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www.editoravirtualis.com
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9 786580 573028
ISBN 978-65-80573-02-8
 Direito Internacional do Trabalho - Volume 1
Object-group 
ALISON ROCHA
PERSONAL DO CONCURSO
2
0
19 1
DIREITO
ADMINISTRATIVO
QUADROS
EM
A MELHOR
TÉCNICA EM 
ESTUDOS E
 MEMORIZAÇÃOBolt 
COLEÇÃO
ESTUDO EM 
QUADROS
Responsabilidade 
Civil do Estado
INCLUI
Abordagem direcionada aos assuntos 
de maior incidência em concursos
Quadors esquemáticos com 
diferenciações pontuais dos temas
Enriquecedora complementação
dos temas
Questões Objetivas Comentadas 
relacionadas aos temas
Resumo, bizu, mnemônico
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A coleção LEGISLAÇÃO PARA CONCURSOS vem suprir uma lacuna no 
mercado editorial no que diz respeito ao acesso de material legislativo 
impresso e organizado para o enfrentamento das vagas cada vez mais 
disputadas no serviço público. Para cada concurso específi co, foram 
colacionadas as principais e mais importantes leis federais, estaduais 
e municipais contidas no edital e regulamento do certame. 
Por serem específi cas, torna-se muito difi cultoso e, às vezes, até 
impossível, encontrar as leis exigidas nas provas, de maneira atualizada, 
compilada e impressa, o que força o candidato a estudá-las, de maneira 
desconfortável, em arquivos digitais ou, então, a ter que imprimir o 
material de estudo por conta própria. 
Acontece que muitos concursos permitem ao concorrente consultar 
legislação nas fases discursivas, o que acarreta ao candidato, já 
bastante preocupado com o gerenciamento de seu próprio tempo no 
decorrer da prova, ter que lidar com o difícil manuseio de pilhas de 
papéis impressos, sem a necessária e valiosa ajuda de índices que 
possam tornar mais proveitoso o seu desempenho e maximizar a 
localização dos assuntos de seu interesse. 
Assim, por meio desta coleção, o candidato terá as leis atualizadas para 
o concurso que irá prestar, compiladas de acordo com as exigências 
de cada edital ou regulamento. A maioria dos concursos não permite 
a consulta de legislação acompanhada de súmulas, anotações, 
referências, etc., desse modo, para cada certame são respeitados os 
termos contidos no edital ou regulamento respectivo. 
Contem sempre conosco em seus estudos!
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rial automatizado, a Editora Virtualis 
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mos ser parceiros dos leitores e can-
didatos a concursos na busca dos 
seus sonhos e também ajudar a dis-
seminar conteúdos somente restritos 
às faculdades e universidades (teses 
e dissertações). 
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automação nos possibilita oferecer 
materiais gratuítos para download 
bem como a impressão sob demanda 
dos mesmos.
1
 
APRESENTAÇÃO
O manual Direito Administrativo em Quadros é decorrência direta do 
“Método Aprovação em Concursos”, sendo uma das técnicas que criei e desen-
volvi para estudar para concursos públicos (qualquer área, nível e carreira), já 
tendo obtido várias aprovações, a mais recente para Delegado da PF 2018.
Como sabemos, a cada ano as notas de corte aumentam e as bancas exami-
nadoras ficam mais exigentes, com isso, os detalhes começam a fazer muita 
diferença, principalmente quanto à administração do nosso tempo, de nossa 
organização, até a fixação do conteúdo das respectivas matérias.
O problema que o estudante, seja iniciante ou avançado, depara-se com um 
“mundo” de informações, dificultando seu aprendizado e consequente progressão 
nos estudos.
E para ajudar, aprendemos, praticamente, a vida toda (modelo tradicional 
de ensino) a dar atenção apenas para o conteúdo, deixando partes importantes 
de lado.
Justamente por este motivo, desenvolvi a estratégia dos estudos por 
Quadros, percebi que o contato com o conteúdo fica mais didático, objetivo e 
com muita qualidade, aumenta consideravelmente o resultado nas provas de 
concursos, mesmo que seja para um estudante novato que tenha começado sua 
caminhada, ou para o avançado que estude faz anos, servindo como um material 
indispensável na revisão de reta final.
A grande maioria dos Quadros são confeccionados na Vertical para facilitar 
a visualização do leitor referente às principais diferenças entre os assuntos, até 
porque os examinadores das bancas que confeccionam as questões misturam os 
conceitos e regras dos institutos para confundir e induzir o candidato ao erro.
