(Apostila de Administra��o P�blica)

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CURSOS DE GRADUAÇÃO EM 
ADMINISTRAÇÃO 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
DISCIPLINA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
 
5º SEMESTRE 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Prof. Ivã da Cruz de Araujo 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Paraíso do Norte 
2012 
 
 
 
 
 
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Sumário 
 
 1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ...............................................................................................................3 
 
1.1 Conceitos Básicos..........................................................................................................................3 
 
1.2 Contexto próprio da Administração Pública................................................................................4 
 
 
1.3 Convergências e Divergências entre a Gestão Pública e a Gestão Privada....................5 
 
1.4 Conceitos e Objetivos....................................................................................................................6 
 
1.5 Princípios.........................................................................................................................................7 
 
 
2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: DO MODELO RACIONAL-LEGAL AO PARADIGMA PÓS-
BUROCRÁTICO..................................................................................................................................7 
 
2.1 Administração Pública: do modelo racional-legal ao paradigma pós-burocrático..................7 
 
2.2 As três formas de Administração pública....................................................................................9 
 
 
3 ESTRUTURAÇÃO DA MÁQUINA ADMINISTRATIVA NO BRASIL DESDE 1930: 
DIMENSÕES ESTRUTURAIS E CULTURAIS.................................................................................14 
 
3.1 Breve histórico da Administração Pública no Brasil.................................................................14 
 
3.2 Novas Modalidades Administrativas no Brasil...........................................................................20 
 
 
4 DESAFIOS DA GESTÃO PÚBLICA NO MUNDO CONTEMPORÂNEO....................................22 
 
REFERÊNCIAS........................................................................................................................................23 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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 Colegiado do Curso Administração 
Disciplina: Administração Pública 
Série: 5ª Semestre 1º BIMESTRE-2012 
Professor: Ivã da Cruz de Araujo 
 
 
 A Administração Pública 
 
 
1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
1.1 Conceitos Básicos 
 
Podemos identificar no nosso mundo uma enorme multiplicidade de 
empresas, órgãos públicos, organizações não governamentais, autarquias, fundações, 
associações, etc. Conseguimos visualizar e distinguir, com relativo acerto,algumas das 
atividades que estas instituições tão diferentes executam no seu dia-a-dia. 
O que todas elas têm em comum? 
O que têm em comum um hospital e um cinema, uma repartição pública e 
uma escola particular? 
Em primeiro lugar podemos denominá-las todas como sendo 
organizações humanas. 
Em segundo lugar, vamos encontrar algumas semelhanças muito fortes 
entre todas estas organizações: 
• Todas elas têm objetivos a serem alcançados e realizam um 
conjunto de atividades para alcançá-lo; 
• Para executar estas atividades, necessitam mobilizar uma 
determinada quantidade de recursos (humanos, materiais, 
tecnológicos, financeiros, etc.). 
 
Assim podemos concluir que o funcionamento das empresas depende 
variáveis: Objetivos, Atividades e Recursos. 
 
 
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Essas três variáveis devem ser combinadas de uma forma inteligente; 
em outras palavras, devem ser administradas. Podemos pensar agora na 
Administração como sendo algo que ocorre no interior das organizações, e 
representa um processo de tomar decisões sobre objetivos, atividades e recursos. 
Tomar decisões significa basicamente fazer escolhas: 
• Que objetivos nossa organização deve perseguir? Que metas vamos 
buscar? Por que buscar determinadas metas e não outras? Em que prazo nós 
alcançaremos tais objetivos? 
• Quais são as atividades necessárias? Quem vai executar tais atividades? 
Em que ordem? Em que ritmo? Como fazer tais atividades? Será preciso mudar as 
atividades? 
• Que recursos nós vamos usar? Onde nós vamos encontrá-los? Como 
vamos mantê-los na organização? Como vamos desenvolvê-los? Como vamos motivar 
os membros da organização? 
• Enfim, como vamos fazer para tomar decisões acertadas sobre as 
questões anteriores? Como evitar erros ? 
 
1.2 Contexto próprio da Administração Pública 
 
A Administração Pública de forma ampla, é um sistema complexo, 
composto de instituições e órgãos do estado, normas, recursos humanos, infraestrutura, 
tecnologia, cultura, entre outras, encarregado de exercer de forma adequada a autoridade 
política e suas demais funções constitucionais, visando o bem comum. 
Primeiramente cabe ressaltar que a expressão “Administração Pública pode 
ser tomada em dois sentidos: 
• “Administração Pública” como sendo o conjunto de órgãos públicos, 
autarquias, fundações, etc, enfim, toda a estrutura que forma o aparelho do Estado. É 
através da Administração Pública que o Estado se manifesta frente aos seus 
súditos, materializando-se mediante a ação destas diversas organizações formais, 
com suas características e prerrogativas específicas. Aqui vamos encontrar o 
campo de estudo próprio da disciplina denominada Direito Administrativo. 
• “Administração Pública” como sendo “o modo de gestão” do 
aparelho do Estado, ou seja, a forma como são aplicados os processos de 
planejamento, organização, direção e controle pelas diversas entidades que formam o 
Estado. Aqui encontramos o campo de estudo da disciplina denominada 
igualmente de Administração Pública. 
Assim, nos interessa daqui por diante tratar a Administração Pública de 
acordo com a segunda acepção, relativa aos modos de gestão das organizações 
governamentais. 
A Administração Pública abrange um vasto campo do processo 
administrativo do Estado, e, portanto é importante a sua conceituação e a 
compreensão do seu processo evolutivo para se ter o entendimento das principais 
mudanças pelas quais atravessam as organizações governamentais atualmente. 
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado em 1995 adotou 
o seguinte conceito para a administração pública: todo o aparelho do Estado pré-
orientado à realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas. 
Esta definição está de acordo com a nova relação que deve existir entre o 
Estado e a sociedade, onde se vê o cidadão como contribuinte de impostos e como uma 
espécie de “cliente” dos seus serviços. Os resultados da ação do Estado são 
 
 
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considerados “bons”, não porque os processos administrativos estão sob controle e são 
seguros, mas porque as necessidades do “cidadão-cliente” estão sendo atendidas. 
Portanto, apesar de sua proximidade com a Ciência Política, a Economia e 
mesmo o Direito Administrativo e o Direito Constitucional, a Administração Pública 
tem o seu próprio campo de estudo, centrado principalmente nos problemas inerentes à 
Gestão Pública, ao modo de se conduzir as ações dentro das organizações 
governamentais, para o atendimento das necessidades coletivas. 
 
1.3 Convergências e Divergênciasentre a Gestão Pública e a Gestão 
Privada 
 
A Administração Pública, enquanto vertente específica da ciência da 
Administração, preocupa-se com muitas questões comuns a esse campo do 
conhecimento. De fato, também o Estado se manifesta, em suas ações, através da 
criação e funcionamento das organizações públicas. Estas se assemelham às 
organizações privadas na medida em que necessitam também da aplicação dos 
processos administrativos já vistos, ou seja, Planejamento, Organização, Direção e 
Controle. 
Também nas organizações públicas encontraremos questões relativas a 
campos tradicionais de estudo da Administração, tais como Recursos Humanos, 
Finanças, Administração de Materiais, Contabilidade, Orçamento, Prestação de 
Serviços, Atendimento ao Público, Tecnologia de Informação, etc. 
Existe atualmente uma tendência muito forte nas organizações públicas 
no sentido das mesmas incorporarem cada vez mais no seu gerenciamento diário 
algumas técnicas há muito empregadas nas organizações privadas, uma vez que 
os desafios e problemas organizacionais são, sob muitos aspectos, semelhantes. 
No entanto, cabe destacar algumas características que tornam a 
administração pública diferente da administração privada, o que, por conseqüência, faz 
com que as formas de gestão apresentem certas especificidades que as diferenciam. O 
quadro a seguir apresenta alguns desses aspectos: 
 
Critério Administração Pública Administração Privada 
Obtenção de recurso 
para o funcionamento da 
Organização 
Receitas derivadas de Tributos 
(impostos, taxas e contribuições); caráter 
compulsório, sem uma necessária 
contrapartida em termos de prestação 
direta de serviços. 
Receitas advindas de 
pagamentos feitos por livre e 
espontânea vontade por parte 
dos clientes (consumidores 
dos produtos e serviços). 
 
