Organização do Sistema Único de Saúde_final

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Brasília-DF. 
OrganizaçãO dO 
SiStema ÚnicO de SaÚde
Elaboração
Juliana Borges Pereira
Produção
Equipe Técnica de Avaliação, Revisão Linguística e Editoração
Sumário
APRESENTAÇÃO .................................................................................................................................. 5
ORGANIZAÇÃO DO CADERNO DE ESTUDOS E PESQUISA ..................................................................... 6
INTRODUÇÃO ..................................................................................................................................... 8
UNIDADE I
SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS) ............................................................................................................ 9
CAPÍTULO 1
CONCEITO DE SUS .................................................................................................................. 9
CAPÍTULO 2
FUNCIONAMENTO DO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS) .......................................................... 25
CAPÍTULO 3
DEFINIÇÃO DE CONSELHO DE SAÚDE .................................................................................... 28
UNIDADE II
PRINCÍPIOS DOUTRINÁRIOS ................................................................................................................ 34
CAPÍTULO 1
UNIVERSALIZAÇÃO, EQUIDADE E INTEGRALIDADE .................................................................... 34
UNIDADE III
PRINCÍPIOS ORGANIZATIVOS .............................................................................................................. 43
CAPÍTULO 1
REGIONALIZAÇÃO E HIERARQUIZAÇÃO ................................................................................. 43
CAPÍTULO 2
DESCENTRALIZAÇÃO E COMANDO ÚNICO ............................................................................ 46
CAPÍTULO 3
PARTICIPAÇÃO POPULAR ...................................................................................................... 53
CAPÍTULO 4
PARTICIPAÇÃO DA UNIÃO, ESTADOS E MUNICÍPIOS E RESPONSABILIDADES ............................... 58
UNIDADE IV
PRINCIPAIS LEIS .................................................................................................................................. 66
CAPÍTULO 1
LEIS E PACTOS .................................................................................................................... 66
UNIDADE V
ATENÇÃO BÁSICA .............................................................................................................................. 84
CAPÍTULO 1
POLÍTICA NACIONAL DE ATENÇÃO BÁSICA – PROGRAMA SAÚDE DA FAMÍLIA (PSF) E O 
PROGRAMA AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE (PACS) ........................................................ 84
PARA (NÃO) FINALIZAR ...................................................................................................................... 98
REFERÊNCIAS .................................................................................................................................. 103
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Apresentação
Caro aluno
A proposta editorial deste Caderno de Estudos e Pesquisa reúne elementos que se entendem 
necessários para o desenvolvimento do estudo com segurança e qualidade. Caracteriza-se pela 
atualidade, dinâmica e pertinência de seu conteúdo, bem como pela interatividade e modernidade 
de sua estrutura formal, adequadas à metodologia da Educação a Distância – EaD.
Pretende-se, com este material, levá-lo à reflexão e à compreensão da pluralidade dos conhecimentos 
a serem oferecidos, possibilitando-lhe ampliar conceitos específicos da área e atuar de forma 
competente e conscienciosa, como convém ao profissional que busca a formação continuada para 
vencer os desafios que a evolução científico-tecnológica impõe ao mundo contemporâneo.
Elaborou-se a presente publicação com a intenção de torná-la subsídio valioso, de modo a facilitar 
sua caminhada na trajetória a ser percorrida tanto na vida pessoal quanto na profissional. Utilize-a 
como instrumento para seu sucesso na carreira.
Conselho Editorial
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Organização do Caderno 
de Estudos e Pesquisa
Para facilitar seu estudo, os conteúdos são organizados em unidades, subdivididas em capítulos, de 
forma didática, objetiva e coerente. Eles serão abordados por meio de textos básicos, com questões 
para reflexão, entre outros recursos editoriais que visam a tornar sua leitura mais agradável. Ao 
final, serão indicadas, também, fontes de consulta, para aprofundar os estudos com leituras e 
pesquisas complementares.
A seguir, uma breve descrição dos ícones utilizados na organização dos Cadernos de Estudos 
e Pesquisa.
Provocação
Textos que buscam instigar o aluno a refletir sobre determinado assunto antes 
mesmo de iniciar sua leitura ou após algum trecho pertinente para o autor 
conteudista.
Para refletir
Questões inseridas no decorrer do estudo a fim de que o aluno faça uma pausa e reflita 
sobre o conteúdo estudado ou temas que o ajudem em seu raciocínio. É importante 
que ele verifique seus conhecimentos, suas experiências e seus sentimentos. As 
reflexões são o ponto de partida para a construção de suas conclusões.
Sugestão de estudo complementar
Sugestões de leituras adicionais, filmes e sites para aprofundamento do estudo, 
discussões em fóruns ou encontros presenciais quando for o caso.
Praticando
Sugestão de atividades, no decorrer das leituras, com o objetivo didático de fortalecer 
o processo de aprendizagem do aluno.
Atenção
Chamadas para alertar detalhes/tópicos importantes que contribuam para a 
síntese/conclusão do assunto abordado.
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Saiba mais
Informações complementares para elucidar a construção das sínteses/conclusões 
sobre o assunto abordado.
Sintetizando
Trecho que busca resumir informações relevantes do conteúdo, facilitando o 
entendimento pelo aluno sobre trechos mais complexos.
Exercício de fixação
Atividades que buscam reforçar a assimilação e fixação dos períodos que o autor/
conteudista achar mais relevante em relação a aprendizagem de seu módulo (não 
há registro de menção).
Avaliação Final
Questionário com 10 questões objetivas, baseadas nos objetivos do curso, 
que visam verificar a aprendizagem do curso (há registro de menção). É a única 
atividade do curso que vale nota, ou seja, é a atividade que o aluno fará para saber 
se pode ou não receber a certificação.
Para (não) finalizar
Texto integrador, ao final do módulo, que motiva o aluno a continuar a aprendizagem 
ou estimula ponderações complementares sobre o módulo estudado.
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Introdução
Prezado aluno
Iniciaremos a disciplina 3 “Organização do Sistema Único de Saúde” direcionando nossas 
discussões para o Sistema Único de Saúde (SUS). 
O conhecimento na área de saúde coletiva está ganhando força e sendo cada vez mais exigido no 
mercado de trabalho. Em busca rápida na literatura científica, podemos encontrar mais de 64 mil 
artigos relacionados ao SUS, sendo, portanto, um assunto muito importante e de grande relevância 
para vários profissionais como médicos, enfermeiros, psicólogos, nutricionistas, fisioterapeutas, 
educadores físicos, assistentes sociais, farmacêuticos, dentistas, terapeutas ocupacionais, biólogos, 
biomédicos, fonoaudiólogos e outros interessados.
Dessa forma, convidamos a participar dessa disciplina do curso de pós-graduação, com o objetivo 
de aprimorar sua conduta profissional no conhecimento da organização do Sistema Único de Saúde.
Objetivos
 » O objetivo dessa disciplina consiste em proporcionar aos alunos a capacidade 
de compreensão da organização do Sistema Único de Saúde (SUS) perpassando 
a história, os conceitos gerais, o funcionamento, os princípios organizativos e 
doutrinários, as principais leis e pactos, alémda política de atenção básica. 
 » Dessa forma, buscamos aperfeiçoar o profissional tornando-o crítico, fundamentado 
e com condutas profissionais atualizadas ao real cenário da saúde coletiva do Brasil.
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UNIDADE ISISTEMA ÚNICO DE SAÚDE 
(SUS)
CAPÍTULO 1
CONCEITO DE SUS
Saúde: “É um estado de completo bem-estar físico, mental e social e não meramente 
a ausência de doenças ou defeitos”. (Organização Mundial da Saúde) 
Essa definição é considerada utópica, poética e impossível de ser alcançada, porém, 
possui o mérito de reconhecer, no seu sentido mais amplo, que a saúde não depende 
somente de profissionais e unidades de saúde. É um problema de natureza social 
decorrente do nível de vida dos indivíduos, é um equilíbrio orgânico resultante de 
um ajustamento do organismo no sentido da manutenção de um balanço positivo 
contra forças biológicas, fisicoquímicas, mentais e sociais que tendem a romper este 
equilíbrio. Segundo o Ministério da Saúde:
A saúde é resultante de alimentação, habitação, educação, renda, meio ambiente, 
trabalho, transporte, emprego, lazer, liberdade, acesso e posse de terra e acesso 
aos serviços de saúde. É assim o resultado das formas de organização social e da 
produção, as quais podem gerar grandes desigualdades nos níveis de vida. 
Como surgiu o SUS? 
Realmente sabemos o que significa SUS? 
Qual são os reais objetivos do SUS?
O SUS é um sistema composto por muitas partes que, por mais diferentes que 
pareçam, possuem uma finalidade em comum: cuidar e promover a saúde de toda a 
população, melhorando a qualidade de vida dos todos os brasileiros.
O SUS existe há pouco tempo e surgiu como resposta à insatisfação e 
descontentamento existente em relação aos direitos de cidadania, acesso, serviços 
e forma de organização do sistema de saúde. Nos anos 1970 e 1980, vários 
médicos, enfermeiros, donas de casa, trabalhadores de sindicatos, religiosos e 
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UNIDADE I │ SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS)
funcionários dos postos e secretarias de saúde levaram adiante um movimento, 
chamado “movimento sanitário” cujo objetivo foi criar um novo sistema público 
para solucionar os inúmeros problemas encontrados no atendimento à saúde da 
população. O movimento orientava-se pela ideia de que todos têm direito à saúde e 
que o governo, com a sociedade, tem o dever de fazer o que for preciso para alcançar 
este objetivo.
