Apostila Poderes e Deveres do Administrador Público

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Poderes e Deveres do Administrador Público 
 
1 – INTRODUÇÃO 
O Estado, pode-se afirmar, é uma ficção jurídica, ou seja, constitui 
criação humana, de representação coletiva. Contudo, o Estado, por ser 
uma abstração, não age por si mesmo. Nesse quadro, surgem os 
agentes públicos, aos quais a ordem jurídica confere prerrogativas 
diferenciadas, a serem utilizadas para a consecução dos interesses da 
sociedade. 
Esse “conjunto de prerrogativas de direito público que a ordem 
jurídica confere aos agentes administrativos para o fim de permitir que o 
Estado alcance seus fins”1 denomina-se Poderes Administrativos. Regra 
geral, citados Poderes são concedidos por lei e destinam-se a 
instrumentalizar o Administrador Público para o atingimento do fim 
último a que se presta o Estado: a satisfação dos interesses públicos. 
Em contrapartida, por tutelarem interesses coletivos, impõem-se 
aos agentes públicos2, de modo geral, uma série de deveres. Em 
determinadas hipóteses, pode-se mesmo afirmar que os poderes 
convertem-se em verdadeiros deveres administrativos. De fato, 
enquanto na esfera privada o poder é faculdade daquele que o detém, 
no setor público representa um dever do administrador para com a 
comunidade que representa. A doutrina fala, então, em Poder-dever de 
agir, a ser mais detalhado abaixo. 
Há que se fazer diferença, ainda, entre Poderes Administrativos e 
Políticos. Aqueles, são poderes instrumentais da Administração, 
instrumentos de trabalho para cumprimento de tarefas de natureza 
administrativa, como não poderia deixar de ser. Já os Poderes Políticos 
são estruturais e inerentes à organização do Estado, integrando a 
organização constitucional, sendo que a inter-relação entre estes é 
objeto de estudo de ramo próprio do Direito, o Direito Constitucional. 
Por fim, inúmeros são os Poderes e Deveres do Administrador 
Público. Desse modo, serão analisados aqueles reiteradamente 
abordados pelos principais autores da doutrina pátria. 
 
2 – DEVERES DO ADMINISTRADOR PÚBLICO 
Além de poderes, os agentes administrativos, obviamente, detém 
deveres, em razão das atribuições que exercem. Dentre os principais, 
podem ser citados os seguintes, conforme aponta doutrina a respeito do 
assunto: 
a) Dever de probidade; 
b) Dever de prestar contas; 
 
1 Manual de Direito Administrativo – José dos Santos Carvalho Filho. 
2 No capítulo referente aos “Agentes Públicos” será feita a necessária diferença entre agentes públicos e administrativos: estes são espécie 
da qual aqueles são gênero. 
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c) Dever de Eficiência: 
d) Poder-dever de agir. 
 
2.1 – Dever de Probidade 
Ainda que não se estabeleça ordem de importância entre os 
deveres que devem nortear a conduta do Administrador Público, pode-
se afirmar que o de probidade é dos mais relevantes. Com efeito, além 
de estar pautada na Lei, a conduta dos agentes públicos deve ser 
honesta, reta, respeitando a noção de moral não só administrativa, mas 
também da própria sociedade. 
É de tal importância a conduta proba que o Legislador a erigiu a 
status constitucional, conforme se vê no § 4º, art. 37 da Carta Magna, 
verbis: Os atos de improbidade importarão a suspensão dos direitos 
políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o 
ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem 
prejuízo da ação penal cabível. 
 Em diversas normas encontram-se referências à improbidade, tal 
como na Lei 8.112/90, que estabelece o Regime Jurídico dos Servidores 
Públicos Civis da União3. De toda forma, é digna de destaque a Lei 
8.429/92, que dispõe sobre atos de improbidade administrativa. 
 Um dos pontos de relevo daquela norma é sua área de 
abrangência: atinge não só os agentes públicos, mas também àqueles 
que induzam ou concorram para a prática de ato de improbidade 
administrativa, ou dele se beneficie direta ou indiretamente, ainda que 
não seja agente público. Registre-se, ainda, que a Lei 8.429/92 é de 
abrangência nacional, isto é, aplica-se à União, Estados, Distrito Federal 
e Municípios. 
 As sanções estabelecidas pela Lei de Improbidade Administrativa 
são de ordem administrativa, civil e política. Assim, a Lei 8.429 não 
cuida de sanções penais. De toda forma, a ocorrer infração prevista na 
Lei 8.429 que seja tipificada como crime, nada impede que o infrator 
responda na esfera penal pelo fato cometido. 
Por fim, ressalte-se que os atos de improbidade serão abordados 
com maior propriedade mais a frente, em capítulo específico. 
 
2.2 – Dever de Prestar Contas 
Em decorrência de gerir o que não lhe pertence, constitui dever do 
Administrador Público apresentar contas do que realizou à toda 
coletividade. Ora, se na esfera privada já o é assim, não poderia ser 
diferente no setor público. Bem esclarece Hely Lopes Meirelles, ao 
afirmar: a regra é universal: quem gere dinheiro público ou administra 
bens ou interesses da comunidade deve contas ao órgão competente 
para a fiscalização. Pela regra, percebe-se que o dever de prestar contas 
 
3 A improbidade, inclusive, é fato motivador de demissão do servidor público, conforme se extrai do art. 132 da Lei 8.112/90. 
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é maior do que se pensa: abrange não só aqueles que são Agentes 
Públicos, mas a todos que tenham sob sua responsabilidade dinheiros, 
bens, ou interesses públicos, independentemente de serem ou não 
administradores públicos. 
 
2.3 – Dever de Eficiência 
Elevado à categoria de Princípio Constitucional de Administração 
Pública (vide Emenda Constitucional 19/1998), o dever de eficiência 
impõe que a atividade administrativa seja cada vez mais célere e 
técnica, ou seja, que se busque não só o aumento quantitativo, mas 
também qualitativo do papel desempenhado pelo Administrador Público. 
A busca contínua pela eficiência resulta, sem dúvida, em maiores 
benefícios à própria coletividade, daí por que constitui dever do 
administrador. 
Inúmeros exemplos da busca da eficiência pela Administração 
podem ser observados em textos legais, tais como o Decreto Lei 
200/674, ou mesmo na Constituição Federal5. 
 
