Aula 07 Direito Administrativo

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Direito Administrativo para AFRFB 2015
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Olá pessoal!
Nosso tema de hoje é " atos adm inistrativos". O assunto será abordado 
em duas aulas (7 e 8). Nesta primeira etapa, o conteúdo é o seguinte:
S U M Á R IO
Atos administrativos........................................................................................................................... 3
Conceito.............................................................................................................................................. 4
Atos da Administração....................................................................................................................... 7
Fatos administrativos.......................................................................................................................10
Atributos.............................................................................................................................................. 13
Presunção de legitimidade...............................................................................................................14
Imperatividade..................................................................................................................................19
Autoexecutoriedade......................................................................................................................... 20
Tipicidade..........................................................................................................................................23
Elementos............................................................................................................................................ 26
Competência......................................................................................................................................27
Finalidade..........................................................................................................................................34
Forma................................................................................................................................................ 36
Motivo................................................................................................................................................37
Objeto................................................................................................................................................ 47
Vícios nos elementos de form ação................................................................................................. 49
Vícios de competência......................................................................................................................49
Vícios de finalidade.......................................................................................................................... 52
Vícios de forma.................................................................................................................................52
Vícios de motivo............................................................................................................................... 53
Vícios de objeto.................................................................................................................................54
Vinculação e discricionariedade.................................................................................................... 55
Mérito administrativo......................................................................................................................56
Questões de prova............................................................................................................................. 58
RESUMÃO DA AULA............................................................................................................................75
Questões comentadas na aula......................................................................................................... 78
Gabarito................................................................................................................................................88
Preparados? Aos estudos!
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ATOS ADMINISTRATIVOS
No Direito, quando a m anifestação da vontade humana produz efeitos 
juríd icos, é dito que se formou um ato jurídico. Se este ato resulta de 
m anifestações da Adm inistração Pública, o que se tem é um 
ato administrativo. Portanto, logo de cara, pode-se dizer que o ato 
adm inistrativo é uma espécie do gênero ato jurídico.
Os atos adm inistrativos constituem a forma básica pela qual a 
Adm inistração Pública manifesta sua vontade. Tais atos materializam o 
exercício da função administrativa, a qual é típica do Poder Executivo, 
mas que também pode ser exercida pelos demais Poderes. Em outras 
palavras, os Poderes Legislativo e Judiciário também editam atos 
administrativos.
Todavia, os atos adm inistrativos, por sua natureza, conteúdo e 
forma, não se confundem com os atos em anados do Legislativo e do 
Judiciário quando desem penham suas atribuições específicas de 
legislação (elaboração de normas primárias) e de jurisdição (decisões 
judiciais). Assim , na atividade pública geral, podem ser reconhecidas três 
categorias de atos inconfundíveis entre s i: atos legislativos, atos 
judiciais e atos administrativos1.
1. (Cespe - DP/DF 2013) A edição de atos administrativos é exclusiva dos órgãos 
do Poder Executivo, não tendo as autoridades dos demais poderes competência 
para editá-los.
Comentário: O quesito está errado. Os órgãos administrativos de todos 
os Poderes, e não apenas do Poder Executivo, exercem atividades 
administrativas e, portanto, editam atos administrativos. É o caso, por 
exemplo, de quando a Mesa do Senado promove concurso público para a 
seleção de novos servidores; de quando a Secretaria do STF realiza licitação 
para adquirir uma nova frota de veículos para o Tribunal; ou de quando o 
Presidente do TCU demite servidor do órgão.
Gabarito: Errado
2. (Cespe - MIN 2013) Quando o juiz de direito prolata uma sentença, nada mais faz 
do que praticar um ato administrativo.
1 Hely Lopes Meirelles (2009, p. 152)
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Comentário: O quesito está errado. O juiz quando prolata sentença está 
no exercício da função jurisdicional, típica do Poder Judiciário; portanto, trata- 
se de um ato judicial, e não de um ato administrativo. De forma semelhante, 
quando os parlamentares votam um projeto de lei, estão praticando um ato 
legislativo, no exercício da função típica do Poder Legislativo, e não um ato 
administrativo. Com efeito, os Poderes Judiciário e Legislativo só editam atos 
administrativos quando estiverem no exercício da função administrativa 
(atípica para eles), como quando ordenam despesas próprias e concedem 
licenças aos seus servidores.
Gabarito: Errado
Enfim, qual é então o conceito de ato adm inistrativo? Quais as 
peculiaridades que o distinguem dos atos legislativos e jud icia is? É isso 
que verem os em seguida.
_______________________________CONCEITO_______________________________
Para conceituar ato adm inistrativo, vam os nos valer da definição 
proposta por Maria Sylvia Di Pietro, a qualé bastante sim ilar à da maioria 
dos grandes adm inistrativistas:
Ato administrativo - declaração unilateral do Estado ou de quem o 
represente que produz efeitos juríd icos imediatos, com observância da lei, 
sob o regime juríd ico de Direito Público e sujeita a controle pelo Poder 
Judiciário.
Vam os destrinchar esse conceito.
Primeiramente, vale observar que a autora conceitua o ato 
adm inistrativo como uma "declaração" da vontade do Estado. Ao usar a 
palavra "declaração", ela deixa claro que deve haver uma exteriorização 
de pensamento para que exista um ato adm inistrativo. Assim , o silêncio 
ou om issão da Adm inistração não pode ser considerado um ato 
adm inistrativo, ainda que possa gerar efeitos juríd icos (com o no caso da 
decadência e da prescrição).
O conceito apresentado é restrito ao ato administrativo 
" unilateral", ou seja, àquele que se forma com a vontade única da 
Adm inistração, independente da concordância daqueles que serão 
atingidos por ele; o ato unilateral, segundo Hely Lopes Meirelles, é o 
ato administrativo típico. De outra parte, os atos bilaterais, que se 
aperfeiçoam com mais de uma declaração de vontade, constituem os
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contratos administrativos (ex: contrato de aquisição de bens celebrado 
pela Adm inistração com um fornecedor particular), que serão estudados 
em aula específica do curso2.
O ato adm inistrativo é uma declaração unilateral do " Estado". 
Estado, aqui, deve ser compreendido como todas as pessoas que, de 
alguma forma, exercem funções públicas. Abrange tanto os órgãos do 
Poder Executivo como os dos demais Poderes, que também podem editar 
atos adm inistrativos. Além disso, com preende os dirigentes de autarquias 
e fundações e os adm inistradores de em presas estatais.
Detalhe, porém, é que o surgimento do ato adm inistrativo pressupõe 
que a Adm inistração atue nessa qualidade, ou seja, "sob o regime 
jurídico de Direito Público", usando de sua supremacia de Poder 
Público, com as prerrogativas e restrições próprias do regime jurídico- 
administrativo. Assim , não seria ato adm inistrativo, por exemplo, a 
abertura de conta corrente por um banco estatal, pois, nesse caso, ele 
estaria praticando um ato privado, em igualdade de condições com o 
particular. Por outro lado, o edital de licitação ou de concurso público 
lançado por esse mesmo banco estatal seria um ato adm inistrativo, eis 
que sujeito às normas de direito público.
O ato adm inistrativo também é uma declaração unilateral de quem 
faça as vezes do Estado ("ou de quem o represente"). Significa, assim, 
que os particulares também podem praticar atos adm inistrativos, desde 
que estejam investidos de prerrogativas estatais (agentes honoríficos, 
delegados e credenciados). Seria o caso, por exemplo, das 
concessionárias de serviço público, que podem sancionar 
adm inistrativam ente o cidadão em determ inadas situações (ex: as 
concessionárias de transporte podem determ inar a expulsão de 
passageiros que não se comportem adequadamente).
O ato adm inistrativo produz efeitos juríd icos imediatos para os 
administrados, para a própria Administração ou para seus 
servidores, criando, modificando ou extinguindo direitos e obrigações.
Ao dizer que ele produz efeitos jurídicos " imediatos", a autora 
busca distinguir o ato adm inistrativo da lei, dado que esta, em razão de 
suas características de generalidade e abstração, não se presta, de regra, 
a gerar efeitos imediatos. Perceba que o conceito da autora,
2 Lucas Furtado ensina que, no Direito Privado, o conceito de ato jurídico compreende tanto as 
manifestações unilaterais de vontade quanto os negócios jurídicos, nestes incluídos os contratos. No 
Direito Administrativo, ao contrário, somente as manifestações unilaterais de vontade do Poder Público 
pode ser conceitualmente reconhecidas como atos administrativos.
