atividade financeira do estado

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CENTRO UNIVERSITÁRIO SANTO AGOSTINHO – UNIFSA 
COORDENAÇÃO DE CURSO DE DIREITO 
DISCIPLINA: DIREITO TRIBUTÁRIO 
PROFESSORA Ma.: WIRNA MARIA ALVES DA SILVA 
TURMA: 09T6B 
MATERIAL DE APOIO – UNIDADE DE APRENDIZAGEM 1 
A ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO 
1. CONCEITO DA ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO: A atividade financeira do Estado é 
representada pelas ações que o Estado desempenha objetivando à obtenção dos recursos 
necessários ao seu sustento e a respectiva realização de gastos voltados a execução das 
necessidades públicas. Essa atividade financeira do Estado depende de três elementos 
essenciais: 
(i) a elaboração do orçamento público, como peça delimitadora das receitas e despesas 
públicas, inerentes a um certo período; Ex: LDO 
(ii)as formas, condições e limites de obtenção de receitas para fazer frente às despesas 
fixadas; 
(iii) as formas, condições e limites de gasto do dinheiro público, bem como, os métodos de 
aplicação e dispêndio das respectivas despesas públicas. 
A atividade financeira do Estado pode ser analisada em dois períodos específicos em 
relação a sua atividade financeira: o período CLÁSSICO e o período MODERNO. 
1. PERÍODO CLASSICO: Este período estava ligado ao ESTADO LIBERAL dos séculos 
XVIII e XIX e caracterizou-se pelo PRINCÍPIO DO NÃO INTERVENCIONISMO do Estado 
no mundo econômico. Neste período observou-se o mínimo possível de intervenção do 
Estado na economia, este regime derrubou o Estado absolutista monarca, sendo 
influenciado pelo: 
1) INDIVIDUALISMO FILOSÓFICO (ILUMINISMO) e POLÍTICO (REVOLUÇÃO FRANCESA) 
do Século XVIII (proteção do indivíduo contra os abusos do Estado, opunha-se ao 
ABSOLUTISMO MONÁRQUICO; e 
2) LIBERALISMO ECONÔMICO que pregava o livre comércio e não admitia a intervenção 
estatal. Sua principal característica era a liberdade econômica com mínima intervenção do 
Estado. 
No período CLÁSSICO a atividade financeira do Estado visava somente à 
obtenção de recursos para custear as despesas públicas. O tributo tinha finalidade fiscal, 
pois não se intervinha nos domínios econômico e social. 
2. PERÍODO MODERNO: Este período começou a ser delineado a partir do final do século 
XIX com a ampliação das funções estatais decorrente de quatro fatores: 
a. as fortes oscilações econômicas dos países que passavam rapidamente de grande euforia 
econômica e financeira para depressão; 
b. grandes crises econômico-financeiras provocadas pelo crescente desemprego dos 
períodos de depressão econômica, gerando tensões sociais; 
c. as grandes descobertas científicas e o efeito de suas aplicações; e 
d. os efeitos decorrentes da Revolução Industrial e o agravamento das condições 
materiais dos trabalhadores. 
A Revolução Industrial modificou as condições de trabalho fazendo surgir o Direito do 
Trabalho, pois a partir desse marco histórico verifica-se a necessidade do Estado intervir nas 
relações trabalhistas, deixando, assim, de ser essencialmente liberal e tornando-se mais 
intervencionista, sobretudo através da instituição de tributos com finalidade extrafiscal (ou 
seja, ao mesmo tempo que um tributo visava a obtenção de recursos ele influenciava 
diretamente a economia) e através da personalização do imposto dando a cada produto um 
valor específico. 