2.4 - Poder-dever de Agir. 
O poder que possui o agente público significa, em realidade, dever 
com relação à comunidade, no sentido de quem o detém está na 
obrigação de exercê-lo, sendo inadmitida a sua renúncia. Assim, difere 
em essência com relação à noção de poder na esfera privada, na qual o 
poder é faculdade de agir para quem é seu titular. 
Por oportuno, cite-se a lapidar lição, como de costume, do Prof. 
Hely Lopes Meirelles, que ensina: Se para o particular o poder de agir é 
uma faculdade, para o administrador público é uma obrigação de atuar, 
desde que se apresente o ensejo de exercitá-lo em benefício da 
comunidade. É que o Direito Público ajunta ao poder do administrador o 
dever de administrar. 
Assim, conclui-se que pouca margem de decisão subsisti ao 
agente quando surge a oportunidade (dever) de agir. Disto resulta que a 
omissão da autoridade ou o silêncio administrativo ocorridos quando é 
seu dever atuar gerará a responsabilização do agente omisso, 
autorizando a obtenção do ato não realizado por via judicial, em regra, 
por intermédio de mandado de segurança, quando ferir direito líquido e 
certo do interessado. 
 
3 – PODERES DO ADMINISTRADOR PÚBLICO 
Já se viu que aos agentes públicos são concedidos poderes, para 
que bem desempenhem sua função de elemento concretizador da 
 
4 Controle de Resultados, sistema de mérito, etc. 
5 Por exemplo: possibilidade de firmatura de contratos de gestão entre o Poder Público e seus órgãos e entidades,visando a propiciar um 
maior controle de resultados de suas atividades – ver art. 37, § 8º, da Carta Maior. 
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vontade do Estado. A despeito da controvérsia que o assunto gera, faz-
se necessário abordar aqueles mais relevantes, com base na doutrina 
majoritária. 
 
3.1 – Poder Discricionário: 
É impossível a Lei prever todas as condutas a serem adotadas pelo 
Administrador frente às situações concretas que se apresentam e que 
exigem pronta solução. Dessa maneira, a Lei faculta ao administrador a 
possibilidade de adotar uma dentre várias (ou pelo menos mais de uma) 
condutas possíveis, a qual deve estar alinhada ao melhor atendimento 
do interesse público, o que resulta num juízo discricionário por parte do 
responsável pelo ato, o qual, de forma alguma, pode ser confundido 
com um “livre arbítrio”, pois a Administração Pública, ao revés dos 
particulares de modo geral, só pode fazer aquilo que a Lei lhe determina 
(atuação/poder vinculado – vide item 3.2 abaixo) ou autoriza. Neste 
último caso é que há discricionariedade. De toda forma, em ambas as 
situações (vinculação ou discricionariedade), a conduta do agente deve 
estar pautada na legalidade, em nenhuma hipótese admitindo-se ações 
que desbordem tal limite, faltando ao administrador público, por 
conseguinte, a possibilidade de escolher livremente, da forma que 
melhor entender (livre arbítrio), uma vez que limitado, SEMPRE, pela 
Lei. Por tudo, pode-se afirmar que arbitrariedade é, para a 
Administração Pública, sinônimo de ilegalidade. 
Afirma, com razão, o Prof. José dos Santos Carvalho Filho: 
conveniência e oportunidade são os elementos nucleares do poder 
discricionário. A primeira indica em que condições vai se conduzir o 
agente; a segunda diz respeito ao momento em que a atividade deve 
ser produzida. Registre-se, porém, que essa liberdade de escolha tem 
que se conformar com o fim colimado na lei... A lição é auto-explicativa, 
sendo desnecessários comentários adicionais. 
Ainda que discricionários, os atos praticados pela Administração 
não refogem, de maneira alguma, ao controle judicial. Conforme se viu 
em capítulo próprio, os elementos do ato administrativo são 5: 
competência, finalidade, forma, motivo e objeto. Os 3 primeiros são 
sempre vinculados, ou seja, sobre estes o agente não possui liberdade 
quanto à decisão a forma de agir. A discricionariedade, quando 
existente, reside nos dois últimos, motivo e objeto, que constituem o 
que a doutrina denomina de mérito administrativo, existente nos atos 
discricionários. Assim, é mais fácil ao Poder Judiciário o controle 
daqueles 3 primeiros elementos, dada a sua vinculação. Quanto ao 
motivo e ao objeto, o Julgador (Juiz ou Tribunal) deve agir com cautela: 
não se admite que o controle judicial invada a competência que, por lei, 
foi reservada ao Administrador, sob pena de ofender o princípio 
republicano da separação dos poderes. Não é possível, portanto, o 
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Judiciário controlar o mérito da decisão administrativa, desde que esta 
seja produzida dentro dos limites da lei. De qualquer forma, o Judiciário 
tem se utilizado dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, 
dentre outros fundamentos, para coibir excessos na discricionariedade 
administrativa. 
É razoável a conduta que respeite critérios aceitáveis do ponto de 
vista racional, ou seja, que leve em conta o senso comum de pessoas 
equilibradas, sensatas e prudentes. Não se admite, assim, que a 
Administração adote condutas bizarras, incoerentes, ou seja, em 
síntese, desarrazoadas6. 
A proporcionalidade pode ser traduzida como a adeqüabilidade 
entre os meios utilizados e os fins pretendidos. Se a conduta do 
Administrador não respeita tal relação, será excessiva, portanto, 
desproporcional. A idéia central da proporcionalidade é que ninguém é 
obrigado a suportar restrições em sua liberdade ou propriedade que não 
sejam imprescindíveis ao atendimento do interesse público. 
Pelo exposto, verifica-se que a apreciação do ato do Administrador 
sob a ótica da razoabilidade e da proporcionalidade amplia a atuação do 
Judiciário, possibilitando a apreciação de atos que, sob o manto da 
discricionariedade, consubstanciam verdadeiros abusos de poder, 
podendo-se afirmar, por conseguinte, que o mérito administrativo é 
uma faixa de liberdade cada vez mais estreita ao Administrador Público. 
 
