AUDITORIA E PERÍCIA APLICADA A ENG AMBIENTAL (22)

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MANUAL DE AUDITORIA
DE OBRAS PÚBLICAS
MANUAL DE AUDITORIA
DE OBRAS PÚBLICAS
Bahia
TCE
2011
FICHA CATALOGRÁFICA
Tribunal de Contas do Estado da Bahia
COPYRIGHT© 2011 TCE
PEDIDOS E CORRESPONDÊNCIAS:
Tribunal de Contas do Estado da Bahia
Avenida 04, Plataforma V – CAB
Edf. Cons. Joaquim Batista Neves
Cep: 41.475-002
Telefone: 0xx(71) 3115-4477
Fax: 0xx(71) 3115-4613
Email: biblioteca@tce.ba.gov.br
Composição e Diagramação: Cristiano Pereira Rodrigues
Normalização: Denilze Alencar Sacramento
B151 Bahia. Tribunal de Contas do Estado.
 Manual de Auditoria de Obras Públicas. /
Tribunal de Contas do Estado Bahia. Salvador: TCE-
BA, 2011.
 92 p.
1. Auditoria – Obras Públicas. 2. Obras Públicas -
Auditoria. 3. Controle Externo – Manual de Auditoria
Obras Públicas. I. Título.
 CDU 351.712
TRIBUNAL PLENO
Conselheira Ridalva Correa de Melo Figueiredo - Presidente
Conselheiro Antonio Honorato de Castro Neto - Vice-Presidente
Conselheiro Filemon Neto Matos - Corregedor
Conselheiro Antônio França Teixeira
Conselheiro Pedro Henrique Lino de Souza
Conselheiro Manoel Figueiredo Castro
Conselheiro Zilton Rocha
SUPERINTENDENTE TÉCNICO
Frederico de Freitas Tenório de Albuquerque
COORDENADORES DE CONTROLE EXTERNO
Henrique Pereira Santos FiIho
Márcia da Silva Sampaio Cerqueira
José Raimundo Bastos de Aguiar
Antônio Luiz Carneiro
Marcos André Sampaio de Matos
Iornilson Guimarães Soares
ELABORAÇÃO
Heinz Ulrich Ruther
Maria Salete Silva Oliveira
COLABORAÇÃO
Servidores que atuam na área de auditoria de obras
REVISÃO
Clarissa Carneiro da Rocha
Eliane de Sousa Silva
Ivonete Dionízio de Lima
APRESENTAÇÃO ................................................................................ 11
1 CONCEITOS ESSENCIAIS .................................................................... 13
1.1 Obra Pública ..................................................................................... 13
1.2 Serviço de Engenharia ...................................................................... 14
1.3 Serviços Técnicos Profissionais Especializados ............................. 14
1.4 Projeto Básico ................................................................................... 14
1.5 Projeto Executivo .............................................................................. 17
1.6 Fiscalização ...................................................................................... 17
1.7 Licenciamento Ambiental ................................................................. 17
2 METODOLOGIA DE TRABALHO ......................................................... 21
2.1 Critérios para a Seleção de Obras ................................................... 21
2.2 Equipes de Trabalho ......................................................................... 22
2.3 Programas/Procedimentos Específicos para as Obras e Serviços
 de Engenharia Selecionados ............................................................ 24
3 ORIENTAÇÕES GERAIS ...................................................................... 25
3.1.Avaliação do Controle Interno ......................................................... 29
3.2 Análise do Edital/Licitação .............................................................. 30
3.3 Análise dos Projetos ......................................................................... 31
3.3.1 Análise do Anteprojeto .................................................................. 31
3.3.2 Análise do Projeto Básico ............................................................. 32
3.3.3 Análise do Projeto Executivo ......................................................... 33
3.4 Análise de Custos .............................................................................. 34
3.4.1 Orçamento Estimativo Preliminar ................................................ 35
3.4.2 Análise do Orçamento Sintético .................................................... 36
3.4.3 Análise do Orçamento Analítico ................................................... 37
3.4.4 Taxa de BDI ..................................................................................... 37
3.5 Análise dos Contratos ...................................................................... 38
3.6 Execução Física da Obra .................................................................. 39
3.6.1 Fiscalização ................................................................................... 40
3.6.2 Execução Física do Contrato ......................................................... 42
3.6.3 Recebimento da Obra .................................................................... 42
4 PRINCIPAIS OCORRÊNCIAS ............................................................... 45
GLOSSÁRIO ....................................................................................... 49
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ............................................................ 71
ANEXO - ACHADOS DE AUDITORIA EM OBRAS PÚBLICAS ..................... 73
SUMÁRIO
LISTA DE SIGLAS
AA Autorização Ambiental
ABNT Associação Brasileira de Normas Técnicas
ART Anotação de Responsabilidade Técnica
BDI Bonificação e Despesas Indiretas
CEF Caixa Econômica Federal
CEPRAM Conselho Estadual de Meio Ambiente
CCE Coordenadoria de Controle Externo
CONAMA Conselho Nacional de Meio Ambiente
CONFEA Conselho Federal de Engenharia e Arquitetura
CUB Custo Unitário Básico
DMT Distância Média de Transporte
DNIT Departamento Nacional de Infraestrutura de Transporte
EIA Estudo de Impacto Ambiental
FGV Fundação Getúlio Vargas
IBRAOP Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Públicas
ISC Índice de Suporte Califórnia
LA Licença de Alteração
LI Licença de Implantação
LL Licença de Localização
LO Licença de Operação
LS Licença Simplificada
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal
MPa Mega Pascal
NAGs Normas de Auditoria Governamental
RIMA Relatório de Impacto Ambiental
SGA Sistema de Gerenciamento de Auditoria
SINDUSCON Sindicato da Indústria da Construção
SINAPI Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da
Construção Civil
TCPO Tabela de Composição de Preços e Orçamento
TCE/BA Tribunal de Contas do Estado da Bahia
TCU Tribunal de Contas da União
ATO Nº 253, DE 15 DE DEZEMBRO DE 2011.
A PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA, no
uso de suas atribuições,
CONSIDERANDO a diretriz estratégica “Mapear e redesenhar os
principais processos de trabalho”, integrante do Plano Estratégico
2010-2013 deste Tribunal e priorizada pelo Plenário nos Planos de
Diretrizes aprovados para os exercícios de 2010 e 2011 (Resoluções
nos 032/2010 e 132/2010);
CONSIDERANDO a edição da Resolução nº 052/2011, que dispõe
sobre o encaminhamento pelos jurisdicionados ao TCE, por meio
de sistema Web, de informações sobre projetos, obras e serviços
de engenharia pelos titulares dos órgãos e entidades responsáveis
pela sua licitação, contratação e execução;
CONSIDERANDO a necessidade de elevar os padrões de qualidade
dos trabalhos deste Tribunal para melhor cumprir sua missão
constitucional,
CONSIDERANDO a necessidade de uniformizar a adoção de métodos
e procedimentos para a realização de auditoria de obras públicas;
RESOLVE:
Art. 1º - Fica aprovado o “Manual de Auditoria de Obras Públicas”
do Tribunal de Contas do Estado da Bahia, contendo conceitos
essenciais, metodologia de trabalho e orientações gerais a serem
observadas na realização dessas auditorias.
Art. 2º - Este Ato entra em vigor na data da sua publicação, revogadas
as disposições em contrário.
CONS. RIDALVA FIGUEIREDO
 Presidente
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O presente manual, de uso obrigatório, estabelece as diretrizes
técnicas a serem observadas para a realização das auditorias
em obras públicas. A sua utilização deverá ser realizada em
conjunto com o Manual de Auditoria Governamental deste
Tribunal e de forma subsidiária, utilizando outros normativos a
depender da especificidade e complexidade do trabalho.
Este Manual é fundamentado no seguinte marco legal: Lei Federal
de Licitações e Contratos nº 8.666/1993, Lei Federal de Proteção
Ambiental nº 6.938/1981; Resoluções CONAMA nºs 001/1986 e
237/1997; Resolução CONFEA nº 361/1991 e Decisão Normativa/
CONFEA nº 34/1990; Lei Estadual de Licitações e Contratos nº
9.433/2005; Decretos Estaduais nos 9.534/2005 e 12.366/2010.
Apresentação
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A auditoria em obras envolve o conhecimento de múltiplos
conceitos e várias áreas de abrangência, todos relevantes e
necessários para subsidiar o planejamento e a execução dos
trabalhos.
Este manual, além de utilizar conceitos legais, a exemplo do
estabelecido ao longo das Leis Federais nºs 8.666/93 e 6.938/81,
valeu-se de conceitos de domínio público e de entidades
representativas da área. Eles são apresentados em duas sessões:
na primeira, denominados como essenciais, assim considerados
por se constituírem nos mais elementares e estruturantes para
a realização da auditoria, e no glossário, onde são apresentados
outros conceitos, subdivididos por tipologia de obras, de forma
mais detalhada e minuciosa, resvestidos de igual importância
para a auditoria.