A lógica de se estudar com a estratégia dos Quadros se divide em três pontos 
principais:
1) O conteúdo é compactado lado a lado, evidenciando-se 
as diferenças dos institutos, com informações sintetizadas e 
direcionadas.
Com uma simples leitura o estudante conseguirá sanar dúvidas, 
perceberá detalhes e diferenças o que não encontraria em 
outro material de forma conjunta e compactada e provavel-
mente perderia horas e horas pesquisando.
2) Todos os assuntos do manual estão baseados em pesquisas 
e análises de 1000 provas de concursos e 100 mil questões de 
diversas bancas e carreiras, de ponta a ponta, somados aos 
esquemas, resumos, dicas, bizu para facilitar o aprendizado, 
2
ainda temos a complementações do tema para enriquecer o 
conteúdo com legislação e posicionamentos da doutrina e juris-
prudência atualizados.
3) Por fim, os Quadros também são acompanhados por ques-
tões comentadas de concursos, mostrando para o concursando 
como os assuntos são cobrados.
Ademais, o leitor terá acesso ao mais completo processo de memorização 
da atualidade: 
Quadros + Complementação + Questões Comentadas.
Eu sempre sonhei com um material assim, por isso dediquei anos para 
confeccioná-lo e agora tenho a satisfação de poder compartilhar o segredo do 
meu sucesso com você.
3
NOTA DO AUTOR
É com muito orgulho que trago a notícia sobre o compartilhamento dos 
meus arquivos (materiais) confeccionados em anos de lutas e acúmulo de expe-
riências, conteúdo e informações.
Este manual foi pensado e construído com base na minha experiência de 
dezenove anos em concursos públicos, será seu Guia Definitivo até Aprovação, 
um material inseparável tanto para seus estudos diários quanto para revisões, com 
direcionamento do conteúdo de maior relevância para seu concurso, abrangendo 
qualquer área (Autarquias; Fiscais; Bancárias; Tribunais; Segurança Pública) e 
cargo (Delegado; Promotor; Juiz; Defensor; Procurador; Analistas e Técnicos; 
PRF; Agentes e Escrivães).
Importante destacar que fui aprovado em dez concursos públicos: Delegado 
da PF/18, ES e SC, bem como PRF, Agente Penitenciário Federal, Técnico Judiciário 
do TJRJ, entre outros, com material que confeccionei ao longo desta jornada, 
sempre baseando-me em estatísticas dos assuntos de maior incidência nas 
provas, os quais sempre converti e estruturei em forma de QUADROS abrangendo 
bizuis, macetes, resumos, quadros sinóticos, mnemônicos, questões comentadas 
e diversas estratégias que facilitem a memorização do conteúdo com qualidade 
em um curto espaço de tempo.
Toda a obra é baseada em estatísticas minuciosas de provas anteriores, 
editais e perfis das bancas examinadoras. Neste sentido, o concursando conse-
guirá dar atenção aos pontos mais importantes para sua prova sem perder tempo, 
com orientação suficiente para obter êxito no certame.
Tudo isso será compartilhado com objetivo de auxiliar seus estudos da 
melhor forma, potencializar a fixação do conteúdo de maneira objetiva eeficiente 
para que possa realizar seu sonho de ser aprovado.
Destaca-se que a coletânea “Estudo em Quadros” abrangerá as seguintes 
disciplinas: Língua Portuguesa, Informática, RLM, Direito Penal, Processo Penal, 
Leis Extravagantes Penais, Direito Constitucional, Civil, Processo Civil, Trabalho, 
Processo do Trabalho, Administrativo, Empresarial, Ambiental, Tributário, 
Eleitoral, Criminologia, Medicina Legal etc.
Por fim, este manual, inicialmente, abrangerá a disciplina de Direito 
Administrativo e seus respectivos tópicos dentro daqueles com maior recor-
rência em provas.
4
UM PEDAÇO DA MINHA 
HISTÓRIA
Entenda como nasceu o “Método aprovação em concursos”.
Salve, salve guerreiro(a)!
Muitas pessoas não conhecem a minha história de vida, minha trajetória 
de concurseiro.
Você passará a entender por que sou apaixonado pelo que faço e o motivo 
de ter tanto carinho e respeito por todos que buscam a realização do sonho de ser 
aprovado, precisamos um dos outros, essa caminhada é estressante e cansativa.
Pois bem, antes de iniciar gostaria de enfatizar que decidi escrever esse 
capítulo da minha trajetória para que você entenda que precisei passar por 
processos dolorosos na vida para amadurecer e poder, assim, ajudar, auxiliar 
outras pessoas, para que não venham praticar os mesmos erros, para não sofrerem 
pelo que não vale a pena, não perderem tempo, pois a vida passa rápido demais.
