Função Extrafiscal dos Tributos

Prévia do material em texto

DA FUNÇÃO EXTRAFISCAL DOS TRIBUTOS 
 
 ROBERTA SILVA MARTINS 
Pós-graduanda em Direito e Processo Tributário pela PUC-GO 
Orientador e Especialista: Julio Anderson Alves Bueno 
 
RESUMO 
 
O função extrafiscal tem como objeto atingir a justiça social, assim, o objetivo desta 
pesquisa será tratar da função extrafiscal dos tributos, abordando sua aplicação através 
do poder-dever do Estado como instrumento de intervenção no domínio econômico e no 
meio social, de modo a não colidir com o princípio do não-confisco e não onerar a 
capacidade contributiva do sujeito passivo, pois a finalidade é a diminuição de 
desigualdades sociais e regionais que transcende a mera operação contábil, utilizando-se 
o tributo como um fator de estímulo ou desestímulo de atividades, de produção e 
consumo de certas mercadorias, entre outros. Os métodos utilizados para tanto foram o 
dedutivo e o compilatório. 
 
Palavras-chave: 1. Função. 2. Tributo. 3. Extrafiscal. 
 
INTRODUÇÃO 
 
O tema a ser apresentado nesta pesquisa busca analisar a função extrafiscal 
dos tributos, e tem como objeto garantir a compreensão da capacidade de intervenção 
Estatal na economia com o intuito de garantir o bem comum através da aplicação dos 
tributos extrafiscais, sem, contudo, interferir na capacidade contributiva, bem como 
identificar a possibilidade de uma contraprestação do Estado mediante a utilização dos 
tributos extrafiscais. 
Destacam-se como objetivos da tributação a receita tributária, ou seja, a 
finalidade fiscal do tributo, de forma a diminuir desigualdades sociais e regionais, bem 
como intervenção no domínio econômico e, ainda, a intervenção em categorias 
profissionais. Considera-se como uma finalidade extrafiscal a diminuição de 
desigualdades sociais e regionais, pois esta transcende a mera operação contábil, 
utilizando-se o tributo como um fator de estímulo ou desestímulo de atividades, de 
produção e consumo de certas mercadorias, entre outros. 
Quando se fala em tributação com finalidade fiscal, trata-se de uma 
tributação já conhecida e habitual para a grande maioria dos brasileiros, ou seja, a 
tributação cuja finalidade é abastecer os cofres públicos. No entanto, quando se fala em 
tributação extrafiscal, geralmente, fica um ponto de interrogação no ar, pois a grande 
maioria da população brasileira não detém conhecimento sobre o tema, tornando 
relevante o estudo sobre os princípios constitucionais tributários que versam acerca da 
tributação extrafiscal. 
Observa-se que a tributação extrafiscal está voltada para a promoção do bem 
comum, proporcionada pelo Estado que utiliza de seu poder-dever, dentro dos limites 
estabelecidos na Constituição ou por leis. Esses instrumentos são capazes de 
proporcionar, ao Estado, resultados da intervenção estatal no meio social e econômico. 
Também é possível se afirmar que o Estado se torna responsável em apresentar uma 
contrapartida desses tributos que incidem a extrafiscalidade. 
Para a confecção do presente artigo, utilizou-se o método dedutivo 
compilatório. Dedutivo porque envolve a explicitação de um conhecimento. E 
compilatório porque envolve a transcrição da opinião de diversos juristas sobre o tema. 
Eis que a pesquisa envolverá análise teórico-bibliográfica, com o estudo comparativo de 
toda a teoria e prática relacionados com a função extrafiscal dos tributos. 
 