3.2 – Poder Vinculado 
Também chamado de regrado, o Poder Vinculado é aquele 
conferido por Lei à Administração para a prática de atos nos quais a 
liberdade de atuação é mínima, ou mesmo inexiste. Difere em essência 
do Poder e, por conseqüência, dos atos administrativos discricionários, 
nos quais há maior liberdade de atuação da Administração. 
Nos atos vinculados, todos os elementos que o compõem 
(competência, finalidade, forma, motivo e objeto) não podem ser 
valorados pela Administração, a qual não goza de liberdade para a 
prática de atos vinculados. Daí por que alguns autores considerarem que 
não existe “Poder Vinculado”, uma vez que esse não encerra 
prerrogativa do Poder Público, mas mera restrição à atuação 
administrativa, constituindo, quando muito, atributos de outros poderes 
da Administração. Essa é a posição defendida por Maria Sylvia di Pietro, 
por exemplo. 
 
3.3 – Poder Regulamentar 
Conforme já dito, não haveria como o legislador prever todas as 
soluções técnicas a serem adotadas frente às situações reais 
enfrentadas pela Administração Pública. Tampouco caberia a este 
 
6 Conforme as idéias de Celso Antônio Bandeira de Mello, em seu “Curso de Direito Administrativo”. 
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mesmo legislador tornar exeqüível todas as normas que edite. A tarefa 
tornar-se-ia por demais onerosa, mesmo desvirtuando o sentido de 
abstração e generalidade inerentes às normas legais. Incumbe à 
Administração, então, complementá-las, criando os mecanismos para 
sua efetiva implementação. Essa constitui a principal caracterização do 
Poder Regulamentar, o qual, na lição do Prof. José dos Santos, pode ser 
conceituado como a prerrogativa conferida à Administração Pública de 
editar atos gerais para complementar as leis e permitir sua efetiva 
implementação. Ressalte-se ainda que, com acerto, alguns autores 
preferem falar em Poder Normativo ao invés de Poder Regulamentar, 
uma vez que este representa apenas uma das formas pelas quais se 
expressa aquele, coexistindo com outras. Adota essa posição, por 
exemplo, a Profa. Maria Sylvia di Pietro. 
3.3.1 – Natureza do Poder Regulamentar 
Constitui prerrogativa de direito público, dado que é conferido aos 
órgãos que tem por responsabilidade a gestão de interesses públicos. É 
o Poder Regulamentar, ainda, de natureza derivada, somente exercido 
com base em lei anterior. As leis, de sua parte, são normas originárias, 
arrimando-se diretamente na Constituição. 
3.3.2 – Materialização do Poder Regulamentar 
Basicamente, a formalização do Poder ora tratado se dá por meio 
dos regulamentos e decretos. Nessa linha, estatui o inc. IV, art. 84 da 
CF que compete ao Presidente da República expedir decretos e 
regulamentos7 para a fiel execução das leis. Em decorrência do princípio 
da simetria constitucional, os Chefes de Executivos dos Estados 
possuem a mesma prerrogativa. 
Outras autoridades, como os Ministros, podem editar atos 
normativos (inc. II, § único, art. 87, CF). Também há possibilidade de 
outras entidades, tais como as agências reguladoras, assim procederem. 
Para ambos os casos, evidentemente, há que se preservar os limites 
postos pelo princípio da legalidade. 
3.3.3 – Limites do Poder Regulamentar 
O Legislador não pode, sob pena de ofensa ao princípio de 
separação dos poderes, delegar in totum (integralmente) sua 
competêncialegiferante ao executivo. Nessa situação, ocorreria uma 
delegação legislativa “em branco”, tida por inconstitucional pelo STF, e, 
assim, inaceitável em nosso sistema jurídico. 
Mesmo naquelas matérias de alta dose de tecnicidade, a 
delegação concedida para a Administração regulamentá-las deverá ser 
limitada. Assim, o Legislativo poderia, por exemplo, determinar regras 
básicas, enquanto à Administração caberia a regulamentação técnica, de 
maior complexidade, de acordo com parâmetros estabelecidos na 
norma. A Administração não pode, portanto, a pretexto de regulamentar 
 