1.1 OBRA PÚBLICA
Obra pública é aquela que se destina a atender aos interesses
gerais da sociedade, contratada por órgão ou entidade pública
da Administração Direta ou Indireta, Federal, Estadual ou
Municipal, executada sob sua responsabilidade ou delegada,
custeada com recursos públicos, compreendendo a construção,
reforma, fabricação, recuperação ou ampliação de um bem
público.
Genericamente, de acordo com a Lei Federal de Licitações e
Contratos nº 8.666/93, será tratada por obra pública toda a
construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação e
os serviços de engenharia realizados por execução direta ou
indireta.
1 CONCEITOS ESSENCIAIS
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1.2 SERVIÇO DE ENGENHARIA
Conforme Orientação Técnica – OT-IBR 002/2009 do Instituto
Brasileiro de Auditoria de Obras Públicas (IBRAOP), serviço de
engenharia é toda atividade destinada a obter determinada
utilidade de interesse da Administração, tais como: demolição,
conserto, instalação, montagem, operação, conservação,
reparação, adaptação, manutenção, transporte, locação de bens,
publicidade, seguro ou trabalhos técnico-profissionais.
1.3 SERVIÇOS TÉCNICOS PROFISSIONAIS ESPECIALIZADOS
São os trabalhos relativos a: estudos técnicos, planejamentos e
projetos; pareceres, perícias e avaliações; assessorias ou
consultorias técnicas; e fiscalização, supervisão ou
gerenciamento de obras.
1.4 PROJETO BÁSICO
De acordo com a Lei Federal nº 8.666/93, projeto básico é o
conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de
precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, elaborado
com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que
assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do
impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a
avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e prazo de
execução.
Deve ser aprovado por autoridade competente ou por aquela
que tenha recebido tal delegação.
Conforme a Resolução CONFEA nº 361/91, o Projeto Básico deve
desenvolver a melhor alternativa técnica, econômica e ambiental,
identificar os elementos constituintes e o desempenho esperado
da obra; adotar soluções técnicas de modo a minimizar
reformulações ou ajustes acentuados durante a execução;
especificar todos os serviços a executar, materiais e
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equipamentos e definir as quantidades e os custos de serviços
e fornecimentos de tal forma a ensejar a determinação do custo
global da obra com precisão de mais ou menos 15%.
No caso de uma edificação, pode-se admitir que alguns projetos
(tais como detalhes de esquadrias, instalações elétricas,
telefônicas, hidráulicas e especiais) façam parte do Projeto
Executivo, desde que o projeto de arquitetura, os estudos
geotécnicos, o orçamento detalhado (fundamentado em
quantitativos e preços unitários propriamente avaliados) e o
memorial descritivo (ou o caderno de encargos) sejam suficientes
para a perfeita compreensão da obra, inclusive seus métodos
construtivos, materiais a empregar e suas instalações provisórias,
e de modo a permitir a fácil elaboração do Projeto Executivo.
Todo Projeto Básico, de acordo com o Instituto Brasileiro de
Auditoria em Obras Públicas (IBRAOP), a depender da natureza,
porte e complexidade da obra de engenharia, deve apresentar
os seguintes elementos técnicos:
QUADRO 1 - Elementos Técnicos do Projeto Básico
Elementos Técnicos Descrição 
1 Desenho 
Representação gráfica do objeto a ser executado, elaborada de 
modo a permitir sua visualização em escala adequada, 
demonstrando formas, dimensões, funcionamento e 
especificações, perfeitamente definida em plantas, cortes, 
elevações, esquemas e detalhes, obedecendo às normas técnicas 
pertinentes. 
2 Memorial Descritivo 
Descrição detalhada do objeto projetado, na forma de texto, onde 
são apresentadas as soluções técnicas adotadas, bem como suas 
justificativas, necessárias ao pleno entendimento do projeto, 
complementando as informações contidas nos desenhos 
referenciados. 
3 Especificação Técnica 
 
Texto no qual se fixam todas as regras e condições que se deve 
seguir para a execução da obra ou serviço de engenharia, 
caracterizando individualmente os materiais, equipamentos, 
elementos componentes, sistemas construtivos a serem aplicados 
e o modo como será executado cada um dos serviços, apontando, 
também, os critérios para a sua medição. 
 
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Para fins de definição dos conteúdos técnicos a serem utilizados,
de acordo com a tipologia da obra, a equipe do TCE deverá seguir
as orientações constantes da OT – IBR 001/2006 do IBRAOP e
alterações posteriores.
Elementos Técnicos Descrição 
4 Orçamento 
 
Avaliação do custo total da obra, tendo como base preços dos 
insumos praticados no mercado ou valores de referência e 
levantamentos de quantidades de materiais e serviços obtidos a 
partir do conteúdo dos elementos anteriores, sendo inadmissíveis 
apropriações genéricas ou imprecisas, bem como a inclusão de 
materiais e serviços sem previsão de quantidades. 
O orçamento deverá ser lastreado em composições de custos 
unitários e expresso em planilhas de custos e serviços, 
referenciadas à data de sua elaboração. 
O valor do BDI (Bonificação e Despesas Indiretas) considerado para 
compor o preço total deverá ser explicitado no orçamento. 
4.1 Planilha de Custos 
e Serviços 
 
A planilha de custos e serviços sintetiza o orçamento e deve 
conter, no mínimo: 
• discriminação de cada serviço, unidade de medida, quantidade, 
custo unitário e custo parcial; 
• custo total orçado, representado pela soma dos custos parciais 
de cada serviço e/ou material; 
• nome completo do responsável técnico, seu número de registro 
no CREA e assinatura. 
4.2 Composição de 
Custo Unitário de 
Serviço 
Cadacomposição de custo unitário define o valor financeiro a ser 
despendido na execução do respectivo serviço e é elaborada com 
base em coeficientes de produtividade, de consumo e 
aproveitamento de insumos e seus preços coletados no mercado, 
devendo conter, no mínimo: 
• discriminação de cada insumo, unidade de medida, sua 
incidência na realização do serviço, preço unitário e custo 
parcial; 
• custo unitário total do serviço, representado pela soma dos 
custos parciais de cada insumo. 
Para o caso de se utilizarem composições de custos de entidades 
especializadas, a fonte de consulta deve ser explicitada. 
5 Cronograma físico-
financeiro 
 
Representação gráfica do desenvolvimento dos serviços a serem 
executados ao longo do tempo de duração da obra, 
demonstrando, em cada período, o percentual físico a ser 
executado e o respectivo valor financeiro despendido. 
 
QUADRO 1 - Elementos Técnicos do Projeto Básico (continuação)
Fonte: IBRAOP OT – IBR 001/2006.
Todas as peças de caráter técnico devem conter o
título profissional e número da carteira referente à
autoria (Resolução CONFEA nº 0282/83 – art. 1º).
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1.5 PROJETO EXECUTIVO
Conjunto dos elementos necessários e suficientes à execução
completa da obra, de acordo com as normas pertinentes da
Associação Brasileira de Normas Técnicas – ABNT e que pode
ser desenvolvido de forma tempestiva com a execução das obras,
desde que autorizado pela Administração, ou seja, é o
detalhamento no nível máximo do projeto básico, com os
elementos necessários à realização do empreendimento.
1.6 FISCALIZAÇÃO
É o controle interno do nível operacional que consiste em verificar
a aderência das obras às normas técnicas, à legislação vigente
e aos termos do edital e contrato (projetos, especificações de
materiais e de serviços, cronogramas físico e financeiro, etc.),
bem como aferir o desempenho na execução dos serviços e propor
ações corretivas, visando assegurar que os objetivos
organizacionais e os planos estabelecidos para alcançá-los sejam
cumpridos.
1.7 LICENCIAMENTO AMBIENTAL
Ato administrativo por meio do qual o órgão ambiental
competente avalia e estabelece as condições, restrições e
medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo
empreendedor, pessoa física ou jurídica, de direito público ou
privado, para localizar, instalar, operar e alterar empreendimentos
ou atividades efetivas ou potencialmente degradadoras1.
1 Art. 43, da Lei nº 10.431, de 20 de dezembro de 2006.
A Resolução CONFEA nº 1.025/09 e a Lei Federal
nº 6.496/77 exigem Anotação de Responsabilidade
Técnica do projeto.
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A construção, instalação, ampliação e funcionamento de
estabelecimentos e atividades que se utilizem de recursos
ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores,
bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação
ambiental, dependerão de prévio licenciamento de órgão
estadual competente2.
Nos projetos básico e executivo relativos a obras públicas devem
ser considerados os impactos ambientais3, conforme preconiza
o inciso VII, artigo 12 da Lei Federal n° 8.666/93. O projeto básico,
de acordo com o inciso IX do artigo 6° da citada Lei, deve assegurar
adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento.
O processo de licenciamento ambiental, no âmbito do estado
da Bahia, é constituído dos seguintes instrumentos:
I – Licença de Localização (LL)
II – Licença de Implantação (LI)
III – Licença de Operação (LO)
IV – Licença de Alteração (LA)
V – Licença Simplificada (LS)
VI – Autorização Ambiental (AA)
I – Licença de Localização (LL): concedida na fase preliminar do
planejamento do empreendimento ou atividade, aprovando sua
localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e
estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem
atendidos nas próximas fases de sua implementação.
