Direito Administrativo - Poderes Administrativos

Prévia do material em texto

COACHING 
CANAL CARREIRAS POLICIAIS 
 
DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
DEVERES E PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
 
 
 1 
D
IR
E
IT
O
 A
D
M
IN
IS
T
R
A
T
IV
O
 
DIREITO ADMINISTRATIVO 
DEVERES E PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
Leitura recomendada: 
 Fernanda Marinela – Direito Administrativo – Capítulo 4. 
 José dos Santos Carvalho Filho – Manual de Direito Administrativo – 
Capítulos 2 e 3. 
 Alexandre Mazza – Manual de Direito Administrativo – Capítulo 5. 
 Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo – Direito Administrativo 
Descomplicado – Capítulos 6. 
 Maria Sylvia Zanella Di Pietro – Direito Administrativo – Capítulo 3 (item 
3.4) e 5. 
 
 
INTRODUÇÃO: O objetivo fundamental do Estado é a proteção do interesse 
público. Dessa forma, a ordem jurídica, ao estabelecer os fundamentos da 
atuação da Administração Pública, fixa deveres que devem ser observados 
e aplicados pelos agentes públicos na consecução desses interesses. Para o 
devido cumprimento desses objetivos, são conferidos poderes à 
Administração Pública. 
 
DEVERES DA ADMINISTRAÇÃO: No intuito de cumprir os fins da Administração 
Pública, ao mesma se vê compelida a cumprir deveres estabelecidos em lei. 
Esses deveres, conforme doutrina, se dividem em: dever de agir, dever de 
probidade, dever de eficiência, dever de prestação de contas e o dever de 
juridicidade. 
 
Dever de agir: A Administração Pública, diferente do particular, possui deve 
de ação previsto nos limites impostos pela lei. Esse dever de agir ocorre 
sempre que a ordem jurídica impõe à Administração Pública uma 
providência ou ela se mostre necessária em face das circunstâncias 
administrativas. A omissão da Administração Pública em seu dever de agir, 
oportuniza ao cidadão-administrado manejar remédios jurídicos disponíveis 
para o devido cumprimento desse dever, conforme entendimento 
pacificado do STJ1 e STF2. 
 
1 ADMINISTRATIVO. APOSENTADORIA. ATRASO NA CONCESSÃO. INDENIZAÇÃO. PRINCÍPIOS 
CONSTITUCIONAIS. ART. 49 DA LEI Nº 9.784/99. DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL NÃO DEMONSTRADA. 
SÚMULA 13/STJ. 1. Ao processo administrativo devem ser aplicados os princípios constitucionais insculpidos no 
artigo 37 da Carta Magna. 2. É dever da Administração Pública pautar seus atos dentro dos princípios 
constitucionais, notadamente pelo princípio da eficiência, que se concretiza também pelo cumprimento dos 
prazos legalmente determinados. 3. Não demonstrados óbices que justifiquem a demora na concessão da 
aposentadoria requerida pela servidora, restam malferidos os princípios constitucionais elencados no artigo 37 
 
 2 
D
IR
E
IT
O
 A
D
M
IN
IS
T
R
A
T
IV
O
 |
 0
1
/
0
1
/
2
0
1
5
 
Dever de probidade: A conduta do agente público deve-se pautar nos 
princípios da moralidade, honestidade, perante os administrados e à própria 
Administração Pública. Assim, conclui-se que esse dever é decorrente do 
princípio da moralidade administrativa, estudado anteriormente. O dever de 
probidade é uma obrigação dos agentes públicos lato sensu, de agir com 
inteireza e cuidado no desempenho de suas atribuições, de modo a não 
afetar a Administração Pública e seus princípios. 
 
Dever de eficiência: Esse dever reside na necessidade de tornar cada vez 
mais qualitativa a atividade administrativa. Perfeição, celeridade, 
coordenação, técnica, são fatores que qualificam a atividade pública e 
produzem maior eficiência no seu desempenho. Importante lembrar que, 
conforme visto, a eficiência foi elevada a princípio geral da Administração 
Pública, com o advento da EC 19/98. 
 
Dever de prestação de contas: O dinheiro público, originário em sua maior 
parte da contribuição dos administrados, tem que ser direcionado para os 
fins estabelecidos em lei. Assim, se faz necessária a prestação de contas da 
destinação das verbas públicas, sob pena inclusive de intervenção da União 
no Estado (art. 34, VII, d, CR/88) e do Estado no Município (art. 35, II, CR/88). 
O dever de prestação de contas alcança qualquer pessoa física ou jurídica, 
pública ou privada, incluindo as empresas públicas e sociedades de 
economia mista, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre 
dinheiro, bens e valores públicos. 
 