šš Começarei perguntando: Quantos anos você tinha no ano de 2000?
Fez os cálculos rs. Então, eu já estava estudando em quanto muitos ainda 
usavam fraudas.
Bom, agora vamos aos fatos reais vividos.
No meu caso, antes de obter 10 aprovações, colecionei 10 reprovações em 
um período de quase 10 anos. Hoje, após 19 anos de acúmulo de experiência em 
concursos posso dizer que caí várias vezes, chorei, pensei em desistir, mas valeu 
muito a pena continuar e lutar até o fim.
Neste contexto, no meu primeiro concurso que prestei em setembro de 
2001 fiquei reprovado, foi para o cargo de Técnico judiciário do TJ RJ, mesmo 
acreditando que fosse aprovado com toda minha fé e força.
 c IMAGINE A CENA!
Era muito inexperiente, na época não havia internet como hoje, era compli-
cado, não havia essa iteração. Fiquei quase dez dias sem comer e dormir direito, 
foi “osso”.
 Ų DÁ PARA PIORAR? PIOR QUE DÁ.
Logo depois, final de outubro de 2001 minha amada mãe faleceu, a situação 
piorou (lembrei aqui agora digitando esse texto até me emocionei).
5
Não tinha dinheiro para nada, crédito também não (nome no SPC e SERASA), 
faculdade sem pagar (detalhe, levei quase 9 anos para me formar por não ter 
dinheiro).
Trabalhei com desinsetização, lembro quando fui fazer um serviço no cemi-
tério, tive que entrar em um túmulo e as baratas subindo por dentro da roupa 
(macacão) kkkk. Sinto cócegas até hoje!
Também vendi cerveja na praia, fui cobrador de telemensagem, dirigi Van 
(transporte alternativo) etc.
Como disse, a vida não para, tinha que estudar e me virar trabalhando.
Lembrando que minha primeira aprovação com a tão sonhada nomeação 
veio aos meus 29 anos de idade.
Levei, praticamente, uma década para passar em meu primeiro concurso. 
Foi para o cargo de Investigador da PC RJ, em 2008.
BACANA NÉ!
Mas calma, não deu tempo de comemorar não. Por quê? Fiquei reprovado 
no Teste de Aptidão física, na última volta da corrida torci meu pé.
Fiquei arrasado, chorei muito nesse dia, achei que nunca conseguiria vencer, 
lembro como se fosse hoje, passou um filme na minha cabeça, não conseguia 
entender o motivo de tanta desgraça na minha vida, parecia que nunca iria 
conseguir.
O pior disso é que vazou pela vizinhança e diversas pessoas estavam sabendo 
que o “Alison”, aquele rapaz que estuda para concursos em fim foi aprovado.
Engraçado que eu estava em uma das fases do concurso e já contava com o 
primeiro salário para pagar as contas atrasadas e “limpar meu nome” que estava 
no SPC e SERASA, tenso hein.
As coisas só passaram a dar certo quando comecei a perceber que a vida 
é um processo constante de aprendizagem, que se eu esperasse o momento 
certo, a situação ideal, nunca seria aprovado no concurso, também percebi que só 
conteúdo (material) não seria suficiente, que havia outros detalhes importantes 
que precisava colocar em prática.
A partir desse momento decidi a não me distrair com as criptonitas da vida 
(problemas do dia a dia que afetam nosso emocional), assumi as emoções da 
minha vida, comecei a criar meu próprio método e estratégias (sempre fui autodi-
data neste sentido), listei minhas fraquezas e passei a corrigi-las até bater minha 
meta a longo prazo, ou seja, aprovação.
Consegui chegar ao fim da jornada, cansado, com muitas cicatrizes, mas 
valeu MUITO a pena ter continuado.
6
Em 2010 tomei posse como Agente Penitenciário Federal, excelente carreira, 
no entanto, minha meta era ser delegado, por isso utilizei como concurso escada.
Em 2012 fui aprovado, nomeado e empossado como Delegado de Polícia no 
Espírito Santo.
Em 2016 tomei posse como Delegado de Polícia em Santa Catarina onde 
exerço a função atualmente.
Em 2018/19 aprovado em toda primeira fase do concurso de Delegado da PF. 
Quais são as etapas da primeira fase?