2 Art. 10 da Lei Federal no 6.938/81 e art. 20 da Resolução CONAMA n0 237/97 (que
regulamenta o art. 10 da Lei Federal no 6.938/81).
3Qualquer alteração das propriedades físicas, químicas, biológicas do meio ambiente,
causada por qualquer forma de matéria ou energia resultante das atividades humanas
que afetem diretamente ou indiretamente: a saúde, a segurança, e o bem estar da
população; as atividades sociais e econômicas; a biota; as condições estéticas e
sanitárias ambientais; qualidade dos recursos ambientais.
Para empreendimentos potencialmente causadores de
significativa degradação ambiental, exige-se o Estudo de
Impacto Ambiental (EIA) para a concessão da licença
prévia, de acordo com o art. 3º da Resolução CONAMA nº
237/97.
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II– Licença de Implantação (LI): concedida para a implantação
do empreendimento ou atividade, de acordo com as
especificações constantes dos planos, programas e projetos
aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais
condicionamentos.
III – Licença de Operação (LO): concedida para a operação da
atividade ou empreendimento, após a verificação do efetivo
cumprimento das exigências constantes das licenças anteriores
e estabelecimento das condições e procedimentos a serem
observados para essa operação.
IV – Licença de Alteração (LA): concedida para a ampliação ou
modificação de empreendimento, atividade ou processo
regularmente existentes e que estiverem 20% acima do valor
fixado na LO.
V – Licença Simplificada (LS): concedida para empreendimentos
classificados como de micro ou pequeno porte, excetuando-se
aqueles considerados de potencial risco à saúde humana.
VI – Autorização Ambiental (AA): é o ato administrativo por
meio do qual o órgão ambiental competente permite a realização
ou operação de empreendimentos e atividades, pesquisas e
serviços de caráter temporário, execução de obras que não
resultem em instalações permanentes, bem como aquelas que
possibilitem a melhoria ambiental, conforme definidos em
regulamento.
O projeto básico só deve ser elaborado quando a LL
já estiver autorizada e atestada a viabilidade
ambiental do empreendimento.
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2.1 CRITÉRIOS PARA A SELEÇÃO DE OBRAS
Mediante a Resolução nº 52, deste TCE, de 21/07/2011, os órgãos
e entidades responsáveis por projetos, obras e serviços de
engenharia estão obrigados a encaminhar mensalmente a esta
Corte, por meio de sistema web, informações relativas a licitação,
contratação e execução.
As informações recebidas integram o Módulo de Obras do
Sistema de Observação das Contas Públicas (Mirante), que
possibilita aos auditores obter uma visão sistêmica das obras
estaduais.
Com o uso dessa ferramenta, que permite diversas consultas e
emissão de relatórios, os auditores têm acesso fácil e rápido a
três subconjuntos de informações sobre projetos, obras e serviços
de engenharia, quais sejam: (i) Secretaria/Órgão responsável,
Programa de Governo e Projeto vinculado; (ii) objeto, forma de
contratação, modalidade, tipo de licitação, dados da empresa
contratada; e (iii) características da obra, como atividade técnica,
início do serviço, valor do contrato, licenciamento ambiental,
aditivos celebrados, além de informações detalhadas sobre as
medições e pagamentos realizados.
O sistema possibilita, ainda, a geração de matrizes diversas,
que poderão ser elaboradas de acordo com a natureza e/ou
escopo de auditoria, a especificidade da obra, estágio de
execução, dentre outras especificações. É possível gerar desde
uma matriz global,onde sejam estabelecidos em um único ranking
as obras e serviços de engenharia do Estado, até matrizes por
Poder, Secretaria, Unidade ou área de atuação das
2 METODOLOGIA DE TRABALHO
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Coordenadorias de Controle Externo (CCEs), abrangendo todos
os órgãos e entidades da Administração Direta e Indireta
Estadual.
Assim, para a seleção das obras e serviços de engenharia a serem
auditados, o TCE, salvo casos excepcionais, utilizará Matriz de
Risco gerada pelo Sistema Mirante. Neste instrumento, de acordo
com o grau de significância considerado apropriado para a matriz,
são atribuídos pesos aos seguintes critérios:
(i) relevância: obra/serviço de engenharia integrante de
programa prioritário e/ou financiada por recursos externos;
(ii) materialidade: valor da obra/serviço de engenharia;
(iii) risco: aditamentos de prazos e valor dos contratos; estágio
de evolução da obra/serviço de engenharia e atrasos
ocorridos sem formalização de aditamentos.
2.2 EQUIPES DE TRABALHO
A qualificação dos membros da equipe deverá ser compatível
com o objetivo da auditoria, o alcance e complexidade de suas
respectivas tarefas, levando-se em conta que algumas naturezas
de auditoria de obras, além de exigirem conhecimentos da área
de engenharia/arquitetura, requerem um exame sobre aspectos
financeiros, legais e operacionais.
Assim, é necessário que a equipe possua uma ampla variedade
de conhecimentos, de tal forma que, para a realização das
auditorias de obras públicas, estejam alocados profissionais com
conhecimento nas áreas de Contabilidade, Direito,
A partir do recorte ou desenho que se adote na matriz de
risco, é possível montar equipes de auditoria que não
possuam vinculação direta com uma CCE específica, vez
que o foco pode ser dado não à área de competência da
Coordenadoria, e sim ao objeto a ser auditado.
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Administração, Engenharia, e com habilidades correlatas, não
sendo necessário que cada integrante da mesma possua
individualmente cada uma dessas habilidades.
A equipe multidisciplinar tem atribuições complementares e
interdependentes, de acordo com a área de conhecimento,
conforme exemplificado:
Engenharia e Arquitetura – essenciais para a verificação das
etapas de planejamento, direção, execução e controle da obra
em geral.
Contabilidade, Economia e Administração de Empresas –
executam atividades relacionadas à verificação das operações
financeiras e orçamentárias da obra e à comprovação de seus
registros.
Direito – executam atividades relacionadas à aplicação dos
dispositivos legais que regulam as diferentes etapas da obra.
Nos casos em que a complexidade e a especificidade da auditoria
de obras ensejar a colaboração de consultores e especialistas
externos, o aporte de profissionais deverá ser efetuado em
observância ao estabelecido nas Normas de Auditoria
Governamental (NAGs)4, sobretudo quanto aos seguintes itens:
2205.1 – Quando o TC valer-se de consultores ou especialistas
de procedência externa para prestar-lhe assessoramento, deve
fazê-lo com o devido zelo profissional, verificando se eles têm
competência e capacidade para realizar o respectivo trabalho.
2205.2 – A definição do planejamento, do escopo, da execução
e do relatório da respectiva auditoria caberá ao TC.
4 A Resolução nº 53, de 23/07/2011, determinou a adoção das NAGs pelo TCE.
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2205.3 – As normas que recomendam agir com o devido zelo
profissional também têm aplicação, nessas situações, para a
manutenção da qualidade do trabalho.
2205.4 – O trabalho dos consultores e especialistas será limitado
ao escopo delineado pelo profissional do quadro do TC
responsável pelos trabalhos de auditoria governamental, e suas
conclusões serão reproduzidas no relatório de auditoria, com a
opinião e os comentários dos profissionais de auditoria
governamental.
2.3 PROGRAMAS PARA OBRAS E SERVIÇOS DE ENGENHARIA
SELECIONADOS
As equipes de trabalho adotarão programas padronizados (gerais
e específicos) de uso obrigatório, disponibilizados no Sistema
de Gerenciameno de Auditoria (SGA). Os procedimentos dos
programas não são exaustivos, podendo ser complementados a
qualquer momento pelos auditores.
Os programas gerais que deverão ser utilizados
independentemente da tipologia da obra são os seguintes5:
Informações Gerais; Informações Específicas; Avaliação da
Economicidade; Análise dos Projetos Básicos e Executivos; e
Concorrência Pública (CP), Tomada de Preços (TP) e Convite,
Acompanhamento da Execução – Obras/Serviços em Geral.
Os programas específicos já desenvolvidos, Saneamento e Obras
Rodoviárias, serão utilizados em conjunto com os programas
gerais.
5 Desenvolvidos basicamente para obras de edificações (construção e reforma).
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Conforme estabelecido no Manual de Auditoria Governamental
do TCE/BA, o planejamento da auditoria abrange a determinação
dos objetivos da auditoria, data de realização, seu alcance,
critérios, metodologia a ser aplicada, além do prazo e recursos
necessários para garantir que cubra as atividades, processos,
sistemas e controles mais importantes.
Assim, a equipe deverá obter, no mínimo, informações sobre o
ambiente de controle do órgão/entidade responsável pela obra/
serviços de engenharia; sobre os projetos arquitetônicos e
complementares, cadernos de encargos, quantitativo de serviços,
especificações de materiais e serviços (planejamento técnico);
cronograma físico, planilhas orçamentárias, cronograma
financeiro, o estágio em que a obra se encontra; a empresa
contratada; a existência ou não de convênios; a verificação do
prazo de conclusão dos serviços e sobre a execução financeira-
orçamentária.