1. DIREITO TRIBUTÁRIO 
1.1 O poder de tributar 
 
O poder advém diretamente do exercício da soberania estatal, que é 
atividade típica do Estado, assim como a diplomacia, a segurança, a justiça, entre 
outros. 
Apesar do poder de tributar ser ínsito à soberania estatal, cumpre observar 
que parte da doutrina acredita que a relação tributária muito mais que relação de poder, 
é uma relação jurídica, com direitos e obrigações de ambas as partes. Enquanto a 
Administração tem o poder-dever de fiscalizar e arrecadar tributos, eis que a atividade é 
plenamente vinculada, o administrado tem um conjunto de princípios e normas que lhe 
protegem contra uma tributação incomensurável que se denomina de Estatuto do 
Contribuinte. 
Com isso, nota-se que o Direito Tributário cuida não só do poder estatal de 
tributação, mas de regras de limitação a este poder, a fim de ordenar a relação jurídica 
fisco-contribuinte. 
Entretanto, compete ressalvar que existem autores que consideram a relação 
de Direito Tributário como relação de poder, pois corresponde a uma obrigação imposta 
unilateralmente pelo Estado sendo autor e beneficiário da norma, o que retiraria a 
bilateralidade da norma jurídica, porém, tal concepção remonta à época da fundação do 
Direito Tributário. 
Entende-se que o Estado utiliza o seu poder para criar a lei, contudo, após a 
sua criação o Estado a ela se submete (princípio da legalidade estrita), estando em pé de 
igualdade com o contribuinte, dentro da relação jurídica obrigacional. 
 
1.2. Competência para tributar 
 
O poder tributário não é ilimitado e absoluto, existe a limitação que é 
conferida exatamente pela competência para tributar. O ente estatal tem o poder 
coercitivo de tributar como inerente às suas funções para fazer frente às despesas 
públicas dentro da atividade financeira do Estado, contudo, para lançar mão da 
tributação o Estado há de ter competência para instituir dado tributo. 
No Brasil, em decorrência do sistema federativo adotado, o poder tributário 
é partilhado entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Tal poder delimitado 
constitucionalmente é o que se denomina de competência tributária (artigos 153, 155 e 
156, CF) que é uma limitação constitucional ao poder de tributar, matéria estritamente 
constitucional. 
Quem tem competência para tributar são apenas as pessoas de direito 
público dotadas de poder legislativo. O exercício do poder, da competência tributária, 
está umbilicalmente ligado ao poder de legislar sobre a matéria, visto que o poder 
tributário é exercido por lei, em face do princípio da legalidade que informa o Direito 
Tributário dentro de um Estado Democrático de Direito, conforme redação do art. 6º do 
CTN. 
No artigo 7º, observa-se que a competência é indelegável, salvo atribuições 
de arrecadar e fiscalizar tributos, ou executar leis, serviços, atos ou decisões 
administrativas em matéria tributária, ocorrendo aqui o que alguns denominam de 
competência delegada, ou seja, de capacidade tributária ativa. 
Importante, ainda, diferenciar a competência para tributar da capacidade 
tributária ativa. Competência para tributar está ligada à ideia de poder de legislar sobre 
o tema, criando ou majorando o tributo, o que somente pode ser feito por lei, salvo 
exceções. Já a capacidade tributária corresponde ao poder de ser sujeito da relação 
jurídica tributária. Pode ser sujeito ativo desta relação a própria pessoa com poder 
legislar (exemplos: a União (Imposto de Renda), o Estado (o ICMS), o Município (o 
IPTU)), ou pode ser pessoa jurídica sem poder legislativo, como ocorre, por exemplo, 
com as autarquias que podem cobrar contribuições sociais que são consideradas hoje 
como tributos (exemplos: INSS, os Conselhos de Fiscalização Profissional - CREA, 
OAB, entre outros). 
A atribuição de competência para tributar, como já visto nos parágrafos 
acima, corresponde à divisão do poder de tributar pelos entes estatais componentes da 
Federação. Neste tópico, vale lembrar que a Constituição de 1988 foi muito 
descentralizadora, fortalecendo o espírito federativo. Não permite, por exemplo, que a 
União conceda isenções em tributos estaduais (art. 151, III, CF), fixando firmemente 
que só quem tem poder para tributar, tem poder para isentar, o que fortalece a 
autonomia dos Estados eMunicípios. Aliás, tal foi a concepção de Federação que 
triunfou na elaboração da Constituição Federal de 1988. 
Assim é que, em matéria de imposto (que é uma espécie tributária), a União 
(art. 153 CF), o Estado (art. 155 CF) e o Município (art. 156 CF) têm respectivamente a 
sua competência, não podendo um invadir a competência do outro, sob pena de 
inconstitucionalidade do tributo acaso constituído e cobrado. 
A crítica que se faz à atribuição de competência nos moldes do previsto na 
Constituição é que ela não minora as desigualdades regionais do País. O ICMS de um 
Estado-Membro pobre termina por não ter o condão de impulsioná-lo para o 
desenvolvimento, enquanto que o do rico o faz cada vez mais potente. 
Na lida de diminuir tais desigualdades, o legislador constituinte imaginou 
um sistema de distribuição de receitas, previsto nos artigos 157 a 162 da CF. Há, pois, 
um sistema de repartição de receitas direta ou indiretamente, este último, através dos 
Fundos de Participação dos Estados e dos Municípios. 
 