Destinatário das ações 
empreendidas pela 
organização 
(interesses atendidos) 
O cidadão: membro da sociedade que 
possui direitos e deveres. Interesses 
coletivos, sociais, difusos. 
O cliente: indivíduo que 
manifesta suas 
escolhas no mercado. 
Interesses 
particulares, privados, 
individualizados. 
Mecanismo de controle do 
desempenho dos 
dirigentes. 
Controle político, por meio de eleições 
periódicas dos governantes. 
Controle pelo Mercado, 
através da 
concorrência com outras 
organizações. 
Subordinação ao 
ordenamento jurídico 
existente. 
Tudo o que não está juridicamente 
determinado está juridicamente proibido; 
Princípio da Legalidade; 
preponderância de normas de direito 
Tudo o que não está 
juridicamente proibido está 
juridicamente facultado; 
preponderância de normas de 
 
 
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público (direito constitucional e 
administrativo). 
direito privado (contratual; 
direito civil e direito 
comercial). 
Garantia da sobrevivência 
das organizações 
Tempo de existência indeterminado: o 
Estado não vai à falência. 
Sobrevivência depende da 
eficiência organizacional; 
competitividade 
acirrada no mercado. 
Características do 
Processo de 
Tomada de decisão 
Decisões mais lentas, influenciadas por 
variáveis de ordem política. 
Políticas Públicas de acordo com os 
programas de Governo. 
Decisões mais rápidas, 
buscando a 
racionalidade. Políticas 
Empresariais voltadas para 
objetivos de mercado. 
Modo de criação, 
alteração ou 
extinção da pessoa 
jurídica 
Através de Lei Através de instrumento 
contratual ou 
societário 
 
 
Importa ainda destacar que as organizações públicas se situam no âmbito do 
Estado e este, por sua vez, é o único ente, na sociedade, que possui os atributos do poder 
extroverso e da soberania. 
O poder extroverso caracteriza-se pela capacidade de gerar 
unilateralmente obrigações para os demais entes sociais, portanto exorbitando suas 
próprias fronteiras. Somente o Estado tem o poder de criar normas jurídicas, 
legais e administrativas que vinculam a ação e o comportamento dos demais 
membros da sociedade. 
Além disso, o Estado possui soberania, que é a capacidade de se auto 
determinar, logicamente dentro dos limites impostos pelo próprio ordenamento 
constitucional do Estado de Direito. No plano internacional, a soberania revela-se 
no fato de que o Estado não se submete ao ordenamento jurídico de outros Estados 
estrangeiros. 
 
1.4 Conceitos e objetivos 
 
Governo, administração pública e gestão pública são termos que andam 
juntos e muitas vezes confundidos. 
 
Governo é a direção suprema dos negócios públicos 
 
Administração Pública é a execução minuciosa e sistemática do Direito 
Público. É a ciência da Administração que se refere ao governo e se ocupa 
principalmente do poder executivo. Assim, se os bens e interesses geridos são 
individuais, realiza-se a administração particular; se são coletivos, realiza-se a 
administração pública. 
 
Gestão Pública por sua vez refere-se às funções da gerência pública nos 
negócios do governo; mandato de administração. 
 
Comparativamente ,podemos dizer que governo é atividade política e 
discricionária e com conduta independente; administração é atividade neutra, 
normalmente vinculada à lei ou a norma técnica; já a gestão implica o atendimento aos 
 
 
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seguintes parâmetros básicos: tradução da missão; realização de planejamento e 
controle; administração de recursos humanos, materiais, tecnológicos e financeiros; 
inserção de cada unidade organizacional no foco da organização; e tomada de decisão 
diante de conflitos internos e externos. 
 
1.5 Princípios 
 
O art 37 da Constituição da república Federativa do Brasil, de 5 de outubro 
de 1988, cita alguns princípios que norteiam a gestão pública. 
• Legalidade: está presa aos mandamentos da lei, sob pena de 
invalidade do ato e responsabilização do seu autor; 
• Impessoalidade: qualquer atividade da gestão pública deve ser 
dirigida a todos os cidadãos, sem discriminação de qualquer 
natureza; 
• Moralidade: devem obedecer aos princípios morais, deve buscar o 
melhor e mais útil ao interesse público; 
• Publicidade: divulgação dos atos (Diários Oficiais); 
• Finalidade: impõe-se a Administração Pública a prática de atos 
voltados para o interesse público; 
• Continuidade: os serviços públicos não podem parar. Existem 
dispositivos legais que dão direitos ao consumidor de ser ressarcido 
por empresas prestadoras de serviços públicos na falta ou na 
inadequação dos serviços; 
• Indisponibilidade: o detentor da disponibilidade dos bens e direitos 
públicos é o Estado, e não seus servidores; 
• Igualdade: todos os cidadãos são iguais perante a lei e , portanto, 
perante a administração pública. 
 
 
 
2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: DO MODELO RACIONAL-
LEGAL AO PARADIGMA PÓS-BUROCRÁTICO. 
 
 
2.1 A evolução dos modelos de gestão da Administração Pública 
 
Vamos a partir de agora tratar da Administração Pública no Brasil, 
considerando a evolução histórica do modo pelo qual a gestão das organizações 
governamentais vem sendo praticada em nosso país. 
A importância do tema reside no fato de que a Administração Pública 
em todo o mundo vem experimentando um processo de profundas transformações, 
que se iniciou na década de 70, formado por um conjunto amplo de correntes de 
pensamento, que formam a chamada “Nova Gestão Pública” (do original em inglês 
NPM – “New Public Management”). Esse processo também ocorre no Brasil. 
Para entender o que é a gestão pública hoje, precisamos retroceder no tempo e analisar 
sua evolução ao longo das décadas. 
 
 
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Nos últimos anos assistimos em todo o mundo a um debate acalorado - 
aindalonge de ser concluído - sobre o papel que o Estado deve desempenhar na 
vida contemporânea e o grau de intervenção que deve ter na economia. 
Nos anos 50, o economista Richard Musgrave enunciou as três funções 
clássicas do Estado: 
• Função alocativa: prover os bens e serviços não adequadamente 
fornecidos pelo mercado ; 
• Função distributiva: promover ajustamentos na distribuição da renda; 
• Função estabilizadora: evitar grandes flutuações nos níveis de 
inflação e desemprego. 
 