Na tentativa de alcançar o conceito de saúde foi criado o Sistema Único de Saúde, 
o SUS. 
Então, vamos compreender um pouco mais sobre SUS. 
História do SUS
Para compreender melhor a história do SUS, fundamentaremos nossa linha de 
raciocínio no excelente artigo científico intitulado: “O Instituto de Medicina Social 
e a luta pela reforma sanitária: contribuição à história do SUS”, do professor Hésio 
Cordeiro, publicado na PHYSIS: Rev. Saúde Coletiva, Rio de Janeiro, 14(2): 343-362, 
2004. Disponível em: <<http://www.scielo.br/pdf/%0D/physis/v14n2/v14n2a09.
pdf>>. Acesso em: 4/7/2012.
Nesse artigo, o autor estuda o processo da reforma sanitária brasileira e suas relações 
com a produção de conhecimentos que influenciaram a aprovação do Sistema 
Único de Saúde, na Constituinte de 1988, e sua implementação na década de 90. O 
Movimento Sanitário incorporou conhecimentos desenvolvidos por pesquisadores 
de Saúde Coletiva e orientou práticas técnicas que serviram de base para a 
organização do SUS. O processo em curso na década de 1990 resultou em novos 
conceitos relativos a Estado e mercado, no campo da saúde. Foram configuradas 
novas questões que deverão influenciar a agenda de pesquisa em Saúde Coletiva, 
dando conta dos temas da equidade, da qualidade em saúde e da democratização 
do sistema brasileiro de saúde.
Para iniciar a história da implementação do SUS, o autor começa descrevendo os movimentos de 
resistência e todos os colaborados desse movimento.
Desde suas origens, no início da década de 1970, foi explicitado que o campo denominado “Medicina 
Social” diferenciava o que, na época, se denominava Higiene (denominação da antiga unidade 
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SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS) │ UNIDADE I
universitária) ou Saúde Pública, com a notável tradição dos sanitaristas, desde a Fundação Serviço 
Especial de Saúde Pública, em meados dos anos 1940. A busca de alternativas que contemplassem 
uma articulação entre as Ciências Sociais, a Epidemiologia com ênfase na determinação social 
das doenças e as políticas de saúde tinha o mérito de buscar a superação entre as orientações 
funcionalistas das ciências do comportamento, as visões tecnocráticas de determinadas correntes 
do planejamento e da administração de saúde ou a determinação das doenças, como o resultado 
multivariável e anistórico de fatores biopsicossociais.
Com a definição da Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP), do apoio da Fundação Kellogg e 
da Organização Panamericana de Saúde (OPS), mobilizaram-se as inteligências audazes de José 
Pelúcio Ferreira, Fabio Celso de Macedo Soares, Mario Chaves, Juan César Garcia, José Roberto 
Ferreira, Nelson Luis de Araújo Moraes e Carlos Gentile de Melo, além de um punhado de jovens 
professores-alunos, alguns retornando de jornadas na América Latina ou na Europa, outros se 
associando para desenvolver uma aliança entre as novas teorias da saúde e a praxis reformista do 
sistema de saúde.
Um conjunto de temas foi confluindo para linhas de pesquisa nem sempre com finalidades 
teleológicas bem explícitas, pois os objetos foram demarcados pelos processos contraditórios do 
saber e do poder. Temas como instituições de saúde, ordem médica e norma familiar, processos 
normativos, práticas do saber popular e nova configuração das empresas médicas foram 
pavimentando os outros campos teóricos a serem desbravados. Novos interlocutores apontavam 
para os estudos socioeconômicos em saúde e para os estudos epidemiológicos e populacionais no 
âmbito da Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz), com Sergio Arouca e outros tantos pesquisadores, 
não sem um certo grau de disfarçada competição.
Anos 1970
Os anos 1970, mais especificamente 1974, colocaram em questão a organização do Sistema Nacional 
da Previdência e Assistência Social (SINPAS) no Governo Geisel, que iniciou um processo de 
expansão da cobertura previdenciária. INAMPS, INPS, IAPAS, LBA, FUNABEM, DATAPREV são 
siglas das políticas sociais desse período. É de 24 de outubro de 1974 o protocolo firmado entre 
o Ministério da Educação (MEC) e o Ministério da Previdência e Assistência (MPAS), que gerou 
o Convênio MEC-MPAS, estabelecendo novas bases para a relação entre hospitais universitários 
e a Previdência Social (OLIVEIRA; TEIXEIRA, 1985). A Lei no 6.229, de 17 de julho de 1975 
criou o Sistema Nacional de Saúde, inspirada numa visão sistêmica, ordenando e consolidando 
as mesmas funções, duplicações e superposições, que já mobilizavam o pensamento crítico das 
políticas de saúde.
A VI Conferência Nacional de Saúde buscou legitimar a concepção sistêmica na saúde, evitando 
reconhecer e estabelecer prioridades. O conflito fez-se presente durante a própria Conferência, na 
qual documento alternativo produzido com a colaboração de professores do Instituto de Medicina 
Social foi recolhido pelo Ministério da Saúde - que impediu sua divulgação - , pois só deveria 
existir um único documento, isto é, o do próprio Ministério.
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UNIDADE I │ SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS)
Da confluência entre a Academia e a praxis, entre as críticas ao complexo médico-empresarial e o 
exercício de propostas de descentralização e municipalização, brotavam rabiscos de alternativas 
que, muitas vezes, se traduziam em novos cursos, seminários, documentos, reuniões no Sindicato 
dos Médicos ou no Centro Brasileiro de Estudos de Saúde (CEBES). Um momento estratégicopara 
a organização da Reforma Sanitária foi o 1o Simpósio de Política Nacional de Saúde, com debate e 
aprovação do documento A Questão Democrática na Área da Saúde, apresentado pela diretoria 
nacional do CEBES, com base em trabalho elaborado por pesquisadores do Instituto de Medicina 
Social da UERJ (Hésio Cordeiro, José Luis Fiori e Reinaldo Guimarães), acrescido das principais 
reivindicações do setor, transformando-se em documento-base para as conclusões finais do encontro 
(CEBES, 1980).
O documento, aprovado no 1o Simpósio de Política Nacional de Saúde, em outubro de 1979, 
estabelece alguns princípios que seriam adotados pela Reforma Sanitária: 
1. o direito à saúde como direito universal e inalienável; 
2. o caráter intersetorial dos determinantes da saúde; 
3. o papel do Estado no sentido de regular “para obstaculizar os efeitos mais nocivos 
das leis do mercado na área da saúde” (CEBES, 1980); 
4. descentralização, regionalização e hierarquização; 
5. participação popular e controle democrático. Entre as medidas iniciais, destaca-se 
“criar o Sistema Único de Saúde”.
Década de 1980: sobre a busca de alternativas para a democratização da saúde
A década de 1980 seria demarcada pela crise fiscal do sistema previdenciário, pois a extensão dos 
benefícios ocorrida no período anterior não havia sido contemplada pela definição legal de novos 
mecanismos de financiamento que viabilizassem o real acesso aos benefícios, principalmente das 
populações rurais e dos novos contingentes de assalariados urbanos (autônomos, empregados 
domésticos e setores informais). O debate sobre as medidas saneadoras envolvia a extinção da 
assistência médica do escopo dos benefícios previdenciários, com sua substituição pelo seguro 
saúde privado no molde chileno – o pagamento da assistência médica pelo segurado de acordo com 
faixas de renda, a eliminação de determinados benefícios, incluindo a aposentadoria por tempo de 
serviço com 35 anos de idade, entre outros.
Em janeiro de 1985, realizava-se a Reunião de Montes Claros, da qual participaram lideranças, que 
se apresentavam para debater propostas para o governo, o qual deveria encerrar o ciclo autoritário 
de presidentes da República com a candidatura de Tancredo Neves. A Carta de Montes Claros, 
liderada por José de Saraiva Felipe, secretário municipal de Saúde à época, reafirmava os princípios 
e postulados de 1979, do simpósio realizado na Câmara dos Deputados. A partir de Montes Claros, 
sucedem-se reuniões para aprofundar e detalhar a futura operacionalização da proposta para a 
denominada Nova República, principalmente quanto ao processo de unificação do Ministério da 
Saúde e do INAMPS, e a passagem da Central de Medicamentos da Previdência Social para a Saúde.
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SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS) │ UNIDADE I
Com a posse de José Sarney, em 15 de março de 1985, na Presidência da República, devido à doença 
e ao trágico falecimento de Tancredo Neves, assumiu o Ministério da Previdência e Assistência 
Social o ministro Waldir Pires, pessoa de notável trajetória política. O ministro manifestou, desde 
o início de sua gestão, grande sensibilidade para as propostas de reforma da saúde e do sistema 
de seguridade social. “A Previdência é viável” foi seu lema desde sempre. Na Saúde, José Saraiva 
Felipe foi nomeado para a Secretaria de Assistência Médica do MPAS e Henri Jouval Jr. assumia 
interinamente a presidência do INAMPS, até que se concluísse o processo de decisão a respeito do 
novo presidente dessa Instituição.
Os passos decisivos para que se elaborassem os princípios e a prática da Reforma Sanitária 
foram dados na VIII Conferência Nacional de Saúde, realizada em Brasília entre 17 e 21 de março 
de 1986, após conferências preparatórias efetuadas em todos os estados da Federação. Sob a 
presidência de Antônio Sergio da Silva Arouca (FIOCRUZ), a vice-presidência de Francisco Xavier 
Beduski (superintendente da SUCAM) e tendo como relator Guilherme Rodrigues da Silva (USP), 
debateram-se como temas: Saúde como Direito, Reformulação do Sistema Nacional de Saúde e 
Financiamento do Setor. Participaram da Conferência mil delegados com direito a voto e cerca de 3 
mil participantes, que constituíram 135 grupos de trabalho.