1.3. Objetivos da tributação 
 
Os objetivos da tributação são: as receitas, diminuir desigualdades sociais e 
regionais, intervenção no domínio econômico e intervenção em categorias profissionais. 
Como se sabe, a receita tributária é, nos países capitalistas, a maior fonte de receita que 
o Estado tem para movimentar a sua atividade financeira. Este objetivo corresponde ao 
que se chama finalidade fiscal do tributo. 
Quanto a diminuir desigualdades sociais e regionais, esta é uma finalidade 
extrafiscal, ou seja, que transcende a mera operação contábil, utilizando-se sim o tributo 
como um fator de estímulo ou desestímulo de atividades, de produção e consumo de 
certas mercadorias, entre outros. Veja-se o seguinte julgado acerca da capacidade 
contributiva: 
O efeito extrafiscal ou a calibração do valor do tributo de acordo com 
a capacidade contributiva não são obtidos apenas pela modulação da 
alíquota. O escalonamento da base de cálculo pode ter o mesmo 
efeito. Ao associar o tipo de construção (precário, popular, médio, fino 
e luxo) ao escalonamento crescente da avaliação do valor venal do 
imóvel, a Lei 3.326/1996 do Município de Campo Grande passou a 
graduar o valor do tributo de acordo com índice hábil à mensuração da 
frivolidade ou da essencialidade do bem, além de lhe conferir mais 
matizes para definição da capacidade contributiva. Impossibilidade, 
nos termos do texto constitucional anterior à inovação trazida pela EC 
29/2000. (AI 583.636-AgR, Rel. Min. Joaquim Barbosa, julgamento 
em 6-4-2010, Segunda Turma, DJe de 30-4-2010.) 
 
O princípio da capacidade contributiva que informa a tributação moderna, 
os incentivos fiscais para determinadas regiões ou atividades, os Fundos de Participação 
na distribuição de receitas, tudo isso serve para a consecução do presente objetivo. 
Com relação a intervenção no domínio econômico, igualmente se trata de 
um fim que extrapola os estreitos limites do fim fiscal da tributação. Através de 
isenções, alterações de alíquota (ex.: de imposto de importação, de IOF, entre outros) 
utiliza-se o tributo como fator determinante na economia. 
Mesmo o fenômeno da carga tributária exacerbada que, frequentemente, 
determina o desestímulo à produção e estimula a sonegação, é exemplo evidente de 
como a tributação tem como um de seus objetivos intervir na economia, regulando o 
mercado. 
Tratando-se da intervenção em categorias profissionais, no direito tributário 
moderno, temos a figura da tributação com fim parafiscal, vale dizer, o tributo é 
arrecadado e vai para uma entidade ao lado (“para”) do ente estatal. Assim, temos as 
contribuições sociais corporativas que se cobra das categorias profissionais e 
econômicas, a fim de manter as entidades que promovem a fiscalização e proteção de 
determinadas profissões (ex.: CREA -Administração, CRM -Medicina, CRQ, CRMV, 
OAB, entre outros). 
 