Dever de juridicidade: É aquele que impõe a Administração Pública somente 
agir nos termos da ordem jurídica, de modo a compatibilizar as suas 
 
da Carta Magna. 4. Legítimo o pagamento de indenização, em razão da injustificada demora na concessão da 
aposentadoria. 5. No caso, como a lei fixa prazo para a Administração Pública examinar o requerimento de 
aposentadoria, o descumprimento desse prazo impõe ao administrador competente o dever de justificar o 
retardamento, o que gera uma inversão do ônus probatório a favor do administrado. Assim, cabe ao Estado-
Administração justificar o retardo na concessão do benefício. Se não o faz, há presunção de culpa, que justifica a 
indenização proporcional ao prejuízo experimentado pelo administrado. 6. "A divergência entre julgados do 
mesmo tribunal não enseja recurso especial". 7. Recurso especial conhecido em parte e provido. (REsp 
1044158/MS, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 27/05/2008, DJe 06/06/2008) 
2 EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA. PRÉDIO URBANO: PATRIMÔNIO 
CULTURAL E AMBIENTAL DO BAIRRO DO COSME VELHO. DECRETO MUNICIPAL 7.046/87. 
COMPETÊNCIA E LEGALIDADE. 1. Prédio urbano elevado à condição de patrimônio cultural. Decreto Municipal 
7.046/87. Legalidade. Limitação administrativa genérica, gratuita e unilateral ao exercício do direito de 
propriedade, em prol da memória da cidade. Inexistência de ofensa à Carta Federal. 2. Conservação do 
patrimônio cultural e paisagístico. Encargo conferido pela Constituição (EC 01/69, artigo 15, II) ao Poder Público, 
dotando-o de competência para, na órbita de sua atuação, coibir excessos que, se consumados, poriam em risco 
a estrutura das utilidades culturais e ambientais. Poder- dever de polícia dos entes estatais na expedição de 
normas administrativas que visem a preservação da ordem ambiental e da política de defesa do patrimônio 
cultural. Recurso extraordinário conhecido e provido. (RE 121140, Relator(a): Min. MAURÍCIO CORRÊA, 
Segunda Turma, julgado em 26/02/2002, DJ 23-08-2002 PP-00115 EMENT VOL-02079-02 PP-00272) 
 
 
 3 
D
IR
E
IT
O
 A
D
M
IN
IS
T
R
A
T
IV
O
 
atividades com a Constituição, leis e normas administrativas. Podemos tirar 
esse entendimento do HC 82788/RJ3, de relatoria do Ministro Celso de Mello. 
 
PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: Assim, para alcançar esse, lhe são 
conferidas prerrogativas, que podem ser concretizadas no exercício dos 
poderes da Administração Pública, sendo suas características: 
 
a) Caráter instrumental – os poderes são instrumentos para o alcance da 
finalidade da Administração. 
b) Poder-dever – a Administração tem o dever de utilizar seus poderes, 
não podendo dele dispor. Os poderes da Administração são 
irrenunciáveis e as omissões do agente, em momento que deveria agir, 
caracteriza o abuso de poder. 
c) Limites definidos em lei – os poderes têm seu exercício condicionado 
ao disposto em lei e, qualquer infração pode culminar em 
responsabilização do agente público. 
 
Conceito: Trata-se do conjunto de prerrogativas de Direito Público que a 
ordem jurídica confere aos agentes administrativos para o fim de permitir 
que o Estado alcance seus fins. 
 
Poderes da administração são ferramentas/instrumentos/ prerrogativas que 
tem o Estado para a busca e satisfação do interesse público. Os poderes da 
 