Separação da Saúde e da Previdência
Outro tema bastante polêmico foi relativo à separação da “Saúde” da “Previdência”. O entendimento 
majoritário foi o de que a previdência social deveria se encarregar de ações próprias do “seguro 
social” (pensões, aposentadoria e demais benefícios) e a saúde estaria entregue em nível federal a 
um único órgão com características novas. O setor seria financiado por várias receitas, oriundas de 
impostos gerais e incidentes sobre produtos e atividades nocivas à saúde. Até que se formasse esse 
orçamento da saúde, a previdência social deveria destinar os recursos despendidos com o INAMPS 
para o novo órgão, retraindo-os paulativamente, à medida do crescimento de novas fontes.
Na própria Conferência já se vislumbravam barreiras e dificuldades objetivas e subjetivas para a 
Reforma Sanitária. Foram aprovadas moções de que as AIS não deveriam adiar a implantação do 
SUS; o financiamento e a discussão da operacionalização ainda deveriam ser mais aprofundados, 
embora se recomendasse a constituição de um orçamento social que englobasse os recursos 
destinados às políticas sociais nos diversos ministérios e os dos diversos fundos sociais, cabendo, 
contudo, a organização de fundos únicos de saúde, nos três níveis da Federação. Propôs-se a criação 
de um grupo executivo da Reforma Sanitária, convocado pelo Ministério da Saúde - a Comissão 
Nacional da Reforma Sanitária.
Ao mesmo tempo, iniciou-se uma estratégia-ponte para a implantação do SUS, com a iniciativa, por 
sinal, questionada por segmentos do Movimento Sanitário e do Sistema Unificado e Descentralizado 
de Saúde (SUDS), de que o INAMPS transferiria seus hospitais, ambulatórios e superintendências 
regionais para o âmbito dos estados (secretarias estaduais de Saúde) e municípios (secretarias 
municipais de Saúde). O processo levava adiante as recomendações da VIII Conferência Nacional 
de Saúde (CNS), para enfrentar o risco de um relativo imobilismo do Ministério da Saúde, que não 
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UNIDADE I │ SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS)
abria seu orçamento aplicado nos estados e nos seus diversos programas, por conta da tradição 
verticalista da instituição.
Os debates e recomendações que se seguiram à VIII CNS contribuíram para três níveis de ação 
política e técnica da Reforma Sanitária: a luta pelo texto da saúde no capítulo da ordem social da 
Nova Constituição, os movimentos táticos e a mobilização da sociedade para a ampliação das bases 
sociais do Movimento Sanitário.
O argumento primordial era o da necessidade de conquistar apoios em favor de mudanças, a partir 
de ações administrativas e institucionais, que representassem melhorias objetivas na organização 
dos serviços e no atendimento à população. As estratégia intermediárias expressaram-se, até 1986, 
pelas Ações Integradas de Saúde e, a partir de 1987, pela substituição das AIS pelos sistemas 
descentralizados e unificados de saúde.
Ambos os projetos viriam a ser criticados pelos segmentos técnico-burocráticos que, desde 1985, 
defendiam a “unificação pelo alto”, ou seja, a passagem imediata do INAMPS para o Ministério da 
Saúde. De acordo com Paim (1990), esses segmentos teimavam em desconhecer, desqualificar ou 
subestimar a relevância da estratégia das AIS. Isto se refletiu no relatório final da VIII CNS, que 
incluía a advertência de que em nenhum momento a existência das AIS deveria ser utilizada como 
justificativa para protelar a implantação do Sistema Único de Saúde. Logo após, segundo o relator 
da Conferência, o Ministério da Saúde retomou suapolítica de campanhas, vertical e desintegrada, 
adotando medidas episódicas para combate à epidemia de dengue, que ameaçava várias capitais e 
cidades de médio porte do Sudeste e Nordeste.
As AIS foram expandidas pela direção-geral do INAMPS para cerca de 2.500 municípios, 
correspondente à área geográfica onde viviam cerca de 90% da população do País. No entanto, a 
relação entre os gestores de saúde e prestadores de serviços se realizava pela compra e venda de 
serviços, esgotando o modelo institucional da AIS. Ao mesmo tempo em que se instalava a Comissão 
Nacional da Reforma Sanitária, iniciou-se a implantação do Sistema Único Descentralizado de Saúde 
(SUDS) por meio de convênios com secretarias estaduais de Saúde e destas com as municipais, 
estabelecendo-se um novo campo de debates acadêmico e político que viria demarcar os passos e as 
controvérsias da Reforma Sanitária, sob os riscos da “inampização da saúde”.
Os recursos definidos para cada estado pelo MPAS, em 1987, foram baseados na Programação 
Orçamentária Integrada (POI), elaborada durante o segundo semestre de 1986 pela Secretaria de 
Planejamento do INAMPS, e aprovada na Comissão Interministerial de Planejamento (CIPLAN). 
De forma integrada, os recursos de investimento e de custeio deveriam ser programados com metas 
aprovadas na base do sistema de saúde.
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SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS) │ UNIDADE I
Implementação do SUS em 1988
A implantação do Sistema Único de Saúde dependia da consolidação de seus 
fundamentos na nova Constituição Federal, aprovada e promulgada em 5 de outubro 
de 1988. Os princípios da saúde como direito de cidadania e incorporada ao conceito de seguridade 
social foram debatidos num processo do qual participaram ativamente pesquisadores, líderes 
sindicais, lideranças políticas, administradores de saúde. Controvérsias ainda hoje são objeto de 
indagações:
1. o conceito de seguridade social, envolvendo ações destinadas a assegurar 
os direitos relativos à saúde, previdência e assistência social. Ao incluir a saúde, 
superou-se o conceito tradicional de seguro social, que compreende apenas os 
direitos dos contribuintes diretos, enquanto a seguridade inclui contribuintes e não 
contribuintes, estes cobertos pelas receitas tributárias e contribuições sociais de 
toda a sociedade;
2. o conceito de universalidade de cobertura, análogo ao reconhecimento do 
direito de todos à saúde. Alguns contrapõem o enfoque da direção dos recursos aos 
grupos sociais mais vulneráveis;
3. o princípio de que é dever do Estado garantir a saúde, mediante políticas 
sociais e econômicas que visem à redução do risco e outros agravos que explicitam o 
reconhecimento da determinação social do processo saúde- doença. Os segmentos 
mais conservadores questionaram a abrangência do conceito. Contudo, não 
conseguiram eliminá-lo do texto constitucional;
4. as relações com o setor privado foram objeto de negociações conflitivas desde o 
início da Constituinte, em virtude de terem sido propostos: a relevância pública das 
ações e serviços de saúde, o caráter complementar da participação do setor privado 
no SUDS, a vedação da destinação de recursos públicos para auxílios ou subvenções 
às instituições privadas sem fins lucrativos, assim como a participação de empresas 
e capitais estrangeiros na assistência à saúde, “salvo nos casos previstos em lei”; 
foi vedada, também, a comercialização da coleta, processamento e transfusão de 
sangue e seus derivados, tecidos e órgãos;
16
UNIDADE I │ SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS)
5. descentralização do SUS, com direção única em cada nível de governo, sem 
referência à municipalização; 6) o financiamento seria em parte realizado pela 
seguridade social, mediante recursos provenientes de contribuições sociais e de 
recursos dos orçamentos da União, estados e municípios, fixando-se um percentual 
de 30% do orçamento da seguridade, até que se aprovasse a Lei Orgânica da Saúde.
Abaixo, esquema divulgado pelo Ministério da Saúde - SUS. Dados do ano de 2006. 
Hoje, em 2013, como está o SUS? 
Abaixo uma reportagem do Portal da Saúde - SUS – Disponível em: <http://
portalsaude.saude.gov.br/portalsaude/noticia/4390/162/ministerio-avalia-e-
monitora-acesso-e-qualidade-dos-servicos-de-saude.html> Acesso em: 4.7.2012.
Ministério avalia qualidade dos serviços de saúde
O ministro Alexandre Padilha lançou, nesta quinta-feira (1/03/2012), o Índice de 
Desempenho do SUS (IDSUS 2012); ferramenta vai avaliar 24 indicadores e ajudar 
governo federal, estados e municípios a qualificarem atendimento de saúde.
O ministro da Saúde, Alexandre Padilha, lançou, nesta quinta-feira (1/03), em Brasília, 
o Índice de Desempenho do SUS (IDSUS 2012), ferramenta que avalia o acesso e a 
qualidade dos serviços de saúde no país. Criado pelo Ministério da Saúde, o índice 
avaliou entre 2008 e 2010 os diferentes níveis de atenção (básica, especializada 
ambulatorial e hospitalar e de urgência e emergência), verificando como está 
a infraestrutura de saúde para atender as pessoas e se os serviços ofertados têm 
capacidade de dar as melhores respostas aos problemas de saúde da população.
Confira a apresentação
Além de dar maior transparência ao quadro geral da oferta e da situação dos 
serviços de saúde, o IDSUS 2012 servirá como instrumento de monitoramento e 
avaliação para que os dirigentes dos três níveis – federal, estadual e municipal - 
tomem decisões em favor do aprimoramento das ações de saúde pública no país”, 
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SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS) │ UNIDADE I
explica Padilha. O SUS não pode temer processo de avaliação do sistema e deve dar 
publicidade às informações, pois se trata de uma ferramenta para aprimorar a gestão. 