2. QUANTO À FINALIDADE OU FUNÇÃO 
 
O tributo pode ter função fiscal, extrafiscal ou parafiscal. Na verdade, o que 
existe é uma preponderância de determinada finalidade, podendo o tributo possuir 
tranquilamente mais de uma função. Por exemplo, a função preponderante das 
contribuições especiais corporativas (art. 149, CF) é parafiscal, mas ninguém nega ter 
função fiscal relevante, eis que serve para dar recursos aos conselhos de fiscalização 
profissional (CREA, OAB, CRM, entre outros). 
- Fiscal: é o tributo instituído com a sua função clássica de arrecadar para 
fazer face às despesas do Estado. Machado (2009, p. 96) diz que é “fiscal, quando seu 
principal objetivo é a arrecadação de recursos financeiros para o Estado”. É próprio da 
atividade financeira do Estado que visa obter, gerir e despender recursos colimando a 
satisfação do bem comum. 
- Extrafiscal: é uma finalidade da tributação moderna consistente em se 
utilizar o tributo como instrumento de intervenção na economia, para estimular ou 
desestimular atividades (in casu, extrafiscalidade proibitiva - ex.: forte tributação sobre 
bebida alcoólica, sobre tabaco, sobre artigos de luxo, entre outros), para estimular 
regiões (incentivos fiscais, isenção, remissão, anistia, entre outros). Segundo Machado 
(2009, p.96), “o tributo é extrafiscal quando seu objetivo principal é a interferência no 
domínio econômico, para buscar um efeito diverso da simples arrecadação de recursos 
financeiros”. Então, o uso extrafiscal dos tributos tem por objetivo disciplinar, 
favorecer ou desestimular os contribuintes a realizar determinadas ações, por considerá-
las convenientes ou nocivas ao interesse público. 
- Parafiscal: estes tributos se destinam a sustentar atividades que, a 
princípio, não seriam do Estado, mas que este desenvolve por meio de entidades 
específicas. Machado (2009, p. 96) salienta que é “parafiscal, quando o seu objetivo é a 
arrecadação de recursos para o custeio de atividades que, em princípio, não integram 
funções próprias do Estado, mas este as desenvolve através de entidades específicas”. O 
dinheiro arrecadado vai para entidades outras que não o Estado (daí o nome “para”, ou 
seja, à margem), como INSS, OAB, CREA, entre outros. 
 
2.1. O tributo extrafiscal 
 
Mesmo com a observância divergente de parte da doutrina, os tribunais 
pátrios e outra parte de doutrinadores entendem pela aplicabilidade do tributo extrafiscal 
quando os objetivos sejam alheios aos meramente arrecadatórios, ou seja, quando se 
pretenda prestigiar situações sociais, política e economicamente valiosas. A utilização 
do imposto com caráter de extrafiscalidade é expediente largamente aceito na doutrina 
jurídica, nacional e internacional. 
Meirelles preleciona
1
: 
Modernamente, os tributos são usados como instrumento auxiliar do 
poder regulatório do Estado sobre a propriedade particular e as 
atividades privadas que tenham implicações com o bem-estar social. 
Até mesmo o Direito norte-americano, tão cioso das liberdades 
individuais, admite essa função extrafiscal dos tributos, para o 
incentivo ou repressão da conduta do particular. [..] 
 
Depreende-se que, enquanto os impostos chamados fiscais destinam-se 
somente à obtenção de receitas para o gasto público, os impostos extrafiscais possuem 
fins diversos, para abranger os de política econômica ou social, entre outros. 
Machado expõe 
2
: 
Registros existem da utilização do tributo, desde a Antiguidade, com a 
finalidade de interferir nas atividades econômicas; mas os autores em 
geral apontam o uso do tributo com essa finalidade como um produto 
do moderno intervencionismo estatal. A esta função intervencionista 
do tributo dá-se o nome de função extrafiscal. 
 
Contudo, a Constituição daRepública adotou a extrafiscalidade como 
recurso normal do procedimento tributário, sobretudo no que diz respeito à 
implementação de políticas públicas, ao permitir a exacerbação do ônus fiscal ou de 
suavizá-lo, em função dos objetivos pretendidos. 
De acordo com Machado
 
(2009, p. 130): 
O objetivo do tributo sempre foi o de carrear recursos financeiros para 
o Estado. No mundo moderno, todavia, o tributo é largamente 
utilizado com o objetivo de interferir na economia privada, 
estimulando atividades, setores econômicos ou regiões, 
desestimulando o consumo de certos bens e produzindo finalmente os 
efeitos mais diversos na economia. A esta função moderna do tributo 
se denomina função extrafiscal. 
 