3 E M E N T A: FISCALIZAÇÃO TRIBUTÁRIA - APREENSÃO DE LIVROS CONTÁBEIS E DOCUMENTOS 
FISCAIS REALIZADA, EM ESCRITÓRIO DE CONTABILIDADE, POR AGENTES FAZENDÁRIOS E POLICIAIS 
FEDERAIS, SEM MANDADO JUDICIAL - INADMISSIBILIDADE - ESPAÇO PRIVADO, NÃO ABERTO AO 
PÚBLICO, SUJEITO À PROTEÇÃO CONSTITUCIONAL DA INVIOLABILIDADE DOMICILIAR (CF, ART. 5º, XI) - 
SUBSUNÇÃO AO CONCEITO NORMATIVO DE "CASA" - NECESSIDADE DE ORDEM JUDICIAL - 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E FISCALIZAÇÃO TRIBUTÁRIA - DEVER DE OBSERVÂNCIA, POR PARTE DE 
SEUS ÓRGÃOS E AGENTES, DOS LIMITES JURÍDICOS IMPOSTOS PELA CONSTITUIÇÃO E PELAS LEIS 
DA REPÚBLICA - IMPOSSIBILIDADE DE UTILIZAÇÃO, PELO MINISTÉRIO PÚBLICO, DE PROVA OBTIDA EM 
TRANSGRESSÃO À GARANTIA DA INVIOLABILIDADE DOMICILIAR - PROVA ILÍCITA - INIDONEIDADE 
JURÍDICA - "HABEAS CORPUS" DEFERIDO. ADMINISTRAÇÃO TRIBUTÁRIA - FISCALIZAÇÃO - PODERES - 
NECESSÁRIO RESPEITO AOS DIREITOS E GARANTIAS INDIVIDUAIS DOS CONTRIBUINTES E DE 
TERCEIROS. - Não são absolutos os poderes de que se acham investidos os órgãos e agentes da 
administração tributária, pois o Estado, em tema de tributação, inclusive em matéria de fiscalização tributária, 
está sujeito à observância de um complexo de direitos e prerrogativas que assistem, constitucionalmente, aos 
contribuintes e aos cidadãos em geral. Na realidade, os poderes do Estado encontram, nos direitos e garantias 
individuais, limites intransponíveis, cujo desrespeito pode caracterizar ilícito constitucional. (...) A circunstância 
de a administração estatal achar-se investida de poderes excepcionais que lhe permitem exercer a 
fiscalização em sede tributária não a exonera do dever de observar, para efeito do legítimo desempenho 
de tais prerrogativas, os limites impostos pela Constituição e pelas leis da República, sob pena de os 
órgãos governamentais incidirem em frontal desrespeito às garantias constitucionalmente asseguradas 
aos cidadãos em geral e aos contribuintes em particular. - Os procedimentos dos agentes da 
administração tributária que contrariem os postulados consagrados pela Constituição da República 
revelam-se inaceitáveis e não podem ser corroborados pelo Supremo Tribunal Federal, sob pena de 
inadmissível subversão dos postulados constitucionais que definem, de modo estrito, os limites - 
inultrapassáveis - que restringem os poderes do Estado em suas relações com os contribuintes e com 
terceiros. (HC 82788, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO, Segunda Turma, julgado em 12/04/2005, DJ 02-06-
2006 PP-00043 EMENT VOL-02235-01 PP-00179 RTJ VOL-00201-01 PP-00170) 
 
 4 
D
IR
E
IT
O
 A
D
M
IN
IS
T
R
A
T
IV
O
 |
 0
1
/
0
1
/
2
0
1
5
 
administração são diferentes dos poderes do Estado. Poderes do Estado são 
os poderes executivo, legislativo e judiciário; são seus elementos estruturais. 
 
Classificação: De acordo com a doutrina, os poderes são divididos em: 
 
a) Vinculado – é aquele de que dispõe a Administração para a prática 
de atos administrativos em que é mínima ou inexistente a sua 
liberdade de atuação, ou seja, é o poder que ela se utiliza quando 
pratica atos vinculados. O poder vinculado é um dever da 
Administração Pública. 
 
b) Discricionário – é aquele conferido à Administração para a prática de 
atos discricionários (e sua revogação), ou seja, é aquele em que o 
agente dispõe de uma razoável liberdade de atuação, podendo 
valorar a oportunidade e conveniência da prática do ato, quanto ao 
seu motivo, e sendo o caso, escolher, dentro dos limites legais, o seu 
conteúdo (objeto). O poder discricionário tem como limites, além do 
próprio conteúdo da lei, os princípios jurídicos administrativos, 
especialmente os da razoabilidade e proporcionalidade. Esse poder 
implica em liberdade de atuação administrativa, sempre dentro dos 
limites expressamente estabelecidos em lei, ou dela decorrentes. 
 
Maria Sylvia Zanella Di Pietro entende que a vinculação e a 
discricionariedade não são poderes autônomos, mas atributos de outros 
poderes ou competências da Administração. 
 
Cláusula de Reserva Administrativa: Trata-se de cláusula implícita que 
impede a análise do judiciário quanto aos atos praticados sob a égide da 
conveniência e oportunidade (mérito administrativo) por parte da 
administração pública. Outrossim, vale ressaltar que o STF vem permitindo o 
controle de atos discricionários tendo como parâmetro os Principios da 
Proporcionalidade e Razoabilidade, a fim de garantir o Devido Processo 
Legal. 
 
c) Hierárquico – caracteriza-se pela existência de níveis de subordinação 
entre órgãos e agentes públicos, sempre no âmbito de uma mesma 
pessoa jurídica. Não há hierarquia entre pessoas jurídicas distintas. 
 