7 Alguns autores, por conseqüência, afirma que o Poder “Regulamentar” caberia só aos Chefes do Executivo. 
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norma, criar direito, introduzindo novidade no mundo jurídico, dado que 
este papel cabe ao Legislativo, este sim, possuidor da prerrogativa de 
produzir novidades jurídicas. 
3.3.4 – Decretos e Regulamentos: de Execução, autônomos 
e autorizados. 
Os decretos/regulamentos de execução são regras jurídicas gerais, 
abstratas e impessoais, concebidas em função de uma lei, para lhe dar 
fiel execução e referentes à atuação da Administração. No âmbito 
federal, a competência para expedição desses decretos é do Presidente 
da República (§ único, art. 84), sendo tal competência indelegável. 
Fundamento básico para a edição de decretos de execução é que estes 
devem ser editados em função de uma Lei que futuramente exigirá a 
participação da Administração na sua efetivação. Assim, não seria 
razoável, ou mesmo legal, a Administração, sob a argumentação de uso 
do Poder Regulamentar, expedir decretos de execução em razão de 
normas que nada tem a ver com o exercício de suas atribuições, tais 
como alguns dispositivos de direito comercial, por exemplo. 
Os decretos autônomos foram reintroduzidos em nossa ordem 
jurídica por intermédio da Emenda Constitucional 32/2001. A partir da 
promulgação desta, compete ao Presidente da República “dispor, 
mediante decreto, sobre: a) organização e funcionamento da 
administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem 
criação ou extinção de órgãos públicos; b) extinção de funções ou 
cargos públicos, quando vagos”. Ressalte-se que, a despeito do que 
estabelece a alínea a, a criação e extinção de Ministérios e órgãos da 
Administração Pública continua a depender de Lei (art. 88, CF). São 
duas situações distintas, então: tratando-se de 
organização/funcionamento da administração federal (alínea a), 
competência do Presidente da República, por meio de decreto 
(autônomo), competência que é delegável, nos termos do art. 84, § 
único da CF/88; já a criação/extinção de Ministérios é matéria a ser 
tratada em lei. 
Por fim, decretos/regulamentos autorizados são os que 
complementam disposições de uma lei, em razão de expressa 
determinação contida nessa mesma norma para que o Executivo assim 
proceda. Ressalte-se, ainda que repetitivamente, a impossibilidade da 
Administração prover por meio de atos administrativos situações cuja 
regulamentação exija a edição de Lei. 
3.3.5 – Controle dos Atos Regulamentares 
A regra geral é que os atos regulamentares (ou mesmo não 
regulamentares) devem ser praticados sem vícios. Veremos, contudo, 
em capítulo próprio (referente aos Atos Administrativos), que, sob 
certas circunstâncias, podem ser “corrigidos” (convalidados, é a 
expressão correta) certos vícios. Nesse sentido, levando em conta a 
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regra geral, verifica-se a existência de uma série de instrumentos ou 
mecanismos que visam coibir tal prática nociva de se editar atos ilegais. 
Inicialmente, diga-se que, conforme o inc. V, art. 49 da CF, 
compete exclusivamente ao Congresso Nacional sustar os atos 
normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou 
dos limites de delegação legislativo. Tal controle visa nitidamente 
impedir a usurpação da competência legiferante do poder que, 
constitucionalmente, a detém, ou seja, visa restringir a invasão de 
competência do Legislativo pelo Executivo. 
Com relação ao controle judicial dos atos regulamentares, este 
variará conforme a natureza destes e em razão à norma infringida. No 
caso de conflito com a lei, o ato regulamentar estará sujeito ao controle 
de legalidade. De outra parte, o ato regulamentar poderá ser submetido 
ao controle de constitucionalidade, desde que ofenda diretamente a Lei 
Maior. Nesta situação, não haverá lei subordinadora do ato 
regulamentar editado, o qual será qualificado como autônomo, podendo 
ser impugnado por intermédio da Ação Direta de Inconstitucionalidade, 
permissiva da invalidação dos atos que ofendem diretamente a 
constituição. Assim, conclui-se que só são passíveis de controle direto 
de constitucionalidade os atos regulamentares normativos e autônomos. 
Nessa linha, já decidiu o STF: Ação Direta de Inconstitucionalidade – 
Objeto – Decreto. Uma vez ganhando contornos de verdadeiro ato 
autônomo, cabível é a ação direta de inconstitucionalidade8. 
Por fim, quando a Administração deixar de regulamentar lei que 
para produção dos seus efeitos exija, imprescindivelmente, a edição de 
ato normativo próprio, os destinatários do ato não editado poderão 
utilizar o mandado de injunção, para gozar todas as vantagens que 
seriam decorrentes. Para tanto, a Lei produzida deverá ter fixado prazo 
para sua regulamentação, o qual, por sua vez, transcorrerá “em branco” 
quanto à publicação do decreto regulamentar. Tal saída jurídica é 
justificada, pois a omissão do Executivo não poderia inviabilizar direitos 
estabelecidos em norma editada pelo Legislativo. Ressalte-se que a 
omissão do ato normativo tem que se referir a direitos de ordem 
constitucional, que encontram supedâneo no art. 5º, inc. LXXI, verbis: 
conceder-se-á mandado de injunção sempre que falta de norma 
regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades 
constitucionais e das prerrogativas inerente à nacionalidade, à soberania 
e à cidadania. 
 
3.4 – Poder Hierárquico 
Nas relações hierárquicas vislumbra-se vínculo de subordinação 
entre órgãos e agentes que componham a relação de direito em 
questão. A despeito de ser inerente ao Executivo, não se pode afirmar 
 
8 Adin 1396-3 (informativo STF, no. 98) 
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que as relações hierárquicas se restrinjam a este no âmbito da 
Administração Pública. De fato, onde ocorra o desempenho da função 
administrativa poderá ocorrer uma relação hierárquica, mesmo no 
Legislativo ou no Judiciário. Mas, quando os membros desses dois 
poderes estiverem exercendo suas funções típicas, de legislar ou de 
judicar (funções legislativa e jurisdicional, respectivamente), inexiste 
hierarquia. Não há, portanto, hierarquia entre parlamentares ou 
membros da magistratura. 
É o poder hierárquico que permite à Administração “distribuir e 
escalonar as funções de seus órgãos, ordenar e rever a atuação de seus 
agentes, estabelecendo a relação de subordinação entre os servidores 
do seu quadro de pessoal”9. Nota-se, desse modo, a íntima relação 
existente entre o Poder Hierárquico e o Disciplinar, a ser visto logo 
abaixo. Do Poder Hierárquico resultam, ainda, as prerrogativas dos 
superiores de ordenar, fiscalizar, rever, delegar ou avocar, com relação 
aos subordinados. 
Ordenar implica impor ao subordinado a conduta a ser adotada 
diante do caso concreto. Consigne-se que o dever de obediência do 
subordinado não será absoluto: nos casos em as ordens emanadas pelos 
superiores foram manifestamente ilegais não há que se cumpri-las. A 
afirmativa encontra amparo mesmo no texto da atual Carta Magna, que 
estabelece, em seu art. 5º, inc. II que ninguém será obrigado a fazer ou 
deixar de fazer alguma coisa,senão em virtude de lei. Regra no mesmo 
sentido está contida na Lei 8.112/90, que estabelece o Regime Jurídico 
dos Servidores Públicos da União, ao estatuir, no inc. IV, art. 116, que o 
servidor é obrigado a cumprir com as ordens que lhes são dadas, salvo 
quando manifestamente ilegais. 
Fiscalizar significa verificar se a conduta dos subordinados se 
coaduna com o que dispõem as normas legais e regulamentares, bem 
como em relação às diretrizes fixadas pelos agentes superiores. 
Revisar implica a apreciação pelos superiores quanto aos 
aspectos dos atos praticados pelos inferiores, no sentido de mantê-los 
ou invalidá-los. A revisão ocorrerá de ofício (iniciativa da Administração) 
ou por provocação do interessado, e só poderá ocorrer até quando o ato 
ainda não tenha se tornado definitivo para a Administração ou não 
tenha gerado direito adquirido para o Administrado. 
Delegar consiste na “transferência de atribuições de um órgão a 
outro no aparelho administrativo”10. Não é admitida com relação a atos 
políticos, bem como de um Poder para outro, salvo nos casos 
constitucionalmente previstos (por exemplo, no caso de lei delegada). 
Em nível federal, há, hoje, norma que trata de tal instituto, a Lei 
 