 
1 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 6. ed. atualizada por Izabel C. L. Monteiro e 
Yara D. P. Monteiro. São Paulo: Editora Malheiros, 1993, p. 151. 
2 MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 98. 
Constata-se que a complexidade dos fenômenos econômico-financeiros 
justifica que o Estado institua tributos com a finalidade de perseguir outros objetivos, 
diversos da mera obtenção de receita para custear suas atividades típicas, podendo, 
assim, interferir no direito de propriedade e/ou ao livre exercício de trabalho, profissão 
ou ofício, caracterizando-se, portanto, a finalidade extrafiscal do tributo. 
Observa-se alguns exemplos de extrafiscalidade previstos na Constituição: 
a) o tratamento diferenciado ao ato cooperativo (art. 146, III, c); 
b) o tratamento diferenciado e favorecido para as microempresas e para as 
empresas de pequeno porte (art. 146, III, “d” e parágrafo único, acrescidos pela EC 
42/2003); 
c) prevenção de desequilíbrios da concorrência (art. 146-A, introduzido pela 
Reforma Tributária (EC 42/2003); 
d) redução do impacto do IPI sobre a aquisição de bens de capital pelo 
contribuinte deste imposto, que é uma forma de desonerar a produção (art. 153, §3º, IV, 
introduzido pela Reforma Tributária; 
e) o ITR progressivo para desestimular a manutenção de propriedade 
improdutiva (art. 153, § 4º,1 - com a redação da EC 42/2003); 
f) a imunidade de IPI, ICMS e de contribuições sociais e de intervenção no 
domínio econômico das exportações (art. 153, § 3º, III; art. 155, § 2º, X e art. 149, § 2º, 
I). 
Observa-se, ainda, que a Lei 11.033, de 21.12.2004 tem nitidamente caráter 
extrafiscal ao criar um regime diferenciado para o reaparelhamento dos portos, o 
Reporto, e também ao desonerar a tributação sobre livros, a fim de barateá-las, dando 
maior acesso da população à literatura. 
 
3. PRINCÍPIOS QUE EXERCEM A EXTRAFISCALIDADE 
3.1. Considerações iniciais 
 
Os princípios aqui apresentados referem-se exclusivamente aos 
constitucionais, que têm uma força incomensurável para influenciar toda a legislação 
que derivar do seu sistema. 
Baleeiro (1997) quando introduziu a expressão “Limitadores ao poder de 
tributar” promoveu uma revolução no foco da ação das garantias tributárias, pois antes o 
que era entendido como princípios e tinha como foco o Estado, com esta nova expressão 
passou a ser uma garantia do contribuinte contra as investidas do Poder Público na sua 
voracidade de tributar. 
No art. 146, II da Constituição Federal encontra-se a competência da lei 
complementar regulamentar quanto às limitações constitucionais ao poder de tributar. 
Dessa forma, como o tema trata da extrafiscalidade dos tributos, 
apresentam-se os seguintes princípios que a exerce: princípio da capacidade 
contributiva, princípio da progressividade e princípio da seletividade. 
 
3.2. Princípio da capacidade contributiva 
 
Muitas vezes confunde-se a capacidade contributiva com o princípio da 
progressividade, muito embora ambos tenham campo de aplicação diferente. Conti 
(1996, p. 75) ressalta que existe uma estreita relação entre a capacidade contributiva e a 
progressividade. 
Porém, constata-se que a capacidade é algo que se mede pela potencialidade 
de pagar e é extremamente subjetiva, por isso mesmo a Constituição é sábia e refere-se 
à situação desta forma: “sempre que possível”. Nem sempre é possível estabelecer esta 
capacidade ou esta potencialidade que cada contribuinte tem ou, em alguns casos, até a 
sua ausência. 
No entanto, resume-se a capacidade contributiva como sendo: quem tem 
muito paga muito, quem tem pouco paga pouco, quem não tem nada não paga nada. 
O que faz com que os conteúdos tributários se tornam mais conhecidos é a 
linguagem mais popular. Deste modo, todos que contribuem podem entender o sistema, 
não significando que o sistema se torne mais justo, pelo menos em um primeiro 
momento. 
Assim, faz necessário o reconhecimento de que a capacidade contributiva 
não se afina com as finalidades extrafiscais dos tributos (por vezes implementada pelos 
mecanismos da seletividade e da progressividade), porém não pode ser deixada de lado 
quando da concretização da extrafiscalidade sob pena de se permitir excessos por parte 
do Estado, mais especificamente traduzida na vedação ao confisco ou desigualdades 
injustificáveis. 
Portanto, o princípio da capacidade contributiva deve ser utilizado para 
controlar os abusos na aplicação desta modalidade de tributo. 
 