O IDSUS 2012 está disponível para consulta de toda a sociedade pelo endereço 
< www.saude.gov.br/idsus>.
Avaliação 
O índice avalia, com pontuação de 0 a 10, municípios, regiões, estados e o país com 
base em informações de acesso, que mostram como estão a oferta de ações e os 
serviços de saúde, e de efetividade, que medem o desempenho do sistema, ou 
seja, o grau com que os serviços e ações de saúde estão atingindo os resultados 
esperados.
O IDSUS é formado por seis grupos homogêneos e leva em consideração a análise 
concomitante de três índices: de Desenvolvimento Socioeconômico (IDSE), de 
Condições de Saúde (ICS) e de Estrutura do Sistema de Saúde do Município (IESSM). 
Basicamente, os grupos 1 e 2 são formados por municípios que apresentam melhor 
infraestrutura e condições de atendimento à população; os grupos 3 e 4 têm pouca 
estrutura de média e alta complexidade, enquanto os grupos 5 e 6 não têm estrutura 
para atendimentos especializados. A proposta é unificar em grupos cidades com 
características similares.
Situação 
De acordo com o índice, o Brasil possui IDSUS equivalente a 5,47. A região Sul teve 
pontuação de 6,12, seguida do Sudeste (5,56), Nordeste (5,28), Centro-Oeste (5,26) 
e Norte (4,67). Entre os estados, possuem índices mais altos os da região Sul - Santa 
Catarina (6,29), Paraná (6,23) e Rio Grande do Sul (5,90). Na sequência, vêm Minas 
Gerais (5,87) e Espírito Santo (5,79). As menores pontuações são do Pará (4,17), de 
Rondônia (4,49) e Rio de Janeiro (4,58).
De acordo com o IDSUS 2012, as maiores notas por Grupo Homogêneo foram: 7,08 
para Vitória (ES), no grupo 1, e 8,22 para Barueri (SP), no grupo 2. Na sequência, nos 
grupos 3 e 4, vêm 8,18 para Rosana (SP) e 7,31 para Turmalina (MG). Nos grupos 5 e 
6 os destaques foram Arco-Íris (SP) e Fernandes Pinheiro (PR), com IDSUS de 8,38 e 
7,76, respectivamente.
Modelo
O IDSUS 2012 é resultado do cruzamento de 24 indicadores, sendo 14 que avaliam 
o acesso e outros 10 para medir a efetividade dos serviços. No quesito acesso, é 
avaliada a capacidadedo sistema de saúde em garantir o cuidado necessário à 
população em tempo oportuno e com recursos adequados. Entre esses indicadores 
estão a cobertura estimada de equipes de saúde; a proporção de nascidos vivos de 
mães com sete ou mais consultas pré-natal; e a realização de exames preventivos de 
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UNIDADE I │ SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS)
cânceres de mama, em mulheres entre 50 e 69 anos, e de colo do útero, na faixa de 
25 a 59 anos.
Já na avaliação de efetividade, ou seja, se o serviço foi prestado adequadamente, 
encontram-se itens como a cura de casos novos de tuberculose e hanseníase; a 
proporção de partos normais; o número de óbitos em menores de 15 anos que 
foram internados em Unidades de Terapia Intensiva (UTI); e o número de óbitos 
durante internações por infarto agudo do miocárdio.
O levantamento de dados para divulgação do IDUS 2012 será realizado a cada três 
anos. Desde a idealização até a fase de finalização, o índice foi construído com a 
participação de vários segmentos do governo, técnicos, acadêmicos e com a 
participação e aprovação do Conselho Nacional de Saúde.
Resumindo
Antes do advento do Sistema Único de Saúde (SUS), a atuação do Ministério da 
Saúde se resumia às atividades de promoção de saúde e prevenção de doenças como 
por exemplo, vacinação, realizadas em caráter universal, e à assistência médico-
hospitalar para poucas doenças; servia aos indigentes, ou seja, a quem não tinha 
acesso ao atendimento pelo Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência 
Social. O INAMPS foi criado pelo regime militar em 1974 pelo desmembramento do 
Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), que hoje é o Instituto Nacional de 
Seguridade Social (INSS); era uma autarquia filiada ao Ministério da Previdência e 
Assistência Social (hoje Ministério da Previdência Social), e tinha a finalidade de 
prestar atendimento médico aos que contribuíam com a previdência social, ou seja, 
aos empregados de carteira assinada. O INAMPS dispunha de estabelecimentos 
próprios, mas a maior parte do atendimento era realizado pela iniciativa privada; os 
convênios estabeleciam a remuneração por procedimento.
O movimento da Reforma Sanitária nasceu no meio acadêmico no início da década 
de 1970 como forma de oposição técnica e política ao regime militar, sendo abraçado 
por outros setores da sociedade e pelo partido de oposição da época - o Movimento 
Democrático Brasileiro (MDB). Em meados da década de 1970 ocorreu uma crise 
do financiamento da previdência social, com repercussões no INAMPS. Em 1979, o 
general João Baptista Figueiredo assumiu a presidência com a promessa de abertura 
política, e de fato a Comissão de Saúde da Câmara dos Deputados promoveu, no 
período de 9 a 11 de outubro de 1979, o I Simpósio sobre Política Nacional de Saúde, 
que contou com participação de muitos dos integrantes do movimento e chegou a 
conclusões altamente favoráveis ao mesmo; ao longo da década de 1980 o INAMPS 
passaria por sucessivas mudanças com universalização progressiva do atendimento, 
já numa transição com o SUS.
A 8a Conferência Nacional de Saúde (CNS) foi um marco na história do SUS por vários 
motivos. Foi aberta em 17 de março de 1986 por José Sarney, o primeiro presidente 
civil após a ditadura, e foi a primeira CNS a ser aberta à sociedade; além disso, foi 
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SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS) │ UNIDADE I
importante na propagação do movimento da Reforma Sanitária. A 8ª CNS resultou 
na implantação do Sistema Unificado e Descentralizado de Saúde (SUDS), um 
convênio entre o INAMPS e os governos estaduais, mas o mais importante foi ter 
formado as bases para a seção “Da Saúde” da Constituição brasileira de 5 de outubro 
de 1988. A Constituição de 1988 foi um marco na história da saúde pública brasileira, 
ao definir a saúde como “direito de todos e dever do Estado”. A implantação do SUS 
foi realizada de forma gradual: 
 » primeiro veio o SUDS; 
 » depois, a incorporação do INAMPS ao Ministério da Saúde (Decreto 
no 99.060, de 7 de março de 1990); 
 » e por fim, a Lei Orgânica da Saúde (Lei no 8.080, de 19 de setembro de 
1990) fundou o SUS.
Em poucos meses foi lançada a Lei no 8.142, de 28 de dezembro de 1990, que 
imprimiu ao SUS uma de suas principais características: o controle social, ou seja, a 
participação dos usuários (população) na gestão do serviço. O INAMPS só foi extinto 
em 27 de julho de 1993 pela Lei no 8.689.
Fonte: Wikipédia. A enciclopédia livre. Disponível em: <http://pt.wikipedia.org/wiki/Sistema_
Único_de_Saúde>. Acesso em: 4.7.2012
Conceito de Sistema Único de Saúde
Segundo o manual do Ministério da Saúde - SUS princípios e Conquistas - o Sistema Único de Saúde 
é formado pelo conjunto de todas as ações e serviços de saúde prestados por órgãos e instituições 
públicas federais, estaduais e municipais, da administração direta e indireta e das fundações 
mantidas pelo Poder Público. À iniciativa privada é permitido participar desse Sistema de maneira 
complementar.
O SUS pode ser considerado uma das maiores conquistas sociais consagradas na Constituição de 
1988. Seus princípios apontam para a democratização nas ações e nos serviços de saúde que deixam 
de ser restritos e passam a ser universais, da mesma forma, deixam de ser centralizados e passam a 
nortear-se pela descentralização.
Na verdade, o SUS representa a materialização de uma nova concepção acerca da saúde em nosso 
país. Antes a saúde era entendida como estado de não doença, o que fazia com que toda lógica 
girasse em torno da cura de agravos à saúde. Essa lógica, que significava apenas remediar os efeitos 
com menor ênfase nas causas, deu lugar a uma nova noção centrada na prevenção dos agravos 
e na promoção da saúde. Para tanto, a saúde passa ser relacionada com a qualidade de vida da 
população, a qual é composta pelo conjunto de bens que englobam a alimentação, o trabalho, o nível 
de renda, a educação, o meio ambiente, o saneamento básico, a vigilância sanitária e farmacológica, 
a moradia, o lazer etc.
20
UNIDADE I │ SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS)
De acordo com essa nova concepção de saúde, compreende-se que os níveis de saúde da população 
expressam a organização social e econômica do País, ou seja, há o acertado reconhecimento de que 
os indicadores de saúde da população devem ser tomados para medir o nível de desenvolvimento do 
país e o de bem estar da população.