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materialmente, não abrange os atos normativos (ex: decretos e 
regulamentos), visto que, quanto ao conteúdo, eles se assemelham às 
leis, ou seja, não produzem efeitos juríd icos imediatos. Ressalte-se, 
contudo, que os atos normativos, assim como os chamados atos 
enunciativos, embora não sejam atos adm inistrativos em sentido material 
(ou seja, quanto ao conteúdo), são considerados atos administrativos 
formais, já que em anados da Adm inistração Pública, com subordinação à 
lei.
Por falar em subordinação à lei, outro aspecto a destacar no conceito 
em estudo é que o ato adm inistrativo deve ser editado 
"com observância da lei", significando que os atributos e elem entos do 
ato devem estar previstos em lei, a qual estabelece seus limites, formas, 
competência, abrangência, conteúdo, finalidade etc.
Por fim, há de se ressaltar que o ato adm inistrativo é sempre passível 
de "controle pelo Poder Judiciário", afinal, entre nós vige o princípio 
da inafastabilidade da tutela jurisdicional (CF, art. 5°, XXXV).
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_______________________ ATOS DA ADMINISTRAÇÃO_______________________
A Adm inistração Pública realiza inúmeras atividades, das mais 
variadas possíveis, desde a limpeza de vias públicas até a sanção e veto 
de leis. Mas será que todas as atividades adm inistrativas podem ser 
caracterizadas como atos adm inistrativos? Certamente que não.
Os atos adm inistrativos possuem atributos e elem entos próprios 
(vistos adiante), que possibilitam a sua individualização como categoria 
especial no meio das demais atividades adm inistrativas.
Com efeito, a doutrina enfatiza que todo ato praticado no exercício da 
função adm inistrativa é ato da Administração, porém, nem todo ato 
da Administração é ato administrativo. Ou seja, a expressão 
"ato adm inistrativo" abrange apenas determ inada categoria de atos 
praticados no exercício da função adm inistrativa, mas não todos.
Conform e ensina Maria Sylvia Di Pietro, dentre os atos da 
Administração incluem -se:
■ A tos de d ire ito privado: são aqueles praticados pela Administração em 
igualdade de condições com o particular, ou seja, sem se valer das 
prerrogativas de direito público. Exemplo: contratos regidos pelo direito 
privado, como a doação, permuta, compra e venda, locação etc.
■ A tos m ate ria is da Adm in istração: são atos que envolvem apenas
execução m ateria l, de ordem prática, como a demolição de uma casa, 
a apreensão de mercadoria, a instalação de um telefone público, a 
desapropriação de terrenos etc. Alguns autores incluem os atos materiais 
na categoria dos fa tos adm in istra tivos, vistos em seguida. Em regra, os 
atos materiais ocorrem como consequência de um ato administrativo. 
Por exemplo: para que ocorra a demolição de uma casa (ato material) é 
necessário que a Prefsitura emita uma ordem de serviço
(ato administrativo); a desapropriação de um terreno (ato material) ocorre 
como consequência da edição de um decreto (ato administrativo), e assim 
por diante.
■ A tos de conhecim ento, op in ião, ju ízo ou v a lo r3: são atos que não 
produzem efeitos jurídicos imediatos. Exemplo: atestados, certidões, 
pareceres, laudos, despachos de encaminhamento de papeis e processos.
■ A tos po líticos ou de governo: são atos praticados pelos agentes de 
cúpula da Administração, em obediênciadireta à Constituição, isto é, com 
base imediata no texto constitucional. Exemplo: iniciativa de leis, sanção 3
3 São considerados atos administrativos em sentido formal.
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ou veto a projetos de leis, celebração de tratados internacionais, 
decretação de estado de sítio, indulto, entre outros.
■ Contratos adm in istra tivos e convênios: são atos em que a vontade é 
manifestada de forma bilateral. Exemplo: contrato de concessão e 
permissão de serviços públicos e contrato de fornecimento de material, 
ambos decorrentes de processo licitatório.
■ A tos norm ativos4: são atos dotados de generalidade e abstração, enfim, 
com conteúdo de leis, e, só formalmente, são atos administrativos. 
Exemplo: portarias, resoluções, regimentos etc.
■ A tos adm in istra tivos propriam ente ditos: manifestação de vontade
cujo fim imediato seja a produção de efeitos jurídicos, regidos pelo direito 
público. Exemplo: nomeação de servidor, concessão de licença,
homologação de licitação etc.
Repare, acima, que o rol de atos praticados pela Adm inistração 
Pública é bem mais amplo que a edição de atos adm inistrativos 
propriam ente ditos.
Importa notar que, para se falar em ato da Administração, ele 
necessariamente deve ter sido emanado da Adm inistração. Vale dizer, não 
existem atos da Administração produzidos por particulares.
Por outro lado, os atos administrativos podem ser produzidos 
mesmo por pessoas que não pertencem form alm ente à Adm inistração 
Pública, caso dos particulares em colaboração (agentes honoríficos, 
delegados e credenciados). Por exemplo, concessionárias e
perm issionárias de serviços públicos, quando atuam sob regime de direito 
público, praticam atos adm in istrativos4 5. Tam bém são exemplos os atos 
praticados pelos tabeliães, agentes delegados, no exercício da função 
notarial.
3. (Cespe - TJDFT 2013) A designação de ato administrativo abrange toda atividade 
desempenhada pela administração.
Comentário: A questão está errada. Nem toda atividade desempenhada 
pela Administração se dá através da edição de atos administrativos. Como 
exemplo, pode-se citar a locação de imóveis (ato de direito privado), a limpeza 
de ruas (ato material), a emissão de pareceres (ato de opinião), além dos atos
4 São considerados atos administrativos em sentido formal.
5 Carvalho Filho (2014, p. 99).
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políticos, dos atos normativos e da celebração de contratos administrativos. 
Todas essas atividades constituem atos da Administração, mas não são 
classificadas como atos administrativos, pois lhes falta algum dos elementos 
destes, como a unilateralidade, o regime de direito público e a produção de 
efeitos jurídicos imediatos.
Gabarito: Errado
4. (Cespe - ANATEL 2012) A formalização de contrato de abertura de conta- 
corrente entre instituição financeira sociedade de economia mista e um particular 
enquadra-se no conceito de ato administrativo.
Comentário: A abertura de conta corrente pelos bancos públicos é feita 
mediante contrato, regido pelo direito privado. Trata-se de ato da 
Administração, porque praticado por entidade pública, mas não propriamente 
de ato administrativo, que constitui declaração unilateral do Estado, sob 
regime de direito público.
Gabarito: Errado
5. (Cespe - PRF 2012) Nem toda ação da administração pública é considerada ato 
administrativo, a exemplo daquelas praticadas pelas empresas públicas e 
sociedades de economia mista.
Comentário: A banca deu o quesito como certo. De fato, é correto que 
nem toda ação da Administração Pública é considerada ato administrativo, a 
exemplo dos atos típicos de direito privado praticados pelas empresas 
públicas e sociedades de economia mista, como é o caso da abertura de 
contas correntes e a concessão de empréstimos pelo Banco do Brasil e pela 
Caixa Econômica Federal, assim como a venda de petróleo no mercado e a 
compra de refinarias pela Petrobrás. Quando pratica atos de direito privado, a 
Administração se coloca em igualdade de condições com os particulares, vale 
dizer, não atua com as prerrogativas próprias do regime jurídico- 
administrativo.
Porém, vale ressaltar que, ao contrário do que leva a entender a questão, 
as empresas públicas e sociedades de economia mista, ainda que 
exploradoras de atividade econômica, em determinadas situações também 
praticam atos administrativos propriamente ditos, como quando realizam 
licitações na atividade meio ou quando realizam concurso público para 
contratação de pessoal.
Gabarito: Certo
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_______________________ FATOS ADMINISTRATIVOS_______________________
Como visto, o ato adm inistrativo deve decorrer de uma 
manifestação de vontade do Estado. Assim , fatos concretos, materiais, 
produzidos independentemente de qualquer manifestação de vontade, 
ainda que provoquem efeitos no mundo juríd ico e no âmbito da 
Adm inistração Pública, não são atos adm inistrativos, e sim 
fatos administrativos.
Vam os lá. No Direito, se determ inado fato produz efeitos no mundo 
jurídico, então é um fato jurídico. Por exemplo, a queda de uma árvore 
no meio da floresta é um fato (independe da vontade hum ana); já a 
queda de uma árvore sobre um carro é um fato jurídico, pois gera 
obrigações juríd icas para a seguradora.
Os fatos juríd icos, mesmo que independam da vontade e de qualquer 
participação dos agentes públicos, podem ser relevantes para o D ireito 
Adm inistrativo, desde que produzam efeitos sobre a Administração. Neste 
caso, passam a ser chamados de fatos administrativos.