3.3. Princípio da progressividade 
 
Considera-se o mais importante da limitação constitucional ao poder de 
tributar, uma vez que se assenta sobre a utilização do tributo com um efeito extrafiscal, 
isto é, é ele que possibilita ao Estado a utilização do tributo, e em especial, os impostos, 
como instrumentos de aplicação de justiça social, no seu mais extenso entendimento. 
Progressividade é o princípio aplicado a alguns tributos e revela um 
aumento da carga tributária, o quantum a pagar, motivado por um aumento de alíquota, 
na maioria dos casos, fundado em um ou mais critérios objetivos, vislumbrando, na 
maioria das vezes, um critério extrafiscal. Função social da propriedade (art. 156, I, § 1º 
e art. 182, § 4º, II, CF). 
Este instituto tem previsão constitucional atribuída a três impostos: a) o 
Imposto de Renda – IR – (no inciso II do §2º do art. 153); b) o Imposto Territorial Rural 
– ITR – (no inciso I do §4º do art. 153) e; c) o Imposto Predial e Territorial Urbano – 
IPTU – (inciso I do §1º do art. 156). 
O Imposto de Renda – IR tem progressividade fiscal, pois as alíquotas são 
progressivas com base no valor da renda auferida. 
O Imposto Territorial Rural – ITR tem dupla progressividade, pois o 
proprietário de uma área maior possui condições objetivas de suportar uma carga 
econômica maior, com alíquota mais elevada (função fiscal), e a outra é em relação ao 
grau de utilização da área porque tem como base a função social da propriedade (função 
extrafiscal – pois o que se quer são propriedades produtivas). 
O Imposto Predial e Territorial Urbano – IPTU também tem dupla 
progressividade, em razão do valor do imóvel porque quem possui um imóvel de valor 
maior demonstra maior capacidade contributiva objetiva (função fiscal), e em razão do 
tempo considerando o grau de utilização, pois, a manutenção sem a devida utilização 
causará aumento na alíquota a cada ano (função extrafiscal). 
Embora vislumbre um objetivo extrafiscal, ou melhor, não estabelece a 
progressividade com o objetivo de arrecadação e, sim, para fazer com que a função 
social da propriedade seja cumprida. Dessa forma, a progressividade tem sido 
interpretada como uma forma instrumental da capacidade contributiva, que está presente 
na Constituição – função fiscal. 
 
3.4. Princípio da seletividade 
 
Esse princípio é nada mais, nada menos, do queutilizar as alíquotas dos 
impostos de forma seletiva, ou seja, em função de uma necessidade ou essencialidade 
do produto, mercadoria ou serviço. 
Quando o ente federado destina a quem faz opção por consumir produtos, 
mercadoria ou serviços supérfluos alíquotas maiores, certamente cobrará mais de quem 
pode pagar mais. 
Assim, vemos previsão expressa da natureza seletiva do Imposto sobre 
Produtos Industrializados (IPI) previsto no artigo 153, § 3º, I da CF, deixa a certeza de 
que a seletividade é impositiva e não facultativa, já no Imposto sobre a Circulação de 
Mercadorias e Serviços (ICMS) previsto no artigo 155, § 2º, III da CF, revela uma 
faculdade ou possibilidade, através da palavra “poderá”. Porém para ambos o critério de 
seletividade é a essencialidade, dos produtos industrializados, para o IPI, das 
mercadorias e serviços, para o ICMS. Também está presente no Imposto sobre 
Propriedade Predial Urbana (IPTU), quando considerado a localização e/ou o uso do 
imóvel (residencial, não-residencial, etc.), conforme artigo 156,§ 1º, inciso II da CF. 
O tributo em análise, ICMS, trata-se do imposto que mais arrecada na 
Federação, tendo como fato gerador as operações relativas à circulação de mercadoria, 
as prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e os serviços de 
comunicação, a entrada de bem ou mercadoria importados do exterior e os serviços 
prestados no exterior. Destaca-se que a expressão „poderá‟, do § 3º, III, desobriga o 
legislador infraconstitucional de tornar o ICMS seletivo, como ocorre com o IPI. Dessa 
forma, produtos considerados essenciais, como os que compõem a cesta básica, poderão 
não ter suas alíquotas diferenciadas. 
Machado (2007, p. 134) apresenta sua posição acerca da obrigatoriedade de 
ter alíquotas diferentes atendendo a essencialidade dos produtos, no caso do IPI, ou das 
mercadorias, no caso do ICMS. Veja-se: 
Na verdade o ICMS poderá ser seletivo. Se o for, porém, essa 
seletividade deverá ocorrer de acordo com a essencialidade das 
mercadorias e serviços, e não de acordo com critérios outros, 
principalmente se inteiramente contrários ao preconizado pela 
Constituição. 
Em outros termos, a Constituição facultou aos Estados a criação de 
um imposto proporcional, que representaria ônus de percentual 
idêntico para todos os produtos e serviços por ele alcançados, ou a 
criação desse mesmo imposto como caráter seletivo, opção que, se 
adotada, deverá guiar-se obrigatoriamente pela essencialidade dos 
produtos e serviços tributados. A seletividade é facultativa. O critério 
é obrigatório. 
 
