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PNAP - Modulo Especifico - GP - Plano Plurianual e Orcamento Publico - 3ed 2015 - WEB
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Plano Plurianual e Orçamento Público ocorridos nos mais diversos lugares, coletar dados e informações sobre quase tudo, comparar nossa realidade com outras, emitir e captar opiniões sobre essas realidades e promover manifestações e debates buscando influenciar o curso dos acontecimentos. No esteio desse dinamismo societário trazido pela tecnologia, existe todo um sistema de tomada de decisões e de condução dos assuntos públicos ao qual chamamos de institucionalidade. Se, por um lado, os indivíduos clamam por melhor qualidade de vida nas manifestações de rua, nas reuniões de família e nas postagens das redes sociais, por outro lado as decisões que culminam ou não em serviços públicos melhores precisam ser canalizadas para os mecanismos institucionais de tomada de decisão, por meio dos quais a vontade se transforma em comando com força de lei e o comando se transforma em ação efetiva. O orçamento público é um desses mecanismos pelos quais o discurso se torna ato. Orçamento público é nome que utilizamos para referenciar três elementos distintos, mas conexos. O primeiro elemento é o documento produzido pelo governo, no qual estão explicitadas as decisões sobre bens e serviços públicos a serem ofertados à sociedade e também explicitados os recursos financeiros que os custearão. Quando dizemos que “o orçamento para 2014 foi aprovado”, estamos nos referindo à lei orçamentária anual – LOA, na qual podemos encontrar, folheando-a, todos os programas e ações que o governo pretende executar, bem como suas fontes de financiamento. Além da lei orçamentária anual, o orçamento público abrange outros documentos que mostram, ao longo do ano, como a lei orçamentária está sendo efetivamente realizada. Figura 7: Documentos orçamentários Fonte: Elaborada pela autora deste livro Unidade 1 – Introdução ao Planejamento e ao Orçamento Público Módulo Específi co 29 Nas Figuras 5 e 6 apresentadas na seção anterior, vimos um extrato do PPA e um do orçamento federal para 2008, no qual estava expressa a decisão do governo de aplicar recursos em ações de abastecimento agroalimentar. Por meio de relatórios e de documentos gerados por consultas a bases de dados, podemos acompanhar como essas decisões foram efetivamente executadas ao longo do ano. Por exemplo, no relatório apresentado na Tabela 1, vemos que, dos R$ 5,6 bilhões autorizados na LOA 2008 para o Programa de Abastecimento Agroalimentar, apenas R$ 2,3 bilhões foram executados nas suas ações. O que houve com os R$ 3,3 bilhões restantes? Aprenderemos a responder a essa pergunta e a investigar os documentos orçamentários ao longo da disciplina. Tabela 1: Execução da LOA 2008 – Governo Federal Fonte: Brasil (2009b) Os documentos orçamentários, por sua vez, são elaborados por meio de uma estrutura – um conjunto de planos, atores e normas – que forma o chamado sistema orçamentário, o qual prevê a elaboração e execução de planos governamentais, define os agentes, as organizações e as autoridades responsáveis por fazê-los e estabelece regras que presidem as possibilidades e as vedações da atuação governamental. A Constituição de 1988 define o sistema brasileiro de planejamento e orçamento e estabelece que os planos nacionais, regionais e setoriais devem ter suas diretrizes e iniciativas submetidas a três documentos de referência: o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual. A elaboração dos planos e orçamentos, sua execução, monitoramento e controle são atribuídos a órgãos e entidades dos três poderes, além de cidadãos e grupos organizados da sociedade, cada qual com deveres, direitos e canais de atuação próprios, como veremos nesta disciplina. A Constituição Federal também estabelece regras a serem observadas pelos atores do sistema orçamentário e prevê normativos que disciplinam a elaboração e a implementação dos orçamentos – a exemplo da Lei n. 4.320/64, da lei geral de finanças públicas (ainda pendente de aprovação) e da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n. 101/2000), entre outras. 