2. FINALIDADE DA ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO: O caráter intervencionista do 
Estado traduz-se na instituição de tributos com finalidade extrafiscal, além da nova visão 
de personalização do imposto, levando-se em conta a capacidade contributiva dos 
cidadãos. Diversos tributos são instituídos com finalidade extrafiscal: 
a. Imposto de Importação (II) e de Imposto de Exportação (IE), que são empregados como 
instrumentos da política cambial e do comércio exterior (arts. 21 e 26 do CTN); 
b. Imposto sobre Operações Financeiras - IOF, intervenção na política monetária (art. 65/ 
CTN); 
c. contribuições parafiscais interventivas - CIDE (art. 149 da CF/88); 
d. Imposto Territorial Rural (ITR), visa desestimular a manutenção de grandes propriedade 
rurais com baixa produtividade; 
e. Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), progressivo no tempo de acordo como art. 
182, § 4º da CF/88); e 
f. Imposto sobre Produto Industrializado (IPI), de forma secundária, pois poderá ser 
instituído em função da essencialidade do produto (art. 153, § 3º da CF/88). 
O Estado desenvolve atividades políticas, policiais, econômicas, sociais, 
administrativas, financeiras, educacionais, entre outras, cuja finalidade é regular a vida dos 
seus cidadãos em sociedade, de forma a se alcançar o bem comum. A atividade financeira do 
Estado está vinculada a satisfação de três necessidades básicas: Prestação de serviços 
públicos (art. 20 e 175 da CF/88); Exercício regular do poder de polícia (art. 78 do CTN); e 
Intervenção no domínio econômico. 
2.1.Prestação de Serviços Públicos: É a prestação de utilidade ou comodidade material 
fruível diretamente pelos cidadãos, prestado pelo Estado ou por quem faça suas vezes, 
sob regime de direito público (Celso Antônio Bandeira de Mello). A CF refere-se aos 
serviços públicos em vários dispositivos (art. 21, X a XIII, XV, XXII e XXIII). O art. 175 da 
CF/88 prescreve que cabe ao poder público a prestação de serviços público, na forma da 
lei, diretamente ou sob o regime de concessão ou permissão, sempre por meio de licitação. 
Os tributos instituídos pelos Estados são compulsórios, ou seja, obrigatórios, pois não 
podemos escolher qual o tributo que iremos pagar. 
2.2.Exercício do Poder de Polícia: O art. 78 do CTN dispõe sobre o poder de polícia, como 
sendo a “atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, 
interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão do interesse 
público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da 
produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de 
concessão ou autorização de Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à 
propriedade e aos direitos individuais ou coletivos”. O § único prescreve que “considera-se 
regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos 
limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que 
a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder”. 
Poder de Polícia nada mais do que um poder regulamentador de que o Estado está 
investido, discricionário, mas limitado por lei. Objetiva intervir na propriedade e na liberdade 
individual, impondo aos indivíduos comportamento comissivo ou omissivo, em benefício do 
interesse da coletividade. Na CF, em vários dispositivos, refere-se à manifestação do poder de 
polícia (arts. 145, II, 170, 174, 182, 192 e 193 CF/88). O emprego do poder de polícia no 
campo da tributação tem sido frequente em nosso ordenamento jurídico, doutrinariamente 
traduz-se pelos tributos de cunho extrafiscal, decretado como instrumento regulatório de 
atividades. 
2.3.Intervenção no domínio econômico: A CF/88 consagra como princípio fundamental a 
livre iniciativa (art. 1°, IV e art. 170, I a IX), pois é assegurado a todos o livre exercício 
de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos 
públicos, salvos os casos previstos em lei. De acordo com a nossa constituição em seus 
arts 170 e 173 na nossa economia prevalece a livre iniciativa, mas o estado também pode 
exercer atividade econômica como uma das formas de captação de recursos para atingir 
seus objetivos em planos organizacionais. 
O Estado intervém na atividade econômica por meio de seu poder normativo, 
elaborando leis de combate ao abuso do poder econômico, leis de proteção ao consumidor e 
leis tributárias de natureza extrafiscal. 
A EC 42/2003 acresceu o art. 146-A, inserindo na competência da lei complementar a 
faculdade de estabelecercritérios especiais de tributação, para prevenir desequilíbrios da 
concorrência. A tributação como relação jurídica e não apenas uma relação de poder. 