Por exemplo, a morte de um servidor público não decorre de qualquer 
m anifestação de vontade, mas pode gerar inúmeros efeitos juríd icos para 
a Adm inistração - direito de terceiro de receber pensão, vacância do cargo 
etc. Ou seja, a morte de um servidor público é um fato adm inistrativo.
Outro exemplo de fato adm inistrativo é a queda de uma ponte, que 
gera para a Adm inistração obrigação de repará-la, indenizar eventuais 
vítimas, organizar o tráfego etc. Tam bém seriam fatos adm inistrativos: 
uma colisão acidental entre um veículo oficial e um veículo particular; a 
queda de um raio sobre uma repartição pública; uma enchente que cause 
danos a bens públicos etc.
Parte da doutrina também considera fato administrativo as omissões 
da Adm inistração que produzam efeitos juríd icos, de que seria exemplo a 
inércia do agente público que tenha resultado na decadência do direito de 
anular um ato adm inistrativo ilegal. Ressalte-se que o silêncio, ainda que 
produza efeitos juríd icos para a Adm inistração, não é ato adm inistrativo, 
afinal, não há ato adm inistrativo sem a declaração expressa de vontade6.
6 Sobre o tema, Maria Sylvia Di Pietro assinala que até mesmo o silêncio pode significar forma de 
manifestação de vontade, quando a lei assim o prevê; normalmente ocorre quando a lei fixa um prazo, 
findo o qual o silêncio da Administração significa concordância ou discordância. Entretanto, mesmo nesses 
casos, o silêncio não é considerado um ato administrativo, pois, embora haja manifestação de vontade, 
não há "declaração” de vontade, ou seja, não há exteriorização do pensamento, elemento essencial do ato 
administrativo (corresponde ao elemento "forma”].
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Detalhe é que os fatos administrativos não necessariamente 
produzem consequências jurídicas para a Administração. Alguns 
autores chamam os fatos que não produzem qualquer efeito juríd ico no 
Direito Adm inistrativo de fato da Administração.
Por exemplo, a mudança de localização de um departam ento dentro 
de um órgão público é um fato da Adm inistração, pois representa uma 
atividade material de ordem prática ocorrida dentro da Adm inistração, 
mas sem efeitos jurídicos. Da mesma, se um servidor cai da escada de 
órgão público e rapidamente se levanta, sem qualquer consequência 
jurídica, tem-se um fato da Adm inistração, sim plesm ente porque ocorreu 
dentro da Adm inistração.
Vale lembrar que alguns autores também classificam os atos 
materiais da Administração (ex: apreensão de mercadorias, demolição 
de prédios, realização de serviços) como fatos administrativos.
A distinção feita neste tópico entre atos e fatos adm inistrativos é 
relevante porque os fatos administrativos não estão sujeitos à teoria 
geral dos atos administrativos. Isso significa que, ao contrário dos atos 
adm inistrativos, os fatos adm inistrativos, por exemplo, não têm como 
finalidade a produção de efeitos juríd icos (embora possam produzir); não 
podem ser anulados nem revogados; não gozam de presunção de 
legitim idade; não possuem atributos e requisitos; e não faz sentido falar 
em fatos adm inistrativos d iscricionários ou vinculados.
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6. (Cespe - TCE/ES 2012) O silêncio administrativo consiste na ausência de 
manifestação da administração nos casos em que ela deveria manifestar-se. Se a lei 
não atribuir efeito jurídico em razão da ausência de pronunciamento, o silêncio 
administrativo não pode sequer ser considerado ato administrativo.
Comentário: O item está certo. Para a doutrina majoritária, o silêncio não 
é considerado ato administrativo porque lhe falta um elemento essencial, qual 
seja, a declaração de vontade. No silêncio não há exteriorização do 
pensamento, requisito indispensável para a caracterização do ato 
administrativo (corresponde ao elemento “forma”).
Conquanto não seja ato, o silêncio é considerado um fato administrativo; 
como tal, pode gerar consequências jurídicas, a exemplo da prescrição e da 
decadência. Carvalho Filho distingue duas hipóteses de silêncio 
administrativo: a lei aponta as consequências da omissão e a lei é omissa a 
respeito.
No primeiro caso, a lei pode conferir ao silêncio efeito positivo (anuência 
tácita) ou negativo (denegatório). No segundo caso, em que a lei é omissa a 
respeito, como não há previsão de efeitos jurídicos para o silêncio, estes 
simplesmente não existem; ou seja, nesse caso, o silêncio não implica 
anuência nem negativa por parte da Administração. Caso o interessado se 
sinta prejudicado pela omissão, tem o direito subjetivo de buscar socorro 
junto ao Judiciário, o qual poderá expedir ordem para que a autoridade 
administrativa cumpra seu poder-dever de agir e formalize manifestação 
volitiva expressa.
Gabarito: Certo
7. (Cespe - MIN 2013) O silêncio administrativo, que consiste na ausência de 
manifestação da administração pública em situações em que ela deveria se 
pronunciar, somente produzirá efeitos jurídicos se a lei os previr.
Comentário: O quesito está correto. Quanto às consequências jurídicas 
do silêncio administrativo, Carvalho Filho apresenta duas hipóteses: a lei 
aponta as consequências da omissão e a lei é omissa a respeito. Segundo o 
autor, se a lei for omissa a respeito, o silêncio da Administração não gera 
efeito jurídico algum, ou seja, continua tudo como está.
Por exemplo, se o servidor apresenta requerimento de licença para tratar 
de assuntos particulares e a Administração simplesmente silencia sobre o 
pedido, isso não significa que o servidor automaticamente terá o pedido 
deferido ou indeferido, uma vez que, no caso, o silêncio administrativo não
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produz efeitos jurídicos. A solução para o interessado é exigir, na via judicial, 
que o juiz determine à autoridade omissa que se manifeste sobre o 
requerimento. Veja que o Judiciário não irá substituir a Administração e 
praticar o ato no lugar desta (o juiz não irá determinar o deferimento ou o 
indeferimento da licença; tal decisão cabe à autoridade administrativa 
competente); a decisão judicial se restringe a ordenar o administrador omisso 
a tomar uma decisão, ou seja, a praticar o ato administrativo.
Gabarito: Certo
8. (Cespe - TRT10 2013) Os fatos administrativos não produzem efeitos jurídicos, 
motivo pelo qual não são enquadrados no conceito de ato administrativo.
Comentário: A questão está errada. Não há uniformidade na doutrina 
acerca da definição de fato administrativo. Alguns autores não fazem distinção 
entre fato administrativo e fato da Administração, conforme o evento produza 
ou não efeitos jurídicos. Nesta questão, a banca adotou o entendimento da 
professora Di Pietro, para quem fatos administrativos são eventos que 
produzem efeitos jurídicos, diferentemente dos fatos da Administração, que 
não produzem, daí o erro do item. Não obstante, ressalte-se que tanto fatos 
administrativos como fatos da Administração não são enquadrados no 
conceito de ato administrativo.
Gabarito: Errado
Delim itada a abrangência do conceito de ato adm inistrativo, 
passemos a abordar os elementos e atributos que o distingue dos 
demais atos da Adm inistração.
ATRIBUTOS
O ato adm inistrativo constitui exteriorização da vontade estatal e, por 
isso, é dotado de determ inadas características não presentes nos atos 
juríd icos em geral. São características inerentes aos atos adm inistrativos e 
que decorrem do regime de direito público ao qual se submetem , e que 
outorgam certas prerrogativas ao Poder Público.
Os atributos do ato adm inistrativo apresentados pela doutrina são:
■ Presunção de legitimidade
■ Autoexecutoriedade
■ T ipicidade
■ Imperatividade
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Para gravar, usamos o mnemônico " PATI" .
De cara, é importante saber que, segundo a doutrina, os atributos da 
presunção da legitimidade e da tipicidade estão presentes em todos 
os atos adm inistrativos7; já a autoexecutoriedade e a imperatividade
não.
Atributos do ato administrativo
Presentes em todos os atos: Presentes em apenas alguns tipos de atos:
■ Presunção de legitimidade
■ Tipicidade
■ Autoexecutoriedade
■ Imperatividade
Vejamos.
_____________________ PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE_____________________
A presunção de legitimidade diz respeito à conformidade do ato 
com a lei; por esse atributo, presumem-se, até prova em contrário, que 
os atos adm inistrativos foram em itidos com observância da lei8.
