art. 13, que exige resultado em 
todo delito), justamente porque nenhum crime pode exaurir-se no sim-
ples desvalor da ar;iio. · 
A interpreta9iio possfvel (e necessaria), neste caso, a fim de que a 
descri9iio legal possa adquirir status de crime (em sentido material), 
exige algo mais que a realiza9ao da conduta sem a devida autoriza9ao 
legislativa. 
A probidade administrativa ja foi apontada como o bern jurfdico 
protegido pela norma penal em destaque.6 Ocorre que a inexistencia de 
autoriza9ao legislativa, por si, nao significa que o ato reveste-se de impro-
bidade. Ele nao e regular, isso sim, pois carece de requisite que a Lei 
exige. Mas pode riao configurar' hip6tese de improbidade, porque se 
poderia estar diantede uma sitila9ao em que tanto o ato de ordenar quanto 
odeaurorizar:ou·o~defealiiar cipeii9ao -de creilito intemo ou·extemo 
- esteja: devidamente planejado eriaocvenhaca-afetar o ·equilfbrio or9anieri~ 
-tario·oudas tontas pubJicas:O qiiejusiificaria; entao,'apl1niyaO, jaque 
nao se terri uin ato que resulte em improbidade administrativa?7 
0 tipo penal em questao, segundo essa perspectiva, visa a: impedir 
o arbftrio administrativo perpetradoquando da contrata9iio