O Princípio da Legalidade Tributária dispõe que a tributação também é uma relação jurídica, e 
não apenas uma relação de poder soberano do estado, pois temos normas jurídicas limitando 
esse poder. 
Dever Jurídico X Dever de Solidariedade Social. 
O pagamento de um tributo é um dever jurídico, pois é obrigatório, não há de se falar 
em solidariedade social, que é voluntário. Consequências: sujeição a penalidades em caso de 
inadimplemento e quantificação do tributo. 
Finalidade do Direito Tributário à promover o equilíbrio nas relações entre o Estado e 
o cidadão, tendo em vista o pagamento e o recebimento de tributo. O Direito Tributário 
restringe o poder do Estado de exigir tributos e regula os deveres e direitos dos 
contribuintes. O poder de tributar é a aptidão de impor a vontade do Estado aos cidadãos, 
por intermédio da soberania nacional. A competência tributária relaciona-se ao sistema 
normativo, sendo atribuída pela CF. A atividade financeira visa o interesse público e bem-
estar social. O Direito Tributário rege as relações jurídicas entre os particulares e o Estado, 
decorrentes da sua atividade financeira no que se refere a obtenção de receitas (TRIBUTOS). 
Assim, de acordo com o art. 3º do CTN: Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em 
moeda, ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída 
em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada. 
3. CONCEITO E AUTONOMIA DO DIREITO FINANCEIRO: Direito Financeiro é o ramo do 
Direito Público que disciplina normativamente toda a atividade financeira do Estado, sob o 
ponto de vista jurídico, estabelecendo regras sobre os três pilares dessa atividade: o 
orçamento, as receitas e as despesas públicas. O estudo em separado de determinada 
matéria jurídica, por razões meramente didáticas, por si só, não basta para a caracterização 
de sua autonomia. De igual modo, a doutrina, representada por obras especializadas e a 
jurisprudência específica, de forma isolada, não são suficientes para a determinação da 
autonomia de um determinado ramo do Direito. 
É bem verdade que o Direito Financeiro apresenta os três fatores acima mencionados: 
jurisprudência própria decorrente de decisões reiteradas dos tribunais superiores, doutrina 
específica em função de uma coletânea de obras jurídicas e divisão didática aplicada em 
metodologia de estudo próprio. O que, ponderadamente, caracteriza o Direito Financeiro como 
ramo autônomo do Direito é a existência de certos princípios jurídicos que lhes são 
específicos e que não podem ser aplicados a outros ramos do Direito. Com a edição da Lei 
4.320/64, que estabelece normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos 
orçamentos, o Direito Financeiro sistematizou-se no Brasil. A CF/88 estabeleceu em seu art. 
24, competência concorrente, para a União, os Estados e o DF legislarem em matéria de 
Direito Financeiro e Tributário. 
4. PRINCÍPIOS DO DIREITO FINANCEIRO: Para se chegar a esses cinco princípios o critério 
utilizado é tão somente a atividade financeira do Estado, de forma geral. 
4.1 Princípio da Legalidade: Este princípio se traduz pelo fato de que, tanto do ângulo da 
realização de despesas públicas, quanto se considerando a perspectiva da aprovação do 
orçamento (receitas e despesas públicas). Assim, quanto ao gasto do dinheiro público, este 
somente será possível diante de prévia autorização legislativa (lei orçamentária anual). 
Os dispositivos constitucionais que traduzem tal exigência são: 
a) o art. 167, II, que determina a proibição de realização de despesas ou assunção de 
obrigação que extrapolem os créditos orçamentários ou adicionais; 
b) art. 167, III, que veda operações de crédito que sejam superiores às despesas de capital, 
salvo expressa autorização do Poder Legislativo, por maioria absoluta, mediante créditos 
suplementares ou especiais; 
c) art. 167, V, que estabelece a necessidade de prévia autorização legislativa e a indicação 
da fonte de financiamento para a abertura de crédito suplementar; 
d) art. 167, VI, que proíbe a transposição, remanejamento ou transferência de recursos de 
uma categoria de programação para outra, ou de um órgão para outro, sem prévia 
autorização legislativa; 
e) art. 167, VIII, que vincula a utilização de recursos do orçamento para suprir necessidades ou 
cobrir déficits de empresas, fundações e fundos à existência de autorização legislativa 
específica. 