O Poder Hierárquico é instrumento que dá ao poder público a possibilidade 
de escalonar, estruturar, organizar e/ou hierarquizar os quadros da 
 
 
 5 
D
IR
E
IT
O
 A
D
M
IN
IS
T
R
A
T
IV
O
 
administração. O administrador vai estabelecer a hierarquia, visando a 
organização interna da Adm. Pública. Não existe hierarquia entre pessoas 
jurídicas diferentes (externa), ocorrendo apenas dentro da mesma pessoa 
jurídica. Não existe hierarquia entre estados e municípios, por exemplo. É o 
poder hierárquico que embasa a possibilidade de delegação e avocação. 
De acordo com Maria Sylvia Zanella Di Pietro, “a subordinação hierárquica 
só existe relativamente às funções administrativas, não em relação às 
legislativas e judiciais”. 
 
d) Disciplinar – esse poder possibilita à Administração Pública: punir 
internamente as infrações funcionais de seus servidores e punir 
infrações administrativas cometidas por particulares a ela ligados 
mediante algum vínculo jurídico específico. Quando a Administração 
aplica uma sanção disciplinar a um agente público, essa atuação 
decorre imediatamente do poder disciplinar e mediante do poder 
hierárquico. 
 
Trata-se do poder de punição por danos causados à Administração, valendo 
salientar que o poder disciplinar atinge apenas aqueles que têm vínculo 
especial com a ADM. PÚBLICA. Aqueles que possuem vínculo genérico são 
sancionados através do Poder de Polícia Administrativa. Ademais, o poder 
disciplinar decorre da hierarquia ou de contratos com a ADM. PÚBLICA. Ex. O 
aluno de uma escola pública e o preso sofrem poder disciplinar por eles 
possuirem vínculo especial com a ADM. Com a Constituição de 1988 
firmou-se entendimento de que não é possível punir o servidor com base no 
Princípio da Verdade Sabida. Este princípio autorizava o superior a punir de 
imediato o seu subordinado sempre que aquele tivesse conhecimento 
pessoal do cometimento da infração: ex.: flagrar o subordinado cometendo 
infração configuraria situação apta a ensejar a punição do inferior, ainda 
que sem oportunidade de contraditório e ampla defesa. 
 
Quanto ao poder disciplinar, ressalte-se que tem sido considerado pelo STJ 
(MS 12.927/DF) como manifestação de poder vinculado, apesar da doutrina 
majoritária considerá-lo poder discricionário. 
 
Dentro do poder disciplinar não podemos nos esquecer da Súmula 
Vinculante n° 5, que mudando o entendimento até então consagrado pela 
S. 343 do STJ, se definiu que não é obrigatória a presença do advogado no 
processo administrativo disciplinar. O que deve haver é a oportunização de 
tal, mas não é imprescindível que haja a presença. Esta é a tese hoje 
prevalente. 
 
 
 6 
D
IR
E
IT
O
 A
D
M
IN
IS
T
R
A
T
IV
O
 |
 0
1
/
0
1
/
2
0
1
5
 
e) Normativo ou regulamentar – em sentido amplo,é chamado de 
normativo, significando o poder conferido ao agente público para 
expedição de atos normativos gerais e abstratos. Em sentido estrito, é 
o poder que concede autorização do Chefe do Executivo para a 
expedição de decretos, esse seria denominado regulamentar. 
 
O decreto regulamentar é ato infralegal, devendo pautar-se na própria lei 
objeto do regulamento, não podendo inovar na ordem jurídica criando 
direitos e deveres além dos estabelecidos na lei que está sendo 
regulamentada. 
 
Caso o executivo, no exercício deste poder regulamentar, extrapole os 
permissivos da lei a ser regulamentada, compete ao Congresso Nacional 
sustar o ato administrativo que exorbite o limite do poder regulamentar. 
(art.49,V, CF/88) Cuidado: A competência não é do SENADO e nem mesmo 
de ANULAR, mas sim do CN e sim de SUSTAR o ato que extrapole os limites. 
Ademais, não há sustação DE TODO o decreto, mas sim dos dispositivos que 
extrapolem os limites legais. 
 
 
Não podemos confundir o Poder Regulamentar com Poder Regulatório: O 
poder regulamentar é aquele que emerge do art. 84, IV, da CF/88 para 
expedir decretos e regulamentos para a fiel execução das leis. Já o Poder 
Regulatório (art.174, CF) está umbilicamente relacionado às Agências 
Reguladoras, caracterizando-se como o Poder do Estado em regular 
determinada atividade econômica no que tange às questões de ordem 
técnica. Ex. aumento da taxa de selic pelo BACEN. 
 