Dessa forma, constata-se que, quando a Constituição estabelece que é 
possível alíquotas diferenciadas pelo uso dado ao imóvel ou pelo valor do mesmo, está 
fazendo seleção, pois não é progressividade. 
Tem-se no texto constitucional a afirmação de que compete aos Municípios 
instituir impostos sobre propriedade predial e territorial urbana; sem prejuízo da 
progressividade no tempo a que se refere o art. 182, § 4°, inciso II, o imposto previsto 
no inciso I poderá ser progressivo em razão do valor do imóvel; e ter alíquotas 
diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel (art. 156, I, § 1º, I, II, CF). 
Assim sendo, verifica-se que a inteligência da seletividade está presente em 
muitos tributos, como a exemplo o IPTU. Veja-se o que diz o seguinte julgado: 
IPTU. Não se admite a progressividade fiscal decorrente da 
capacidade econômica do contribuinte, dada a natureza real do 
imposto. A progressividade da alíquota do IPTU, com base no valor 
venal do imóvel, só é admissível para o fim extrafiscal de assegurar o 
cumprimento da função social da propriedade urbana (art. 156, I, § 1º 
e art. 182, § 4º, II, CF). (AI 468.801-AgR, Rel. Min. Eros Grau, 
julgamento em 21-9-2004, Primeira Turma, DJ de 15-10-2004.) 
 
Aqui revela-se mais um aspecto da seletividade: a de dar um ar de 
extrafiscalidade ao tributo, ou melhor, de conceder uma prerrogativa ao IPTU, no caso, 
de cobrar mais em função do uso comercial, por exemplo, do que em razão do uso 
residencial, ou seja, implica na aplicação de diferentes alíquotas sobre diferentes 
objetos. 
 
CONCLUSÃO 
 
O Estado possui suas funções definidas na Constituição e pode realizá-las 
prestando serviço público, administrando o patrimônio público, regulando atividade 
privada na forma da lei, entre outros. Para tanto, necessita de angariar recursos uma vez 
que tais funções acarretam despesas, e, logicamente, precisa de receitas. 
A receita tributária é, sem dúvida, a principal receita do Estado. O tributo 
possui como função primária a garantia de o Estado possuir recursos necessários para 
seu funcionamento. Tal função denomina-se “função fiscal” que, basicamente, é a 
função arrecadatória. O tributo também possui “função extrafiscal”, visto que o tributo é 
utilizado como instrumento de intervenção estatal no mercado. 
A supremacia do interesse público sobre o privado é facilmente visto pelo 
fato de a obrigação de pagar tributo decorrer diretamente da lei, sem manifestação de 
vontade autônoma do contribuinte, ou seja, é aquele proprietário de um imóvel na área 
urbana que tem de pagar IPTU, querendo ou não; e pelas diversas prerrogativas estatais 
que colocam o particular num degrau abaixo do ente público nas relações jurídicas, 
como, por exemplo, o poder de fiscalizar, de aplicar unilateralmente punições e 
apreender mercadorias, entre tantos outros. 
Depreende-se que alguns tributos possuem finalidade meramente fiscal, ou 
seja, arrecadar, angariar recursos para os cofres públicos, como o ISS, ICMS, IR, entre 
outros. Da mesma forma há aqueles que possuem finalidade extrafiscal, que intervém na 
situação social ou econômica, são eles o IOF, IE, ITR, entre outros. 
Contudo, o Estado, percebendo a necessidade de intervir no domínio 
econômico e social, assume a posição de Estado do bem-estar social. Percebendo, 
também, que nenhum tributo é completamente neutro, mesmo objetivando 
exclusivamente a arrecadação, acaba por gerar impacto sobre o funcionamento da 
economia, dessa forma, o Estado passa a utilizar-se dos tributos como instrumento de 
intervenção no domínio econômico e na ordem social. 
A exigência de tributos se dá através de imposição legal. A lei tributária 
prevê a ocorrência de um tributo, descrevendo uma situação da vida (fato gerador), 
dispondo que quando existir a ocorrência surgirá a obrigação (obrigação tributária) pela 
qual alguém (sujeito passivo) deverá pagar (prestação = tributo) determinado montante 
em dinheiro ao Estado (sujeito ativo). Este montante a ser pago pelo sujeito passivo 
(contribuinte ou responsável) é, geralmente, calculado pela multiplicação de uma 
unidade percentual (alíquota) por uma base de cálculo definida em lei. 
Enfim, pode-se concluir que o Estado atual tem o dever jurídico de atuar 
positivamente para atingir os fins a que se propõe por meio da Constituição Federal. No 
ramo do direito tributário, esta intervenção na economia para satisfação de valores 
constitucionais se denomina extrafiscalidade, que se realiza pela disciplina de condutas 
de eventuais contribuintes para a efetivação dos demais valores constitucionais, ou seja, 
a extrafiscalidade é a forma que o Estado utiliza para induzir, incentivar ou inibir 
determinadas atividades. 
Ressalta-se, ainda, a importância do legislador constituinte iniciar o título 
destinado ao Sistema Tributário Nacional pelos princípios gerais que o compõem, uma 
vez que estes têm a função de harmonizar e orientar o sistema constitucional. 
 