Inerente à presunção de legitim idade, tem-se a presunção de 
veracidade, que diz respeito aos fatos; em decorrência desse atributo, 
presumem-se verdadeiros os fatos alegados pela Adm inistração para a 
prática de um ato adm inistrativo, até prova em contrário9.
Essas presunções não existem por acaso. Várias são as razões que as 
fundam entam , a exemplo do princípio da legalidade, de status 
constitucional e que vincula toda a Administração, perm itindo presum ir 
que todos os atos praticados pelos agentes públicos tenham sido 
praticados em conform idade com a lei. Outra razão é que os atos 
adm inistrativos, para serem produzidos, devem seguir uma série de 
procedim entos e form alidades, além de se subm eterem a uma série de 
controles, sempre com a finalidade de garantir a observância à lei. Daí o 
art. 19, II da CF proclam ar que não se pode "recusar fé aos documentos 
públicos".
Como ensina Maria Sylvia Di Pietro, a presunção de legitim idade e 
veracidade acompanha todos os atos estatais, quer imponham 
obrigações, quer reconheçam ou confiram direitos aos adm inistrados, e
7 Quanto à tipicidade, a doutrina informa que o atributo está presente apenas nos atos unilaterais, mas 
não nos bilaterais. Ora, os atos administrativos são, por definição, atos unilaterais e, portanto, sempre 
apresentam o atributo da tipicidade.
8 Maria Sylvia Di Pietro (2009, p. 197).
9 Idem (p. 198).
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decorre da própria ideia de "Poder" que perm ite ao Estado assum ir 
posição de supremacia perante os particulares.
Um dos efeitos da presunção de legitim idade e veracidade é o de 
perm itir que o ato adm inistrativo opere efeitos imediatamente, 
vinculando os adm inistrados por ele atingidos desde a sua edição. Isso 
perm ite que a Adm inistração exerça suas atribuições com agilidade, 
afinal, é o interesse público que está em jogo. Essa agilidade não existiria 
caso a Adm inistração dependesse de m anifestação prévia do Poder 
Judiciário toda vez que editasse seus atos.
Detalhe é que os atos adm inistrativos produzem efeitos 
imediatamente, ainda que eivados de vícios ou defeitos aparentes.
Nas palavras de Di Pietro, "enquanto não decretada a invalidade do ato 
pela própria Adm inistração ou pelo Judiciário, o ato produzirá efeitos da 
mesma forma que o ato válido, devendo ser cumprido". Ou seja, como os 
atos são presum ivelm ente legítimos, devem ser observados até que, 
depois de questionados, sejam declarados nulos por autoridade 
competente.
Lucas Furtado alerta que há uma única situação no Direito 
Administrativo em que a consequência do atributo da 
presunção de legitimidade é afastada, isto é, em que o 
destinatário do ato administrativo não necessita esperar a declaração de invalidade 
do ato para poder negar-lhe cumprimento: trata-se de ordem manifestamente ilegal 
dada a servidor público por seu superior hierárquico.
Nessa hipótese, o servidor público tem não só o direito, mas o dever de negar 
cumprimento à ordem. É o que prescreve o art. 116, IV da Lei 8.112/1990, segundo o 
qual constitui dever do servidor cumprir as ordens superiores, "exceto quando 
manifestamente ilegais".
Ressalte-se, contudo, que o que se afasta é o efeito da presunção de 
legitimidade de dar imediato cumprimento à ordem, e não a presunção em si, que 
constitui atributo de todos os atos administrativos.
Ressalte-se que a presunção de veracidade não é absoluta, e sim 
relativa (iuris tantum), ou seja, admite prova em contrário. Assim , o 
adm inistrado que se sinta prejudicado pelo ato do Estado tem o direito de 
se socorrer junto à própria Adm inistração (mediante a interposição de 
recursos adm inistrativos) ou perante o Poder Judiciário, nos term os da lei.
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Porém, um efeito importantíssim o do atributo em tela é a inversão 
do ônus da prova, vale dizer, quem deve dem onstrar a existência de 
vício no ato adm inistrativo não é a Adm inistração, e sim o administrado.
Por exem plo: quando a pessoa recebe uma notificação de infração de 
trânsito, significa que a Adm inistração está alegando que o indivíduo 
cometeu alguma falta; a princípio, essa "a legação" é legítima, mesmo que 
houvesse alguma irregularidade aparente no radar que flagrou o 
motorista. Ou seja, para todos os efeitos, deve-se tom ar como verdadeiro 
que a infração indicada, de fato, foi mesmo cometida. Se o motorista 
quiser contestar a notificação, ele é que terá de provar o erro da 
Adm inistração, caso contrário, será multado, em razão da presunção de 
veracidade do ato adm inistrativo.
Em relação a esse ponto, cumpre anotar que, mesmo nos casos em 
que o ato da Adm inistração contenha forte aparência de ilegalidade, o 
Judiciário não pode se pronunciar de ofício, devendo aguardar a 
provocação do administrado.
Ademais, a inversão do ônus da prova não exime a Adm inistração de, 
caso requisitada pelo Judiciário, apresentar informações e documentos 
que comprovem a correspondência do ato à realidade e a veracidade dos 
fatos alegados10.
9. (Cespe - MMA/Ag. 2009) Pelo atributo da presunção de veracidade, presume-se 
que os atos administrativos estão em conformidade com a lei.
Comentário: A banca deu a questão como errada. A presunção de 
legitimidade é que pressupõe que os atos administrativos estão em 
conformidade com a lei. A presunção de veracidade, por sua vez, indica que os 
fatos alegados pela Administração são verdadeiros. Essa distinção é feita por 
Maria Sylvia Di Pietro. Contudo, os demais administrativistas, de um modo 
geral, empregam a expressão “presunção de legitimidade” de forma 
abrangente, incluindo tanto a presunção de que os fatos apontados pela 
Administração efetivamente ocorreram quanto a presunção de que os atos 
administrativos foram praticados em conformidade com a lei. Como diz Hely 
Lopes Meirelles, a “presunção de veracidade é inerente à de legitimidade”.
Gabarito: Errada
10 Maria Sylvia DI Pietro (2009, p. 199).
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10. (Cespe - MPU 2013) Dada a imperatividade, atributo do ato administrativo, 
devem-se presumir verdadeiros os fatos declarados em certidão solicitada por 
servidor do MPU e emitida por técnico do órgão.
Comentário: A assertiva descreve o atributo da presunção da veracidade, 
e não da imperatividade, daí o erro. Em razão da presunção de veracidade, os 
fatos alegados pela Administração para a prática de um ato administrativo 
presumem-se verdadeiros, até prova em contrário. Esse atributo tem o efeito 
de inverter o ônus da prova, ou seja, quem se sentir prejudicado é que deve 
provar o erro da Administração. Diz-se que o ônus da prova é invertido porque, 
no Direto Civil, ao contrário, quem alega é que deve provar os fatos (ex: se 
você denunciar que seu vizinho faz barulho além da conta, você, denunciante, 
é que terá de provar o que está dizendo; por outro lado, se a Administração 
alegar que você estacionou em local proibido, você, prejudicado, é que terá de 
provar o contrário).
Gabarito: Errada
11. (Cespe - MIN 2013) Suponha que determinada secretaria de Estado edite ato 
administrativo cujo conteúdo seja manifestamente discriminatório. Nessa situação, 
podem os administrados recusar-se a cumpri-lo, independentemente de decisão 
judicial, dado que de ato ilegal não se originam direitos nem se criam obrigações.
Comentário: O item está errado. Pelo atributo da presunção de 
legitimidade, os atos administrativos são tidos como legais desde sua origem 
e, por isso, vinculam os administrados por ele atingidos desde a edição. Por 
conseguinte, o particular é obrigado a cumprir as determinações do ato ainda 
que, aparentemente, ele esteja eivado de ilegalidade. É claro que o ato poderá 
serquestionado judicialmente ou perante a própria Administração. Porém, 
enquanto ele não for invalidado, continuará a produzir efeitos normalmente, 
obrigando os administrados, que não podem recusar-se a cumpri-lo. De outra 
parte, se o ato for invalidado judicialmente (ou pela própria Administração), aí 
sim deixará de originar direitos e obrigações. Abre-se um parêntese para 
destacar que é possível a sustação dos efeitos dos atos administrativos 
através de recursos internos ou de ordem judicial (medidas liminares ou 
cautelares); nesse caso, o ato permanece válido mas sem produzir efeitos, 
continuando assim até o pronunciamento final de validade ou invalidade do 
ato ou até a derrubada da liminar.
Gabarito: Errado
12. (Cespe - MIN 2013) Há presunção imediata de legalidade de todo ato 
administrativo editado por autoridade pública competente.