9 Conforme Hely Lopes Meirelles, in Direito Administrativo Brasileiro. 
10 Dicionário de Direito Administrativo – José Cretella Júnior. 
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9.784/99, a ser tratada no capítulo referente ao Processo 
Administrativo. 
Avocar é a possibilidade que tem o superior de trazer para si as 
funções exercidas por um subalterno. É medida excepcional, que só 
pode ser realizada à luz de permissivo legal e que desonera o 
subordinado com relação à qualquer responsabilidade referente ao ato 
praticado pelo superior. Não pode ser avocada, destaque-se, a 
atribuição expressamente dada por lei a certo órgão ou agente, como no 
caso dos julgamentos de licitações pelas comissões competentes. 
Finalmente, é de se registrar que não se deve confundir vinculação 
com subordinação. Enquanto a primeira tem caráter externo e é 
conseqüência do controle que as pessoas federativas têm sobre as 
pessoas administrativas que compõem a administração indireta, a 
última é de caráter interno, estabelecida entre órgãos de uma mesma 
entidade, como decorrência do poder hierárquico. Assim, a relação da 
União com uma de suas autarquias é de vinculação destas para com 
aquela, enquanto que a relação de uma divisão de um Ministério (órgãos 
criados) com relação ao próprio Ministério é de subordinação. 
 
3.5 – Poder Disciplinar 
Pode-se afirmar que o Poder Disciplinar decorre, em boa medida, 
do escalonamento hierárquico verificado no exercício da atividade 
administrativa. Com efeito, se ao superior é dado poder de fiscalizar os 
atos dos subordinados, nada mais lógico que, em verificando o 
descumprimento de ordens ou normas, tenha a possibilidade de impor 
as devidas sanções que a conduta infratora exija. 
Por oportuno, consigne-se o ensinamento de Hely Lopes Meirelles, 
que conceitua o Poder Disciplinar como faculdade de punir internamente 
as infrações funcionais dos servidores e demais pessoas sujeitas à 
disciplina dos órgãos e serviços da Administração. Cabem algumas 
pequenas observações com relação ao conceito. 
O termo “faculdade” contido na definição do Mestre poderia dar a 
impressão de que se trata de decisão discricionária da autoridade, a 
qual avaliaria a conveniência em agir. Não o é. Em verdade, trata-se de 
um poder-dever, que obriga a autoridade a apenar o infrator, caso a 
sanção a ser aplicada esteja na esfera de sua competência. Para ratificar 
o afirmado, basta ver o que estabelece o art. 143 da Lei 8.112/90, que 
estatui o denominado Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis da 
União, Autarquias e Fundações Públicas: A autoridade que tiver ciência 
de irregularidade no serviço público é obrigada a promover sua 
apuração imediata.... Deixar de promover a necessária apuração de uma 
infração que tenha conhecimento poderá implicar responsabilidade 
criminal ao Administrador, pelo que se vê do art. 320, do Código Penal, 
que cuida dos crimes contra a Administração Pública: Deixar o 
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funcionário, por indulgência, de responsabilizar subordinado que 
cometeu infração no exercício do cargo, ou, quando lhe falte 
competência, não levar o fato ao conhecimento da autoridade 
competente... O assunto será retomado com maior minudência no 
capítulo “Agentes Públicos”, mas deixe-se claro o seguinte: caso a 
autoridade tenha conhecimento de infração cometida por seu 
subordinado, deverá determinar sua apuração11. 
 Deixe-se registrado, ainda, que não há de se confundir o Poder 
Disciplinar, administrativo, com o Poder punitivo do estado. Enquanto 
aquele é de ordem interna, abrangendo as infrações relacionadas ao 
serviço, este é realizado pelo Poder Judiciário, e refere-se à repressão 
de crimes e contravenções, com tipos estabelecidos nas leis penais. 
Também é digno de nota que, em determinadas situações, há 
possibilidade de uma mesma infração levar à punição administrativa e 
penal, sendo que a primeira é de menor severidade, por assim dizer, 
com relação à última. Assim, certas infrações implicarão apenas sanções 
administrativas, não alcançando conseqüências na esfera penal. 
Observe-se que, por não terem uma “tipicidade” tão rígida quanto as 
sanções penais, as condutas administrativas infratoras permitem à 
autoridade valorar quanto à penalidade administrativa a ser aplicada. 
Aqui, sim, pode-se afirmar que há uma certa discricionariedade 
“relativa” no agir da autoridade aplicadora, a qual, de toda forma, deve 
se ater ao princípio da adequação punitiva, aplicando sanção adequada 
ao caso verificado. 
 Por derradeiro, consigne-se que nos atos de punição disciplinar 
sempre deverá haver motivação, que pode ser entendida como a 
exposição dos motivos, de fato e de direito, que levaram à aplicação da 
sanção disciplinar. Ainda que de forma resumida, a motivação deverá 
ocorrer, como condição de validade do ato sancionatório. Tal providência 
encontra-se positivada, por exemplo, na Lei 8.112/90, que estabelece 
no art. 128, § único: o ato de imposição da penalidade mencionará 
sempre o fundamento legal e a causa da sanção disciplinar12. 
 