Importante notar que a luta pela instituição do SUS parte da base da sociedade. As reivindicações 
que nortearam o movimento que ficou conhecido por Movimento Sanitarista eram apresentadas, 
fundamentalmente, por meio dos secretários municipais de saúde e foram catalisadas na 8ª 
Conferência Nacional de Saúde, realizada em 1986. As resoluções dessa Conferência deram os 
parâmetros que mais tarde viriam a ser inscritos na Constituição de 1988. Lei no 8.080, 19.9.1990, 
art. 3o. (Essa lei será estudada com mais detalhes nas próximas unidades)
Antes disso, existia um duplo comando na área da saúde, pois o Ministério da Saúde cuidava das 
ações preventivas e o Ministério da Previdência Social incumbia-se pela prestação dos serviços 
médicos curativos. O acesso a esses serviços médicos curativos, até então não era um direito de 
todos, universal, mas somente dos que contribuíam para o sistema de então, que era ligado ao 
Ministério da Previdência Social. Somente os trabalhadores com carteira registrada, pois, faziam 
jus aos serviços públicos de saúde. Sob outro aspecto, ações como as campanhas de vacinação eram 
de competência do Ministério da Saúde, revelando a duplicidade e a fragmentação das ações e dos 
serviços de saúde.
A mudança foi grande; ocorreua unificação de comando, representada pela transferência ao 
Ministério da Saúde de toda a responsabilidade pela saúde no plano federal. Da mesma forma 
ocorreu nos estados e municípios, onde a responsabilidade ficara a cargo das respectivas secretarias 
estaduais e municipais de saúde. Sob outro aspecto, o princípio da universalidade, inscrito no art. 
196 da Constituição, representou a inclusão de todos no amparo prestado pelo SUS. Qualquer pessoa 
passa a ter o direito de ser atendido nas unidades públicas de saúde.
Aliás, o Ministério da Saúde assumiu, desde agosto de 1999, por intermédio da Fundação Nacional 
de Saúde, a responsabilidade de estruturar e operacionalizar o Subsistema de Atenção à Saúde 
Indígena, articulado com o Sistema Único de Saúde (SUS), passando, assim, a responder pela 
totalidade das ações de saúde para os povos indígenas tanto preventivas quanto assistenciais e de 
promoção à saúde. Esse fato faz com que atualmente toda a população brasileira, sem exceção, seja 
beneficiária dos serviços e das ações prestadas pelo SUS o que concretiza em definitivo o princípio 
da universalização.
Os avanços democráticos não param por aí. De uma gestão extremamente centralizada, passa-
se à descentralização como a melhor forma de garantir uma maior participação na formulação 
e na implantação dos serviços e ações de saúde, ou seja, o município, enquanto o ente federado 
mais próximo da realidade da população, ganha a atribuição fundamental, bem como os recursos 
para tanto, de responsabilizar-se pela melhor política de saúde para a população local. Nada mais 
acertado, considerando a diversidade e a disparidade de realidades locais espalhadas pelo Brasil. 
O município é, por excelência, o melhor dos entes federados para tratar da saúde dada a sua maior 
proximidade e, por isso mesmo, maior conhecimento da ordem de prioridades e das demandas da 
população local.
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SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS) │ UNIDADE I
No entanto, para além da descentralização dos serviços e dos recursos de saúde, a participação social 
passa a ser condição essencial. Assim, a existência e o funcionamento de conselhos de saúde nos três 
níveis de governo passam a ser obrigatórios visando garantir a participação social nas políticas de 
saúde, tanto em sua formulação como em sua execução. Nesse sentido, o controle e a participação 
social na área saúde pública paulatinamente vêm aumentando suas dimensões e aperfeiçoando seus 
métodos.
É bem verdade que o SUS, como não poderia deixar de ser, está em constante processo de 
aperfeiçoamento. Por um lado, a promoção da saúde à população nunca deixará de sofrer 
transformações, pois, como as sociedades são dinâmicas, a cada dia surgem novas tecnologias que 
devem ser incorporadas para a melhoria dos serviços e das ações de saúde. Da mesma forma, é 
constante o surgimento de novos agravos à saúde que carecem de novas profilaxias e de novos 
cuidados. Sob outro aspecto, não obstante todo o caminho já percorrido até aqui, o SUS ainda está 
em estruturação.
Desse modo, trabalha-se arduamente pela consolidação de seus princípios doutrinários 
(universalidade, equidade e integralidade nos serviços e ações de saúde), bem como dos princípios 
que dizem respeito a sua operacionalização (descentralização dos serviços, regionalização e 
hierarquização da rede e participação social). O trabalho é no sentido de capacitar os municípios a 
assumirem suas responsabilidades e prerrogativas diante do SUS, bem como desenvolverem ações 
que dêem prioridade à prevenção e à promoção de saúde.
Aliás, uma observação das normas que vêm estruturando o SUS desde sua origem permite que se 
perceba o processo de constante aperfeiçoamento ao longo de sua curta história. Em outubro de 1988, 
o SUS foi instituído constitucionalmente, sendo que a seção que trata da saúde na Constituição vai 
dos arts 196 a 200. A consagração constitucional do SUS trouxe a previsão da necessidade de novas 
leis para sua regulamentação. Isso ocorrera por meio das Leis no 8.080 e 8.142, ambas editadas em 
1990, que conjuntamente formam a Lei Orgânica da Saúde.
A organização operacional do SUS, sob outro aspecto, evoluiu mediante a edição de três Normas 
Operacionais Básicas (NOB), cada qual substituindo e aperfeiçoando a anterior. A primeira edição 
ocorre em 1991, a segunda, em 1993 e a terceira, em 1996; esta última (NOB/96), apesar das 
alterações e dos aperfeiçoamentos em relação a sua edição original, é a que está em vigor. Da leitura 
dessas e de outras normas, como uma série de portarias do Ministério da Saúde e outras tantas 
resoluções do Conselho e das Conferências Nacionais de Saúde, tem-se a perfeita compreensão que 
se trata de um processo em constante aperfeiçoamento.
Referência: SUS princípios e Conquistas - Ministério da Saúde, Secretaria Executiva, Brasília, DF 
2000.
Norma Operacional Básica – SUS
A partir da nova Constituição da República, várias iniciativas institucionais, legais e 
comunitárias foram criando as condições de viabilização plena do direito à saúde. 
Destacam-se, neste sentido, no âmbito jurídico institucional, as chamadas Leis 
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UNIDADE I │ SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS)
Orgânicas da Saúde (no 8.080/1990 e 8.142/1990), o Decreto no 99.438/1990 e as 
Normas Operacionais Básicas (NOB), editadas em 1991 e 1993.
Com a Lei no 8.080/1990, fica regulamentado o Sistema Único de Saúde (SUS), 
estabelecido pela Constituição Federal de 1988, que agrega todos os serviços 
estatais − das esferas federal, estadual e municipal − e os serviços privados (desde 
que contratados ou conveniados) e que é responsabilizado, ainda que sem 
exclusividade, pela concretização dos princípios constitucionais.
As Normas Operacionais Básicas, por sua vez, de acordo com a avaliação do estágio 
de implantação e desempenho do SUS, se voltam, mais direta e imediatamente, para 
a definição de estratégias e movimentos táticos, que orientam a operacionalidade 
deste Sistema.
A presente Norma Operacional Básica tem por finalidade primordial promover e 
consolidar o pleno exercício, por parte do poder público municipal e do Distrito 
Federal, da função de gestor da atenção à saúde dos seus munícipes (art. 30, incisos 
V e VII, e art. 32, § 1o, da Constituição Federal), com a conseqüente redefinição 
das responsabilidades dos Estados, do Distrito Federal e da União, avançando na 
consolidação dos princípios do SUS.
Esse exercício, viabilizado com a imprescindível cooperação técnica e financeira 
dos poderes públicos estadual e federal, compreende, portanto, não só a 
responsabilidade por algum tipo de prestação de serviços de saúde (art. 30, inciso 
VII), como, da mesma forma, a responsabilidade pela gestão de um sistema que 
atenda, com integralidade, à demanda das pessoas pela assistência à saúde e às 
exigências sanitárias ambientais (art. 30, inciso V).
Busca-se, dessa forma, a plena responsabilidade do poder público municipal. Assim, 
esse poder se responsabiliza como também pode ser responsabilizado, ainda 
que não isoladamente. Os poderes públicos estadual e federal são sempre co-
responsáveis, na respectiva competência ou na ausência da função municipal (inciso 
II do art. 23, da Constituição Federal). Essa responsabilidade, no entanto, não exclui o 
papel da família, da comunidade e dos próprios indivíduos, na promoção, proteção 
e recuperação da saúde.
Isso implica aperfeiçoar a gestão dos serviços de saúde no país e a própria 
organização do Sistema, visto que o município passa a ser, de fato, o responsável 
imediato pelo atendimento das necessidades e demandas de saúde do seu povo e 
das exigências de intervenções saneadoras em seu território.
Ao tempo em que aperfeiçoa a gestão do SUS, esta NOB aponta para uma 
reordenaçãodo modelo de atenção à saúde, na medida em que redefine:
a. os papéis de cada esfera de governo e, em especial, no tocante à direção 
única;
23
SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS) │ UNIDADE I
b. os instrumentos gerenciais para que municípios e estados superem o 
papel exclusivo de prestadores de serviços e assumam seus respectivos 
papéis de gestores do SUS;
c. os mecanismos e fluxos de financiamento, reduzindo progressiva e 
continuamente a remuneração por produção de serviços e ampliando 
as transferências de caráter global, fundo a fundo, com base em 
programações ascendentes, pactuadas e integradas;
d. a prática do acompanhamento, controle e avaliação no SUS, superando 
os mecanismos tradicionais, centrados no faturamento de serviços 
produzidos, e valorizando os resultados advindos de programações com 
critérios epidemiológicos e desempenho com qualidade;
e. os vínculos dos serviços com os seus usuários, privilegiando os núcleos 
familiares e comunitários, criando, assim, condições para uma efetiva 
participação e controle social.
Fonte: Norma Operacional Básica do Sistema Único de Saúde/NOB-SUS 96 - Brasília: Ministério da 
Saúde, 1997. 34 p. 