Nas análises a serem efetuadas o auditor deve estar atento não
apenas ao cumprimento de aspectos legais e formais, mas,
também, verificar se os investimentos resultaram ou resultarão
em obras de boa qualidade, seguras e adequadas aos custos
estabelecidos e à finalidade a que se destina.
Caso a obra já tenha sido objeto de auditorias anteriores, especial
atenção deve ser dada aos atos e fatos ocorridos após as
mesmas, contemplando, no planejamento dos trabalhos de
campo, a verificação do cumprimento de medidas determinadas
pelo Tribunal e/ou pela Auditoria Geral do Estado.
3 ORIENTAÇÕES GERAIS
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Em suma, nesta fase da auditoria, a equipe deverá obter o maior
número possível de informações sobre a obra, de modo a poder
programar as atividades de campo ainda no escritório.
O alcance que se estabelece nesta etapa é determinante para
que o auditor possa cercar-se das evidências suficientes,
competentes e pertinentes que lhe permitam formar um juízo
acerca das condições sobre as quais se está realizando o trabalho
relativo à obra objeto da avaliação.
Ao fixar o alcance, levar-se-á em conta que é importante avaliar
a realização da obra, os controles existentes e o cumprimento
das obrigações contratuais, assim como precisar se as falhas
detectadas são consequências de problemas ocorridos nas
etapas anteriores.
De forma a otimizar o tempo disponível para a realização da
auditoria, recomenda-se que, antes do início da fase de
execução, a equipe elabore as solicitações dos documentos
necessários ao desenvolvimento dos trabalhos e, se julgar
oportuno, já encaminhá-las aos órgãos responsáveis, a fim de
que sejam disponibilizados a partir do primeiro dia da fase de
execução.
Cabe à equipe de auditoria identificar quais os documentosque
deverão solicitar ao órgão responsável pelo empreendimento.
No entanto, de acordo com a natureza do trabalho, o estágio e
as peculiaridades da obra, sugere-se que sejam solicitados ao
órgão contratante os seguintes6:
• processo licitatório completo, conforme o disposto no art. 38
da Lei no 8.666/93 e art. 74 da Lei Estadual no 9.433/05;
• caso seja inexigível ou dispensável a licitação, os documentos
relativos ao procedimento respectivo, conforme o disposto no
 6 Adaptação dos itens constantes do Roteiro de Fiscalização de Obras de Edificações do
TCU.
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parágrafo único do art. 26 da Lei no 8.666/93 e art. 65, § 30 da
Lei Estadual no 9.433/05;
• todos os documentos relativos ao projeto básico, conforme
disposto no inciso IX do art. 6º da Lei no 8.666/93, mesmo que
a licitação para execução do objeto não tenha sido iniciada, e
inciso IX do art. 8º da Lei Estadual no 9.433/05;
• projeto executivo, com todos os seus elementos constitutivos,
conforme o disposto no inciso X do art. 6º da Lei no 8.666/93 e
X do art. 8º da Lei Estadual no 9.433/05;
• licenças expedidas pelos órgãos competentes e estudos
exigidos pela legislação vigente, inclusive aqueles referentes
aos aspectos ambientais;
• ordem de serviço para o início das obras;
• alvará de construção;
• Anotação de Responsabilidade Técnica (ART), dos projetos e
da obra;
• contratos e termos aditivos;
• documentação relativa ao convênio, se for o caso;
• cronograma físico-financeiro;
• memorial descritivo e especificações de materiais e de
serviços;
• eventuais alterações de projeto ou de especificações com
respectivas análises técnicas e autorizações;
• relatórios e pareceres técnicos;
• laudos de verificação;
• adequação ao art. 16 § 4º, inciso I da Lei de Responsabilidade
Fiscal – LRF (Lei Complementar nº 101/2000);
• relação das fontes de recursos com respectivas datas e
valores;
• relatórios de medições (boletins de medição);
• diário de ocorrências (ou de obras), previsto no § 1º do art. 67
da Lei Federal no 8.666/93, inciso I do art.154 da Lei Estadual
no 9.433/05 e Resolução Federal no 1.024/09;
• termos de recebimento (provisório e definitivo), conforme o
disposto no inciso I do art. 73 da Lei Federal no 8.666/93 e
arts.161 e 165 da Lei Estadual no 9.433/05;
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• notas fiscais e faturas de pagamento com atesto do
responsável;
• comprovantes de recolhimento das contribuições de INSS e
FGTS e demais tributos pertinentes, a fim de elidir a
responsabilidade solidária da contratante definida no art. 71
da Lei Federal no 8.666/93; art.159 da Lei Estadual no 9.433/
05;
• habite-se, se for o caso.
Na fase de execução da auditoria, conforme estabelecido no
Manual de Auditoria Governamental do TCE-BA, a equipe deve
obter as provas para a sustentação das observações da auditoria,
sendo necessárias a avaliação dos controles e a coleta de
evidências suficientes e confiáveis, mediante a aplicação de
técnicas de auditoria, com vistas a determinar se as questões
de auditoria levantadas, durante a fase de planejamento, são
realmente relevantes a ponto de serem consideradas quando
da elaboração do relatório.
O referido Manual estabelece, ainda, que os procedimentos de
auditoria devem ser realizados em conformidade com os
programas, através de exames, provas seletivas, testes e
amostragem, em razão da complexidade e volume das operações,
cabendo ao auditor, com base na análise de riscos envolvidos,
determinar a amplitude ou o escopo necessário à obtenção dos
elementos probatórios.
Dependendo da etapa ou etapas da obra que se vai avaliar, o
auditor verifica, examina e avalia a gestão das áreas
responsáveis pelo planejamento, controle, execução e avaliação
das obras públicas, com o objetivo de determinar o grau de
eficácia, eficiência e economicidade com que operam.
Os tópicos a seguir destacados constituem-se em áreas
potenciais para avaliação da auditoria em obras públicas.
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3.1 AVALIAÇÃO DO CONTROLE INTERNO
A avaliação do controle interno se aplica com o fim de
estabelecer, com maior efetividade e precisão, os objetivos
específicos da auditoria, a natureza, alcance e oportunidade de
suas provas, assim como para obter elementos que permitam
ao auditor suportar suas observações, conclusões e
recomendações com vistas à melhoria administrativa e
operacional, a partir do aprimoramento dos controles
examinados.
O auditor deve verificar se os controles asseguram a proteção
dos recursos, a suficiência, oportunidade e confiabilidade das
informações, o uso econômico e eficiente dos recursos, o
direcionamento aos planos, políticas, procedimentos, leis e
regulamentos, e o cumprimento das metas e objetivos. Portanto,
ao efetuar o acompanhamento, o auditor deverá verificar, entre
outros aspectos, que o controle interno torne efetivo o modo de:
• conduzir o processo de planejamento, programação e
orçamentação, com estrito apego às normas vigentes, e
propiciar que se reduzam ao mínimo as possibilidades de
erros;
• executar a obra conforme o projeto e em cumprimento às
especificações técnicas construtivas e de materiais definidos
nos projetos;
• fazer uso racional dos recursos destinados à obra pública e
aplicá-los conforme o calendário pré-estabelecido;
• contar com informações oportunas sobre o avanço físico e
financeiro das obras, que permitam aos níveis diretivos
instrumentar as ações necessárias para alcançar
oportunamente as metas e objetivos;
• efetuar os pagamentos aos contratados somente por serviços
e obras executadas e concluídas conforme o projeto, planos
e especificações, e de acordo com os preços e condições
pactuadas em contrato.
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3.2 ANÁLISE DO EDITAL/LICITAÇÃO
A análise do edital permite a identificação, o conhecimento e a
compreensão do objeto a ser auditado, devendo ser observado
se no mesmo constam os seguintes elementos mínimos
necessários previstos nas Leis Federal e Estadual de Licitação:
• minuta do contrato;
• planilha orçamentária;
• projeto básico e/ou executivo, com todos os projetos,
especificações e outros complementos necessários e
suficientes para assegurar uma adequada contratação.
Na licitação a ser realizada se faz necessária a previsão
detalhada das despesas, expressa em planilhas que indiquem
os custos unitários, de forma a possibilitar que a Administração
estime os recursos orçamentários necessários e a correta escolha
da modalidade a ser adotada.
Um orçamento bem elaborado apresenta os quantitativos de
serviços e os preços unitários advindos da composição de todos
os seus custos. Tais custos têm papel fundamental na
elaboração do edital, pois não permitem que os licitantes
apresentem planilhas com preços excessivos.
O auditor deve estar atento quanto à previsão dos quantitativos,
pois, mesmo em condições que não permitam definir
precisamente os quantitativos, é proibida a licitação de
quantidades indefinidas, conforme estabelecido na Lei Federal
no 8.666/93, art.6°, IX-f; art.7°, §2°- II e art.40, §2°-II.
Nessa etapa da análise, a equipe de auditoria deve avaliar os
preços constantes na planilha orçamentária básica, comparando-
Sempre que possível o TCE deverá examinar
tempestivamente o Edital, de forma a evitar a contratação
de serviços sub/superfaturados, com projetos
insuficientes e especificações técnicas inadequadas.