É importante destacar que, somente em casos extremos é que seria possível a 
realização de uma despesa sem a respectiva autorização do Poder Legislativo, como nos 
casos de abertura de créditos adicionais extraordinários, hipótese de Medida Provisória, nos 
casos de guerra, comoção interna ou calamidade pública, nos termos do art. 167, § 3º da CF/
88. O orçamento deve ser aprovado por lei, segundo o que prescreve o art. 48, II da CF/88 
que prescreve a competência do Congresso Nacional com a sanção do Presidente da 
república, para dispor sobre o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento 
anual. 
4.2 Princípio da Economicidade: Este princípio está enunciado no art. 70 da CF e informa os 
critérios de fiscalização das contas da União e órgãos da administração direta e indireta. Trata-
se da exigência relativa à eficiência econômica do gasto público, com o mínimo de recursos 
possíveis deve-se atingir a máximo de satisfação das necessidades públicas. 
4.3 Princípio da Transparência: Os artigos 48 e 49 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 
101/2000) estabelecem os instrumentos pelos quais os cidadãos poderão exercer o controle 
das contas públicas, tais como acessibilidade à população dos dados orçamentários e a 
disponibilização das contas do Chefe do Poder Executivo por todo o exercício financeiro. 
Participação popular em audiências públicas, acompanhamento eletrônico da execução 
orçamentária e financeira e adoção de um sistema integrado de administração financeira e 
controle são mecanismos que permitem aos cidadãos acompanhar a aplicação dos recursos 
públicos do orçamento. 
4.4 Princípio da Publicidade: O princípio da publicidade se traduz divulgação de todos os 
elementos relacionados a elaboração dos orçamentos públicos. 
4.5 Princípio da Responsabilidade Fiscal: Trata-se de assegurar que o gasto público seja 
realizado dentro de certos limites e de acordo com regras estritas que, se não cumpridas, 
acarretam sanções aos entes públicos. 
5. DESPESAS PÚBLICAS: conceito e necessidades: Durante o período clássico o Estado 
realizava um mínimo de despesas públicas já que restringia a sua atuação apenas ao 
desempenho das denominadas atividades essenciais, deixando a maior parte das atividades 
para o particular, uma vez que esse período se caracterizava pela não-intervenção estatal. 
Hoje, as despesas públicas aumentaram com o desenvolvimento de atividades econômicas 
pelo Estado moderno, como por exemplo o combate ao desemprego, pois o Estado atua 
como órgão de redistribuição da riqueza, concorrendo com a iniciativa privada. As despesas 
públicas possuem três elementos: 
a. Natureza política, traduzido pela finalidade de satisfação da necessidade pública pelo 
Estado, realizada através da execução dos serviços públicos. 
b. Natureza jurídica, traduzido pela autorização legal dada pelo poder competente, para 
efetivação da despesa; e 
c. Natureza econômica, traduzido por um gasto para os cofres públicos e em consumo para 
os beneficiados; 
O emprego de recursos financeiros para a consecução de objetivos públicos 
constitui elemento essencial da despesa pública. Os objetivos públicos se traduzem na 
realização de obras e na prestação de serviços públicos, donde se conclui que despesapública pressupõe o dispêndio de dinheiro público. As despesas públicas estão 
vinculadas as metas governamentais, aprovadas pelo Poder Legislativo e inseridas no 
ORÇAMENTO PÚBLICO, cuja execução se dá com observância de normas constitucionais e 
legais pertinentes (Plano Plurianual e Lei Orçamentária Anual - LOA). O Estado moderno 
não mais requisita bens e serviços dos cidadãos e nem exige colaboração gratuita dos 
mesmos no desempenho das funções públicas (exceto em casos esporádicos como membro 
de mesas eleitorais e do corpo de júri, entre outras), tornando-se necessário que o Estado gere 
despesas públicas para tal. A despesa pública tem dois sentidos, científico e orçamentário. O 
enfoque científico é a soma dos gastos realizado pelo Poder Público para a realização de 
obras e prestação de serviços públicos. O enfoque orçamentário é a aplicação de certa 
quantia em dinheiro, por parte da autoridade ou agente público competente, para a execução 
de determinado fim governamental. 