Disponível em: < http://siops.datasus.gov.br/Documentacao/NOB%2096.pdf >.
Revisão sistemática sobre o conceito de acesso nos serviços de saúde: contribuições 
do planejamento: Washington Luiz Abreu de Jesus e Marluce Maria Araújo Assis: 
Ciência & Saúde Coletiva, 15(1):161-170, 2010.
Disponível em: <http://www.scielosp.org/pdf/csc/v15n1/a22v15n1.pdf>
Uma revisão sobre os conceitos de acesso e utilização de serviços de saúde: Claudia 
Travassos e Mônica Martins: Cad. Saúde Pública, Rio de Janeiro, 20 Sup 2:S190-S198, 
2004. Disponível em: < http://www.scielosp.org/pdf/csp/v20s2/14.pdf >
Espaço para você, aluno, fazer uma síntese dos textos e enriquecê-los com sua 
contribuição pessoal.
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UNIDADE I │ SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS)
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Explique como surgiu o Sistema Único de Saúde.
Conceitue SUS.
Descreva a NOB-SUS.
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CAPÍTULO 2
Funcionamento do Sistema Único de 
Saúde (SUS)
No SUS, situações desiguais devem ser tratadas desigualmente. Baseia-se, portanto, 
no princípio da equidade.
O único lugar onde o sucesso vem antes do trabalho é no 
dicionário. 
(Albert Einstein)
As diferentes situações de vida dos vários grupos populacionais geram problemas de 
saúde específicos, bem como riscos e/ou exposição maior ou menor a determinadas 
doenças, acidentes e violências. Isto significa, portanto, necessidades diferenciadas, 
exigindo que as ações da gestão do sistema e dos serviços de saúde sejam 
orientadas para atender a essas especificidades. Entretanto, o SUS oferece o mesmo 
atendimento a todas as pessoas, sendo que algumas não recebem o que necessitam 
enquanto outras têm além do satisfatório, o que aumenta as desigualdades.
Mas afinal, como funciona o SUS?
Funcionamento do SUS
O SUS é um sistema de saúde de abrangência nacional, porém, coexistindo em seu âmbito 
subsistemas em cada estado (o SUS estadual) e em cada município (SUS municipal). É sempre 
bom lembrar que a ênfase está nos municípios. Assim, a totalidade das ações e de serviços de 
atenção à saúde, no âmbito do SUS, deve ser desenvolvida em um conjunto de estabelecimentos, 
organizados em rede regionalizada e hierarquizada, e disciplinados segundo os subsistemas 
municipais o SUS-Municipal voltados ao atendimento integral da população local e inseridos de 
forma conjunta no SUS em suas abrangências estadual e nacional.
26
UNIDADE I │ SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS)
Os estabelecimentos desses subsistemas municipais, do SUS-Municipal, não precisam ser, 
obrigatoriamente, de propriedade da prefeitura, nem precisam ter sede no território do município. 
Suas ações podem ser desenvolvidas pelas unidades estatais (próprias, estaduais ou federais) 
ou privadas (contratadas ou conveniadas, com prioridade para as entidades filantrópicas) e têm 
que estar organizadas e coordenadas de modo que o gestor municipal possa garantir à população 
do respectivo município o acesso aos serviços e a disponibilidade das ações e dos meios para o 
atendimento integral.
O funcionamento do SUS faz com que a área de saúde esteja entre as mais democráticas, pois, além 
de comportar um alto grau de participação social, sua gestão é um dos modelos de descentralização 
com maior êxito nos serviços públicos brasileiros. A participação social é expressa pela existência 
e pelo funcionamento de conselhos de saúde nos três níveis de governo, como comentado adiante.
Já em relação ao modelo de descentralização adotado para o SUS, sua organização define como 
gestores corresponsáveis os três níveis de governo com mecanismos previstos para negociação 
e pactuação das políticas adotadas na saúde. Nesse aspecto existem as Comissões Intergestores 
Bipartites (CIBs), no âmbito de cada estado, e a Comissão Intergestores Tripartite (CIT), que é o 
fórum nacional.
A CIT é composta, paritariamente, por representação do Ministério da Saúde (MS), do Conselho 
Nacional de Secretários Estaduais de Saúde (CONASS) e do Conselho Nacional de Secretários 
Municipais de Saúde (CONASEMS).
As CIBs, compostas igualmente de forma paritária, são integradas pelas representações da 
Secretaria Estadual de Saúde (SES) e do Conselho Estadual de Secretários Municipais de Saúde 
(COSEMS) ou órgão equivalente. Um dos representantes dos municípios é o secretário de saúde 
da capital. A Bipartite pode operar com subcomissões regionais.
As conclusões das negociações pactuadas na CIT e na CIB são formalizadas em ato próprio do 
gestor respectivo.
Os gestores do SUS são os representantes dos três níveis de governo. Assim, a responsabilidade 
para com a gestão do sistema é dos municípios, dos estados, do Distrito Federal e da União 
solidariamente por meio de seus órgãos que são, respectivamente, as Secretarias Municipais de 
Saúde (SMS), as Secretarias Estaduais de Saúde (SES) e o Ministério da Saúde. Isso na medida 
que a direção do SUS é única em cada nível de governo, ou seja, ela é exercida por esses órgãos 
em suas respectivas esferas.
A rede do SUS é organizada de forma regionalizada e com nível de complexidade crescente. Os 
municípios podem formar consórcios para desenvolver ações e prestar serviços que estejam sob 
suas responsabilidades, sendo que, mesmo nesse caso, a direção do sistema continua sendo única 
em cada nível de governo.
Referência: SUSprincípios e Conquistas - Ministério da Saúde, Secretaria Executiva, Brasília, DF, 
2000.
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SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS) │ UNIDADE I
Norma Operacional Básica do Sistema Único de Saúde/NOB-SUS 96. Brasília: 
Ministério da Saúde, 1997. 34 p. 
Disponível em: <http://siops.datasus.gov.br/Documentacao/NOB%2096.pdf>
1) Descreva como ocorre o funcionamento do Sistema Único de Saúde.
28
CAPÍTULO 3
Definição de Conselho de Saúde
O Controle Social não deve ser traduzido apenas em mecanismos formais e, sim, 
refletir-se no real poder da população em modificar planos, políticas, não só no 
campo da saúde. 
(Relatório final da 9ª Conferência Nacional de Saúde de 1992)
A persistência é o menor caminho do êxito. 
(Charles Chaplin)
Com a participação da comunidade na gestão do SUS se estabelece uma nova 
relação entre Estado e a Sociedade, de forma que as decisões do Estado sobre o que 
fazer na saúde terão que ser negociadas com os representantes da Sociedade, uma 
vez que eles são quem melhor conhecem a realidade da saúde da comunidade. Por 
isso ela é entendida como uma das formas mais avançadas de democracia. 
(Guia de Referência para Conselheiros Municipais - Ministério da 
Saúde)
Qual o verdadeiro objetivo dos Conselhos de Saúde?
Como a população pode transformar o SUS?
Definição de Conselho de Saúde 
Os Conselhos de Saúde estão estruturados nos três níveis de governo, ou seja, existe um conselho de 
saúde em cada município, denominados Conselhos Municipais de Saúde; um em cada estado, que 
são os Conselhos Estaduais de Saúde; e outro no plano federal, qual seja, o Conselho Nacional de 
Saúde. Os conselhos de saúde, como dito anteriormente, são imprescindíveis. Por exemplo: para que 
os municípios recebam quaisquer recursos do Ministério da Saúde ou se habilitem a seus programas 
é necessário que o conselho municipal de saúde exista e esteja em funcionamento.
Pode-se definir um conselho de saúde como o órgão ou instância colegiada de caráter permanente 
e deliberativo, em cada esfera de governo, integrante da estrutura básica da secretaria ou 
departamento de saúde dos estados e municípios, com composição, organização e competência 
fixadas em lei. O Conselho consubstancia a participação da sociedade organizada na administração 
do SUS, propiciando e melhorando o controle social do Sistema.
Importante lembrar que o funcionamento dos conselhos de saúde é condição essencial e obrigatória 
ao funcionamento do SUS. A participação comunitária é enfatizada na legislação, tornando os 
29
SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS) │ UNIDADE I
conselhos uma instância privilegiada na discussão da política de saúde. A legislação também 
estabelece a composição paritária dos usuários, em relação aos outros segmentos representados. 
Desta forma, um conselho de saúde deverá ser composto por representantes do governo, de 
profissionais de saúde, de prestadores de serviços de saúde e usuários, sendo o seu presidente eleito 
entre os membros do conselho, em reunião plenária.
De modo geral, o número de componentes em cada conselho varia entre 10 a 20 membros. A 
situação de cada estado e município e a discussão com os segmentos que participarão do Conselho 
leva à melhor definição dessa composição numérica. A representação de órgãos e/ou entidades, 
apresentada a seguir como exemplo, varia de acordo com a realidade existente em cada estado, 
município e no Distrito Federal, preservando-se, porém, o princípio da paridade em relação aos 
usuários.
Em relação aos Conselhos Estaduais de Saúde:
Representante(s) do Governo Federal, indicado(s) pelo Ministro de Estado da Saúde e outros 
Ministérios; representante da Secretaria de Saúde do Estado; representante(s) das Secretarias 
Municipais de Saúde; representante(s) dos trabalhadores na área de saúde; representante(s) de 
prestadores de serviço de saúde, sendo 50% de entidades filantrópicas e 50% de entidades não 
filantrópicas. A representação dos usuários deverá ser composta por: representante(s) de entidades 
congregadas de sindicatos de trabalhadores urbanos e rurais; representante(s) de movimentos 
comunitários organizados na área da saúde; representante(s) de conselhos comunitários, 
associações de moradores ou entidades equivalentes; representante(s) de associações de portadores 
de deficiências; representante(s) de associações de portadores de patologias; representante(s) de 
entidades de defesa do consumidor.