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os com os praticados no mercado à época da licitação. Tais
inferênciasdevem estar suportadas em revistas especializadas,
em tabelas de uso consagrado (Editora PINI, SINAPI/SICRO, FGV).
3.3 ANÁLISE DOS PROJETOS
A análise dos projetos é de suma importância para assegurar
que a auditoria seja capaz de identificar se as obras e serviços
de engenharia estão sendo planejados e executados de acordo
com os princípios da eficiência, eficácia, economicidade e
efetividade.
Os projetos são elaborados geralmente em três etapas
sucessivas, a saber:
• estudo preliminar ou anteprojeto;
• projeto básico;
• projeto executivo.
3.3.1 Análise do Anteprojeto
O auditor deve observar se existem estudos preliminares ou
Projetos-Padrão disponíveis que sirvam de base para a elaboração
de um projeto, que devem contemplar os esboços e diretrizes
definidas pela gestão.
Existem duas maneiras de se elaborar o anteprojeto7. Ou o órgão
possui um setor especializado dentro da sua estrutura operacional
ou terceiriza este serviço, utilizando-se de empresas
especializadas na matéria.
A equipe de auditoria deve dedicar especial atenção à análise
do anteprojeto, visto que esta peça possui influência
determinante nas etapas subsequentes (projetos básico e
executivo).
7 Espécie de estudo preliminar contendo um esboço e diretrizes a serem observadas
para obras/serviços de engenharia.
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3.3.2 Análise do Projeto Básico
O projeto básico é o ponto de partida de todo e qualquer
empreendimento. A sua análise é de extrema relevância para a
auditoria, visto que grande parte das irregularidades encontradas
nas obras e serviços de engenharia tem sua origem na deficiência
desse projeto.
Os diversos elementos que o compõem (estudo de viabilidade,
estudos geotécnicos e ambientais, plantas e especificações
técnicas, orçamento detalhado, etc.) muitas vezes apresentam-
se inconsistentes ou mesmo não existem, gerando problemas
futuros de significativa magnitude.
Ressalte-se que as deficiências nos projetos trazem
consequências que podem frustrar a execução/conclusão do
objeto licitado, dadas as diferenças entre o objeto licitado e o
que será efetivamente executado, o que implica na necessidade
de se responsabilizar o autor e/ou o responsável pela aprovação
do projeto básico, quando este se apresenta inadequado.
Para a sua elaboração devem ser considerados os quesitos a
seguir destacados (art. 12 da Lei Federal de Licitações n0 8.666/
93):
• segurança;
• funcionalidade e adequação ao interesse público;
• possibilidade de emprego de mão de obra, materiais,
tecnologia e matérias primas existentes no local para
execução, de modo a diminuir os custos de transporte;
• facilidade e economia na execução, conservação e operação,
sem prejuízo da durabilidade da obra ou serviço;
• adoção de normas técnicas de saúde e de segurança do
trabalho adequadas;
• infraestrutura de acesso;
• aspectos relativos a insolação, iluminação e ventilação.
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3.3.3 Análise do Projeto Executivo
O primeiro aspecto que o auditor deve observar é a
compatibilidade entre o Projeto Executivo (PE) e o Projeto Básico
(PB), pois esta análise permite aferir se as obras e serviços de
engenharia analisados estão compatíveis com o objeto licitado.
Isto não significa que não possam ser procedidas alterações no
PE em relação ao PB; são possíveis desde que estejam
tecnicamente justificadas e aprovadas pela autoridade
competente.
Atenção especial deve ser dada a alterações significativas entre
as fases de projeto básico e projeto executivo, pois indicam alta
possibilidade de deficiência no primeiro e alteração do objeto
licitado.
Caso a Administração não tenha condições de elaborar o projeto
executivo, é necessário que seja contratada empresa
especializada para este fim (licitação específica) antes da
licitação da obra, procurando evitar futuras modificações e
aditivos ao contrato.
Quando da realização da auditoria, as seguintes normas
regulamentadoras para os projetistas, estabelecidas pela
Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT) devem ser
observadas:
NBR 13.531/1995: Elaboração de Projetos de Edificações –
Atividades Técnicas do Projeto de Edificações. Prevê as etapas
das atividades técnicas do projeto de edificações, do
levantamento ao projeto executivo, cujas informações, quando
completas e adequadas, evitam alterações nas obras.
NBR 5.671/1990: Participação dos Intervenientes em Serviços e
Obras de Engenharia e Arquitetura. Estabelece como
responsabilidade e prerrogativas exigíveis dos intervenientes que
determinam a execução da obra, por exemplo, “definir com
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precisão e clareza os objetivos e elementos necessários à
elaboração do programa do projeto”, assim como “dispor do local
desembaraçado física e legalmente, em tempo hábil, necessário
para o início e desenvolvimento do empreendimento”.
A equipe deve verificar se no Projeto Executivo foram
contemplados elementos que visem assegurar a acessibilidade8
do cidadão.
8 Possibilidade e condição de alcance para utilização, com segurança e autonomia, dos
espaços, mobiliários e equipamentos urbanos, das edificações, dos transportes e dos
sistemas e meios de comunicação , por pessoa portadora de deficiência ou com
mobilidade reduzira- Artos da Lei Federal nº 10.098/2000.
3.4 ANÁLISE DE CUSTOS
Numa auditoria de obra pública o aspecto da análise de custos
é um fator importante a ser verificado. O ideal é que tal
verificação seja feita a preços iniciais e finais do contrato, visto
que aditivos contratuais podem induzir ao superfaturamento de
um serviço cujo preço original mostra-se adequado.
Há três níveis de análise de custos: a estimativa preliminar, a
análise de orçamento sintético e a análise do orçamento
analítico, sendo a última bastante mais complexa e trabalhosa
que a primeira.
De modo geral, deve-se proceder à estimativa preliminar e, caso
haja indício de sobrepreço, aprofundar a análise pelos demais
níveis, o que demandará muito mais tempo para o trabalho.
A diferença entre o orçamento sintético e o analítico é que o
primeiro não possui a composição dos serviços a serem
A construção, ampliação ou reforma de edifícios públicos
destinados a uso coletivo deverão ser executadas de
modo que sejam ou se tornem acessíveis às pessoas
portadoras de deficiência ou mobilidade reduzida - Lei
Federal nº 10.098/2000.
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executados, só mencionando o tipo e seu respectivo custo. O
segundo contempla a composição destes, estabelecendo quais
são os insumos necessários à realização dos mesmos, os
respectivos custos unitários e as quantidades necessárias para
a execução de cada serviço, podendo estas serem obtidas em
publicações técnicas disponíveis no mercado (TCPO da Editora
PINI) e em órgãos como o DNIT (SICRO) e CEF (SINAPI), ou ainda
em órgãos públicos executores de obras.
3.4.1 Orçamento Estimativo Preliminar
Consiste na comparação dos dados da área construída com
macroindicadores, tais como o Custo Unitário Básio (CUB) do
Sinduscon, indicadores de referência de preços existentes no
mercado como o SINAPI da Caixa Econômica Federal, tabelas da
Editora PINI, indicadores da Fundação Getúlio Vargas (FGV), etc.,
além de indicadores divulgados por determinados órgãos (o
Ministério da Saúde, por exemplo, divulga o preço previsto para
obras de unidades de saúde), ou pela comparação com o preço
de obras semelhantes.
Alguns cuidados fundamentais devem ser tomados para essa
estimativa, como se expõe a seguir.
Ao se usar o CUB (ou o SINAPI) para aferir o custo por metro
quadrado (m²) de umprédio, deve-se considerar quais os
componentes que fazem parte daquele indicador. O CUB não
contempla despesas com projetos, elevadores, instalações
especiais, BDI e outras, que devem ser avaliadas à parte. Assim,
uma forma de se fazer essa comparação é “expurgar” do
orçamento em análise os itens que não compõem o CUB,
comparando apenas o valor remanescente. Já no caso de
comparação com obras semelhantes, deve-se atentar para que
as condições locais sejam também compatíveis.
Essa avaliação deve ser calculada de acordo com a NBR
12.721:2006 da ABNT – Associação Brasileira de Normas Técnicas
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e caso a análise preliminar indique a possibilidade de sobrepreço,
deve-se proceder à análise do orçamento sintético, a fim de se
localizar em qual serviço está a divergência.
3.4.2 Análise do Orçamento Sintético
O orçamento sintético é aquele que apresenta o custo unitário
de cada serviço (m² de alvenaria, m³ de concreto, m² de pintura,
etc.), geralmente subdividido em “material” e “serviço” (mão
de obra).
Sua análise (que deve abranger tanto o orçamento do projeto
básico quanto o da vencedora da licitação) deve ser feita por
meio de comparação dos custos unitários da obra em estudo
com preços referenciais de mercado, que são preços divulgados
por publicações especializadas (Revista Construção, da Editora
PINI, por exemplo) ou por órgãos públicos (cite-se o SINAPI, da
CEF). É importante sempre verificar se há preços referenciais
específicos para o tipo de obra enfocado.
Convém ressaltar, por fim, que é normal haver divergências entre
os custos unitários do orçamento da obra e os de referência, às
vezes para maior, às vezes para menor. Isso, em princípio, não
representa irregularidade, desde que o preço global esteja
adequado.