Comentário: O quesito está correto. O atributo presunção de legitimidade
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está presente em todo ato administrativo. Isso porque vivemos num Estado 
Direito, no qual todos, especialmente o Poder Público, devem obediência à lei. 
No caso da Administração, o princípio da legalidade impõe que ela só atue 
quando a lei autoriza, ou seja, trata-se de um princípio rigoroso, o que permite 
deduzir (presumir) que tudo o que ela faz estará imediatamente em 
conformidade com a ordem jurídica.
Gabarito: Certo
13. (Cespe - MTE 2014) Caso seja fornecida certidão, a pedido de particular, por 
servidor público do quadro do MTE, é correto afirmar que tal ato administrativo 
possui presunção de veracidade e, caso o particular entenda ser falso o fato narrado 
na certidão, inverte-se o ônus da prova e cabe a ele provar, perante o Poder 
Judiciário, a ausência de veracidade do fato narrado na certidão.
Comentário: O quesito está correto. Trata-se de situação que ilustra muito 
bem a aplicação concreta do atributo da presunção de veracidade dos atos 
administrativos.
Gabarito: Certo
14. (Cespe - TCDF 2014) A presunção de legitimidade é atributo de todos os atos 
da administração, inclusive os de direito privado, dada a prerrogativa inerente aos 
atos praticados pelos agentes integrantes da estrutura do Estado.
Comentário: Aqui, a banca adotou a posição de Maria Sylvia Di Pietro - 
autora que, aliás, é seguida por boa parte das bancas, entre elas a ESAF - que 
afirma textualmente:
Quanto ao alcance da presunção, cabe realçar que ela existe, com as limitações
já analisadas, em todos os atos da Administração, inclusive os de direito privado,
pois se trata de prerrogativa inerente ao Poder Público, presente em todos os atos do
Estado, qualquer que seja a sua natureza. Esse atributo distingue o ato administrativo
do ato de direito privado praticado p ela própria Administração.
A rigor, apenas a presunção de veracidade é atributo exclusivo do ato 
administrativo propriamente dito (praticado sob regime de direito público), 
uma vez que os atos jurídicos praticados pelos particulares também são 
considerados conformes à lei até prova em sentido contrário.
Gabarito: Certo
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___________________________ IMPERATIVIDADE___________________________
Imperatividade é o atributo pelo qual os atos adm inistrativos se 
impõem a terceiros, independentemente da sua concordância,
criando obrigações ou impondo restrições.
A imperatividade decorre do chamado "poder extroverso", que é 
prerrogativa dada ao Poder Público de impor, de modo unilateral, 
obrigações a terceiros, inclusive a sujeitos que estão fora do âmbito 
interno adm inistrativo, criando obrigações que extravasam a esfera 
jurídica do Estado. O atributo da imperatividade decorre diretam ente do 
princípio da supremacia do interesse público sobre o particular.
Conform e ensina Maria Sylvia Di Pietro, a imperatividade não 
existe em todos os atos administrativos, mas apenas naqueles que 
impõem obrigações ou restrições.
Por outro lado, não existe imperatividade nos atos que conferem 
direitos solicitados pelo administrado (como na licença ou autorização 
de uso do bem público) ou nos atos apenas enunciativos (certidão, 
atestado, parecer), uma vez que, nesses casos, não há a criação de 
obrigações ou restrições a terceiros.
Imperatividade
Está presente: Não está presente:
Atos que impõem - Atos enunciativos;
obrigações e restrições. - Atos que conferem
direitos.
Por exemplo, a Adm inistração, nos term os da lei, pode determ inar a 
interdição de determ inado estabelecim ento comercial, independentem ente 
da anuência do proprietário. Este ato é dotado de imperatividade. 
Diferentemente, o fornecim ento de certidão de tempo de serviço 
requerida pelo servidor é ato adm inistrativo despido de imperatividade, 
pois não impõe nenhuma obrigação ou restrição, mas apenas apresenta 
uma informação.
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ESSA CAI
L r n a p ro v a !_
15. (Cespe - CNJ 2013) Todos os atos administrativos são imperativos e decorrem 
do que se denomina poder extroverso, que permite ao poder público editar 
provimentos que vão além da esfera jurídica do sujeito emitente, interferindo na 
esfera jurídica de outras pessoas, constituindo-as unilateralmente em obrigações.
Comentário: Questão errada. Imperatividade é o atributo pelo qual os atos 
administrativos se impõem a terceiros, independentemente da sua 
concordância. Decorre, é verdade, do chamado poder extroverso, que é a 
prerrogativa dada ao Poder Público de impor, de modo unilateral, obrigações a 
terceiros, ou seja, a sujeitos que estão além da esfera jurídica do sujeito 
emitente. Entretanto, nem todos os atos administrativos são imperativos. A 
imperatividade está presente apenas nos atos que impõem obrigações ou 
restrições, a exemplo da interdição de estabelecimentos comerciais; mas não 
está presente nos atos enunciativos (certidão, atestado, parecer) e nos atos 
que conferem direitos solicitados pelo administrado (licença, autorização de 
bem público).
Gabarito: Errado
________________________ AUTOEXECUTORIEDADE________________________
A autoexecutoriedade é a prerrogativa de que certos atos 
adm inistrativos sejam executados imediata e diretamente pela própria 
Administração, inclusive mediante o uso da força, independentemente 
de ordem ou autorização judicial prévia.
A autoexecutoriedade é frequentem ente utilizada no exercício do 
poder de polícia. Exemplos comí ecidos do uso dessa prerrogativa são os 
da destruição de bens impróprios ao consumo e a demolição de obra que 
apresenta risco de desabamento. Verificada a situação que provoca a 
execução do ato, a autoridade adm inistrativa de pronto o executa, 
ficando, assim, resguardado o interesse público11.
Para Lucas Rocha Furtado, a autoexecutoriedade decorre da 
presunção de legitimidade, embora com esta não se confunda. Afinal, 
de nada valeria afirm ar que os atos adm inistrativos são presum ivelmente 
legítimos caso a Adm inistração precisasse de autorização jud icia l a cada 
ato praticado.
11 Carvalho Filho (2014, p. 124)
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Como a imperatividade, a autoexecutoriedade não existe em 
todos os atos administrativos.Segundo Maria Sylvia Di Pietro, ela só é 
possível:
■ Quando expressamente prevista em lei (ex: retenção de garantias 
depositadas em caução para assegurar o pagamento de multas ou parcelas 
atrasadas em contratos; apreensão de mercadorias piratas; cassação de 
licença para dirigir; aplicação de penalidades disciplinares).
■ Mesmo se não expressamente prevista, quando tratar-se de 
medida urgente que, acaso não adotada de imediato, pode ocasionar 
prejuízo maior para o interesse público (ex: demolição de prédio que 
ameaça ruir; internamento de pessoa contagiosa).
Um dos lim ites à autoexecutoriedade é o patrimônio do particular. 
Para satisfazer seus créditos decorrentes de multas ou prejuízos causados 
ao erário, a Adm inistração Pública não pode invadir o patrimônio dos 
particulares e, contra a vontade destes, privar-lhes da propriedade dos 
seus bens ou dos vencim entos12.
Exemplo clássico de ato sem autoexecutoriedade é a cobrança de 
multas adm inistrativas não pagas pelos particulares; caso os devedores 
não paguem voluntariam ente a sanção aplicada, haverá necessidade de 
inscrição dos devedores em dívida ativa e a execução da multa deverá ser 
feita pelo Poder Judiciário. Outro exemplo é o entendimento do STF de 
que a Adm inistração Pública não pode descontar indenizações da folha de 
pagamento dos servidores sem que tenha a anuência do servidor ou 
autorização legal ou judicial.
Autoexecutoriedade
Está presente: Não está presente:
- Quando prevista em lei.
- Medida urgente.
- Atos que afetem o 
patrimônio do particular 
(ex: cobrança de multa 
não paga).
12 Lucas Furtado (2014, p. 218).
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A doutrina desdobra a autoexecutoriedade em dois outros atributos: 
a exigibilidade e a executoriedade.
A exigibilidade seria caracterizada pela obrigação que o 
adm inistrado tem de cum prir o comando imperativo do ato. Graças 
à exigibilidade, a Adm inistração pode usar meios indiretos de coação 
para que suas decisões sejam cumpridas, como, por exemplo, a aplicação 
de multas ou de outras penalidades adm inistrativas impostas em caso de 
descum prim ento do ato. Veja que, nesse caso, a coação é indireta: o 
sujeito cumpre a imposição do Poder Público porque tem receio de ser 
multado.