A representação total dos conselhos deve ser distribuída da seguinte forma:
50% de usuários, 25% de trabalhadores de saúde e 25% de prestadores de serviços 
(público e privado).
Os representantes dos usuários deverão ser indicados impreterivelmente pelas suas entidades. 
Em relação aos Conselhos Municipais de Saúde, a composição é semelhante à dos conselhos 
estaduais, adaptada ao município. Geralmente, não será necessária a presença de representante 
do governo federal, a não ser em casos especiais, que serão definidos localmente. Os usuários terão 
representação semelhante à dos conselhos estaduais. O governo estadual e o governo municipal 
também terão seus representantes nos conselhos municipais. Do mesmo modo, os trabalhadores da 
área da saúde e os prestadores de serviços de saúde de entidades filantrópicas e não filantrópicas. 
 Nenhum conselheiro poderá ser remunerado pelas suas atividades, sendo estas consideradas de 
relevância pública.
Fonte: Estas definições acerca dos conselhos de saúde são dadas por meio da Resolução 33, de 
23.12.1992, do Conselho Nacional de Saúde. 
Referência: SUS princípios e Conquistas - Ministério da Saúde, Secretaria Executiva, Brasília, DF 
2000.
30
UNIDADE I │ SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS)
Conselho Nacional de Saúde
O Conselho Nacional de Saúde, embora exista desde 1937, somente em 1990, após a instituição 
do SUS, ganhou o papel que tem hoje. Na verdade, O Decreto no 99.438/1990 cria um novo 
Conselho Nacional de Saúde; o antigo pra-ticamente já não existia, assim como o papel para o qual 
foi concebido já não tinha lugar na nova conjuntura. Assiste-se, pois, muito mais a uma ruptura 
que uma continuidade com o passado. Sua composição também garante a participação ampla da 
sociedade, a exemplo do observado em relação aos conselhos municipais e estaduais.
Conforme o Decreto no 99.438/1990, as atribuições e competências do Conselho Nacional de Saúde 
incluem: 
 » Deliberar sobre: 
 › formulação de estratégia e controle da execução da política nacional de saúde em 
âmbito federal; 
 › critérios para a definição de padrões e parâmetros assistenciais;11Manifestar-se 
sobre a Política Nacional de Saúde.
 » Decidir sobre: 
 › planos estaduais de saúde, quando solicitado pelos Conselhos Estaduais de 
Saúde; 
 › divergências levantadas pelos Conselhos Estaduais e Municipais de Saúde, bem 
como por órgãos de representação na área da saúde; 
 › credenciamento de instituições de saúde que se candidatem a realizar pesquisa 
em seres humanos. 
 » Opinar sobre a criação de novos cursos superiores na área de saúde, em articulação 
com o Ministério da Educação e do Desporto. 
 » Estabelecer diretrizes a serem observadas na elaboração dos planos de saúde 
em função das características epidemiológicas e da organização dos serviços; 
Acompanhar a execução do cronograma de transferência de recursos financeiros, 
consignados ao SUS, aos estados, municípios e Distrito Federal.
 » Aprovar os critérios e valores para a remuneração dos serviços e os parâmetros de 
cobertura assistencial.
 » Acompanhar e controlar as atividades das instituições privadas de saúde, 
credenciadas mediante contrato, ajuste ou convênio.
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SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS) │ UNIDADE I
 » Acompanhar o processo de desenvolvimento e incorporação científica e tecnológicana área de saúde, para a observância de padrões éticos compatíveis com o 
desenvolvimento sociocultural do País.
 » Propor a convocação e organizar a Conferência Nacional de Saúde, ordinariamente 
a cada quatro anos e, extraordinariamente, quando o conselho assim deliberar, de 
acordo com a Lei no 8.142, de 28 de dezembro de 1990.
Referência: SUS princípios e Conquistas - Ministério da Saúde, Secretaria Executiva, Brasília, DF 
2000.
Ver em < www.conselho.saude.gov.br> Conselho Nacional de Saúde – Apresentação 
– Histórico do CNS
Resumindo:
O Conselho Nacional de Saúde (CNS) instância máxima de deliberação do Sistema 
Único de Saúde, de caráter permanente e deliberativo, tem como missão a 
deliberação, fiscalização, acompanhamento e monitoramento das políticas públicas 
de saúde. 
O CNS é um órgão vinculado ao Ministério da Saúde composto por representantes 
de entidades e movimentos representativos de usuários, entidades representativas 
de trabalhadores da área da saúde, governo e prestadores de serviços de saúde, 
sendo o seu Presidente eleito entre os membros do Conselho.
É competência do Conselho, dentre outras, aprovar o orçamento da saúde assim 
como, acompanhar a sua execução orçamentária. Também cabe ao pleno do CNS a 
responsabilidade de aprovar a cada quatro anos o Plano Nacional de Saúde. 
Disponível em: <http://conselho.saude.gov.br/apresentacao/apresentacao.htm>
Os conselhos de saúde como espaços democráticos de participação social. 
Texto do artigo: “Conselhos de saúde e a participação social no Brasil: Matizes da 
Utopia”, de Poliana Cardoso Martins et al., em Physis Revista de Saúde Coletiva, Rio 
de Janeiro, 18 [ 1 ]: 105-121, 2008: Disponível em: <http://www.scielo.br/pdf/physis/
v18n1/v18n01a07.pdf >
Os Conselhos de Saúde podem ser entendidos como um espaço deliberativo da 
máquina político-institucional do SUS, sendo instrumento privilegiado para fazer 
valer os direitos dos cidadãos, rompendo com as tradicionais formas de gestão 
e possibilitando a ampliação dos espaços de decisão e ação do poder público. 
Estas instâncias impulsionam a constituição de esferas públicas democráticas, 
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UNIDADE I │ SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS)
transformando-se também em potenciais capacitadores dos sujeitos sociais para 
processos participativos mais amplos de interlocução com o Estado (KRUGER, 2000).
A Lei no 8.142/1990 confere aos Conselhos de Saúde as atribuições de atuar na 
cogestão do SUS nas três esferas de poder, interferindo na formulação de estratégias 
e no controle da execução das políticas de saúde, atribuições estas que são também 
do próprio Poder Executivo e do Poder Legislativo. Os conselhos devem ser criados 
por lei municipal, estadual ou federal com base na Lei no 8.142/1990, destacando que, 
tanto no processo de criação como na reformulação do conselho, o poder público, 
com base nos princípios democráticos, deve acolher as demandas da população, 
consubstanciadas nas resoluções das conferências de saúde (BRASIL, 2003).
A composição dos conselhos deve se dar por representantes do governo, prestadores 
de serviços, profissionais da saúde e usuários. Este fato representa importante 
inovação no âmbito da organização do setor saúde brasileiro, com a particularidade 
de se situar na contramão da tradicional tendência clientelista e autoritária do 
Estado brasileiro. Aparece como um constructo institucional expressivo da imagem-
objetivo de democracia em saúde, perseguida pelo Movimento da Reforma 
Sanitária (CARVALHO, 1995), apostando na construção de uma sociedade mais justa 
e livre, baseada no aprofundamento da democracia participativa como principal 
mecanismo para atingir a dignidade, a liberdade e a justiça social. O objetivo central 
da participação dos usuários neste espaço é viabilizar sua atuação nas deliberações 
sobre as políticas e programas de saúde, exercendo o controle sobre os atos das 
autoridades locais destinadas a implementar as diretrizes decididas com o aval do 
próprio conselho (ASSIS; VILLA, 2003).
De acordo com a Pesquisa de Informações Municipais, realizada em 2001 pelo 
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), 97,6% dos municípios brasileiros 
têm instituídos os conselhos de saúde, sendo que em 98,7% destes municípios, os 
conselhos realizaram reuniões neste ano. A maioria dos municípios (69,7%) informou 
que as reuniões do conselho são ”muito freqüentes”, mas em 10,3% as reuniões 
ocorrem de forma irregular, sendo esta situação mais comum nos municípios de 
pequeno porte. Essas informações indicam que embora a maioria dos conselhos 
municipais de saúde esteja em efetivo funcionamento, alguns ainda parecem não 
atuar como preconizado, podendo estar constituídos apenas para cumprir um 
dispositivo legal (IBGE, 2003).
Observa-se profusa ampliação destas arenas de deliberação e debate no Brasil, desde 
a implantação do SUS. Evidências empíricas comprovam que os conselhos enfrentam 
enormes problemas de funcionamento, principalmente na legitimação e eficácia 
dessas arenas. Esse paradoxo é compreensível e coerente com o descompasso que 
as democracias maduras - como nas democracias européias - levaram mais de um 
século para equacioná-lo, uma vez que, por um lado, tem-se a pouca adesão dos 
governantes e, por outro, a disseminação ainda capilar desses valores no seio da 
sociedade (LABRA, 2005).
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SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS) │ UNIDADE I
Espaço para você, aluno, fazer uma síntese dos textos e enriquecê-los com sua 
contribuição pessoal.
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1) Explique e defina Conselho Nacional de Saúde.
Estado, conselhos de saúde e grupos de interesses. José Mendes Ribeiro: Cad. 
Saúde Públ., Rio de Janeiro, 13(1):81-92, jan./mar., 1997. 