Decreto Autônomo – É aquele que se fundamenta no art. 84,VI à respeito da 
competência do Presidente da República para algumas situações 
especificas. No decreto autônomo não há regulamentação de lei, hipótese 
em que o decreto deriva diretamente da Constituição, inovando no mundo 
jurídico e, como tal, não aceito, majoritariamente, no ordenamento jurídico 
brasileiro. 
Decreto Regulamentar 
No decreto regulamentar temos a CF, a lei e 
o decreto que vem auxiliar a fiel execução 
da lei. O decreto regulamentar visa 
complementar a lei para sua fiel execução. 
Cabe controle de legalidade. 
Decreto Autônomo 
No decreto autônomo tem-se a CF e o 
decreto emergindo da suposta autorização 
constitucional, exercendo o próprio papel 
da lei, independe de sua existência anterior. 
Cabe controle de constitucionalidade. 
 
 
 7 
D
IR
E
IT
O
 A
D
M
IN
IS
T
R
A
T
IV
O
 
 
Segundo a maioria da doutrina, da jurisprudência e o STF, no Brasil, a partir 
da Emenda Constitucional 32/2001 (alterou o art. 84, VI CF) é possível 
decreto regulamentar autônomo. Mas somente sendo admitido nas 
hipóteses constitucionais. Ao revés, José dos Santos Carvalho Filho afirma 
que o referido artigo constitucional não traz hipótese de decreto autônomo, 
mas sim a possível edição de um ato administrativo ordinatório, visando à 
organização da estrutura administrativa. 
OBS.1: Não se aplica o princípio da insignificância no caso de infração disciplinar – 
STJ MS 18.090-DF. 
 
OBS.2: O Verbete 14 da Súmula Vinculante do STF (É direito do defensor, no interesse 
do representado, ter acesso amplo aos elementos de prova que, já documentados 
em procedimento investigatório realizado por órgão com competência de polícia 
judiciária, digam respeito ao exercício do direito de defesa) não alcança 
sindicância que objetiva elucidação de fatos sob o ângulo do cometimento de 
infração administrativa. Com base nessa orientação, a 1ª Turma negou provimento 
a agravo regimental em que se reiterava alegação de ofensa ao referido 
enunciado, ante a negativa de acesso a sindicância. (Rcl-10771) 4.2.2014 
 
OBS.3: Magistrados e membros do MP estão sujeitos a poder disciplinar? Sim. Seeles 
praticarem infração funcional, serão sim investigados e penalizados. O problema é 
que quem exercitava o poder disciplinar na carreira da magistratura eram as 
corregedorias. Mas, com a criação do CNJ, este órgão começou a entrar nessa 
seara. A situação foi levada ao STF, que, julgando a ADI 4638 (cuja decisão ainda 
não foi publicada), entendeu que a competência para exercer o poder disciplinar 
aqui é concorrente (Decisão por 6x5). 
 
PROVA EMPRESTADA: É possível a utilização, em processo administrativo 
disciplinar, de prova emprestada validamente produzida em processo 
criminal, independentemente do trânsito em julgado da sentença penal 
condenatória. Isso porque, em regra, o resultado da sentença proferida no 
processo criminal não repercute na instância administrativa, tendo em vista 
a independência existente entre as instâncias. STJ. 2ª Turma. RMS 33.628-PE, 
julgado em 2/4/2013. 
 
IMPORTANTE: Se o servidor público responder a processo administrativo 
disciplinar e for absolvido, ainda assim poderá ser condenado a ressarcir o 
erário, em tomada de contas especial, pelo Tribunal de Contas da União. 
STF. 1ª Turma. MS 27867 AgR/DF, 18/9/2012 (Info 680). 
 
 
 8 
D
IR
E
IT
O
 A
D
M
IN
IS
T
R
A
T
IV
O
 |
 0
1
/
0
1
/
2
0
1
5
 
f) De Polícia – encontramos a conceituação do Poder de Polícia no art. 
78, do CTN, que é, resumidamente, definido como a faculdade de 
que dispõe a Administração Pública para condicionar e restringir o uso 
e gozo dos bens, atividades e direitos individuais, em benefício da 
coletividade ou do próprio Estado. Esse poder encontra fundamento 
no dever da Administração tem de executar as leis e a supremacia do 
interesse público sobre o privado. 
 
Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da 
administração pública que, limitando ou disciplinando 
direito, interêsse ou liberdade, regula a prática de ato ou 
abstenção de fato, em razão de intêresse público 
concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos 
costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao 
exercício de atividades econômicas dependentes de 
concessão ou autorização do Poder Público, à 
tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos 
direitos individuais ou coletivos. (Redação dada pelo Ato 
Complementar nº 31, de 28.12.1966) 
 
Uso e Abuso do Poder: Os poderes da Administração Pública devem ser 
exercidos em consonância com o ordenamento jurídico, sob pena de 
nulidade. Assim, devem os agentes públicos, no exercício de suas 
competências, proceder observando os princípios da Administração Pública, 
assegurando a legalidade e moralidade de seus atos, objetivando o 
cumprimento do interesse público. O uso do poder, dessa forma, deve ser 
entendido como um sempre agir em conformidade com o que estatui a 
CR/88, leis e normas administrativas. 
 