Já a executoriedade seria a possibilidade de a Adm inistração, ela 
própria, praticar o ato, ou de compelir, direta e materialmente, o 
adm inistrado a praticá-lo (coação material). Na executoriedade, a 
Adm inistração emprega meios diretos de coerção, compelindo 
m aterialmente o adm inistrado a fazer alguma coisa, utilizando-se inclusive 
da força. Exem plo: demolição de obra irregular; dissipação de passeata 
que perturbe a ordem pública, etc.
Segundo Maria Sylvia Di Piet ro, na exigibilidade (coerção indireta), os 
meios de coerção vêm sempre definidos na lei; já na executoriedade 
(coerção direta), podem ser utilizados independentemente de previsão 
legal, para atender situação emergente que ponha em risco a 
segurança, a saúde ou outro interesse da coletividade.
Para Celso Antônio Bandeira de Melo, nem todos os atos exigíveis 
são executórios.
Por exem plo: a multa adm inistrativa é exigível pela Adm inistração, 
sendo uma forma indireta de o Estado forçar que o particular cumpra a 
obrigação. Porém, a multa não é executória, já que a Adm inistração não 
poderá compelir o particular a pagar o valor correspondente, devendo, 
para tanto, ir a juízo.
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Outro exem plo: a intimação para que o adm inistrado construa 
calçada defronte de sua casa ou terreno não apenas impõe esta 
obrigação, mas é exigível porque, se o particular desatender ao 
mandamento, poderá ser multado sem que a Adm inistração necessite ir 
ao Judiciário para que lhe seja atribuído ou reconhecido o direito de 
multar. Entretanto, a determ inação de construir a calçada não é um ato 
executório. eis que a Adm inistração não pode, ela própria, fazer a calçada, 
tampouco obrigar direta e m aterialm ente o particular a fazê-lo; ela só 
pode usar meios indiretos de coerção, a exemplo da aplicação da multa 
pelo descum prim ento da ordem.
______________________________ TIPICIDADE______________________________
Tipicidade é o atributo pelo qual o ato adm inistrativo deve 
corresponder a figuras definidas previamente pela lei como aptas a 
produzir determ inados resultados13.
Esse atributo decorre diretam ente do princípio da legalidade, 
impedindo que a Adm inistração pratique atos inominados, vale dizer, 
atos sem previsão legal. Afinal, para cada finalidade a ser perseguida pela 
Adm inistração o ordenam ento juríd ico estabelece, previamente, o ato 
específico (típico).
A tipicidade impede, também, a prática de atos totalmente 
discricionários (que seriam, na verdade, arbitrários), pois a lei, ao 
prever o ato, já define os limites em que a d iscricionariedade poderá ser 
exercida.
Maria Sylvia Di Pietro ensina que a tipicidade só existe com relação 
aos atos unilaterais. Isso porque, nos contratos (atos bilaterais), não 
há imposição de vontade da Adm inistração, que depende sempre da 
aceitação do particular. Segundo a autora, nada impede que as partes 
convencionem um contrato inom inado (sem previsão legal), desde que 
atenda melhor ao interesse público e ao do particular. Não obstante, 
cumpre observar que, em alguns casos, o atributo da tipicidade se fará 
presente mesmo nos contratos administrativos, regidos pelo direito 
público, como nos contratos de concessão de serviços públicos, já 
nomeados, tipificados, na Lei 8.987/1995.
13 Di Pietro (2009, p. 201).
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16. (Cespe - Câmara dos Deputados 2012) Em decorrência da 
autoexecutoriedade, atributo dos atos administrativos, a administração pública pode, 
sem a necessidade de autorização judicial, interditar determinado estabelecimento 
comercial.
Comentário: O quesito está correto. A autoexecutoriedade é a 
prerrogativa de que certos atos administrativos sejam executados imediata e 
diretamente pela própria Administração, independentemente de ordem ou 
autorização judicial. Permite-se até mesmo o uso da força física, se for 
necessária, mas sempre com meios adequados e proporcionais. A interdição 
de estabelecimento comercial é um típico exemplo de autoexecutoriedade.
Gabarito: Certo
17. (Cespe - Ibama 2012) O atributo da exigibilidade, presente em todos os atos 
administrativos, representa a execução material que desconstitui a ilegalidade.
Comentário: O quesito está errado. A execução material que desconstitui 
a ilegalidade refere-se ao atributo executoriedade (coerção direta, material), e 
não à exigibilidade. Por exemplo, a executoriedade permite à Administração 
demolir uma obra (execução material) para desconstituir a ilegalidade do 
empreendimento.
Já a exigibilidade diz respeito ao próprio dever imposto pela lei aos 
administrados, cujo cumprimento é garantido pela Administração mediante 
meios indiretos de coerção. Um bom exemplo é a retirada da CNH: a 
Administração exige a habilitação para poder dirigir (exigibilidade); se o 
motorista for pego sem carteira, ele poderá ser multado; a multa, portanto, é 
um meio indireto de obrigar o motorista a tirar a habilitação. Porém, a 
Administração não pode coagir materialmenteo particular a obtê-la, ou seja, o 
ato não possui executoriedade.
Lembrando que tanto a exigibilidade como a executoriedade são 
desdobramentos do atributo autoexecutoriedade.
Gabarito: Errado
18. (Cespe - Ibama 2012) O IBAMA multou e interditou uma fábrica de solventes 
que, apesar de já ter sido advertida, insistia em dispensar resíduos tóxicos em um rio 
próximo a suas instalações. Contra esse ato a empresa impetrou mandado de 
segurança, alegando que a autoridade administrativa não dispunha de poderes para 
impedir o funcionamento da fábrica, por ser esta detentora de alvará de 
funcionamento, devendo a interdição ter sido requerida ao Poder Judiciário.
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Em face dessa situação hipotética, julgue o item seguinte.
Um dos atributos do ato administrativo executado pelo IBAMA na situação em 
questão é o da autoexecutoriedade, que possibilita ao poder público obrigar, direta e 
materialmente, terceiro a cumprir obrigação imposta por ato administrativo, sem a 
necessidade de prévia intervenção judicial.
Comentário: O item está correto. Em razão do atributo da
autoexecutoriedade, o Ibama pode, independentemente de autorização judicial, 
compelir materialmente o administrado a cumprir a lei (no caso, mediante a 
interdição da fábrica), bem como impor multa (nesse caso, trata-se de coerção 
indireta, visto que, se o particular não pagar, a cobrança deverá ser feita junto 
ao Judiciário).
Gabarito: Certo
19. (Cespe - TRT10 2013) Em razão da característica da autoexecutoriedade, a 
cobrança de multa aplicada pela administração não necessita da intervenção do 
Poder Judiciário, mesmo no caso do seu não pagamento.
Comentário: A questão está errada. A cobrança de multa inadimplida não 
possui o atributo da autoexecutoriedade, vale dizer, a Administração não pode 
cobrar o pagamento sem a intervenção do Poder Judiciário.
Gabarito: Errado
20. (Cespe - Suframa 2014) Um veículo da SUFRAMA, conduzido por um servidor 
do órgão, derrapou, invadiu a pista contrária e colidiu com o veículo de um particular. 
O acidente resultou em danos a ambos os veículos e lesões graves no motorista do 
veículo particular.
Com referência a essa situação hipotética, julgue o item que se segue.
Em caso de o servidor ser condenado administrativamente em decorrência do 
acidente, o ato de aplicação de pena lidade a esse servidor será caracterizado pelo 
atributo da autoexecutoriedade.
Comentário: O quesito está correto. Em razão do poder disciplinar, a 
Administração pode aplicar penalidades administrativas a seus servidores. E, 
para tanto, não precisa de autorização judicial, pois a lei atribui esse poder à 
própria Administração. Dessa forma, pode-se afirmar que o ato de aplicação de 
sanções disciplinares (da advertência à demissão) é autoexecutório.
Gabarito: Certo
21. (Cespe - ICMbio 2014) A autoexecutoriedade dos atos administrativos ocorre 
nos casos em que é prevista em lei ou, ainda, quando é necessário adotar 
providências urgentes em relação a determinada questão de interesse público.
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Comentário: O quesito está correto. A autoexecutoriedade não existe em 
todos os atos administrativos. Conforme a doutrina, só há autoexecutoriedade 
quando expressamente prevista em lei ou quando tratar-se de medida urgente 
que, acaso não adotada de imediato, pode ocasionar prejuízo maior para o 
interesse público.
Gabarito: Certo
ELEM EN TO S
Os elementos do ato adm inistrativo são as partes que o compõem, a 
sua infraestrutura. Tam bém são chamados de requisitos ou 
pressupostos.