Disponível em: < http://www.scielo.br/pdf/csp/v13n1/0226.pdf >
Associativismo, participação e cultura cívica. O potencial dos conselhos de 
saúde: Maria Eliana Labra e Jorge St. Aubyn de Figueiredo:Ciência & Saúde Coletiva, 
7(3):537-547, 2002. Disponível em:< http://www.scielosp.org/pdf/csc/v7n3/13030.
pdf >
Dilemas culturais, sociais e políticos da participação dos movimentos sociais 
nos Conselhos de Saúde: Guizardi, F. L. & Pinheiro, R.:Ciência & Saúde Coletiva, 
11(3):797-805, 2006. Disponível em: < http://www.scielo.br/pdf/csc/v11n3/30994.
pdf >
34
UNIDADE IIPRINCÍPIOS DOUTRINÁRIOS
CAPÍTULO 1
Universalização, equidade e 
integralidade
Segundo esse princípio a saúde é um direito de todos e é um dever do Poder Público 
a provisão de serviços e de ações que lhe garanta. Mas como chegar esse objetivo?
O insucesso é apenas uma oportunidade para recomeçar de novo 
com mais inteligência. 
(Henry Ford)
O Sistema Único de Saúde é uma nova formulação política e organizacional para 
o redirecionamento dos serviços e ações da saúde. É assim definido por seguir a 
mesma doutrina e os mesmos princípios organizativos em todo o território nacional, 
sob a responsabilidadedas três esferas do governo: federal, estadual e municipal. 
Não se trata de um serviço ou uma instituição, mas um sistema que significa um 
conjunto de unidade, de serviços e ações que interagem para um fim comum. Esses 
elementos integrantes do sistema referem-se, ao mesmo tempo, às atividades de 
promoção, proteção e recuperação da saúde.
Baseado nos preceitos constitucionais, a construção do SUS se norteia pelos seguintes 
princípios doutrinários: UNIVERSALIZAÇÃO, EQUIDADE E INTEGRALIDADE.
Afinal o que significa o princípio da universalização?
E da equidade e integralidade?
Essas perguntas serão respondidas nessa unidade.
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PRINCÍPIOS DOUTRINÁRIOS │ UNIDADE II
Universalização
A universalização, todavia, não quer dizer somente a garantia imediata de acesso às ações e aos 
serviços de saúde. A universalização, diferentemente, coloca o desafio de oferta desses serviços e 
ações de saúde a todos que deles necessitem, todavia, enfatizando a ações preventivas e reduzindo 
o tratamento de agravos.
Não obstante o acesso universal, eficiente, eficaz e efetivo aos serviços e às ações de saúde ser um 
processo em construção, onde há muito trabalho a ser feito, a cobertura e a oferta desses serviços 
e dessas ações vêm ampliando-se rapidamente. Prova disso são indicadores que dão conta de um 
considerável aumento na oferta de consultas médicas, cujo número ultrapassa 2 (duas) consultas 
por habitante/ano; de internações hospitalares, que chegam a média de 7 (sete) para cada grupo de 
100 (cem) habitantes/ano; dos atendimentos hospitalares para o parto que já beiram os 100%; da 
mesma forma são as vacinações, cada vez mais variadas e com maior cobertura.
Referência: SUS princípios e Conquistas - Ministério da Saúde, Secretaria Executiva, Brasília, DF 
2000.
Equidade
Para entendermos melhor equidade vamos discutir um artigo denominado: 
Equidade e Reforma em Sistemas de Serviços de Saúde: o caso do SUS. Jairnilson 
Silva Paim. Saúde e Sociedade v.15, n.2, p.34-46, maio-ago. 2006. Disponível em: 
<http://www.scielo.br/pdf/sausoc/v15n2/05.pdf>
O ensaio procurou responder a seguinte pergunta: o SUS é uma política pública de promoção 
da equidade? Nesse sentido, apresenta alguns delineamentos prévios sobre certas noções 
presentes na pergunta, especialmente sobre as concepções de eqüidade e do SUS. Realiza uma breve 
revisão sobre reformas setoriais em contraponto com a Reforma Sanitária Brasileira e um sumário 
do perfil de desigualdades em saúde no país. Conclui examinando alguns esforços para a redução 
dessas desigualdades levantando a hipótese de que o SUS pode promover eqüidade no sentido de 
justiça sem comprometer o seu caráter universal e igualitário.
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UNIDADE II │ PRINCÍPIOS DOUTRINÁRIOS
As reformas nos sistemas de serviços de saúde na América Latina têm sido analisadas considerando-
se doze eixos temáticos: marco jurídico; direito aos cuidados de saúde; aumento da cobertura; 
função reitora dos Ministérios da Saúde; descentralização; participação e controle social; oferta 
de serviços; separação de funções, modelo de gestão; recursos humanos; qualidade; avaliação de 
tecnologias. Na avaliação dos seus resultados têm-se tomado como atributos a eqüidade, eficiência, 
efetividade, sustentabilidade, qualidade, participação e controle social (Infante e col., 2000).
Desde a realização da 11ª Conferência Nacional de Saúde, realizada no ano 2000, o Conselho 
Nacional de Saúde tem formulado proposições e estratégias reunidas em onze compromissos 
apresentados aos candidatos das eleições presidenciais de 2002, entre os quais “a construção da 
eqüidade” destaca-se em primeiro lugar (CONSELHO NACIONAL DE SAÚDE, 2002, p.297).
Assim, a equidade vem sendo reiterada como uma das principais referências para a avaliação das 
reformas setoriais e para a reorientação de políticas e de sistemas de saúde. Daí a pertinência e 
oportunidade da pergunta que orientou a elaboração do presente texto: O SUS é uma política 
pública de promoção da equidade?
Alguns delineamentos prévios
Se a questão acima já é complexa em termos de formulação, mais desafiante, ainda, é a tentativa de 
respondê-la. No que diz respeito à pergunta, em si, diversas considerações podem ser feitas. 
 » De que SUS se está tratando? 
 » O que se entende como política pública? 
 » Pretende-se privilegiar qual momento do ciclo de uma política pública? 
 » Trata-se de uma avaliação implícita do SUS enquanto política pública? 
 » Insinuando-se uma avaliação, a ênfase seria na formulação, no processo de 
implementação, nos produtos, nos resultados, no impacto? 
 » Qual o conceito de equidade que fundamentaria tal questão? 
Diante da multiplicidade de possíveis respostas a essas indagações, procurar-se-á proceder a alguns 
delineamentos prévios para precisar alguns ângulos de análise para fins de elaboração do ensaio.
Equidade
Do ponto de vista semântico e etimológico a palavra equidade está próxima da igualdade. Ambas 
são consideradas contrapontos para as desigualdades socioeconômicas e de saúde (PINHEIRO 
et al. 2005). No caso da saúde, haveria que distinguir inicialmente as necessidades de saúde e as 
necessidades de serviços de saúde, o que remeteria para a separação, com fins analíticos, entre 
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PRINCÍPIOS DOUTRINÁRIOS │ UNIDADE II
desigualdades nas condições de vida e saúde, de um lado, e desigualdades no acesso e consumo de 
serviços de saúde, de outro (ALMEIDA, 2002).
Organismos internacionais da área de saúde admitem que equidade implica: 
a. en condiciones de salud, disminuir las diferencias evitables e injustas al mínimo 
posible;
b. en servicios de salud, recibir atención en función de la necesidad (equidad de acceso 
y uso) y contribuir en función de la capacidad de pago (equidad financiera).
(OPS, 1997:16). 
Tal entendimento legitima o pagamento de serviços de saúde pelos que podem fazê-lo, justificando e 
restringindo a atuação dos serviços públicos para os pobres. Inspira-se em um texto muito divulgado 
pelo Escritório Regional da OMS na Europa (WHITEHEAD, 1990) cuja abordagem de equidade 
em saúde contempla “diferenças evitáveis e desnecessárias e que também podem ser consideradas 
injustas” (PINHEIRO et al., 2005 p. 451), sugerindo que as desigualdades inaceitáveis e injustas 
mereceriam correções.
Segundo esses autores o termo equidade não aparece na base de dados MEDLINE como descritor e 
sim na do LILACS, referido-se à cobertura, distribuição e uso de recursos, acesso e estado de saúde. 
(PINHEIRO et al., 2005 p. 451). Portanto, embora a maioria dos textos técnicos e doutrinários que 
tratam da questão da eqüidade não tenha como preocupação uma precisão conceitual, é possível 
identificar dois enfoques subjacentes que tentam distingui-la da noção de igualdade: o econômico 
e o da justiça.
No enfoque econômico trata-se de buscar uma distribuição mais eficiente dos recursos, recorrendo 
a estudos de análise econômica, a modelos matemáticos e estudos econométricos. Tem sido objeto 
privilegiado da Economia da Saúde, na qualidade de disciplina acadêmica (Andrade et al., 2004). 
Parte dos autores realiza incursões reflexivas quanto à justiça distributiva, buscando referências 
na obra de Amartya Sen, que ganhou o Prêmio Nobel (SEN, 2002). Todavia, no plano das políticas 
patrocinadas por organismos internacionais, esse enfoque apresenta-se sob uma postura aparente 
de Robin Hood, defendendo políticas de focalização em contraposição às políticas universais, além 
da concentração de recursos nos mais necessitados - Pro-Poor Programs - (SOARES, 1999), sejam 
regiões, estados, municípios, distritos, bairros, grupos ou pessoas.
Já o enfoque centrado na ideia de justiça recorre à filosofia de Aristóteles e Platão a Rawls e Sen, 
passando por Hobbes, Rousseau,