Assim, compreende-se que ocorrera abuso do poder quando houver 
atuação em desconformidade com o Direito, violando normas e preceitos 
jurídicos, além dos direitos e garantias do cidadão. O abuso de poder pode 
se manifestar em duas formas: excesso de poder e desvio de 
poder/finalidade. 
 
a) Excesso de Poder – ocorre quando o gestor público atua fora dos 
limites de suas atribuições. O ato ou a atividade decorrente do 
excesso de poder, por qualificar-se abusivo, expõe-se a invalidação 
administrativa ou judicial. 
 
 
 
 9 
D
IR
E
IT
O
 A
D
M
IN
IS
T
R
A
T
IV
O
 
b) Desvio de Poder/Finalidade – ocorre quando o agente exerce sua 
competência para atingir um fim diverso daquele previsto na lei. Ele 
também se sujeita a invalidação administrativa ou judicial. 
 
PODER DE POLÍCIA: compreende a prerrogativa reconhecida à 
Administração Pública para restringir e condicionar, com fundamento na lei, 
o exercício de direitos, com o objetivo de atender o interesse público. No 
âmbito legal, o conceito de poder de polícia é fornecido pelo art. 78 doCTN. A expressão “Poder de Polícia”, em sentido amplo, abrange não 
somente as atividades de execução e regulamentação das leis, que são 
exercidas pela administração pública, mas ainda a própria atividade do 
Legislativo. Em um sentido mais restrito, o poder de polícia relaciona-se 
unicamente com as intervenções, quer gerais e abstratas, como 
regulamentos, quer concretas e específicas, do Poder Executivo destinadas 
a alcançar o mesmo fim de prevenir e obstar ao desenvolvimento de 
atividades particulares contrastantes com os interesses da sociedade. Esta 
última acepção responde à noção de polícia administrativa. 
Fundamento: Temos como fundamento para o exercício desse poder o 
Princípio da Predominância do Interesse Público sobre o Particular. O Poder 
de Polícia repousa em uma “supremacia geral”, conforme ensina o Professor 
Celso Antônio Bandeira de Mello, que é o instrumento que autoriza a 
atuação da Administração sobre todos os cidadãos que estejam sob o 
império das leis administrativas. Essa supremacia geral é a própria 
supremacia das leis em geral, que se concretizam com os atos da 
Administração. Ela não se confunde com a “supremacia especial”, que 
existe em causas com vínculos específicos travados entre o Poder Público e 
determinados sujeitos. 
 
Classificação: O poder de polícia se classifica em duas categorias distintas: 
 
Polícia Administrativa x Polícia Judiciária 
1. Legitimidade: Qualquer órgão da administração pode exercer o poder 
de polícia administrativa, desde que pertencente a uma pessoa 
jurídica de direito público. Assim, as pessoas jurídicas de direito privado 
– Ex. paraestatais – não podem exercer poder de polícia. Outrossim, 
em regra, o poder de polícia judiciária somente pode ser exercido por 
órgãos de segurança pública, taxativamente previstos. 
2. Momento: A polícia administrativa tem essência preventiva e a 
judiciária tem essência repressiva. No entanto, ambas podem atuar 
repressiva ou preventivamente, respectivamente, de forma atípica. 
 
 10 
D
IR
E
IT
O
 A
D
M
IN
IS
T
R
A
T
IV
O
 |
 0
1
/
0
1
/
2
0
1
5
 
3. Fase: A polícia administrativa se desenvolve na função administrativa 
do Estado. Já a polícia judiciária se inicia na função administrativa, a 
partir do inquérito polícial e se potrai até a fase jurisdicional. 
 
Atributos: O poder de polícia possui os seguintes atributos ou qualidades: 
 
 Discricionariedade – é o juízo de conveniência e oportunidade (mérito 
administrativo) que é exercido pela Administração Pública, por meio 
de seus agentes com competência para a prática do ato, e que 
caracteriza muitas das ações do Estado. O caráter discricionário do 
poder de polícia conduz, muitas vezes, a questionamentos jurídicos, 
como os possíveis limites à prática dos atos de polícia. 
Discricionariedade não se confunde com subjetividade. Assim, ao agir 
com discricionariedade, a Administração Pública deve fazê-lo com 
observância aos princípios da legalidade, impessoalidade, igualdade, 
motivação e moralidade administrativa. 
 