 
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 
 
ACQUAVIVA, Marcus Cláudio. Dicionário Acadêmico de Direito. 5. ed. São Paulo: 
EditoraMétodo, 2008. 
 
ATALIBA, Geraldo. Hipótese de Incidência Tributária. São Paulo: Malheiros, 2010. 
 
BALEEIRO, Aliomar. Limitações Constitucionais ao Poder de Tributar. 7. ed., Rio 
de Janeiro: Forense, 1997. 
 
BRASIL, A Constituição e o Supremo. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/ 
constituicao/artigobd.asp?item=%201533> Acesso em: 08. jul. 2012. 
 
BRASIL, Código Tributário Nacional. Lei nº 5. 172, de 25 de Outubro de 1966. 
Dispõe sobre o Sistema Tributário Nacional e Institui Normas Gerais de Direito 
Tributário Aplicáveis à União, Estados e Municípios. Alterada pela Lei Complementar 
nº 118, de 09 de fevereiro de 2005. Disponível em: <http://www.receita.fazenda. 
gov.br/legislacao/codtributnaci/ctn.htm> Acesso em: 17 jul. 2012. 
 
BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Promulgada em 
15 de outubro de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/ 
constituicao/constitui%C3%A7ao.htm> Acesso em: 17 jul. 2012. 
 
CARRAZZA, Roque Antônio. Curso de Direito Constitucional Tributário. 27. ed. 
São Paulo: Malheiros, 2011. 
 
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 17. ed. São Paulo: 
Saraiva, 2005. 
 
CASSONE, Vittorio. Direito Tributário. São Paulo: Atlas, 2009. 
 
COELHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de Direito Tributário. 6. ed. Rio de Janeiro: 
Forense, 2006 
 
CONTI, José Maurício. Princípios Tributários da Capacidade Contributiva e da 
Progressividade. São Paulo: Dialética, 1996. 
 
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. São Paulo: Malheiros, 
2009. 
 
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 6. ed. atualizada por Izabel 
C. L. Monteiro e Yara D. P. Monteiro. São Paulo: Editora Malheiros, 1993. 
 
MORAES, Bernardo Ribeiro de. Compêndio de Direito Tributário. Rio de Janeiro, 
Forense, 2002. 
 
NOGUEIRA, Ruy Barbosa. Curso de Direito Tributário. São Paulo: Saraiva, 1995. 
 
NUNES, Luiz Antônio Rizzatto. Manual da Monografia Jurídica. São Paulo: Saraiva, 
2007. 
 
ROSA JÚNIOR, Luiz Emygdio Franco da. Manual de Direito Financeiro e Direito 
Tributário. 17. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2003. 
 
SOUSA, Rubens Gomes de. Compêndio de Legislação Tributária. São Paulo: 
Resenha Tributária, edição póstuma, 1981. 
 
SOUZA, Tagie Assenheimer de; RÉA, Ricardo Roginski. A extrafiscalidade, o 
princípio da capacidade contributiva e suas efetivações pela progressividade e pela 
seletividade. Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/12292/a-extrafiscalidade-
o-principio-da-capacidade-contributiva-e-suas-efetivacoes-pela-progressividade-e-pela-
seletividade>. Acesso em: 10 ago 2012. 
TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário. Rio de Janeiro: 
Renovar, 2001.