De fato, entre o período que vai de 1945 (final da segunda guerra mundial) e 
1973 (ano do choque do petróleo), a economia mundial experimentou uma grande 
expansão econômica, levando este período a ser denominado de “era dourada”. 
Desenvolveu-se a figura do Estado-Provedor de bens e serviços, também 
chamado de Estado de Bem-Estar Social. Houve uma grande expansão do Estado (e, 
consequentemente, da Administração Pública), logicamente com um crescimento 
importante dos custos de funcionamento da máquina pública. 
A partir dos anos 70, o ritmo de expansão da economia mundial diminui, e o 
Estado começa a ter problemas no desempenho de suas funções, perdendo 
gradativamente a capacidade de atender às crescentes demandas sociais. Esta situação, 
aliada a um processo de crescente endividamento público, acarretaria mais tarde, 
principalmente nos anos 80, a chamada crise fiscal do Estado: a perda de sua 
capacidade de realizar os investimentos públicos necessários a um novo ciclo de 
expansão econômica. 
Da crise fiscal passamos à crise de gestão do Estado, uma vez que a 
percepção dos cidadãos sobre a disponibilidade de serviços públicos se deteriora 
gradativamente, à medida que o Estado perde a capacidade de realizar suas funções 
básicas, e não consegue acompanhar as pressões crescentes por mais saúde, 
educação, segurança pública, saneamento, etc... 
Essa crise de gestão implica na tentativa de superar as limitações do 
modelo de gestão vigente até então, conhecido como “modelo burocrático”, 
transformando-o em algo novo, mais parecido como o modo de gestão do setor privado, 
conhecido na área pública como “modelo gerencial”. 
Assim, a redefinição do próprio papel do Estado é um tema de alcance 
universal nos anos 90. No Brasil, essa questão adquiriu importância decisiva, 
tendo em vista o peso da presença do Estado na economia nacional: tornou-se um 
tema constante a questão da reforma do Estado, uma vez que o mesmo não conseguia 
mais atender com eficiência a sobrecarga de demandas a ele dirigidas, sobretudo na área 
social. 
Em resumo, a Crise do Estado define-se como: 
1. Uma crise fiscal, caracterizada pela deterioração crescente das 
finanças públicas, sendo o déficit público um fator de redução de investimentos na área 
privada; 
2. Uma crise do modo de intervenção do Estado na economia, com o 
esgotamento da estratégia estatizante; as empresas públicas não mais teriam condições 
de alavancar o crescimento econômico dos países; 
3. Uma crise da forma de administrar o Estado, isto é, a superação 
da administração pública burocrática, rumo à administração pública gerencial. 
 
 
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No Brasil, a principal repercussão destes fatos foi a Reforma do Estado nos 
anos 90, cujos principais pontos eram: 
1. O ajuste fiscal duradouro, com a busca do equilíbrio das contas públicas; 
2. A realização de reformas econômicas orientadas para o mercado, 
que, acompanhadas de uma política industrial e tecnológica, garantissem a 
concorrência interna e criassem as condições para o enfrentamento da competição 
internacional; 
3. A reforma da previdência social, procurando-se dar sustentabilidade à 
mesma, equilibrando-se os montantes de contribuições e benefícios; 
4. A inovação dos instrumentos de política social, proporcionando 
maior abrangência e promovendo melhor qualidade para os serviços sociais; 
5. A reforma do aparelho do Estado, com vistas a aumentar sua 
"governança", ou seja, sua capacidade de implementar de forma eficiente as 
políticas públicas. 
A reforma do Estado envolve múltiplos aspectos. O ajuste fiscal devolveria 
ao Estado a capacidade de definir e implementar políticas públicas. Através da 
liberalização comercial, o Estado abandonaria a estratégia protecionista da 
substituição de importações. Nesse contexto, o programa de privatizações levado a 
cabo nos anos 90 foi uma das formas de se perseguir tais objetivos. Por esse programa, 
transferiu-se para o setor privado a tarefa da produção, dado o pressuposto de 
que este, a princípio, realizaria tal atividade de forma mais eficiente. 
Finalmente, por meio de um programa de publicização, pretendia-se 
transferir para o setor público não-estatal a produção dos serviços competitivos ou não-
exclusivos de Estado, estabelecendo-se um sistema de parceria entre Estado e sociedade 
para seu financiamento e controle. 
Portanto, segundo a idéia da reforma, o Estado reduziria seu papel de 
executor ou provedor direto de serviços, mantendo-se, entretanto, no papel de 
regulador e provedor indireto ou promotor destes, principalmente dos serviços 
sociais como educação e saúde, etc. Como promotor desses serviços, o Estado 
continuará a subsidiá-los, buscando, ao mesmo tempo, o controle social direto e a 
participação da sociedade. 
Nessa nova perspectiva, busca-se o fortalecimento das funções de 
regulação e de coordenação do Estado, particularmente no nível federal, e a 
progressiva descentralização vertical, para os níveis estadual e municipal, das funções 
executivas no campo da prestação de serviços sociais e de infra-estrutura. 
Considerando essa tendência, pretende-se reforçar a governança - a 
capacidade de governo do Estado - através da transição programada de um tipo de 
administração pública burocrática, rígida e ineficiente, voltada para si própria e 
para o controle interno, para uma administração pública gerencial, flexível e eficiente, 
voltada para o atendimento do cidadão, melhorando a capacidade do Estado de 
implementar as políticas públicas, sem os limites, a rigidez e a ineficiência da 
sua máquina administrativa. 
 
2.2 As Três Formas de Administração Pública 
 
No plano administrativo, a administração pública burocrática surgiu no 
século passado conjuntamente com o Estado liberal, exatamente como uma forma 
de defender a coisa pública contra o patrimonialismo. Na medida, porém, que o 
Estado assumia a responsabilidade pela defesa dos direitos sociais e crescia em 
 
 
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dimensão, os custos dessa defesa passaram a ser mais altos que os benefícios do 
controle. Por isso, neste século as práticas burocráticas vêm cedendo lugar a um 
novo tipo de administração: a administração gerencial. 
Assim, partindo-se de uma perspectiva histórica, verifica-se que a 
administração pública evoluiu através de três modelos básicos: a administração 
pública patrimonialista, a burocrática e a gerencial. Essas três formas se sucedem no 
tempo, sem que, no entanto, qualquer uma delas seja inteiramente abandonada. 
 
Administração Pública Patrimonialista 
Nas sociedades anteriores ao advento do Capitalismo e da 
Democracia, o Estado aparecia como um ente “privatizado”, no sentido de que 
não havia uma distinção clara, por parte dos governantes, entre o patrimônio 
público e o seu próprio patrimônio privado. 
O Rei ou Monarca estabelecia seu domínio sobre o país deforma 
absoluta. Ou seja, a “coisa pública” se confundia com o patrimônio particular dos 
governantes, pois não havia uma fronteira muito bem definida entre ambas. 
Nessas condições, o aparelho do Estado funcionava como uma extensão do 
poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuiam status de nobreza 
real. Os cargos eram considerados prebendas, ou seja, títulos passíveis de 
negociação, sujeitos à discricionariedade do governante. 
A corrupção e o nepotismo eram inerentes a esse tipo de administração. O 
foco não se encontrava no atendimento das necessidades coletivas mas, sobretudo, 
nos interesses particulares do soberano e de seus auxiliares. 
Este cenário muda no final do século XIX, no momento em que o 
capitalismo e a democracia se tornam dominantes. Neste novo momento histórico, a 
administração patrimonialista torna-se inaceitável, pois não mais cabia um modelo de 
administração pública que privilegiava uns poucos em detrimento de muitos. 
As novas exigências de um mundo em transformação, com o 
desenvolvimento econômico que se seguia, trouxeram a necessidade de 
reformulação do modo de gestão do Estado. 
 