Porém, especial atenção deve ser dada às divergências mais
significativas, pois os quantitativos dos itens de serviços com
valores superestimados poderão sofrer acréscimos no decorrer
da obra, o que configuraria superfaturamento, notadamente nas
obras contratadas por preço unitário.
Outro aspecto a ser observado no orçamento sintético é o
quantitativo dos serviços, pois mesmo o preço estando
compatível é possível haver sobrepreço por meio de quantitativos
superestimados no orçamento ou nas medições (no caso de
contrato por preços unitários).
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Por fim, vale ressaltar que essa análise pode ser
significativamente simplificada se for feita a partir de uma Curva
ABC do orçamento, visto que, em geral, 20% dos itens dos mais
significativos correspondem a cerca de 80% do valor total.
3.4.3 Análise do Orçamento Analítico
O orçamento analítico é aquele que apresenta as Composições
de Custos Unitários de todos os serviços. É complementar à
análise do orçamento sintético, e seu estudo serve para se
identificar a origem de eventuais discrepâncias de custos
unitários. Um valor elevado de um serviço pode-se dar por meio
da superestimativa do coeficiente de utilização dos insumos ou
do próprio preço desses insumos.
A adequabilidade das composições deve ser verificada por meio
da comparação com fontes referenciais, tanto no caso de
coeficientes de utilização (por exemplo TCPO, da PINI, e SINAPI
da CEF) quanto no preço dos insumos (por meio, por exemplo,
do SINAPI da CEF ou da Revista Construção, da PINI). Devem-se
verificar, ainda, as taxas de Encargos Sociais e de BDI adotadas
no orçamento.
3.4.4 Taxa de BDI
A apresentação do preço final para execução dos serviços deve
computar Custos Indiretos e Lucro esperado da construtora, que
está determinado por um fator multiplicador chamado de BDI
(Benefício e Despesas Indiretas).
O orçamento empresarial possibilita definir uma meta econômica
a ser atingida pela empresa construtora durante o ano. Fornece
valores médios que servirão de ponto de partida para a análise
do negócio. No entanto, cada contratante, cada tipo de obra,
cada local diferente, são componentes de um cenário particular
que exige uma análise pormenorizada para definição da taxa de
BDI.
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No que tange à composição dos gastos que devem integrar o
BDI, e considerando-se a similaridade das ações de controle,
sugere-se a adoção dos critérios utilizados pelo Tribunal de
Contas da União – TCU (Acordão no 325/2007-P), conforme
especificado abaixo e do Acordão no 2.369-36/2011-P, que trata
dos valores referenciais específcos para cada tipo de obra.
3.5 ANÁLISE DOS CONTRATOS
Considera-se contrato administrativo todo e qualquer ajuste
entre órgãos ou entidades da administração pública e particular,
em que haja um acordo de vontade para a formação de vínculo e
a estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for a
denominação utilizada9.
9 Cartilha de obras públicas – Tribunal de Contas da União (TCU).
Descrição Mínimo Máximo Média 
Garantia 0,00 0,42 0,21 
Lucro 3,83 9,96 6,90 
Administração Central 0,11 8,03 4,07 
Despesas Financeiras 0,00 1,22 0,59 
ISS 2,00 5,00 3,62 
COFINS 3,00 3,00 3,00 
Tributos 6,03 9,03 7,65 
PIS 0,65 0,65 0,65 
Seguros/Imprevistos/Riscos 0,00 2,05 0,97 
Total Aceito 16,36 28,87 22,61 
 
QUADRO 2 – Itens que compõem o BDI
Nota: Considera-se inadequada a inclusão na composição do BDI Imposto de Renda -
Pessoa Jurídica (IRPJ) e Contribuição Social Sobre o Lucro Líquido (CSSL). Os itens
Administração Local, Instalação de Canteiro e Acompanhamento e Mobilização e
Desmobilização, visando uma maior transparência, devem constar na planilha
orçamentária.
É altamente desejável que o orçamento da contratada
apresente a composição analítica do BDI, sendo
importante orientar os órgãos licitantes que ainda
não o fazem a inserir essa exigência nos editais de
licitação.
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Os contratos devem estabelecer com clareza e precisão as
condições para a execução, expressas em cláusulas que definam
os direitos, obrigações e responsabilidades das partes, em
conformidade com os termos da licitação e da proposta a que se
vinculam, conforme dispõe o art. 55 da Lei Federal de Licitações
nº 8.666/93 e art. 126 da Lei Estadual de Licitações e Contratos
nº 9.433/05. O auditor deve efetuar a comparação entre o
previsto no edital e o pactuado no contrato, de forma a verificar
se as cláusulas obrigatórias estão preconizadas e se existe
coincidência entre os dois instrumentos.
Esse procedimento consiste em aferir a conformidade das obras
às normas técnicas, à legislação vigente e aos termos do edital
e do contrato (projetos, planilhas orçamentárias, especificações
de materiais e de serviços, cronogramas físico e financeiro,
aditivos, etc.), bem como aferir o desempenho na execução dos
serviços e propor ações corretivas, visando assegurar que os
objetivos organizacionais e os planos estabelecidos para
alcançá-los sejam cumpridos.
Além dos aspectos acima citados, deve merecer atenção da
equipe de auditoria a verificação da conformidade documental
dos pagamentos efetuados, levando-se em consideração o
previsto no projeto básico, no cronograma físico-financeiro e as
medições dos serviços realizados.
3.6 EXECUÇÃO FÍSICA DA OBRA
Um dos mais importantes aspectos a observar numa auditoria
de obra é o que se refere a medições e pagamentos. Deve-se
atentar para medições de serviços não executados e
superestimativas de volumes de serviços realizados,
especialmente em contratos por preços unitários, o que
acarretará superfaturamento ou, no mínimo, antecipação de
pagamentos.
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Quanto aos aspectos técnicos,especial atenção deve ser dada
ao cumprimento das especificações da obra, pois a contratada
pode aumentar seu lucro por meio da substituição de materiais
por outros de menor custo e pior qualidade.
Assim, o que aqui se recomenda é que a equipe faça as
verificações possíveis (entre as mais importantes), no que
concerne a etapas já concluídas da obra, e uma análise mais
detalhada dos serviços referentes à etapa que estiver em
andamento.
Finalmente, convém destacar que o Livro de Ocorrências (ou
Diário de Obra) é uma importante fonte de consulta do auditor,
quando este desejar analisar o desempenho da fiscalização da
obra naquilo que se refere às questões técnicas.
3.6.1 Fiscalização
As atribuições da fiscalização deverão necessariamente estar
dispostas no edital de licitação e respectivo contrato de
execução dos serviços. O auditor deverá observar se a
fiscalização do órgão auditado está sendo realizada de forma
sistemática pelo contratante e seus respectivos prepostos,
contemplando a verificação do cumprimento das disposições
contratuais, técnicas e administrativas em todos os seus
aspectos.
O auditor deve verificar se o contratante manteve, desde o início
dos serviços até o seu recebimento definitivo, profissional ou
equipe de fiscalização constituída de profissionais habilitados,
dependendo do porte da obra, com experiência técnica
Para efeito de medição e pagamento, só poderão ser
considerados os serviços e obras efetivamente executados
pelo contratado e aprovados pela fiscalização, respeitadas
a rigorosa correspondência com o projeto, as modificações
expressas e previamente aprovadas e as planilhas
orçamentárias pertinentes à obra.
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necessária ao acompanhamento e controle dos serviços
relacionados com o tipo de obra que está sendo executada. Os
fiscais poderão ser servidores do órgão, ou, no caso de
convênios, da prefeitura, de ONGs, ou contratados especialmente
para esse fim.
A equipe de auditoria deve fazer as verificações relativas às
etapas já concluídas da obra, e uma análise mais detalhada dos
serviços referentes à etapa que estiver em andamento. Aspectos
importantes a serem observados são aqueles referentes às
medições e aos pagamentos, atentando para medições de
serviços não executados e acréscimos de volumes de serviços
realizados em relação ao licitado, especialmente em contratos
por preços unitários, o que acarretará superfaturamento ou, no
mínimo, pagamentos antecipados.
O cumprimento das especificações da obra requer do auditor
uma análise mais detalhada, considerando que a substituição
de materiais licitados por outros de menor custo e de qualidade
inferior afeta negativamente o resultado esperado, além de
possibilitar o enriquecimento ilícito do contratado.
Destaca-se que o Livro de Ocorrências, também chamado de
Diário de Obra, conforme mencionado anteriormente, constitui-
se numa importante fonte de consulta do auditor, para proceder
à análise do desempenho da fiscalização da obra naquilo que se
refere às questões técnicas. As anotações devem ser diárias,
não se aceitando o acúmulo de dias sem anotações para posterior
preenchimento (art. 67 da Lei Federal nº 8.666/93).
§ 1º - O representante da administração anotará em registro
próprio todas as ocorrências relacionadas com a execução
do contrato, determinando o que for necessário à
regularização das falhas ou defeitos observados.