 
6. CLASSIFICAÇÃO DAS DESPESAS PÚBLICAS 
6.1. Pode-se classificar as despesas públicas quanto a periodicidade: 
a. Despesas ordinárias visam atender as necessidades públicas estáveis, permanentes e 
periodicamente previstas no orçamento. 
b. Despesas extraordinárias visam atender as necessidades públicas acidentais, 
imprevisíveis e não constantes do orçamento anual, tais como as despesas decorrentes de 
guerra, comoção interna ou calamidade pública que por serem urgentes e inadiáveis não 
podem esperar o processo prévio de autorização legal (art. 167, § 3º/CF). 
c. Despesas especiais tem por finalidade permitir o atendimento de novas necessidades 
públicas, surgidas no decorrer do exercício financeiro, que não apresentem características de 
urgência e imprevisibilidade. 
6.2 Quanto à sua função: 
a. As despesas produtivas limitam-se a criar utilidades por meio da atuação estatal 
(atividades policial e jurisdicional). 
b. As despesas reprodutivas são as que representam aumento de capacidade produtora do 
país (construção de escolas, estradas e hospitais). 
c. As despesas improdutivas seriam despesas que nem acrescem o patrimônio estatal e nem 
fornecem utilidade alguma. 
6.3 Quanto a competência constitucional de cada entidade política: 
a. Despesas federais são aquelas necessárias para a realização dos fins e dos serviços 
públicos, que competem privativamente à União, nos termos do art. 21 da CF. 
b. Despesas estaduais são aquelas relacionadas com as atribuições conferidas aos Estados-
membros, na forma que prescreve o § 1° do art. 25 da CF. 
c. Despesas municipais são aquelas relacionadas com o exercício da competência municipal, 
prevista no art. 30 da CF. 
6.4. Existe ainda a classificação econômica que considera: 
a. Despesa Real ou de Serviço é aquela efetivamente realizada pelo Estado em razão da 
utilização de bens e serviços particulares na satisfação de necessidades públicas. 
b. Despesa-transferência é aquela que é efetivada pelo Estado sem que receba diretamente 
qualquer contraprestação a seu favor, como no pagamento de pensões e de subvenções a 
empresa privadas. 
6.5. O critério legal de classificação das despesas públicas é definido pela Lei 4.320/64: 
a. DESPESAS CORRENTES são as que não enriquecem o patrimônio público e são 
necessárias à execução dos serviços públicos e à vida do Estado. Abrangem as 
despesas de custeio e as transferências correntes. 
a.1 As despesas de custeio são realizadas objetivando assegurar o funcionamento dos 
serviços públicos, inclusive as destinadas a atender obras de conservação e adaptação de 
bens imóveis. 
a.2 As transferências correntes criam rendimentos para os indivíduos, sem qualquer 
contraprestação direta em bens ou serviços, inclusive para contribuições e subvenções 
destinadas a atender à manifestação de outras entidades de direito público ou privado. 
b. DESPESAS DE CAPITAL são as que determinam uma modificação do patrimônio 
público através de seu crescimento, sendo economicamente produtivas e abrangem: 
b.1. Investimentos (dotações para planejamento e execução de obras); 
b.2. Inversões financeiras (dotações para aquisição de imóveis, aquisições de títulos de 
capital de empresas e constituição ou aumento de capital de empresas que visem objetivos 
comerciais ou financeiros); e 
b.3. Transferências de capital (são correlatas às dotações para investimento ou inversões 
financeiras que outras pessoas de direito público ou privado devam realizar, 
independentemente de contraprestação direta em bens ou serviços, bem como as dotações 
para amortização da dívida pública). 