Administração Pública Burocrática 
Surge na segunda metade do século XIX, na época do Estado liberal, como 
forma de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. Constituem 
princípios orientadores do seu desenvolvimento a profissionalização, a idéia de 
carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em síntese, o poder 
racional-legal. 
Os controles administrativos implantados visam evitar a corrupção e o 
nepotismo. 
Parte-se de uma desconfiança prévia nos administradores públicos e 
nos cidadãos que a eles dirigem suas diversas demandas sociais. Por isso, são 
empregados controles rígidos dos processos como, por exemplo, na admissão de 
pessoal, nas compras e no atendimento aos cidadãos. 
Uma conseqüência disto é que os próprios controles se tornam o objetivo 
principal do funcionário. Dessa forma, o Estado volta-se para si mesmo, perdendo a 
noção de sua missão básica, que é servir à sociedade. 
A principal qualidade da administração pública burocrática é o controle 
dos abusos contra o patrimônio público; o principal defeito, a ineficiência, a 
incapacidade de voltar-se para o serviço aos cidadãos vistos como “clientes”. 
 
 
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Esse defeito, entretanto, não se revelou determinante na época do 
surgimento da administração pública burocrática porque os serviços do Estado 
eram muito reduzidos. O Estado limitava-se a manter a ordem e administrar a justiça, a 
garantir os contratos e a propriedade. O problema começou a se tornar mais evidente a 
partir da ampliação da participação do Estado na vida dos indivíduos. 
Valem aqui alguns comentários adicionais sobre o termo “Burocracia”. 
Max Weber, importante cientista social, ocupou-se de inúmeros 
aspectos das sociedades humanas. Na década de 20, publicou estudos sobre o que ele 
chamou o tipo ideal de burocracia, ou seja, um esquema que procura sintetizar os 
pontos comuns à maioria das organizações formais modernas, que ele contrastou 
com as sociedades primitivas e feudais. As organizações burocráticas seriam 
máquinas totalmente impessoais, que funcionam de acordo com regras que ele 
chamou de racionais - regras que dependem de lógica e não de interesses pessoais. 
Weber estudou e procurou descrever o alicerce formal-legal em que as 
organizações reais se assentam. Sua atenção estava dirigida para o processo de 
autoridade-obediência (ou processo de dominação) que, no caso das organizações 
modernas, depende de leis. No modelo de Weber, as expressões “organização 
formal” e “organização burocrática” são sinônimas. 
“Dominação” ou autoridade, segundo Weber, é a probabilidade de haver 
obediência dentro de um grupo determinado. Há três tipos puros de autoridade ou 
dominação legítima (aquela que conta com o acordo dos dominados): 
• Dominação de caráter carismático 
Repousa na crença da santidade ou heroísmo de uma pessoa. A obediência é 
devida ao líder pela confiança pessoal em sua revelação, heroísmo ou 
exemplaridade, dentro do círculo em que se acredita em seu carisma. 
A atitude dos seguidores em relação ao dominador carismático é 
marcada pela devoção. Exemplos são líderes religiosos, sociais ou políticos, 
condutores de multidões de adeptos. O carisma está associado a um tipo de influência 
que depende de qualidades pessoais. 
• Dominação de caráter tradicional 
Deriva da crença quotidiana na santidade das tradições que vigoram desde 
tempos distantes e na legitimidade daqueles que são indicados por essa tradição 
para exercer a autoridade. 
A obediência é devida à pessoa do “senhor”, indicado pela tradição. 
A obediência dentro da família, dos feudos e das tribos é do tipo tradicional. Nos 
sistemas em que vigora a dominação tradicional, as pessoas têm autoridade não por 
causa de suas qualidades intrínsecas, como acontece no caso carismático, mas por 
causa das instituições tradicionais que representam. É o caso dos sacerdotes e das 
lideranças, no âmbito das instituições, como os partidos políticos e as corporações 
militares. 
• Dominação de caráter racional 
Decorre da legalidade de normas instituídas racionalmente e dos direitos 
de mando das pessoas a quem essas normas responsabilizam pelo exercício da 
autoridade. A autoridade, portanto, é a contrapartida da responsabilidade. 
No caso da autoridade legal, a obediência é devida às normas 
impessoais e objetivas, legalmente instituídas, e às pessoas por elas designadas, que 
agem dentro de uma jurisdição. A autoridade racional fundamenta-se em leis que 
estabelecem direitos e deveres para os integrantes de uma sociedade ou organização. 
Por isso, a autoridade que Weber chamou de racional é sinônimo de autoridade formal. 
 
 
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Uma sociedade, organização ou grupo que depende de leis racionais tem 
estrutura do tipo legal-racional ou burocrática. É uma burocracia. 
A autoridade legal-racional ou autoridade burocrática substituiu as 
fórmulas tradicionais e carismáticas nas quais se baseavam as antigas sociedades. 
A administração burocrática é a forma mais racional de exercer a dominação. A 
burocracia, ou organização burocrática, possibilita o exercício da autoridade e a 
obtenção da obediência com precisão, continuidade, disciplina, rigor e confiança. 
Portanto, todas as organizações formais são burocracias. A palavra 
burocracia identifica precisamente as organizações que se baseiam em 
regulamentos. A sociedade organizacional é, também, uma sociedade 
burocratizada. A burocracia é um estágio na evolução das organizações. 
De acordo com Weber, as organizações formais modernas baseiam-se em 
leis, que as pessoas aceitam por acreditarem que são racionais, isto é, definidas em 
função do interesse das próprias pessoas e não para satisfazer aos caprichos arbitrários 
de um dirigente. 
O tipo ideal de burocracia, formulado por Weber, apresenta três 
características principais que diferenciam estas organizações formais dos demais grupos 
sociais: 
• Formalidade: significa que as organizações são constituídas com 
base em normas e regulamentos explícitos, chamadas leis, que estipulam os direitos e 
deveres dos participantes. 
• Impessoalidade: as relações entre as pessoas que integram as organizações 
burocráticas são governadas pelos cargos que elas ocupam e pelos direitos e deveresinvestidos nesses cargos. Assim, o que conta é o cargo e não a pessoa. A 
formalidade e a impessoalidade, combinadas, fazem a burocracia permanecer, a 
despeito das pessoas. 
• Profissionalismo: os cargos de uma burocracia oferecem a seus ocupantes 
uma carreira profissional e meios de vida. A participação nas burocracias tem caráter 
ocupacional. 
Apesar das vantagens inerentes nessa forma de organização, as burocracias 
podem muitas vezes apresentar também uma série de disfunções, conforme a seguir: 
• Particularismo - Defender dentro da organização interesses de grupos 
internos, por motivos de convicção, amizade ou interesse material. 
• Satisfação de Interesses Pessoais - Defender interesses pessoais dentro 
da organização. 
• Excesso de Regras - Multiplicidade de regras e exigências para a obtenção 
de determinado serviço. 
• Hierarquia e individualismo - A hierarquia divide responsabilidades 
e atravanca o processo decisório. Realça vaidades e estimula disputas pelo poder. 
• Mecanicismo - Burocracias são sistemas de cargos limitados, que 
colocam pessoas em situações alienantes. 
Portanto, as burocracias apresentam dois grandes “problemas” ou 
dificuldades: em primeiro lugar, certas disfunções, que as descaracterizam e as 
desviam de seus objetivos; em segundo lugar, ainda que as burocracias não 
apresentassem distorções, sua estrutura rígida é adequada a certo tipo de ambiente 
externo, no qual não há grandes mudanças. A estrutura burocrática é, por 
natureza, conservadora, avessa a inovações; o principal é a estabilidade da organização. 
 
 
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Mas, como vimos, as mudanças no ambiente externo determinam a 
necessidade de mudanças internas, e nesse ponto o paradigma burocrático torna-se 
superado. 
 