 Autoexecutoriedade – é o poder (em alguns casos, poder-dever) 
atribuído à Administração Pública para executar diretamente um ato 
administrativo de polícia (administrativa ou judiciária), sem a 
necessidade de autorização do Poder Judiciário. Para a doutrina, esse 
atributo pode ser subdividido em exigibilidade e executoriedade. 
Aquela significa a possibilidade que tem a Administração de tomar 
decisões executórias, dispensando a análise preliminar do Poder 
Judiciário, sendo impostas ao particular ainda que contrárias à sua 
vontade. São denominados meios indiretos de coerção, por exemplo, 
a aplicação de uma multa. 
 
* Existe controvérsia doutrinária sobre a necessidade de previsão legal 
expressa para reconhecimento da autoexecutoriedade administrativa. 
A doutrina majoritária afirma que a executoriedade depende de 
previsão legal ou do caráter emergencial da situação concreta (Maria 
Sylvia Zanella Di Pietro, Celso Antônio Bandeira de Mello, José dos 
Santos Carvalho Filho; Marçal Justen Filho e Diógenes Gasparini). 
Doutrina minoritária afirma que a executoriedade é a regra, somente 
afastada na hipótese de expressa vedação legal (Diogo de Figueiredo 
Moreira Neto, Hely Lopes Meirelles). 
 
 Coercibilidade – é o poder atribuído à Administração Pública, de 
acordo com o qual esta pode impor aos administrados a execução de 
 
 
 11 
D
IR
E
IT
O
 A
D
M
IN
IS
T
R
A
T
IV
O
 
determinados atos administrativos, podendo para tanto valer-se da 
força legal e aplicar sanções previstas em lei (multas, por exemplo). 
 
Fases do Poder de Polícia: Alguns doutrinadores ao identificar as diferentes 
atuações que integram a atividade policial em sentido amplo, propõem 
uma organização dessas atuações, que vem ser o “Ciclo de Polícia”. O ciclo 
possui as seguintes fases: 
 
a) Ordem de Polícia – limitação e condicionamento ao exercício de 
atividades privadas e uso de bens, imposta pela lei; Se materializa 
através de atos normativos, seja de 1º grau ou 2º grau, que, de alguma 
maneira, vão restringir direitos e liberdades individuais visando o 
interesse social. (Ex. CTb;ECA; Resolução da CVM). 
 
b) Consentimento de polícia – consiste na anuência prévia da 
administração para prática de certas atividades privadas ou para 
exercício de determinados poderes relativos à propriedade privada. 
Nesse caso, o consentimento estatal pode ser dividido em, pelo 
menos, duas categorias: 
 
b.1) licença: trata-se de ato vinculado por meio do qual a 
Administração reconhece o direito do particular (ex.: licença para 
dirigir veículo automotor ou para o exercício de determinada 
profissão); e 
b.2) autorização: é o ato discricionário pelo qual a Administração, 
após a análise da conveniência e da oportunidade, faculta o 
exercício de determinada atividade privada ou a utilização de bens 
particulares, sem criação, em regra, de direitos subjetivos ao particular 
(ex.: autorização para porte de arma); 
 
Semelhanças entre licença e autorização: Ambas se exteriorizam através de 
alvará, decorrem do poder de polícia da fase de consentimento e se 
caracterizam como atos administrativos negociais. 
c) Fiscalização de polícia – atividade mediante a qual a administração 
pública verifica se está ocorrendo o adequado cumprimento das 
ordens de polícia pelo particular a elas sujeito ou, se for o caso, verifica 
se esse particular está agindo em conformidade com as condições e 
requisitos estabelecidos na licença ou autorização; 
 
d) Sanção de polícia – é a atuação administrativa coercitiva por meio da 
qual a administração, constatando que está sendo violada uma 
 
 12 
D
IR
E
IT
O
 A
D
M
IN
IS
T
R
A
T
IV
O
 |
 0
1
/
0
1
/
2
0
1
5
 
ordem de polícia, ou que uma atividade previamente consentida está 
sendo desenvolvida de forma irregular, aplica ao particular infrator 
uma medida repressiva, em conformidade ao previsto em lei. 
 
Importante destacar que somente as fases “ordem de polícia” e 
“fiscalização de policia” estarão presentes em todo e qualquer ciclo de 
polícia, ou seja, somente essas duas fases estarão presentes em toda 
atividade policial. 
 
Delegação do Poder de Polícia: De acordo com entendimento majoritário 
da doutrina e jurisprudência, os atos da polícia administrativa, não podem 
ser delegados aos particulares, sob pena de colocar em risco o equilíbrio 
social (entendimento sedimentado na ADI 1717, do STF). 
 