3.6 – Poder de Polícia 
O conceito de Poder de Polícia encontra-se positivado no art. 78 
do Código Tributário Nacional - CTN, que em seu art. 78 estabelece: 
considera-se poder de polícia a atividade da administração pública que, 
limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a 
prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público 
concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina 
 
11 Não determinando a apuração, a autoridade poderá sujeitar-se, ainda, à responsabilização por improbidade administrativa, pelo que 
estatui o inc. II, art. 11, da Lei 8.429/92. 
12 Também se encontra disposição nesse sentido no art. 50, inc. II da Lei 9.784/99, que regula o processo administrativo na 
Administração Pública Federal. Estabelece o dispositivo: Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos 
fundamentos jurídicos, quando: I - ...; II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções; ... 
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da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas 
dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à 
tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos 
individuais ou coletivos. O conceito encontra-se contido no CTN em 
razão do exercício do Poder de Polícia constituir fato gerador de taxas, 
em virtude do que dispõe a CF/8813. Pode-se, afirmar, então, que é 
indevida a cobrançade tarifa em decorrência do Poder de Polícia. De 
fato, a tarifa caracteriza-se por ser preço público, tendo natureza 
negocial e contratual, adequada para remunerar serviços públicos 
econômicos, não adequando-se, portanto, à instituição em razão do 
poder polícia. 
Ainda que de precisão jurídica, o conceito dado pelo CTN é por 
demasiado extenso, razão pela qual opta-se, mais uma vez, por 
conceito dado pelo Prof. Hely Lopes Meirelles, que assim o faz: ‘Poder de 
polícia’ é a faculdade de que dispõe a Administração Pública para 
condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos 
individuais, em benefício da coletividade e do próprio Estado. E explica o 
autor: em linguagem menos técnica, podemos dizer que o ‘poder de 
polícia’ é o mecanismo de frenagem de que dispõe a Administração 
Pública para conter os abusos do direito individual. Em resumo, o Poder 
de Polícia consiste na limitação do uso do exercício dos direitos 
individuais, quando assim exigir o interesse público. Evidentemente, há 
que se ter em conta certos limites para o exercício de tal mister, em 
razão das condições verificadas. Passa-se, então, à análise dos 
principais pontos referentes ao Poder de Polícia. 
3.6.1 – Sentido Amplo e Estrito 
De forma ampla, Poder de Polícia abrange todas as ações do 
Estado que impliquem a limitação de direitos individuais. Aqui, é 
relevante o papel do Poder Legislativo, ao qual incumbe a função 
precípua de criar o direito, dado que apenas por lei pode-se impor 
obrigações ou proibições, o que constitui princípio constitucional, haja 
vista que ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa 
senão em virtude de lei (art. 5º, II, CF, o já citado e conhecido princípio 
da reserva legal). 
Estritamente, ao se referenciar o Poder de Polícia quer-se tratar de 
atividades administrativas que culminam no uso pelos agentes da 
administração das prerrogativas que lhe foram concedidas e que tenham 
por resultado a restrição e o condicionamento da liberdade e 
propriedade. Aqui, a atuação da administração ocorre dentro dos limites 
estabelecidos pelas Leis, preexistentes quanto ao efetivo uso do Poder 
de Polícia. Por oportuno, cite-se o comando contido no § único do art. 
78 do CTN, que estatui como regular o uso do poder ora abordado 
quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei 
 
13 Art. 145, II, além do art. 77 do mesmo CTN. 
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aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade 
que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder. 
3.6.2 – Polícia Administrativa e Judiciária. 
 O poder policialesco do Estado pode ocorrer em duas áreas: na 
administrativa e na judiciária. 
A Polícia Administrativa é atividade da Administração que se 
exaure em si mesma, ou seja, com início e fim no âmbito da função 
administrativa, levada a efeito por órgãos administrativos e incidindo 
basicamente sobre as atividades dos indivíduos. Já Polícia Judiciária 
atua na preparação da atuação função jurisdicional penal, sendo 
executada por órgãos de segurança (polícia civil de um estado, a 
exemplo), referindo-se ao indivíduo, ou seja, aquele que poderia 
cometer um ilícito penal. 
Evidentemente, há ilícitos penais que repercutirão na esfera 
administrativa, assunto o qual será abordado oportunamente em vários 
pontos deste texto14. De toda forma, a título de esclarecimento, 
exponha-se a lição da Profa. Maria Sylvia di Pietro: ...a linha de 
diferenciação está na ocorrência ou não de ilícito penal. Com efeito, 
quando atua na área de ilícito puramente administrativo (preventiva ou 
repressivamente) a Polícia é Administrativa. Quando o ilícito penal é 
praticado, é a Polícia Judiciária que age. Como exemplo de polícia 
administrativa pode-se citar a fiscalização de atividades de comércio, 
sobre condições de estocagem de alimentos, etc. Quando há 
investigação criminal, com a audiência de testemunhas, inspeções e 
perícias, por exemplo, estão a se desenvolver atividades de Polícia 
Judiciária, após o término das quais os elementos deverão ser enviados 
ao Ministério Público, para a adoção das providências pertinentes. 
 Outro critério adotado para diferenciação entre as Polícias 
Administrativa e Judiciária seria quanto a seu caráter: quando 
preventivo, trata-se de atividade de polícia administrativa; quando 
repressivo, de polícia judiciária. Tal critério, contudo, deve ser 
relativizado. 
A Polícia Administrativa também atua repressivamente quando, 
por exemplo, apreende arma usada indevidamente ou quando interdita 
um estabelecimento comercial. Já os agentes da Polícia Judiciária 
podem agir, e modo preventivo, de modo a evitar a prática de delitos. 
Em resumo, pode-se afirmar: a Polícia Administrativa reveste-se, 
eminentemente, de caráter preventivo, mas, sob determinadas 
circunstâncias, terá caráter repressivo. 
3.6.3 – Competência para Exercício 
A princípio, o critério para determinação de competência para o 
exercício do Poder de Polícia é o que diz respeito ao poder de regular a 
matéria, o qual, por sua vez, arrima-se no princípio de predominância 
 