Administração Pública Gerencial 
 
Surge na segunda metade do século XX, como resposta à expansão 
das funções econômicas e sociais do Estado e ao desenvolvimento tecnológico e à 
globalização da economia mundial, uma vez que ambos deixaram à mostra os 
problemas associados à adoção do modelo anterior. 
Torna-se essencial a necessidade de reduzir custos e aumentar a 
qualidade dos serviços, tendo o cidadão como beneficiário, resultando numa maior 
eficiência da administração pública. A reforma do aparelho do Estado passa a ser 
orientada predominantemente pelos valores da eficiência e qualidade na prestação de 
serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações. 
A administração pública gerencial constitui um avanço, e até certo 
ponto um rompimento com a administração pública burocrática. Isso não significa, 
entretanto, que negue todos os seus princípios. Pelo contrário, a administração pública 
gerencial está apoiada na anterior, da qual conserva, embora flexibilizando, alguns 
dos seus princípios fundamentais, como: 
• A admissão segundo rígidos critérios de mérito (concurso público); 
• A existência de um sistema estruturado e universal de remuneração 
(planos de carreira); 
• A avaliação constante de desempenho (dos funcionários e de suas equipes 
de trabalho); 
• O treinamento e a capacitação contínua do corpo funcional. 
A diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de 
basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados. A rigorosa 
profissionalização da administração pública continua sendo um princípio fundamental. 
Na administração pública gerencial a estratégia volta-se para: 
1. A definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá 
atingir em sua unidade; 
2. A garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos 
humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados à disposição para que possa 
atingir os objetivos contratados; 
3. O controle ou cobrança a posteriori dos resultados. 
Adicionalmente, pratica-se a competição administrada no interior do 
próprio Estado, quando há a possibilidade de estabelecer concorrência entre 
unidades internas. 
No plano da estrutura organizacional, a descentralização e a redução 
dos níveis hierárquicos tornam-se essenciais. Em suma, afirma-se que a administração 
pública deve ser permeável à maior participação dos agentes privados e/ou das 
organizações da sociedade civil e deslocar a ênfase dos procedimentos (meios) para os 
resultados (fins). 
A administração pública gerencial inspira-se na administração de 
empresas, mas não pode ser confundida com esta última. Enquanto a 
administração de empresas está voltada para o lucro privado, para a maximização dos 
interesses dos acionistas, esperando-se que, através do mercado, o interesse coletivo seja 
 
 
 14
atendido, a administração pública gerencial está explícita e diretamente voltada 
para o interesse público. 
Neste último ponto, como em muitos outros (profissionalismo, 
impessoalidade), a administração pública gerencial não se diferencia da 
administração pública burocrática. Na burocracia pública clássica existe uma noção 
muito clara e forte do interesse público. A diferença, porém, está no entendimento 
do significado do interesse público, que não pode ser confundido com o interesse do 
próprio Estado. 
Para a administração pública burocrática, o interesse público é 
freqüentemente identificado com a afirmação do poder do Estado. 
A administração pública gerencial vê o cidadão como contribuinte de 
impostos e como uma espécie de “cliente” dos seus serviços. Os resultados da ação do 
Estado são considerados bons não porque os processos administrativos estão sob 
controle e são seguros, como quer a administração pública burocrática, mas 
porque as necessidades do cidadão-cliente estão sendo atendidas. 
O paradigma gerencial contemporâneo, fundamentado nos princípios da 
confiança e da descentralização da decisão, exige formas flexíveis de gestão, 
horizontalização de estruturas, descentralização de funções, incentivos à 
criatividade. Contrapõe-se à ideologia do formalismo e do rigor técnico da 
burocracia tradicional. À avaliação sistemática, à recompensa pelo desempenho, e 
à capacitação permanente, que já eram características da boa administração 
burocrática, acrescentam-se os princípios da orientação para o cidadão-cliente, do 
controle por resultados, e da competição administrada. 
 
 
3 ESTRUTURAÇÃO DA MÁQUINA ADMINISTRATIVA NO 
BRASIL DESDE 1930: DIMENSÕES ESTRUTURAIS E CULTURAIS. 
 
 
3.1 Breve histórico da Administração Pública no Brasil. 
 
a) A Reforma do DASP 
No Brasil, o modelo de administração burocrática surge a partir dos anos 30. 
Emerge no quadro da aceleração da industrialização brasileira, em que o Estado 
assume papel decisivo, intervindo pesadamente no setor produtivo de bens e serviços. 
A partir da reforma ocorrida no governo Vargas, a administração pública 
sofre um processo de racionalização que se manifestou no surgimento das primeiras 
carreiras burocráticas e na tentativa de adoção do concurso como forma de acesso ao 
serviço público. A implantação da administração pública burocrática é 
conseqüência do desenvolvimento de um capitalismo moderno no país. 
Com o objetivo de realizar a modernização administrativa, foi criado o 
Departamento Administrativo do Serviço Público - DASP, em 1938. 
Nesse momento, a administração pública sofre a influência da teoria 
da administração científica de Frederick Taylor, considerado o “Pai” da 
Administração Científica. 
No início do século XX, nos EUA,Taylor foi pioneiro ao defender a 
aplicação de métodos racionais na administração da produção, visando à redução 
de erros e a otimização das tarefas, levando a aumentos na produtividade e 
menores custos. 
 
 
 15
Assim, o Taylorismo se constituiu numa verdadeira “escola” da 
Administração, ao preconizar a substituição de métodos empíricos de gerência por 
métodos científicos, calcados no estudo de tempos e movimentos, padronização de 
rotinas e procedimentos, profissionalização e especialização dos trabalhadores. 
Nas reformas promovidas pelo DASP, percebe-se a influência do 
Taylorismo na simplificação, na padronização, na aquisição racional de materiais, 
na revisão de estruturas e aplicação de métodos na definição de procedimentos. 
Registra-se que, nesse período, foi instituída a função orçamentária enquanto 
atividade formal e permanentemente vinculada ao planejamento. 
No que diz respeito à administração dos recursos humanos, o DASP 
representou a tentativa de formação da burocracia nos moldes preconizados por 
Max Weber, baseada no princípio da competência e do mérito profissional. 
Entretanto, embora tenham sido valorizados instrumentos importantes à 
época, tais como o instituto do concurso público e do treinamento, não se 
chegou a adotar consistentemente uma política de recursos humanos que respondesse 
efetivamente às necessidades do Estado. O patrimonialismo (contra o qual a 
administração pública burocrática se instalara), embora em processo de transformação, 
mantinha ainda sua própria força no quadro político brasileiro. O coronelismo dava 
lugar ao clientelismo e ao fisiologismo. 
 
b) Rumo à Administração Gerencial 
Diante das inadequações do modelo burocrático, aconteceram diversas 
tentativas de reforma. Porém, as experiências se caracterizaram, em alguns casos, pela 
ênfase na extinção e criação de órgãos, e, em outros, pela constituição de estruturas 
paralelas visando alterar a rigidez burocrática. 
Na própria área da reforma administrativa esta última prática foi 
adotada, por exemplo, no Governo JK, com a criação de comissões especiais, como a 
Comissão de Estudos e Projetos Administrativos, objetivando a realização de 
estudos para simplificação dos processos administrativos e reformas ministeriais, e a 
Comissão de Simplificação Burocrática, que visava à elaboração de projetos 
direcionados para reformas globais e descentralização de serviços. 
Porém o marco inicial para a introdução da administração gerencial é 
apontado pela literatura especializada como sendo a reforma trazida pelo Decreto-
Lei nº 200/67, constituindo-se o mesmo numa tentativa de superação da rigidez 
burocrática. 
O decreto-lei 200/67 promoveu a transferência de atividades para 
autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, a fim 
de obter-se maior dinamismo operacional por meio da descentralização funcional. 
Como princípios de racionalidade administrativa, foram instituídos o 
planejamento e o orçamento, o descongestionamento das chefias executivas superiores 
(através dos processos de desconcentração e descentralização), a tentativa de reunir 
competência e informação no processo decisório, a sistematização, a coordenação e o 
controle. 
O paradigma gerencial da época, compatível com o monopólio estatal 
na área produtiva de bens e serviços, orientou a expansão da administração indireta, 
numa tentativa de "flexibilizar a administração" com o objetivo de atribuir maior 
operacionalidade às atividades econômicas do Estado. 
Entretanto, as reformas operadas pelo Decreto-Lei nº 200/67 não 
desencadearam mudanças no âmbito da administração burocrática central, permitindo a 
 