30 Especialização em Gestão Pública Plano Plurianual e Orçamento Público Portanto, o que chamamos de sistema orçamentário define quem participa do orçamento, como participa e para que participa. Figura 8: Componentes do sistema brasileiro de planejamento e orçamento Fonte: Elaborada pela autora deste livro Uma vez definido o sistema orçamentário, o orçamento público se concretiza por meio de um processo que define, na prática, como deve se dar o relacionamento entre os diversos atores e que procedimentos operacionais devem ser cumpridos no curso de elaboração e de execução das despesas e das receitas. A esse fluxo de decisões e ações operacionais damos o nome de processo orçamentário, que é o sistema orçamentário em ação. O processo orçamentário pode ser entendido em sentido amplo ou em sentido restrito. Em sentido amplo, ele abarca as sucessivas etapas de elaboração e execução dos eventos orçamentários, que vão desde a preparação do PPA até a execução financeira da LOA de cada um dos exercícios financeiros compreendidos pelo PPA. Esse processo amplo denominamos de ciclo orçamentário. PPA 2012-2015 LDO 2012 LDO 2013 LDO 2014 LDO 2015 LOA 2012 Elaboração LOA 2013 Elaboração LOA 2014 Elaboração LOA 2015 Elaboração LOA 2012 Execução LOA 2013 Execução LOA 2014 Execução LOA 2015 Execução Figura 9: Ciclo orçamentário amplo Fonte: Elaborada pela autora deste livro Unidade 1 – Introdução ao Planejamento e ao Orçamento Público Módulo Específi co 31 Em sentido restrito, o processo orçamentário se reporta ao fluxo de ações voltadas para a preparação da proposta orçamentária anual, sua tramitação no poder Legislativo e sua execução e avaliação pelos órgãos responsáveis. LOA CONTROLE e AVALIAÇÃO EXECUÇÃO APROVAÇÃOELABORAÇÃO Figura 10: Processo orçamentário restrito Fonte: Estude... (2013) Na esfera federal, por exemplo, o processo orçamentário obedece às seguintes fases operacionais de preparação da proposta orçamentária, como veremos mais adiante./ŶşĐŝŽ^K& MƌŐĆŽ�^ĞƚŽƌŝĂů hŶŝĚĂĚĞ�KƌĕĂŵĞŶƚĄƌŝĂ DWͬWZ�ĞĨŝŶĞ͗Ͳ �ŝƌĞƚƌŝnjĞƐ��ƐƚƌĂƚĠŐŝĐĂƐͲ WĂƌąŵĞƚƌŽƐ�YƵĂŶƚŝƚĂƚŝǀŽƐͲ EŽƌŵĂƐ�ƉĂƌĂ��ůĂďŽƌĂĕĆŽ &ŝdžĂ�ĚŝƌĞƚƌŝnjĞƐ�^ĞƚŽƌŝĂŝƐ WƌŽƉŽƐƚĂWƌŽŐƌĂŵĂƐ͕��ĕƁĞƐ�Ğ�^ƵďƚşƚƵůŽƐ&ŽƌŵĂůŝnjĂ�WƌŽƉŽƐƚĂ�ƐƚƵĚĂ͕��ĞĨŝŶĞ�Ğ��ŝǀƵůŐĂ�>ŝŵŝƚĞƐ�ŽŵƉĂƌĂ�>ŝŵŝƚĞƐ�WƌŽŐƌĂŵĂĕƁĞƐ�ũƵƐƚĂƐ�WƌŽƉŽƐƚĂƐ�^ĞƚŽƌŝĂŝƐ�ŽŶƐŽůŝĚĂ�Ğ�&ŽƌŵĂůŝnjĂ�W> �ĞĐŝĚĞ�ŶǀŝĂ�ĂŽ��ŽŶŐƌĞƐƐŽ�EĂĐŝŽŶĂů �ŽŶƐŽůŝĚĂ�Ğ�sĂůŝĚĂ�WƌŽƉŽƐƚĂ&ŽƌŵĂůŝnjĂ�WƌŽƉŽƐƚĂ Figura 11: Processo orçamentário da LOA – preparação da proposta orçamentária Fonte: Brasil (2013b) 32 Especialização em Gestão Pública Plano Plurianual e Orçamento Público Há fases específicas também para os processos de apreciação legislativa da proposta orçamentária, de execução do orçamento, de controle das despesas e receitas e da prestação de contas, entre outros. Todos esses procedimentos encadeados formam o chamado processo orçamentário. São muitos detalhes, não é mesmo? Não se preocupe. Por ora, apenas tome conhecimento de que esses procedimentos estão previstos na legislação e que eles disciplinam o orçamento público. Nós os discutiremos mais adiante. Ao elaborar a Constituição Federal, os parlamentares, no exercício de representação da vontade social, preocuparam-se em prever uma arquitetura detalhada para o sistema orçamentário e os procedimentos que devem presidir seu funcionamento, por meio do processo orçamentário. Avançaremos nessa jornada abordando, a seguir, o papel e o conteúdo das leis do PPA, da LDO e da LOA, bem como a relação que se estabelece entre elas, conforme definido pela Constituição de 1988. Unidade 1 – Introdução ao Planejamento e ao Orçamento Público Módulo Específi co 33 Resumindo Nesta unidade, vimos que as demandas da comunidade