7. EXECUÇÃO DAS DESPESAS PÚBLICAS: Nenhuma despesa pública pode ser realizada 
sem previsão orçamentária. O art. 167, II da CF veda “realização de despesas ou a assunção 
de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais. A realização de 
despesas públicas deve observar os princípios constitucionais pertinentes, sendo presidida 
pelo princípio da legalidade, sob pena do agente público incorrer em crime de 
responsabilidade. Ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei 
constitui ato de improbidade administrativa (art. 10, IX da Lei 8.429/92). 
A primeira providência para realizar uma despesa é fazer a NOTA DE EMPENHO, 
que é o ato da autoridade competente criar para o Estado obrigação de pagamento 
pendente de implemento de condição. A segunda etapa na realização de uma despesa é a 
LIQUIDAÇÃO, que consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base 
os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito, torna a obrigação assumida 
pelo Estado líquida e certa. A terceira etapa é a ORDEM DE PAGAMENTO, que é o 
despacho da autoridade competente determinando o pagamento da despesa assumida. A 
última etapa consiste no PAGAMENTO, que, uma vez efetivado, em decorrência de regular 
liquidação da despesa e por ordem da autoridade competente, extingue a obrigação. 
 
8. RECEITAS PÚBLICAS: Receita pública é a entrada de dinheiro nos cofres do estado, 
integrando o seu patrimônio, sem qualquer tipo de reservas ou condições, para atendimento 
de suas finalidades. 
Para auferir o dinheiro necessário às despesas públicas os governos sempre se valeram 
de uma das seguintes situações: 
a) extorsões ou doações provenientes de outros povos; 
b) recolhimento de rendas produzidas pelos bens e empresas estatais; 
c) empréstimos compulsórios; 
d produção de dinheiro; e 
e) exigência coercitiva do pagamento de tributos ou penalidades; 
De acordo com a escola financista e segundo o critério de regularidade ou 
periodicidade as receitas públicas são classificadas em receitas ordinárias e receitas 
extraordinárias. 
Receitas públicas ordinárias são aquelas que se originam de uma fonte ordinária de 
riquezas, sendo periódicas e previsíveis, por comporem permanentemente o orçamento do 
Estado, os TRIBUTOS são o maior exemplo dessa espécie de receita. 
Receitas públicas extraordinárias são aquelas eventuais e imprevisíveis que não 
integram permanentemente o orçamento do Estado: doações, indenizações, heranças 
vacante e tributos extraordinários (impostos decorrentes de guerra e empréstimos 
compulsórios criados para atender despesas extraordinárias, por motivo de calamidade 
pública ou iminência de guerra). 
De acordo com a escola alemã e quanto à sua origem as receitas públicas são 
classificadas em receitas originárias e receitas derivadas. 
Receitas originárias são aquelas decorrentes da exploração, pelo Estado, da 
atividade econômica, resultante de sua atuação sob o regime do direito privado. Classificam-
se em receitas patrimoniais e receitas industriais, comerciais e de serviço. 
Receitas derivadas são aquelas que decorrem do constrangimento legal para sua 
arrecadação (tributos, penas pecuniárias, confiscos e reparações de guerra). 
A classificação legal, decorrenteda Lei 4.320/64, classifica as receitas públicas em 
receitas correntes e receitas de capital. 
As receitas correntes são aquelas decorrentes do poder de tributar do Estado, da 
exploração de seu patrimônio e as resultantes de exploração de atividades econômicas 
(comércio, indústria, agropecuária e serviços). 
As receitas de capital compreendem as provenientes de realização de recursos 
financeiros oriundos de constituição de dívidas; de conversão em espécie de bens e 
direitos; de recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado destinados a 
atender a despesas de capital e do superávit do orçamento corrente. 
Referências: Galvão, Ademir: A Atividade Financeira do Estado e o Sistema Tributário Nacional. 
https://www.ebah.com.br/content/ABAAAgO3AAA/a-atividade-financeira-estado#
	CENTRO UNIVERSITÁRIO SANTO AGOSTINHO – UNIFSA