 
 16
coexistência de núcleos de eficiência e competência na administração indireta e formas 
arcaicas e ineficientes no plano da administração direta ou central. 
Na realidade, o núcleo burocrático foi enfraquecido indevidamente 
através de uma estratégia do regime militar, que não desenvolveu carreiras de 
administradores públicos de alto nível, preferindo, ao invés, contratar os escalões 
superiores da administração através das empresas estatais. 
Nos anos 70, a criação da SEMOR - Secretaria da Modernização, constitui-
se numa nova iniciativa modernizadora da administração pública. Reuniu-se em torno 
dela um grupo de jovens administradores públicos, muitos deles com formação em 
nível de pós-graduação no exterior, que buscou implantar novas técnicas de 
gestão, e particularmente de administração de recursos humanos, na administração 
pública federal. 
No início dos anos 80 a criação do Ministério da Desburocratização e do 
Programa Nacional de Desburocratização - PRND foi uma nova tentativa de 
reformar a burocracia e orientá-la na direção da administração pública gerencial. 
Os objetivos eram a revitalização e agilização das organizações do 
Estado, a descentralização da autoridade, a melhoria e simplificação dos processos 
administrativos e a promoção da eficiência. 
As ações do PRND voltaram-se inicialmente para o combate à 
burocratização dos procedimentos. Posteriormente, foram dirigidas para o 
desenvolvimento do Programa Nacional de Desestatização, num esforço para conter 
os excessos da expansão da administração descentralizada, estimulada pelo Decreto-
Lei nº 200/67. 
 
c) A Constituição de 1988 
Bresser Pereira, principal teórico da Reforma do Estado de 1995 (e 
um de seus promotores, à frente do extinto MARE – Ministério da Administração e 
Reforma do Estado) considera este um momento de “retrocesso burocrático”. 
A transição democrática de 1985 representou uma grande vitória 
democrática, mas teve como um de seus custos a ocupação dos cargos públicos 
da administração indireta e das delegacias dos ministérios nos Estados por 
políticos dos partidos vitoriosos. Um novo populismo patrimonialista surgia no país. 
De outra parte, a alta burocracia passava a ser acusada, principalmente pelas forças 
conservadoras, de ser a culpada da crise do Estado, na medida em que favorecera 
seu crescimento excessivo. 
A conjunção desses dois fatores levou, na Constituição de 1988, ao 
chamado “retrocesso burocrático”, conforme a visão de Bresser Pereira. O 
Congresso Constituinte estendeu aos serviços do Estado e para as próprias empresas 
estatais praticamente as mesmas regras burocráticas rígidas adotadas no núcleo 
estratégico, acarretando um engessamento do aparelho estatal. 
A nova Constituição determinou ainda a perda da autonomia do Poder 
Executivo para tratar da estruturação dos órgãos públicos, instituiu a 
obrigatoriedade de regime jurídico único para os servidores civis da União, dos 
Estados-membros e dos Municípios, e retirou da administração indireta a sua 
flexibilidade operacional, ao atribuir às fundações e autarquias públicas normas de 
funcionamento idênticas às que regem a administração direta. 
Estas medidas foram uma reação ao clientelismo que dominou o país 
naqueles anos. Mas foram também resultado de uma atitude defensiva da alta 
 
 
 17
burocracia que, sentindo-se injustamente acusada, procurou salvaguardar seus 
interesses. 
Na medida em que a transição democrática ocorreu no Brasil em meio 
à crise do Estado, esta última foi equivocadamente identificada pelas forças 
democráticas como resultado, entre outros, do processo de descentralização que o 
regime militar procurara implantar. Por outro lado,a transição democrática foi 
acompanhada por uma ampla campanha contra a estatização, que levou os constituintes 
a aumentar os controles burocráticos sobre as empresas estatais e a estabelecer 
normas rígidas para a criação de novas empresas públicas e de subsidiárias das já 
existentes. 
As distorções provocadas pela nova Constituição logo se fizeram sentir. 
No governo Collor, entretanto, a resposta a elas foi equivocada e apenas agravou os 
problemas existentes, na medida em que se preocupava em destruir ao invés de 
construir. O governo Itamar Franco buscou essencialmente recompor os salários dos 
servidores, que haviam sido violentamente reduzidos no governo anterior. O discurso de 
reforma administrativa assume uma nova dimensão a partir de 1994, quando a 
campanha presidencial introduz a perspectiva da mudança organizacional e cultural 
da administração pública no sentido de uma administração gerencial. 
 
d) A Reforma da Era FHC 
Para enfrentar os principais problemas que representavam obstáculos à 
implementação de um aparelho do Estado moderno e eficiente, tornou-se necessário 
definir um modelo conceitual, que distinguisse os segmentos fundamentais 
característicos da ação do Estado. 
Em 1995 foi lançado o PDRAE – Plano Diretor da Reforma do Estado, 
conduzido pelo citado MARE, no primeiro mandato do presidente Fernando Henrique 
Cardoso. 
Segundo a lógica conceitual do PDRAE, o Estado é visto como a 
organização burocrática que possui o poder de legislar e tributar sobre a 
população de um determinado território. O Estado é, portanto, a única estrutura 
organizacional que possui o "poder extroverso", ou seja, o poder de constituir 
unilateralmente obrigações para terceiros, com extravasamento dos seus próprios 
limites. O aparelho do Estado ou administração pública lato sensu, compreende os 
seguintes componentes: 
a) Um núcleo estratégico ou governo, constituído pela cúpula dos três 
Poderes, 
b) Um corpo de funcionários públicos; 
c) Uma força militar e policial. 
O aparelho do Estado é regido basicamente pelo direito constitucional e pelo 
direito administrativo, enquanto que o Estado é fonte ou sancionador e garantidor desses 
e de todos os demais direitos. 
Quando somamos ao aparelho do Estado todo o sistema institucional-
legal, que regula não apenas o próprio aparelho do Estado, mas toda a sociedade, 
temos o Estado. 
No aparelho do Estado é possível distinguir quatro setores: 
 
NÚCLEO ESTRATÉGICO. 
Corresponde ao Governo, em sentido amplo. É o setor que define as 
leis e as políticas públicas, e exige o seu cumprimento. É, portanto, o setor onde as 
 
 
 18
decisões estratégicas de governo são tomadas. Corresponde aos Poderes 
Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e, no Poder Executivo, ao Presidente da 
República, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos, responsáveis 
pelo planejamento e formulação das políticas públicas. 
 
ATIVIDADES EXCLUSIVAS. 
É o setor em que são prestados serviços que só o Estado pode realizar. São 
serviços em que se exerce o poder extroverso do Estado - o poder de 
regulamentar e fiscalizar. Exemplos: cobrança e fiscalização dos impostos, polícia, 
previdência social, fiscalização do cumprimento de normas sanitárias, o serviço de 
trânsito, controle do meio ambiente, emissão de passaportes, etc. 
 
