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PNAP - Modulo Especifico - GP - Plano Plurianual e Orcamento Publico - 3ed 2015 - WEB

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Plano Plurianual e Orçamento Público
ocorridos nos mais diversos lugares, coletar dados e informações sobre 
quase tudo, comparar nossa realidade com outras, emitir e captar 
opiniões sobre essas realidades e promover manifestações e debates 
buscando influenciar o curso dos acontecimentos.
No esteio desse dinamismo societário trazido pela tecnologia, 
existe todo um sistema de tomada de decisões e de condução dos 
assuntos públicos ao qual chamamos de institucionalidade. Se, por 
um lado, os indivíduos clamam por melhor qualidade de vida nas 
manifestações de rua, nas reuniões de família e nas postagens das 
redes sociais, por outro lado as decisões que culminam ou não em 
serviços públicos melhores precisam ser canalizadas para os mecanismos 
institucionais de tomada de decisão, por meio dos quais a vontade se 
transforma em comando com força de lei e o comando se transforma 
em ação efetiva. O orçamento público é um desses mecanismos pelos 
quais o discurso se torna ato.
Orçamento público é nome que utilizamos para referenciar três 
elementos distintos, mas conexos. O primeiro elemento é o documento 
produzido pelo governo, no qual estão explicitadas as decisões sobre 
bens e serviços públicos a serem ofertados à sociedade e também 
explicitados os recursos financeiros que os custearão. Quando dizemos 
que “o orçamento para 2014 foi aprovado”, estamos nos referindo à lei 
orçamentária anual – LOA, na qual podemos encontrar, folheando-a, 
todos os programas e ações que o governo pretende executar, bem 
como suas fontes de financiamento. Além da lei orçamentária anual, o 
orçamento público abrange outros documentos que mostram, ao longo 
do ano, como a lei orçamentária está sendo efetivamente realizada. 
Figura 7: Documentos orçamentários
Fonte: Elaborada pela autora deste livro
Unidade 1 – Introdução ao Planejamento e ao Orçamento Público
Módulo Específi co 29
Nas Figuras 5 e 6 apresentadas na seção anterior, vimos um extrato 
do PPA e um do orçamento federal para 2008, no qual estava expressa 
a decisão do governo de aplicar recursos em ações de abastecimento 
agroalimentar. Por meio de relatórios e de documentos gerados por 
consultas a bases de dados, podemos acompanhar como essas decisões 
foram efetivamente executadas ao longo do ano. Por exemplo, no relatório 
apresentado na Tabela 1, vemos que, dos R$ 5,6 bilhões autorizados na 
LOA 2008 para o Programa de Abastecimento Agroalimentar, apenas 
R$ 2,3 bilhões foram executados nas suas ações. O que houve com os 
R$ 3,3 bilhões restantes? Aprenderemos a responder a essa pergunta e 
a investigar os documentos orçamentários ao longo da disciplina.
Tabela 1: Execução da LOA 2008 – Governo Federal
Fonte: Brasil (2009b)
Os documentos orçamentários, por sua vez, são elaborados por 
meio de uma estrutura – um conjunto de planos, atores e normas – que 
forma o chamado sistema orçamentário, o qual prevê a elaboração e 
execução de planos governamentais, define os agentes, as organizações 
e as autoridades responsáveis por fazê-los e estabelece regras que 
presidem as possibilidades e as vedações da atuação governamental. 
A Constituição de 1988 define o sistema brasileiro de planejamento 
e orçamento e estabelece que os planos nacionais, regionais e setoriais 
devem ter suas diretrizes e iniciativas submetidas a três documentos de 
referência: o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a 
Lei Orçamentária Anual. A elaboração dos planos e orçamentos, sua 
execução, monitoramento e controle são atribuídos a órgãos e entidades 
dos três poderes, além de cidadãos e grupos organizados da sociedade, 
cada qual com deveres, direitos e canais de atuação próprios, como 
veremos nesta disciplina. A Constituição Federal também estabelece 
regras a serem observadas pelos atores do sistema orçamentário e 
prevê normativos que disciplinam a elaboração e a implementação dos 
orçamentos – a exemplo da Lei n. 4.320/64, da lei geral de finanças 
públicas (ainda pendente de aprovação) e da Lei de Responsabilidade 
Fiscal (Lei Complementar n. 101/2000), entre outras.
30 Especialização em Gestão Pública
Plano Plurianual e Orçamento Público
Portanto, o que chamamos de sistema orçamentário define 
quem participa do orçamento, como participa e para que participa. 
Figura 8: Componentes do sistema brasileiro de planejamento e orçamento
Fonte: Elaborada pela autora deste livro
Uma vez definido o sistema orçamentário, o orçamento público se 
concretiza por meio de um processo que define, na prática, como deve 
se dar o relacionamento entre os diversos atores e que procedimentos 
operacionais devem ser cumpridos no curso de elaboração e de 
execução das despesas e das receitas. A esse fluxo de decisões e ações 
operacionais damos o nome de processo orçamentário, que é o sistema 
orçamentário em ação. 