Os elem entos do ato adm inistrativo podem ser divididos em 
(i) essenciais e (ii) acidentais ou acessórios.
Os elementos essenciais são aqueles sem os quais o ato 
adm inistrativo não existe, ou seja, são elem entos necessários à validade 
do ato. A doutrina, aproveitando-se do que está previsto na Lei de Ação 
Popu lar14, indica que os elem entos essenciais dos atos adm inistrativos 
são: competência, finalidade, forma, motivo e objeto.
Ao lado dos elem entos essenciais, os atos podem contar com 
elementos acidentais, isto é, com ponentes que podem ou não estar 
presentes nos atos adm inistrativos, ampliando ou restringindo os seus 
efeitos jurídicos; são eles: o termo, a condição e o modo ou encargo. 
Segundo Maria Sylvia Di Pietro, os elem entos acidentais referem -se ao 
objeto do ato (elemento essencial) e só podem existir nos atos 
discricionários, porque decorrem da vontade das partes.
Elementos Essenciais (DEVEM existir) 
COM - FI - FOR - M - OB
Elementos Acidentais (Podem ou não existir) 
E C T
■ COMpetência ■ Encargo ou modo
■ FInalidade ■ Condição
■ FORma ■ Termo
■ Motivo
■ Objeto
14 Lei 4.717/1965, art. 2 °: "São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo 
anterior, nos casos de: a) incompetência; b) vício de forma; c) ilegalidade do objeto; d) inexistência dos 
motivos; e) desvio de finalidade".
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22. (Cespe - Anatel 2012) Competência, finalidade, forma, motivo e objeto são 
requisitos de validade de um ato administrativo.
Comentário: O item está correto. Os elementos também são chamados de 
requisitos de validade de um ato administrativo. Afinal, determinados defeitos 
(vícios) em algum deles poderá levar à anulação ou revogação do ato, 
conforme o caso. Em suma, a competência refere-se ao sujeito a quem 
compete a prática do ato; finalidade diz respeito ao resultado final da produção 
do ato, que sempre deve ter como fim geral o interesse público; forma é o rito 
seguido para a produção do ato, bem como o meio de exteriorização do ato em 
si, sendo a escrita a forma mais comum; motivo é o pressuposto de fato e de 
direito que fundamenta a prática do ato; e objeto é o conteúdo do ato, ou seja, 
seu efeito jurídico.
Gabarito: Certo
23. (Cespe - TRT10 2013) Consoante a doutrina, são requisitos ou elementos do 
ato administrativo a competência, o objeto, a forma, o motivo e a finalidade.
Comentário: O quesito está correto. Ao tratar de requisitos ou elementos 
do ato administrativos, lembre-se do Com Fi For M Ob (competência, 
finalidade, forma, motivo e objeto).
Gabarito: Certo
Estudarem os cada um desses elem entos em seguida.
_____________________________COMPETÊNCIA_____________________________
Competência é o poder atribuído ao agente para a prática do ato. 
Refere-se, portanto, ao sujeito que, segundo a norma, é o responsável por 
praticar determ inado ato (a doutrina, por vezes, refere-se ao elemento 
competência sim plesm ente como "suje ito" ou "sujeito competente").
No nosso ordenam ento juríd ico, as com petências para a prática de 
atos adm inistrativos são atribuídas originariam ente aos entes políticos 
(União, Estados, Municíp ios e DF). A partir daí, as com petências são 
distribuídas entre os respectivos órgãos administrativos (como os 
M inistérios, Secretarias e suas unidades) e, dentro destes, entre seus 
agentes, pessoas físicas.
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A competência deve decorrer de norma expressa, vale dizer, não 
há presunção de competência adm inistrativa. Comodizem, não é 
competente quem quer, ou quem sabe fazer, mas sim quem a norma 
determinar que é.
A lei é a fonte normal da competência. É nela que se encontram 
os lim ites e a dimensão das atribuições cometidas a pessoas 
adm inistrativas, órgãos e agentes púb licos15.
Mas a lei não é fonte exclusiva da competência administrativa.
Determ inados agentes retiram sua competência d iretam ente da 
Constituição, a exemplo do Presidente da República e dos M inistros de 
Estado. A competência pode, ainda, derivar de normas administrativas 
infralegais (atos de organização), como Regimentos Internos e 
Resoluções.
Assim , a competência pode ser:
■ Com petência primária: é aquela prevista diretamente na lei ou na 
Constituição Federal.
■ Com petência secundária: é aquela emanada de normas infraleaais. 
como, por exemplo, atos administrativos organizacionais. Deriva da lei, a 
qual deve autorizar expressamente a normatização infralegal.
Geralmente ocorre o seguinte: a competência de determ inado órgão 
provém da lei (competência primária) e a competência dos segmentos 
internos dele (competência secundária), caso a lei autorize, pode ser 
definida através de atos de organização.
24. (Cespe - TCE/ES 2012) A competência para a prática dos atos administrativos 
depende sempre de previsão constitucional ou legal: quando prevista na CF, é 
denominada competência primária e, quando prevista em lei ordinária, competência 
secundária.
Comentário: Tanto as competências previstas na CF quanto as previstas 
nas leis são denominadas competências primárias, daí o erro. São chamadas 
de competências secundárias aquelas previstas em normas infralegais.
Gabarito: Errado
15 Carvalho Filho (2014, p. 107).
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Critérios definidores da competência
A norma define a competência dos agentes públicos segundo alguns 
critérios de distribuição e organização, quais se jam 16:
O Matéria: a competência é definida segundo a especificidade da 
função a ser exercida. Por exem p lo: na esfera federal, cada Ministério 
possui competência para tratar de determ inada matéria (saúde, educação, 
cultura, econom ia etc.).
O Hierarquia: as com petências são escalonadas de acordo com 
seu nível de com plexidade e responsabilidade. Assim , por esse critério, as 
competências mais complexas e de maior responsabilidade são atribuídas 
aos agentes de plano hierárquico mais elevado.
O Lugar: a competência é distribuída entre órgãos localizados em 
pontos territoria is distintos. Inspira-se na necessidade de descentralização 
ou desconcentração territorial das atividades adm inistrativas. 
Por exem plo: determ inadas com petências da Receita Federal são
desem penhadas por Superintendências espalhadas nos Estados-membros.
O Tempo: a competência é conferida por determ inado período de 
tempo. Por exem p lo: a competência do servidor público tem início a partir 
da investidura legal e térm ino com o fim do exercício da função pública. 
Tam bém é exemplo a proibição de certos atos em períodos defin idos pela 
lei, como de nomear ou exonerar servidores em período eleitoral.
O Fracionamento: a competência é distribuída por diversos 
órgãos ou agentes, cuja m anifestação é imprescindível para a completa 
form ação do ato. Trata-se dos cham ados atos complexos. Por exem p lo: a 
redução de alíquotas de IPI para alguns refrigerantes depende da 
aprovação do M inistério da Agridu ltura e do Ministério da Fazenda.
Características
A doutrina ensina que o elemento competência apresenta as 
seguintes características:
O É de exercício obrigatório: trata-se de um poder-dever do 
agente público, não sendo exercido por sua livre conveniência, mas sim 
para a satisfação do interesse público.
O É irrenunciável: em respeito ao princípio da indisponibilidade 
do interesse público, o adm inistrador atua em nome e interesse da 
coletividade, não podendo renunciar àquilo que não lhe pertence. Todavia,
16 Carvalho Filho (2014, p. 108)
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a irrenunciabilidade não impede que a Adm inistração Pública transfira a 
execução de uma tarefa, isto é, delegue o exercício da competência 
para fazer algo. A delegação, de toda sorte, implica transferir apenas o 
exercício, eis que a titularidade da competência continua a pertencer a 
seu 'proprietário ' (autoridade delegante).
O É intransferível ou inderrogável: não se adm ite transação de 
competência, ou seja, a competência não pode ser transm itida por mero 
acordo entre as partes. Uma vez fixada em norma expressa, a 
competência deve ser rigidamente observada por todos. Mesmo quando 
se perm ite a delegação, é preciso um ato formal que registre a prática. 
Essa característica também decorre do princípio da indisponibilidade do 
interesse público.
O É imodificável por mera vontade do agente: só quem pode 
m odificar competência primária é a lei ou a Constituição.
O É imprescritível: mesmo quando não utilizada, não importa por 
quanto tempo, o agente continuará sendo competente, ou seja, ele não 
perderá sua competência sim plesm ente pelo fato de não utilizá-la.
O É improrrogável: o fato de um órgão ou agente incompetente 
praticar um ato não faz com que ele passe a ser considerado competente. 