SERVIÇOS NÃO-EXCLUSIVOS. 
Corresponde ao setor onde o Estado atua simultaneamente com outras 
organizações públicas não-estatais e privadas. As instituições desse setor não 
possuem o poder extroverso. Porém, o Estado está presente porque os serviços 
envolvem direitos humanos fundamentais, como os da educação e da saúde, ou 
porque possuem "economias externas" relevantes, na medida que produzem ganhos que 
não podem ser apropriados por esses serviços através do mercado. As economias 
produzidas imediatamente se espalham para o resto da sociedade, não podendo 
ser transformadas em lucros. São exemplos desse setor: as universidades, os hospitais, 
os centros de pesquisa e os museus. 
 
PRODUÇÃO DE BENS E SERVIÇOS PARA O MERCADO 
Corresponde à área de atuação das empresas. É caracterizado pelas 
atividades econômicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho 
do Estado como, por exemplo, as do setor de infra-estrutura. Estão no Estado 
seja porque faltou capital ao setor privado para realizar o investimento, seja 
porque são atividades naturalmente monopolistas, nas quais o controle via 
mercado não é possível, tornando-se necessária, no caso de privatização, a devida 
regulação. Cada um desses quatro setores referidos apresenta características peculiares, 
tanto no que se refere às suas prioridades, quanto aos princípios administrativos 
adotados. 
No núcleo estratégico, o fundamental é que as decisões sejam as melhores, 
e, em seguida, que sejam efetivamente cumpridas. A efetividade é mais importante que 
a eficiência. O que importa saber é, primeiro, se as decisões que estão sendo tomadas 
pelo governo atendem eficazmente ao interesse nacional, se correspondem aos 
objetivos mais gerais aos quais a sociedade brasileira está voltada ou não. Segundo, se, 
uma vez tomadas as decisões, estas são de fato cumpridas. 
Já no campo das atividades exclusivas de Estado, dos serviços não-
exclusivos e da produção de bens e serviços o critério eficiência torna-se 
fundamental. O que importa é atender milhões de cidadãos com boa qualidade a um 
custo baixo. 
Como estes setores se relacionam com as diferentes formas de 
administração pública? 
Vimos, anteriormente, duas formas principais de administração pública: 
• A Burocrática, que, embora sofrendo do excesso de formalismo e da 
ênfase no controle dos processos, tem como vantagens a segurança e a efetividade das 
decisões. 
 
 
 19
• A Gerencial, caracterizada fundamentalmente pela busca da eficiência 
nos serviços prestados aos cidadãos. 
Nesses termos, no núcleo estratégico, em que o essencial é a correção 
das decisões tomadas e o princípio administrativo fundamental é o da efetividade, 
entendido como a capacidade de ver obedecidas e implementadas com segurança as 
decisões tomadas, é mais adequado que haja um misto de administração pública 
burocrática e gerencial. 
Nos setores das atividades exclusivas e de serviços competitivos ou 
não-exclusivos, o importante é a qualidade e o custo dos serviços prestados aos 
cidadãos. O princípio correspondente é o da eficiência, ou seja, a busca de uma 
relação ótima entre qualidade e custo dos serviços colocados à disposição do público. 
Logo, a administração deve ser necessariamente gerencial. O mesmo se 
diga, obviamente, do setor das empresas, que, enquanto estiverem com o Estado, 
deverão obedecer aos princípios gerenciais de administração. 
Outra distinção importante é a relacionada às formas de propriedade. 
Ainda que vulgarmente se considerem apenas duas formas, a Propriedade Estatal 
e a Propriedade Privada, existe no capitalismo contemporâneo uma terceira forma, 
intermediária, extremamente relevante: a Propriedade Pública Não-Estatal, 
constituída pelas organizações sem fins lucrativos, que não são propriedade de 
nenhum indivíduo ou grupo e estão orientadas diretamente para o atendimento do 
interesse público. 
O tipo de propriedade mais indicado variará de acordo com o setor do 
aparelho do Estado. 
No núcleo estratégico a propriedadetem que ser necessariamente estatal. 
Nas atividades exclusivas de Estado, onde o poder extroverso de Estado é exercido, a 
propriedade também só pode ser estatal. 
Já para o setor não-exclusivo ou competitivo do Estado a propriedade 
ideal é a pública não-estatal. Não é a propriedade estatal porque aí não se exerce o 
poder de Estado. Não é, por outro lado, a propriedade privada, porque se trata de um 
tipo de serviço, por definição, subsidiado. 
A propriedade pública não-estatal torna mais fácil e direto o controle social, 
através da participação nos conselhos de administração dos diversos segmentos 
envolvidos, ao mesmo tempo em que favorece a parceria entre sociedade e Estado. 
As organizações nesse setor gozam de uma autonomia administrativa muito 
maior do que aquela possível dentro do aparelho do Estado. Em compensação seus 
dirigentes são chamados a assumir uma responsabilidade maior, em conjunto com a 
sociedade, na gestão da instituição. 
No setor de produção de bens e serviços para o mercado a eficiência é 
também o princípio administrativo básico e a administração gerencial, a mais 
indicada. Em termos de propriedade, dada a possibilidade e coordenação via 
mercado, a propriedade privada é a regra. 
A propriedade estatal só se justifica quando não existem capitais privados 
disponíveis ou então quando existe um monopólio natural. Mesmo nesse caso, 
entretanto, a gestão privada tenderá a ser a mais adequada, desde que 
acompanhada por um seguro sistema de regulação. 
Segue quadro resumo da distribuição dos setores do Estado versus 
tipos de propriedade: 
 
 
 20
 
 
Essa divisão do Estado em setores de atuação e a correspondente correlação 
com as formas de gestão e formas de propriedade mais adequadas embasou uma série 
de reformas durante os dois mandatos do Presidente Fernando Henrique Cardoso. Como 
resultados tivemos uma onda de privatizações, criação de agências reguladoras, 
reestruturação de carreiras no serviço público, fim da estabilidade absoluta do 
servidor público, etc. 
Introduziu-se na Administração Pública uma série de elementos típicos 
da administração gerencial, embora o Estado não tenha abandonado de forma alguma 
muitas das principais características burocráticas. 
 
e) Governo Lula e a busca por um novo modelo de gestão 
As eleições presidenciais de 2002 representaram a substituição do grupo 
político no poder, com a ascensão de novas lideranças nos níveis mais elevados da 
burocracia federal. O Partido dos Trabalhadores assumiu o comando do governo 
federal propondo um modelo de gestão intitulado “Brasil de Todos”, que questionou 
muitos dos métodos empregados na gestão anterior. Argumentou-se que o 
diagnóstico contido no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, documento 
elaborado em 1995, e que deu sustento teórico às reformas da era FHC, era 
equivocado ao considerar o Estado como um problema, como o elemento 
causador da crise pela qual o país atravessava. 
O novo enfoque trata o Estado como parte da solução, como um elemento 
que pode de fato recolocar o país no caminho do desenvolvimento. No entanto, não se 
advoga o retorno às formas burocráticas; pelo contrário, continua a busca de melhorias 
na gestão pública, incorporando-se em grande medida a visão de serviços 
públicos orientados ao cidadão. O tema da Reforma do Estado cede lugar à 
chamada Reconstrução do Estado, operada mediante a recomposição da força de 
trabalho, modificações na legislação e estabelecimento de parcerias. 
O fato é que a administração pública brasileira continua, nos dias 
atuais, sua trajetória em direção a uma administração pública gerencial, mais apta a 
responder aos novos desafios colocados por um mundo em constantes transformações. 
 