14 No capítulo referente aos Agentes Públicos, por exemplo. 
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do interesse. Assim, aproveitando os ensinamentos de Hely Lopes 
Meirelles: os assuntos de interesse nacional ficam sujeitos à 
regulamentação e policiamento da União; as matérias de interesse 
regional sujeitam-se às normas e à polícia estadual; os assuntos de 
interesse local subordinam-se aos regulamentos edilícios e ao 
policiamento administrativo municipal15. 
No caso de invasão de competência de um por outro ente, ou 
pessoa, que não detenha atribuição constitucional para regular a 
matéria, o ato de polícia será inválido, já que ilegitimamente praticado. 
Em verdade, muita confusão a esse respeito tem sido feita e importa ao 
intérprete da norma, com base no caso concreto, identificar a quem 
cabe o exercício do poder de polícia, caso tenha sido levantada dúvida 
quanto à titularidade. Para ilustrar o afirmado, veja-se o seguinte 
exemplo: de acordo com a Súmula 19 do Supremo Tribunal de Justiça – 
STJ, compete à União regular o horário de atendimento bancário. De 
outro lado, fixa a recente Súmula 645 do Supremo Tribunal Federal – 
STF, competência para os municípios para fixação do horário para 
funcionamento de lojas comerciais. Desse modo, a depender da 
situação, incumbirá a um ou outro ente político a competência para 
exercício do poder de polícia. 
3.6.4 – Poder de Polícia Originário e Delegado 
Por estar se tratando, em essência, da polícia administrativa, 
apenas a esta estaremos nos referindo. Doutrinariamente, o Poder de 
Polícia pode ser dividido em originário e delegado. 
De maneira originária, o Poder de Polícia é exercido pelas 
pessoas políticas do Estado (União, Estados e Distrito Federal e 
Municípios), abarcando os atos administrativos praticados por estas. 
Ocorre que o poder público, sabidamente, não age exclusivamente 
por órgãos e agentes internos a sua estrutura. Quando o poder de 
polícia é levado a efeito pelas pessoas administrativas do Estado, 
componentes da Administração indireta, em decorrência de delegação 
(outorga) legal da entidade estatal a qual pertence está-se diante do 
poder de polícia delegado. Duas são as condições para validade dessa 
delegação: 
- Deve decorrer de lei formal, oriunda do regular exercício da 
função Legislativa; 
- O delegatário (aquele que recebe a delegação) deve ser 
integrante da administração indireta, devendo possuir, ainda, 
personalidade jurídica de direito público. 
Observe-se que a doutrina inadmite outorga do poder de polícia a 
pessoas da iniciativa privada, sem vínculooficial com os entes públicos, 
dado que tais pessoas não possuem o poder de império (ius imperii), 
próprio e privativo do Poder Público. 
 
15 Informa a repartição de competências o princípio da predominância de interesses 
Contatos: sandrohmb@yahoo.com.br 
3.6.5 – Limites e Extensão 
Em razão do contínuo aumento das atividades estatais, o que tem 
se observado é o proporcional aumento nas atividades de polícia 
administrativa, alcançando as mais diversas áreas, tais como: proteção 
à moral e aos bons costumes, controle de publicações, saúde pública, 
etc. A regra para definir a área de abrangência da polícia administrativa 
é a seguinte: verificando-se relevante interesse da coletividade ou do 
Estado, ocorre a possibilidade, de maneira correlata, do exercício do 
Poder de Polícia Administrativa para a proteção desses interesses. 
De outra parte, não poderia ser ilimitado o exercício do Poder de 
Polícia, haja vista que esse não poderia fulminar direitos da sociedade e 
dos indivíduos, de modo geral. Assim, têm-se como limites do Poder de 
Polícia: os direitos do cidadão, prerrogativas individuais e liberdades 
públicas asseguradas na Constituição e nas leis16. 
Outros pressupostos de limitação do Poder ora estudado são a 
proporcionalidade dos atos de polícia, bem como a observância do 
devido processo legal. 
Em decorrência da proporcionalidade, que pode ser entendida 
como a adequada relação entre a medida restritiva e o benefício a ser 
atingido, a decisão adotada pela autoridade não poderá ultrapassar o 
necessário para atingimento do benefício desejado pela coletividade, 
sendo desproporcional o ato de polícia praticado com abuso de poder (a 
ser visto logo a seguir), podendo ser corrigido pela atuação do Poder 
Judiciário. Não é por outra razão que Celso Antônio Bandeira de Mello 
ensina: mormente no caso de utilização de meios coativos, que, bem 
por isso, interferem energeticamente com a liberdade individual, é 
preciso que a administração se comporte com extrema cautela, ‘nunca 
se servindo de meios mais enérgicos que os necessários à obtenção do 
resultado pretendido pela lei’, sob pena de vício jurídico que acarretará 
responsabilidade da Administração. 
Por fim, para a aplicação das sanções decorrentes do Poder de 
Polícia deve ser observado o devido processo legal (due process of law), 
garantindo-se ao administrado o direto à ampla defesa, assegurado 
constitucionalmente (art. 5º, LIV e LV, CF). 
3.6.6 – Atributos ou Características 
Três são os atributos costumeiramente apontados pela doutrina no 
que se refere aos atos resultantes do exercício regular do poder de 
polícia: discricionariedade, auto-executoriedade e coercibilidade. 
A discricionariedade significa que a Administração detém 
razoável liberdade de atuação no exercício do Poder de Polícia. Dentro 
dos limites dados pela lei, a Administração poderá valorar critérios de 
conveniência e oportunidade para a prática dos atos de polícia, 
determinando critérios para definição, por exemplo, de quais atividades 
 
16 De acordo com a posição de José Cretella Júnior. 
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irá fiscalizar, bem como as sanções aplicáveis em decorrência de uma 
certa infração, as quais, é lógico, devem estar previstas em lei. A regra 
é que atividade de polícia administrativa é discricionária, mas, sob 
determinadas circunstâncias, será vinculada. É o caso das concessões de 
licença, que é ato administrativo vinculado e definitivo, por meio do qual 
a Administração reconhece o direito subjetivo de um particular à prática 
de determinada atividade, a partir do preenchimento de certas 
condições necessárias ao gozo desse direito. Não há que se confundir a 
licença com o alvará, pois este apenas se apresenta como uma das 
formas de exteriorizar a licença. O assunto será novamente abordado, 
diga-se, quando se tratar dos atos administrativos em espécie, em 
capítulo próprio. 
Assim, pode-se afirmar que a regra é a discricionariedade do 
exercício do Poder de Polícia, mas nada impede que este, sob 
determinadas situações, seja vinculado. 
A auto-executoriedade consiste na possibilidade que certos atos 
administrativos ensejam de imediata e direta execução pela própria 
Administração, independentemente de ordem judicial17. É pressuposto 
lógico do exercício do Poder de Polícia, sendo necessária para garantir 
agilidade às decisões administrativas no uso desse poder. Contudo, a 
auto-executoriedade não está presente em todos os atos decorrentes do 
poder de polícia administrativa. Com efeito, no caso, por exemplo, das 
multas, permite-se, de maneira auto-executória, apenas a imposição 
destas, mas não a sua cobrança, a qual deverá ser realizada por meio 
da ação adequada na esfera judicial. Em razão disso, parte da doutrina 
opta por desdobrar o atributo da auto-executoriedade em dois: a 
exigibilidade (privilège du prèalable) e a executoriedade (privilège 
d’action d’office). 
Em decorrência da exigibilidade, a decisão administrativa 
constante de um ato de polícia se impõe ao administrado, 
independentemente de sua concordância. Para fazer valer esse instituto, 
a Administração pode lançar mão de meios indiretos de coação, tais 
como as multas ou a impossibilidade de licenciamento de veículo, 
enquanto não pagas as multas anteriores. 
Pela executoriedade, haverá coação direta, ou material, do 
administrado para a prática de um ato. Há executoriedade, por exemplo, 
na dissolução de uma reunião ocorrente em determinado local. 
É de se concluir, portanto, em consonância com a abalizada lição 
de Maria Sylvia di Pietro que a exigibilidade está presente em todas as 
medidas de polícia, mas não a executoriedade (privilège d’action 
d’office). 
Não se confunda auto-executoriedade das sanções de polícia com 
punição sumária e sem defesa, a qual só pode ser aplicada nos casos 
 