Em outras palavras, o mero decurso do tempo não muda a incompetência 
em competência. Para a alteração da competência, registre-se, é 
necessária a edição de norma que especifique quem agora passa a dispor 
da competência.
O Pode ser delegada ou avocada, desde que não haja 
impedimento legal.
Delegação e Avocação
Delegação consiste na transferência de funções de um agente a 
outro, norm almente de plano hierárquico inferior.
A Lei 9.784/1999, que cuida do processo adm inistrativo no âmbito 
federal, trata da delegação de competência nos seguintes termos:
Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver 
impedimento legal, delegar parte da sua competência a outros órgãos ou 
titulares, ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente subordinados, 
quando for conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social, 
econômica, jurídica ou territorial.
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Como se vê, a regra geral é a possibilidade de delegação, a qual não 
é adm itida somente se houver impedimento legal17.
O ato de delegação especificará as matérias e poderes transferidos, 
os limites da atuação do delegado, a duração e os objetivos da 
delegação e o recurso cabível, podendo conter ressalva de exercício da 
atribuição delegada (Lei 9784/1999, art. 14, §3°).
Conform e assinalam Vicente Paulo e Marcelo A lexandrino, a 
delegação deve ser de apenas parte da competência do órgão ou do 
agente, e não de todas as suas atribuições.
Poderão ser impostas condicionantes (ressalvas) ao exercício da 
competência delegada, por exemplo, determ inação de que a autoridade 
delegante deverá ser previamente consultada em situações específicas.
Ressalte-se que a delegação geralm ente é feita para órgãos ou 
agentes subordinados (ou de mesma hierarquia), mas também é possível 
mesmo que não exista subordinação hierárquica. É o que ocorre, por 
exemplo, na descentralização por colaboração, em que o Estado, 
mediante contrato, transfere (delega) a execução de determ inado serviço 
público a umapessoa juríd ica de direito privado, conservando o Poder 
Público a titu laridade do serviço (ex: concessões e perm issões de serviço 
público).
Im portante destacar que o ato de delegação é um 
ato discricionário, revogável a qualquer tempo pela autoridade 
delegante.
O ato de delegação não retira a competência da autoridade 
delegante, que continua com petente cum ulativam ente com o agente 
delegado18. Afinal, a delegação apenas transfere a responsabilidade pelo 
exercício de determ inada tarefa; a titularidade permanece com quem 
delegou.
Segundo o art. 14, §3° da Lei 9.784/1999, "as decisões adotadas por 
delegação devem mencionar explicitamente esta qualidade e considerar- 
se-ão editadas pelo delegado". Ou seja, a responsabilidade pela prática 
do ato é do agente delegado.
O art. 13 da Lei 9.784/1999 dispõe que não podem ser objeto de 
delegação: 17 18
17 Frise-se, porém, que parte da doutrina entende que a delegação de competência só é possível nos casos 
em que a norma expressamente autoriza (Carvalho Filho 2014, p. 109)
18 Carvalho Filho (2014, p. 109).
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■ a edição de atos de caráter normativo;
■ a decisão de recursos adm inistrativos;
■ as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.
Essas funções são indelegáveis e, acaso transferidas, acarretam a 
invalidade não só do ato de transferência, como dos praticados em 
virtude da delegação indevida. A doutrina também aponta que as 
competências de ordem política19 não são passíveis de delegação, salvo 
se expressam ente autorizada pela Constituição.
Avocação, por sua vez, é o ato pelo qual a autoridade 
h ierarquicam ente superior chama para si o exercício de funções que a 
norma originariam ente atribui a um subordinado.
A doutrina é pacífica no sentido de que não é possível haver 
avocação sem que exista hierarquia entre os agentes envolvidos.
Aliás, é isso que está previsto na Lei 9.784/1999:
Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes 
devidamente justificados, a avocação temporária de competência atribuída a 
órgão hierarquicamente in ferior.
A lei informa, ainda, que a avocação é medida de caráter 
excepcional, devendo ser feita apenas " temporariamente" e "por motivos 
relevantes devidamente justificados".
Vale destacar que a avocação não é possível quando se tratar de 
competência exclusiva do subordinado. 19
19 Por exemplo, competência para editar leis, para proferir decisões judiciais, para iniciar a ação penal 
pública, para julgar as contas dos administradores públicos etc.
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Avocação:
Atrai o exercício de competência pertencente 
a órgão ou agente subordinado (apenas).
Ato discricionário.
Medida excepcional.
Não é possível: atos de competência exclusiva.
Delegação:
Transfere o exercício de competência a outro 
órgão ou agente, subordinado ou não.
Ato discricionário.
Delegar é regra, somente obstada se houver 
impedimento legal (entendimento majoritário)
Não é possível: atos normativos, recursos 
administrativos e atos de competência exclusiva.
Por fim, deve ficar claro que a revogação de um ato de delegação
não se confunde com a avocação. É que, na delegação, a titularidade da 
competência delegada é do delegante; já na avocação, a competência 
avocada é do subordinado.
25. (Cespe - TRT10 2013) A competência administrativa pode ser transferida e 
prorrogada pela vontade dos interessados, assim como pode ser delegada e 
avocada de acordo com o interesse do administrador.
Comentário: O item está errado, eis que a competência administrativa é 
intransferível e improrrogável. De fato, como a competência decorre de norma 
expressa, somente a norma pode transferi-la ou autorizar a sua delegação ou 
avocação, e não mero acordo entre as partes. A competência administrativa 
também não pode ser prorrogada, vale dizer, um agente incompetente não 
passa a ser automaticamente considerado competente apenas pelo fato de ter 
praticado determinado ato. A prorrogação de competência é possível no 
Direito Civil, em que a lide, por uma série de razões, pode ser julgada em foro 
diverso daquele previsto na lei.
Lembrando que a competência também é irrenunciável, imodificável por 
mera vontade do agente e imprescritível. Todavia, a competência
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administrativa pode ser delegada e avocada de acordo com o interesse do 
administrador, como, aliás, corretamente registra o quesito.
Gabarito: Errado
26. (FCC - TRE/AM 2010) São critérios para a distribuição da competência, como 
requisito ou elemento do ato administrativo, dentre outros:
(A) delegação e avocação.
(B) conteúdo e objeto.
(C) matéria, forma e sujeito.
(D) tempo, território e matéria.
(E) grau hierárquico e conteúdo.
Comentário: A resposta é a alternativa “d”, eis que apresenta, 
exclusivamente, critérios de distribuição de competência. Na opção “a”, 
delegação e avocação são características do elemento competência; na opção 
“b”, conteúdo e objeto são sinônimos e, assim como a competência, são 
elementos do ato administrativo; na opção “c”, matéria é critério para 
distribuição de competências, mas forma e sujeito são elementos do ato; já na 
alternativa “e”, hierarquia é critério de distribuição de competência, mas 
conteúdo é elemento.
Gabarito: alternativa “d”
______________________________FINALIDADE______________________________
Finalidade é o resultado pretendido pela Adm inistração com a 
prática do ato adm inistrativo.
A finalidade, como elemento do ato adm inistrativo, decorre do 
princípio da impessoalidade, pelo qual o fim a ser buscado pelo agente 
público em suas atividades deve ser tão-som ente aquele prescrito pela lei. 
Em última instância, o fim é a satisfação do interesse público, de forma 
geral e impessoal.
Com o a finalidade do ato é sempre aquela prevista na lei, não há 
espaço para o adm inistrador agir diferente, ou seja, a finalidade é sempre 
um elemento vinculado. Por exem plo: se a lei perm ite a remoção de 
ofício do servidor para atender a necessidade do serviço público, a 
Adm inistração não pode se utilizar desse instituto com outra finalidade, 
como a punição.
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A doutrina costuma confrontar a finalidade com os também 
elem entos de form ação do ato adm inistrativo motivo e objeto.
Conform e esclarece Maria Sylvia Di Pietro, a finalidade distingue-se 
do motivo porque este antecede a prática do ato, correspondendo aos 
fatos, às circunstâncias, que levam a Adm inistração a praticar o ato. Já a 
finalidade sucede à prática do ato, porque corresponde a algo que a 
Adm inistração quer alcançar com a sua edição.
A finalidade também não se confunde com o objeto, pois este é o 
efeito juríd ico imediato que o ato produz, o seu resultado prático 
(aquisição, transform ação ou extinção de direitos), enquanto a finalidade 
é o efeito geral ou mediato (no futuro) do ato, que é sempre o mesmo, 
expresso ou implicitamente estabelecido na lei: a satisfação do interesse 
público.
Sendo assim, pode-se perceber que o objeto é variável conform e o 
resultado