 
 
3.2 Novas Modalidades Administrativas no Brasil 
 
Como conseqüência das reformas implementadas nos anos 90, 
surgiram no panorama das organizações governamentais novas variedades, que 
 
 
 21
refletem as novas concepções na administração pública brasileira, as quais passamos a 
descrever a seguir: 
 
Agências Reguladoras 
 
São novas entidades jurídicas acrescentadas à estrutura formal da 
Administração Pública, sendo que as leis instituidoras têm conferido às mesmas a 
forma de autarquias em regime especial. 
As Agências Reguladoras são entidades com alto grau de 
especialização com a função de regular um setor específico de atividade 
econômica, ou de intervir de forma geral sobre relações jurídicas decorrentes 
destas atividades, devendo atuar com maior independência e autonomia possível 
perante o Poder Executivo e com imparcialidade em relação às partes 
interessadas: Estado, setores regulados e sociedades. 
A seguir citamos algumas agências reguladoras: 
 
• Agência Nacional do Petróleo – ANP 
• Agência Nacional de Telecomunicações – ANATEL 
• Agência Nacional de Energia Elétrica - ANEEL 
• Agência Nacional de Águas – ANA 
• Agência Nacional de Saúde Suplementar – ANS 
 
Contrato de Gestão 
 
Esse é um instituto ligado à idéia de eficiência na administração dos 
recursos públicos, e está previsto no parágrafo 8º do artigo 37 da Constituição 
Federal de 1988, o qual transcrevemos a seguir: 
 
Par. 8º. A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e 
entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante 
contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha 
por objeto a fixação de metas de desempenho para órgão ou entidade, cabendo à 
lei dispor sobre: 
I – o prazo de duração do contrato; 
II – os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, 
obrigações e responsabilidade dos dirigentes; 
III – a remuneração do pessoal. 
 
Assim, o contrato de gestão é um ajuste firmado entre a 
Administração Direta e alguma entidade da Administração Indireta ou ainda entre 
órgãos da própria administração direta, em função de um compromisso, assumido por 
estes órgãos, de cumprir determinadas metas obtendo, em troca, mais liberdade em 
sua atuação administrativa. Há, porém, controle quanto ao atingimento dos resultados 
buscados. Tais contratos podem ser firmados também com entidades privadas 
denominadas “Organizações Sociais”, constituindo-se no instrumento que vai viabilizar 
o processo de publicização. 
 
Agências Executivas 
 
 
 
 22
Trata-se de uma qualificação especial que pode ser conferida pelo Poder 
Executivo às autarquias e às fundações públicas que sejam responsáveis por 
atividades e serviços exclusivos de Estado, que celebrem Contrato de Gestão com 
o respectivo Ministério supervisor. 
A Lei 9.649/98 prevê os requisitos que tais entidades deverão 
obedecer para poderem se qualificar como Agências Executivas: periodicidade 
mínima de um ano, estabelecimento de objetivos, metas e respectivos indicadores de 
desempenho da entidade, recursos necessários e critérios e instrumentos para a 
avaliação de desempenho. 
A instituição como Agência Executiva ocorre por adesão, ou seja, por 
iniciativa do próprio órgão que pretenda obter tal qualificação, em comum acordo 
com o Ministério responsável. 
 
Organizações Sociais 
 
Não se constituem em figura jurídica nova, porém trata-se de inovação 
institucional. As Organizações Sociais são entidades paraestatais dotadas de 
personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos,cujas atividades 
estatutárias sejam dirigidas ao ensino, ao desenvolvimento tecnológico, à pesquisa 
científica, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e a saúde. 
A Lei 9.637/98 regulamenta o instituto das Organizações Sociais, que 
podem celebrar contrato de gestão com órgãos da administração direta, no processo 
conhecido como publicização. Poderão assim receber recursos orçamentários e 
utilizar-se de bens públicos, observando-se a necessária contrapartida de 
obrigações assumidas – resultados esperados na sua atuação, ao disponibilizar serviços 
ao cidadão. 
 
Organizações da Sociedade Civil de Interesse Coletivo – OSCIP 
 
Esta é uma modalidade de qualificação jurídica que pode ser atribuída a 
pessoas de direito privado que venham estabelecer parcerias com o poder público. 
As OSCIP foram criadas na Lei 9.790/99, que instituiu o chamado Termo de Parceria. 
Este é o instrumento próprio para qualificação destas entidades, que necessitam 
ainda ter uma das finalidades citadas pela referida lei como, por exemplo, a assistência 
social, a promoção gratuita da educação ou da saúde, da segurança alimentar e 
nutricional, da cultura, do voluntariado, etc. 
A qualificação como OSCIP é muito semelhante ao caso das 
Organizações Sociais, mas difere basicamente em função do instrumento contratual – o 
Termo de Parceria, da exigência de documentação contábil-fiscal e ainda em razão 
da participação de agentes públicos na estrutura da entidade. 
 
4 DESAFIOS DA GESTÃO PÚBLICA NO MUNDO 
CONTEMPORÂNEO. 
 
As transformações em curso no mundo contemporâneo, que provocam 
incertezas no ambiente, também estão gerando novas oportunidades e impulsionando 
avanços nos setores privado e público. Os esforços para viabilizar a inclusão, redução 
da desigualdade, manutenção do crescimento econômico sustentável e a melhoria das 
condições socioambientais são os principais desafios com que grande parte dos 
 
 
 23
governantes, especialmente na América Latina, se defronta nesta segunda década do 
século XXI. 
A função principal do Estado-nação no mundo contemporâneo é de ampliar 
de forma sistemática as oportunidades individuais, institucionais e regionais. Para 
cumprir seu papel de forma adequada, a administração pública, nas esferas federal, 
estadual e municipal, deve estar bem estruturada e atuar com eficiência, eficácia e 
efetividade em favor da sociedade. 
O esforço para melhorar o desempenho dos governos passa pela formação 
de equipes de trabalho comprometidas com as instituições e com as missões primordiais 
do Estado, especialmente com a prestação de serviços de qualidade à população e com a 
geração de estímulos ao desenvolvimento econômico do país. 
As instituições são essenciais e as leis necessárias no processo como um 
todo, mas não são suficientes. É preciso observar e praticar os valores morais aceitos 
por todos que garantem o perfeito e o permanente relacionamento entre indivíduos e 
instituições. 
A efetivação do desenvolvimento sustentável, que contempla não apenas o 
desenvolvimento econômico, mas também o social e ambiental, exige ações complexas, 
que não dependem apenas do poder público. 
Nas últimas décadas, surgiram muitas críticas às instituições, em grande 
parte, decorrentes do aumento dos problemas que estão se acentuando nos campos: 
econômico, político, cultural, socioambiental etc. 
Para Pereira (2010, p.263): 
A construção de um estado moderno e inteligente, menos burocrático e que 
incentive a competitividade passa pelo aprofundamento da reforma do estado. 
Para que isso ocorra é preciso haver esforço e vontade política do governo 
para realizar a denominada “reforma-mãe”, ou seja, a reforma da 
administração pública, que diante de sua envergadura e complexidade precisa 
ser discutida intensamente pelo parlamento e pela sociedade civil, visto se 
tratar de uma reforma de longo prazo, que interessa a toda a sociedade 
brasileira. 
 
Portanto o que deve prevalecer é o interesse da sociedade como um todo, 
onde aspectos como a moral (aceita por todos), o bem estar do cidadão e serviços 
públicos disponíveis e com qualidade sejam prioridade. 
 
 
 
 
 
 
REFERÊNCIAS 
 
SANTOS, Clezio Saldanha dos . Introdução à Gestão Pública, 2006. 
 
TAMEZ, Carlos Andre Silva. Ética na administração Pública, 2004. 
 
PEREIRA, José Matias. Manual de Gestão Pública Contemporânea, 2010. 
 
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