Seguindo entendimento diverso, parte da doutrina admite a delegação, emcircunstâncias excepcionais ou hipóteses muito específicas, como é o caso 
dos poderes reconhecidos aos capitães de navios, ou ainda, a habilitação 
do particular à prática de ato material, preparatório ou sucessivo a ato 
jurídico de polícia, hipótese que deve ser analisada com inúmeras limitações 
e ressalvas. Assim, certos atos materiais, podem ser praticados por 
particulares, mediante delegação propriamente dita ou em decorrência de 
um simples contrato de prestação de serviços, a exemplo da fiscalização de 
normas de trânsito por meio de radares eletrônicos. 
 
O STJ já se posicionou pela possibilidade de delegação da fiscalização e do 
consentimento de polícia para empresas públicas e sociedades de 
economia mista (REsp 817.534/MG, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, DJe 
16/06/10). O STF, em 2012, reconheceu a repercussão geral do tema no ARE 
662186 (RE 840230), de relatoria do Ministro Luiz Fux. 
 
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APLICAÇÃO 
DE MULTA DE TRÂNSITO POR SOCIEDADE DE ECONOMIA 
MISTA. PODER DE POLÍCIA. DELEGAÇÃO DOS ATOS DE 
FISCALIZAÇÃO E SANÇÃO A PESSOA JURÍDICA DE DIREITO 
PRIVADO. (ARE 662186 RG, Relator(a): Min. LUIZ FUX, 
julgado em 22/03/2012, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-180 
DIVULG 12-09-2012 PUBLIC 13-09-2012 ) 
 
Segundo entendimento do STJ, somente as fases de consentimento e 
fiscalização podem ser delegadas a Pessoas Jurídicas de Direito Privado, 
desde que façam parte da administração pública indireta. 
 
 
 13 
D
IR
E
IT
O
 A
D
M
IN
IS
T
R
A
T
IV
O
 
 
Poder de polícia originário e poder de polícia derivado: A competência para 
exercer o poder de polícia é o da pessoa política que tem legitimidade 
constitucional para legislar sobre a matéria. O poder de polícia originário é 
aquele poder exercido pelos entes federativos, que emerge da distribuição 
de competência legislativa constitucional. O poder de polícia derivado é 
aquele delegado por LEI às pessoas jurídicas de Direito Público. (O poder de 
polícia deve, obrigatoriamente, ser delegado através de LEI). 
Sanções: Sanção administrativa é o ato punitivo que o ordenamento jurídico 
prevê como resultado de uma infração administrativa, suscetível de ser 
aplicado por órgãos da Administração. A infração administrativa, por sua 
vez, configura-se como o comportamento típico, antijurídico e reprovável 
idôneo a ensejar a aplicação de sanção administrativa, no desempenho de 
função administrativa. 
Se a sanção resulta do exercício do poder de polícia, qualificar-se-á como 
sanção de polícia. O primeiro aspecto a ser considerado no tocante às 
sanções de polícia consiste na necessária observância do princípio da 
legalidade. Significa dizer que somente a lei pode instituir tais sanções com a 
indicação das condutas que possam constituir infrações administrativas. Atos 
administrativos servem apenas como meio de possibilitar a execução da 
norma legal sancionatória, mas não podem, por si mesmos, dar origem a 
apenações. 
As sanções espelham a atividade repressiva decorrente do poder de polícia. 
Estão elas difundidas nas diversas leis que disciplinam atividades sujeitas a 
esse poder. As mais comuns são a multa, a inutilização de bens privados, a 
interdição de atividade, o embargo de obra, a cassação de patentes, a 
proibição de fabricar produtos etc. São sanções, na verdade, todos os atos 
que representam a punição aplicada pela Administração pela transgressão 
de normas de polícia. 
IMPORTANTE: As guardas municipais podem realizar a fiscalização de 
trânsito? SIM. As guardas municipais, desde que autorizadas por lei 
municipal, têm competência para fiscalizar o trânsito, lavrar auto de 
infração de trânsito e impor multas. O STF definiu a tese de que é 
constitucional a atribuição às guardas municipais do exercício do poder de 
polícia de trânsito, inclusive para a imposição de sanções administrativas 
legalmente previstas (ex: multas de trânsito). STF. Plenário.RE 658570/MG, rel. 
orig. Min. Marco Aurélio, red. p/ o acórdão Min. Roberto Barroso, julgado em 
6/8/2015 (Info 793). 
 
 
 14 
D
IR
E
IT
O
 A
D
M
IN
IS
T
R
A
T
IV
O
 |
 0
1
/
0
1
/
2
0
1
5
 
Princípio da Proporcionalidade: Exige-se proporcionalidade entre a medida 
adotada e a finalidade legal a ser atingida, bem como a proporcionalidade 
entre a intensidade e a extensão da medida aplicada, além da exigência 
de ser a medida eficiente.