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3.6.2 Execução Física do Contrato
Na fase de execução das obras e dos serviços de engenharia
são observadas as maiores ocorrências de frustração às
premissas existentes no edital e no contrato pactuado, razão
pela qual torna-se necessária uma análise apurada e minuciosa
por parte da auditoria.
A celebração de aditivos sequenciais cuja soma extrapola o limite
legal de 25% do valor inicial, sem a precedência de justificativa
técnica, é um cenário comumente verificado ao se auditar obras
públicas. Tal prática, além de mascarar um procedimento ilegal,
causa transtornos do ponto de vista orçamentário, uma vez que
não se mantém transparente o volume de recursos necessários
à conclusão do empreendimento e frustra o caráter de
competitividade do procedimento licitatório inicial.
Deve, também, merecer especial atenção da equipe de auditoria
a conformidade documental dos pagamentos efetuados com o
previsto nos projetos básico e executivo, nas planilhas
orçamentárias, no cronograma físico e financeiro e com os
boletins de medições de serviços realizados.
O auditor deverá certificar-se do cumprimento das normas e dos
procedimentos considerados eficazes para garantir a segurança
e higiene de terceiros, das construções vizinhas e dos
trabalhadores empenhados na execução dos serviços10.
3.6.3 Recebimento da Obra
Após a execução do contrato, o auditor deve verificar se a obra
foi recebida provisoriamente pelo responsável por seu
acompanhamento e fiscalização, mediante termo
circunstanciado, assinado pelas partes, no prazo de até 15
(quinze) dias da comunicação escrita do contratado, informando
que a obra foi encerrada.
10 Normas de Segurança de Higiene do Trabalho – NR 18 e outras equivalentes.
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Também deverá ser observado se, após o recebimento provisório,
o servidor, ou comissão designada pela autoridade competente,
recebeu definitivamente a obra, mediante termo circunstanciado,
assinado pelas partes, após decurso de prazo de observação
hábil, ou vistoria que comprovasse a correção de serviços
apontados no relatório do recebimento provisório e da adequação
do objeto aos termos contratuais, ficando o contratado obrigado
a reparar, corrigir, remover, reconstruir ou substituir, às suas
expensas, no total ou em parte, o objeto do contrato em que se
verifiquem vícios, defeitos ou incorreções resultantes da
execução ou de materiais empregados.
O auditor deve ter em vista que o recebimento provisório ou
definitivo não exclui a responsabilidade civil do construtor pela
solidez e segurança da obra ou do serviço, nem ético-profissional
pela perfeita execução do contrato, dentro dos limites
estabelecidos pela lei ou pela avença, visto que, conforme o art.
618 da Lei n0 10.406/02 (Código Civil), a coisa recebida em virtude
de contrato comutativo pode ser enjeitada por vícios ou defeitos
ocultos, que tornem impróprio ao uso a que é destinado ou lhe
diminuem o valor.
Além disso, o art. 12 da Lei Federal n0 8.078/90 (Código de Defesa
do Consumidor) dispõe que o fabricante, o produtor, o construtor,
nacional ou estrangeiro, e o importador respondem,
independentemente da existência de culpa, pela reparação dos
danos causados aos consumidores por defeitos decorrentes de
projeto, fabricação, construção, montagem, fórmulas,
manipulação, apresentação ou acondicionamento de seus
produtos, bem como por informações insuficientes ou
inadequadas sobre sua utilização e riscos.
A auditoria deve observar se foi prevista no edital
de licitação e no contrato a obrigação de confecção,
conforme norma da ABNT, do “as built” (como
construído), a fim de possibilitar a ação de subsidiar
futuras intervenções a título de manutenção ou
reforma.
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As principais impropriedades/irregularidades encontradas de
forma mais frequente quando das auditorias em obras, embora
não exaustivas, encontram-se citadas na sequência:
• ausência de recursos para execução da totalidade da obra;
• ausência de contrato ou cláusulas obrigatórias;
• contrato de execuçãodissonante do contrato de
financiamento ou termo de convênio, especialmente quanto
a valores e indexadores;
• empresas vencedoras do processo licitatório sem habilitação
exigida;
• ausência de registros cadastrais das empresas licitantes;
• ausência de plano de trabalho relativo à execução de
convênio;
• plano de trabalho relativo a convênios pouco detalhado;
• recursos repassados com atraso em relação ao pactuado,
sem atentar para a subsequente alteração de metas;
• desvio de finalidade no emprego dos recursos;
• projeto básico em desacordo com a legislação (tecnicamente
incompleto ou sem o necessário orçamento detalhado);
• projeto básico em desacordo com o objeto contratado
(especialmente preços e quantidades);
• direcionamento da licitação (por meio de critérios de
julgamento ou exigências de capacidade técnica impróprios,
ou preço-base sigiloso);
4 PRINCIPAIS OCORRÊNCIAS
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• superfaturamento, através de:
9 preços contratados superiores aos praticados pelo
mercado;
9 alteração de especificações previstas no projeto, sem
justificativa;
9 ausência de orçamentos detalhados;
9 quantitativos superestimados;
9 BDI elevado em relação ao praticado no mercado à mesma
época;
9 jogo de preços (elevação dos custos dos serviços iniciais,
de modo a se obter o lucro pretendido nas primeiras fases
da obra);
9 preços unitários elevados de serviços sujeitos a
acréscimos por aditivo;
9 supressão de serviços com baixo preço unitário;
9 negociação ardilosa para a definição de preços de
serviços extra-contratuais;
9 medição de quantitativos elevada (incompatíveis com o
volume aplicado e/ou com os equipamentos utilizados);
9 pagamentos de serviços de forma diferente do previsto
originalmente (escavação de material de 3ª categoria,
quando o previsto era de 1ª categoria, por exemplo);
9 custo direto dos insumos superestimado;
9 coeficientes de produtividade inadequados;
9 pagamento antecipado (antes da execução do
correspondente serviço ou do prazo máximo previsto para
o pagamento);
9 erros no cálculo do reajustamento, seja pela utilização
de datas-base incorretas, seja pela ausência de
descontos futuros relativos aos reajustamentos
provisórios pagos a maior;
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9 pagamento em prazo anterior ao estipulado no contrato
sem a devida compensação financeira;
9 aditivos superiores a 25% (no caso de obras) e 50% (no
caso de reformas);
9 alteração de prazos contratuais sem os motivos
devidamente autuados em processo;
9 alteração dos contratos sem as devidas justificativas;
9 ausência de formalização de termos de recebimento das
obras/serviços.
O Anexo apresenta de forma sistematizada os principais achados,
suas causas, critérios, efeitos e riscos envolvidos.
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A realização de auditoria de obras públicas exige do auditor,
além de conhecimentos de termos comuns a qualquer ramo/
natureza de auditoria, o domínio de conceitos específicos de
acordo com a tipologia da obra a ser auditada.
Com o propósito de facilitar o entendimento e aplicabilidade
dos conhecimenos exigidos, o presente glossário foi segregado
em quatro partes: licitações e execução dos contratos; obras
em geral; obras rodoviárias; e obras de infraestrutura de água e
saneamento.
Conceitos relacionados à licitação e execução dos contratos
¾ Anotação de Responsabilidade Técnica (ART): registro, no
Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia
(CREA) local, previamente à execução de quaisquer serviços
de engenharia, tais como projetos, perícias, avaliações,
consultorias, sondagens e a execução da obra propriamente
dita. É ela que vincula o Engenheiro responsável técnico ao
trabalho por ele prestado, pelo qual passa a responder na
eventualidade de que algum erro técnico seja detectado. Uma
das vias da ART deve, obrigatoriamente, permanecer no local
da construção, à disposição da fiscalização do CREA, e deve
conter o nome e número de registro de todos os responsáveis
por cada etapa da obra (sondagem, projetos, construção, etc.).
¾ Bonificação (ou Benefícios) e Despesas Indiretas (BDI):
percentual que, aplicado sobre o custo da obra, eleva-o ao
preço final dos serviços, e seu valor deve ser avaliado para
cada caso específico, dado que seus componentes sofrem
diversas variações em função do local, tipo de obra e sua
GLOSSÁRIO
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própria composição. Alguns comentários quanto aos seus
principais componentes são abaixo apresentados:
1 Lucro: expectativa de ganho que o empreiteiro terá no
empreendimento; oscila, normalmente, entre 7 e 15% do
preço de venda, nas obras convencionais. Vale ressaltar
que já se observaram alguns casos em que o lucro
pretendido pela empresa era igual a zero, o que não
significa inexequibilidade dos serviços, pois, às vezes,
quando as condições do mercado se apresentam adversas,
as empresas podem desejar apenas “manter” suas
estruturas por determinado período.
2 Administração Central: engloba as despesas do escritório
central da empreiteira, onde são dispendidos recursos em
função da obra em questão (com telecomunicações,
contabilidade, direção da empresa. etc.). Como, em geral,
a empreiteira está executando várias obras
simultaneamente, esses dispêndios são rateados entre
elas. O valor geralmente usado para esse item varia entre
6 e 12% do custo direto da obra.