17 Com base em Hely Lopes Meirelles. 
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urgentes, que imponham risco iminente à saúde ou à segurança pública. 
É o que ocorre, por exemplo, na interdição de estabelecimentos que, por 
sua estrutura física, estejam a ameaçar a vida das pessoas, ou na 
apreensão e destruição de alimentos impróprios para o consumo 
humano. 
Por fim, tem-se o atributo da coercibilidade. Em razão deste, as 
medidas adotadas pela Administração no exercício do Poder de Polícia 
podem ser impostas de maneira coativa aos Administrados. A imposição 
coercitiva também independe de prévia manifestação judicial. De todo 
modo, frente a pretensões que poderão sofrer forte resistência dos 
particulares, a Administração poderá, a priori, demandar manifestação 
do Judiciário, no intuito de diminuir essa resistência. Tal situação é 
comum, por exemplo, na interdição de prédios que, em decorrência de 
suas instalações físicas, sejam inseguros para o exercício de certas 
atividades. De qualquer maneira, o particular insatisfeito com a atuação 
administrativa poderá levar a situação à apreciação do Poder Judiciário, 
a quem competirá, última forma, decidir sobre a questão discutida. A 
coercibilidade justifica, ainda, o uso da força física no caso de resistência 
do administrado, a qual deverá ser proporcional à tal resistência. 
Bom registrar que nem todo ato de polícia é dotado de 
coercibilidade: de fato, as licenças, autorizações e permissões, 
decorrentes do poder de polícia, contam com a concordância do 
destinatário do ato, daí dizer que, nestes atos, não há falar em 
coercibilidade. 
3.6.6 – Sanções decorrentes do Poder de Polícia 
As sanções administrativas são os atos punitivos que resultam de 
uma infração administrativa, a serem aplicadas por órgãos da 
Administração. Quando decorrer doPoder de Polícia, constituirão, 
obviamente, sanções de polícia. Devem guardar origem na lei, em face 
do princípio da legalidade, não podendo ser instituídas, originariamente, 
por meio de atos administrativos. Em razão da abordagem elucidativa, 
exponha-se o julgado do Tribunal Regional Federal – 1ª Região: Portaria 
não é instrumento adequado a, originariamente, prescrever infrações e 
sanções administrativas, de modo que, somente a lei, em sentido formal 
e material, pode descrever a infração e impor penalidades. 
A título de exemplo, podem ser citadas as seguintes sanções 
administrativas, em decorrência do exercício do Poder de Polícia: as 
multas, a interdição de atividades, demolição de construções 
irregulares, inutilização de gêneros, apreensão de objetos; etc. 
 
4 – USO E ABUSO DO PODER 
Os Poderes concedidos aos agentes para o bom desempenho de 
suas atribuições de interesse público devem ser usados com 
normalidade, dentro dos contornos da lei. Não pode a autoridade, por 
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achar-se no uso legítimo dos poderes que lhe foram cometidos, 
desbordar dos limites estabelecidos Para que não sejam invalidados, os 
atos das autoridades e dos agentes em geral devem, então, ser 
legítimos, legais e morais, atendo-se, em qualquer espécie, aos 
interesses públicos da coletividade. Ao mau uso do poder, de forma 
desproporcional, ilegal, ou sem atendimento do interesse público, 
constitui o abuso de poder, que pode ocorrer de duas formas18: 
a) O agente atua fora dos limites de sua competência; e, 
b) O agente, embora dentro de sua competência, afasta-se do 
interesse público que deve nortear todo o desempenho 
administrativo. 
No primeiro caso, verifica-se o excesso de poder, com o agente 
público exorbitando das competências que lhe foram atribuídas, 
invadindo competências de outros agentes, ou praticando atividades que 
não lhe foram conferidas por lei. O vício aqui é de competência, 
tornando o ato arbitrário, ilícito e nulo. 
Na segunda situação, embora o agente esteja atuando no raio de 
sua competência, pratica ato visando fim diverso do fixado em lei ou 
exigido pelo interesse público. Ocorre, então, o que a doutrina 
costumeiramente chama de desvio de poder ou de finalidade. 
Consequentemente, o vício do ato, nesse caso, não é de competência do 
agente, mas de finalidade. Em duas acepções pode ocorrer essa violação 
da finalidade: de forma ampla, quando o ato praticado ofende 
genericamente o interesse público, como a concessão de vantagens 
pecuniárias a um grupo de servidores, ou de forma específica, quando o 
ato, por exemplo, desatende o objetivo prevista em norma, tal como no 
já clássico exemplo da remoção de ofício do servidor como forma de 
punição do mesmo. Tal figura jurídica [a remoção] tem por fim o 
atendimento de necessidade do serviço, e não poderia, com intuito 
diverso, ser utilizada como forma de punição do servidor, sob pena de 
invalidação por desvio de finalidade. 
Então, em rápida síntese, o abuso de poder é gênero, do qual são 
espécies o excesso de poder e o desvio de poder ou de finalidade, com 
as características apontadas acima. 
 
 
18 De acordo com o prof. José dos Santos Carvalho Filho.