O processo orçamentário pode ser entendido em sentido amplo 
ou em sentido restrito. Em sentido amplo, ele abarca as sucessivas 
etapas de elaboração e execução dos eventos orçamentários, que vão 
desde a preparação do PPA até a execução financeira da LOA de cada 
um dos exercícios financeiros compreendidos pelo PPA. Esse processo 
amplo denominamos de ciclo orçamentário.
PPA
2012-2015
LDO 2012
LDO 2013
LDO 2014
LDO 2015
LOA 2012
Elaboração
LOA 2013
Elaboração
LOA 2014
Elaboração
LOA 2015
Elaboração
LOA 2012
Execução
LOA 2013
Execução
LOA 2014
Execução
LOA 2015
Execução
Figura 9: Ciclo orçamentário amplo
Fonte: Elaborada pela autora deste livro
Unidade 1 – Introdução ao Planejamento e ao Orçamento Público
Módulo Específi co 31
Em sentido restrito, o processo orçamentário se reporta ao fluxo 
de ações voltadas para a preparação da proposta orçamentária anual, 
sua tramitação no poder Legislativo e sua execução e avaliação pelos 
órgãos responsáveis. 
LOA
CONTROLE e
AVALIAÇÃO
EXECUÇÃO
APROVAÇÃOELABORAÇÃO
Figura 10: Processo orçamentário restrito
Fonte: Estude... (2013)
Na esfera federal, por exemplo, o processo orçamentário 
obedece às seguintes fases operacionais de preparação da proposta 
orçamentária, como veremos mais adiante./ŶşĐŝŽ^K& MƌŐĆŽ�^ĞƚŽƌŝĂů hŶŝĚĂĚĞ�KƌĕĂŵĞŶƚĄƌŝĂ DWͬWZ�ĞĨŝŶĞ͗Ͳ �ŝƌĞƚƌŝnjĞƐ��ƐƚƌĂƚĠŐŝĐĂƐͲ WĂƌąŵĞƚƌŽƐ�YƵĂŶƚŝƚĂƚŝǀŽƐͲ EŽƌŵĂƐ�ƉĂƌĂ��ůĂďŽƌĂĕĆŽ &ŝdžĂ�ĚŝƌĞƚƌŝnjĞƐ�^ĞƚŽƌŝĂŝƐ WƌŽƉŽƐƚĂWƌŽŐƌĂŵĂƐ͕��ĕƁĞƐ�Ğ�^ƵďƚşƚƵůŽƐ&ŽƌŵĂůŝnjĂ�WƌŽƉŽƐƚĂ�ƐƚƵĚĂ͕��ĞĨŝŶĞ�Ğ��ŝǀƵůŐĂ�>ŝŵŝƚĞƐ�ŽŵƉĂƌĂ�>ŝŵŝƚĞƐ�WƌŽŐƌĂŵĂĕƁĞƐ�ũƵƐƚĂƐ�WƌŽƉŽƐƚĂƐ�^ĞƚŽƌŝĂŝƐ�ŽŶƐŽůŝĚĂ�Ğ�&ŽƌŵĂůŝnjĂ�W> �ĞĐŝĚĞ�ŶǀŝĂ�ĂŽ��ŽŶŐƌĞƐƐŽ�EĂĐŝŽŶĂů
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Figura 11: Processo orçamentário da LOA – preparação da proposta orçamentária
Fonte: Brasil (2013b)
32 Especialização em Gestão Pública
Plano Plurianual e Orçamento Público
Há fases específicas também para os processos de apreciação 
legislativa da proposta orçamentária, de execução do orçamento, de 
controle das despesas e receitas e da prestação de contas, entre outros. 
Todos esses procedimentos encadeados formam o chamado processo 
orçamentário. 
São muitos detalhes, não é mesmo? Não se preocupe. Por ora, 
apenas tome conhecimento de que esses procedimentos estão 
previstos na legislação e que eles disciplinam o orçamento 
público. Nós os discutiremos mais adiante.
Ao elaborar a Constituição Federal, os parlamentares, no 
exercício de representação da vontade social, preocuparam-se em 
prever uma arquitetura detalhada para o sistema orçamentário e os 
procedimentos que devem presidir seu funcionamento, por meio do 
processo orçamentário. Avançaremos nessa jornada abordando, a 
seguir, o papel e o conteúdo das leis do PPA, da LDO e da LOA, bem 
como a relação que se estabelece entre elas, conforme definido pela 
Constituição de 1988.
Unidade 1 – Introdução ao Planejamento e ao Orçamento Público
Módulo Específi co 33
Resumindo
Nesta unidade, vimos que as demandas da comunidade

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