3 Imprevistos: usualmente se considera 1% do custo direto
dos serviços, para obras convencionais, e visa a cobrir
despesas imprevisíveis de responsabilidade do empreiteiro
(pode-se citar, como exemplo de despesa aqui enquadrada,
a indenização por danos causados a um veículo de
terceiros, que se encontre próximo à obra e seja atingido
por material proveniente desta, desde que, obviamente,
não tenha havido seguro para esse tipo de acidente). Esse
índice pode ser mais elevado, se o local ou as condições
em que se executa a obra assim o justificarem.
4 Despesas Financeiras: percentual aplicado sobre o custo
direto, que considera o custo de oportunidade do capital
investido pelo construtor. Assim, deve-se considerar a
valorização que o capital teria entre a data em que a
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empreiteira pagou pelos insumos adquiridos para
utilização em determinado período (num mês, por exemplo)
e a data em que receberá da Administração a fatura
correspondente aos serviços realizados naquele mesmo
período.
5 Impostos: incidem sobre o valor da nota fiscal, ou seja,
sobre o preço de venda. São eles o PIS (0,65%), a COFINS
(3%) e o ISS. Este último, por ser tributo municipal, varia
conforme o local da obra; alguns municípios cobram até
5% do valor da obra (deduzida a parcela correspondente
ao material aplicado, já tributado pelo ICMS), enquanto
outros isentam as obras públicas desse recolhimento.
Há outros componentes que, em que pese seus custos estarem
diretamente relacionados à obra e poderem ser mensurados,
são considerados pelo empreiteiro como parcelas do BDI. Alguns
exemplos são apresentados abaixo:
9 Administração da Obra: corresponde às despesas
relacionadas com a supervisão e controle da obra, tais
como a remuneração de engenheiros, mestres,
encarregados e almoxarifes, material de expediente e
despesas com água, energia e telefone.
9 Mobilização e Desmobilização: considera os gastos com
transporte de pessoal e equipamentos para o canteirode obras, e é bastante significativo quando se trata de
obra rodoviária ou qualquer outra distante dos centros
urbanos.
9 Taxas e Emolumentos: recolhimentos legais exigidos
para a execução dos serviços, para aprovação de
projetos, obtenção do alvará de construção, registro da
obra no CREA etc.
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9 Seguros: valores pagos às seguradoras, especialmente
contra acidentes da construção civil. Também
denominado de seguros de engenharia, podem ser
estimados por meio de uma consulta a qualquer uma
delas, e variam conforme o tipo, localização e valor da
obra.
9 Transporte de Pessoal: despesa considerada quando a
própria empreiteira promove o transporte diário de seu
pessoal de ida e volta da obra. Deve-se verificar, nesse
caso, se o dispêndio com vale-transporte não está sendo
considerado na composição do índice de “encargos
sociais”, o que evidenciaria duplicidade de pagamento.
¾ Composição de Custos Unitários (CCU): relação dos insumos
(e seus quantitativos) necessários à execução de uma
unidade de serviço, inclusive os encargos sociais incidentes
sobre a mão de obra empregada. Indica o custo por metro
quadrado de uma obra e conforme uma “cesta básica” de
insumos, cujos preços são pesquisados a cada mês. Existem
diversas tabelas que demonstram as composições de
serviços, como a TCPO, da Editora PINI, tabelas do DNIT, da
SUCAB, DERBA etc. Já o custo de cada insumo pode ser obtido
por cotação diretamente no mercado (no caso de custo atual)
ou por meio de publicações especializadas, das revistas
“Construção”, “Dirigente Construtor” etc. Deve-se considerar,
ainda, que sobre esse preço incidirá o BDI.
¾ Custo Unitário Básico (CUB): Indica o custo por metro
quadrado de uma edificação de acordo com algumas
características (número de pavimentos e padrão de
É importante atentar, nesse caso, se os mesmos não
estão sendo cobrados em duplicidade, ou seja,
discriminados na planilha orçamentária e como
componentes do BDI.
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acabamento) e conforme uma “cesta básica” de insumos,
cujos preços são pesquisados a cada mês. Sua metodologia
de cálculo está definida na norma NB 12.721 da ABNT, e é
publicado mensalmente pelo Sindicato da Indústria da
Construção - SINDUSCON de cada Estado, por força da Lei
Federal no 4.591/64. Trata-se de um custo básico, não se
considerando, em sua composição, uma série de itens de
custo presentes na maioria das obras, tais como, fundações
especiais, elevadores e instalações especiais (água quente,
ar condicionado e outras). Portanto, para se fazer a estimativa
de custo de determinada obra a partir do CUB, é
imprescindível acrescentar as parcelas relativas aos diversos
itens que dela fazem parte e que não estão contempladas
na composição do CUB.
¾ Especificações: conjunto de descrições, integrantes dos
projetos, que estabelece as características dos materiais,
equipamentos e serviços, necessários e suficientes ao
desempenho técnico requerido nos projetos. Devem ser
redigidas de acordo com os seguintes critérios: ser justo,
breve, usar linguagem simples e clara, ser dirigida ao
executante, servir como um texto de referência, evitar
expressões como “ou similar”, especificar materiais
padronizados sempre que possível, não especificar o que não
se pretende exigir e incluir todos os serviços a executar.
¾ Estudo Preliminar: efetuado para assegurar a viabilidade
técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental de
um empreendimento, a partir dos dados levantados no
Não se pode incluir na licitação bens e serviços sem
similaridade ou de marcas, características e
especificações exclusivas (exceto se tecnicamente
justificável).
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programa de necessidades, bem como de eventuais
condicionantes do contratante.
¾ Serviços Preliminares: todas as operações de preparação
das áreas destinadas à implantação do empreendimento ou
do corpo estradal, áreas de empréstimo e ocorrências de
material, pela remoção de material vegetal e outros, tais
como: árvores, arbustos, tocos, raízes, entulhos, matacões,
ou qualquer outro considerado prejudicial.
¾ Serviços Técnicos Profissionais Especializados: trabalhos
relativos a estudos técnicos, planejamentos e projetos;
pareceres, perícias e avaliações; assessorias ou consultorias
técnicas; e fiscalização, supervisão ou gerenciamento de
obras.
Conceitos relacionados ao acompanhamento de obras em
geral
¾ Caderno de Encargos: parte integrante do edital de licitação,
tem por objetivo definir o objeto da licitação e do sucessivo
contrato, bem como estabelecer requisitos, condições e
diretrizes técnicas e administrativas para a sua execução.
¾ Edital de Licitação: ato escrito da Administração, que contém
as determinações e posturas específicas para uma
determinada licitação, de acordo com a legislação, para
conhecimento dos interessados.
¾ Execução Direta: feita pelos órgãos e entidades da
Administração, pelos próprios meios.
¾ Execução Indireta: a que o órgão ou entidade contrata com
terceiros, sob qualquer dos seguintes regimes:
9 Empreitada por Preço Global: quando se contrata a
execução da obra ou do serviço por preço certo e total.
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9 Empreitada por Preço Unitário: quando se contrata a
execução da obra ou serviço por preço certo de unidades
determinadas, por ex.: m2, m3, Kg etc. (não se pode
incluir na licitação fornecimento de materiais ou serviços
sem previsão de quantidades ou cujos quantitativos não
correspondam às previsões reais do projeto básico ou
executivo).
9 Tarefa: quando se ajusta mão de obra para pequenos
trabalhos por preço certo, com ou sem fornecimento de
materiais.
9 Empreitada Integral: quando se contrata um
empreendimento em sua integralidade, compreendendo,
além de todas as etapas da obra, os serviços e instalações
necessárias para sua entrada em operação (é importante
verificar, nesse caso, se não foi ferido o princípio da
economicidade).
¾ Fck: índice utilizado para designar a resistência
característica, ou de projeto, do concreto. Normalmente são
utilizados valores entre 15 MPa (ou 150 Kgf/cm2), para
edificações mais simples, e 20 MPa (ou 200 Kgf/cm2), para
obras de maior porte, podendo chegar a valores ainda
maiores, dependendo da necessidade do carregamento
solicitado. A cada concretagem efetuada na obra, devem ser
moldados corpos de prova de concreto (modelos), que serão
posteriormente rompidos em laboratório para aferição de sua
resistência.
Não se pode incluir na licitação fornecimento de
materiais ou serviços sem previsão de quantidades
ou cujos quantitativos não correspondam às previsões
reais do projeto básico ou executivo.
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¾ Obras e Serviços de Grande Vulto: aqueles cujo valor
estimado seja superior a 25 vezes o limite máximo para a
modalidade de licitação “tomada de preços”.
Conceitos relacionados com obras rodoviárias
¾ Distância Média de Transporte (DMT): termo sempre
utilizado em obras com significativo movimento de terra,
como as rodoviárias. Para que sejam feitos os sucessivos
cortes e aterros previstos em projeto, é necessário transportar
a terra removida nos cortes para os locais onde haverá
aterro. Como nem sempre é possível se fazer a compensação
exata (volume de terra escavado nos cortes igual ao volume
necessário para os aterros), às vezes é preciso recolher terra
de outro local próximo, também chamado “caixa de
empréstimo”, onde será escavado o material a ser
transportado para o leito da rodovia, ou levar o