1) Prova objetiva (11 disciplinas)
2) Três Discursivas e uma Peça-processual
3) Prova Oral
4) Teste de Aptidão Física (houve 41% de reprovação)
5) Psicotécnico
4) Exames Médicos
5) Prova de títulos
6) Investigação social
A segunda etapa se perfaz no curso de formação na ANP e posteriormente 
nomeação.
šš Destaco que a finalidade de ter feito este concurso tem como fator 
principal a atualização do meu método e estratégias.
Essas são algumas das aprovações, fora as outras que não dei continuidade 
no processo de seleção.
Oportuno mencionar que estudo até hoje, além de conteúdo também estudo 
detalhadamente as bancas examinadores, seus editais e provas, sempre melho-
rando a empatia com vocês, concursandos, aprimorando meu método e estratégias 
para ajudar na aprovação.
Então, cola no professor!
7
ENTENDA A DINÂMICA 
DO “MÉTODO 
APROVAÇÃO EM 
CONCURSOS”.
Os 4 (quatro) Passos Estratégicos para sua 
Aprovação.
Como funciona o “Estudo em Quadros”?
Para você entender a importância de se estudar com método e estratégia, 
irei destacar brevemente 4 (quatro) Passos Estratégicos para sua Aprovação.
Antes, destaco que sou criador de diversas estratégias e técnicas para apro-
vação em concursos, por isso desenvolvi o “Método Aprovação em Concursos” 
que se divide em duas principais Estratégias, sendo a primeira e muito conhecida: 
8
Edital Codificado que não será discutido no momento; a segunda: Estudo em 
Quadros que será a primeira vez que irei compartilhar este segredo.
Detalhe, essa estratégia de estudos incrível que criei já me aprovou em 
diversos concursos, o último para Delegado da PF, que por sinal só estudei “um 
mês líquido” e em média apenas duas horas por dia.
Interessante que pela minha história de vida contada nas páginas acima 
ficou claro que não precisa ser inteligente para ser aprovado em concurso, mas 
estudar com método e estratégias.
šš ATENÇÃO!
Para ser aprovado em concurso, além do conteúdo direcionado, você precisa 
de método e estratégias.
 O estudo convencional (tradicional) não irá ensinar você os passos neces-
sários, pelo contrário, induzirá ao erro, pensará que terá que estudar todo o 
edital, ou seja, de ponta a ponta, com isso, perderá tempo e gastará muita 
energia, dando atenção ao que não irá ser cobrado na prova.
Passarei a explicar os Passos:
Pois bem, o Primeiro Passo Estratégico está ligado à necessidade do concur-
sando precisar ter planejamento e organização para estudar.
Essa estratégia não se resume em ter uma Tabela para organizar e planejar 
seus estudos da semana, suas metas diárias, vai muito além,prende-se a 
DINÂMICA que será utilizada.
Como exemplo: saber o que estudar, direcionar os estudos aos assuntos de 
maior importância e conseguir memorizar com rapidez e qualidade.
PARECE FÁCIL NÉ?
Infelizmente, apenas 20% conseguem desenvolver seu próprio método ou 
estratégia e passar no concurso.
ACHA IMPOSSÍVEL NÉ?
Acredito que você estude, estude, estude e fique com aquela sensação de 
não estar progredindo, seu rendimento nos simulados e resoluções de questão é 
baixo, você passa a ficar desanimado, depressivo e para de estudar antes mesmo 
da primeira “aprovação”.
 Ų CUIDADO!
Cerca de 70% dos concursandos desistem depois da primeira reprovação.
Quanto ao Segundo Passo Estratégico, está atrelado ao resumo do conteúdo 
é muito importante, devido à facilitação das revisões e fixação do conteúdo.
9
VOCÊ SABIA?
O problema que 90% de quem estuda para concursos não sabem fazer 
resumos*, por nunca terem ensinado.
*Essa estatística é real, foi extraída diretamente dos treinamentos com meus 
alunos. Caso tenha dúvida pergunte a si ou ao seu colega que estude para concurso 
se sabe fazer resumo com qualidade.
VOCÊ TEM DÚVIDA?
Bom, acredito que não tenha aprendido a fazer resumos estratégicos para 
concursos públicos na escola, faculdade ou no curso preparatório.
 K TOME NOTA!
Outro detalhe, rescrever conteúdo não é resumo, você só se cansa e quando 
volta no assunto para estudar precisa ler tudo novamente.
Sabe qual é o seu aproveitamento? Apenas 10% infelizmente.
O que é resumo estratégico para concursos?
Na verdade, resumo estratégico é realizado com a técnica “de trás pra 
frente”.
COMO ASSIM?
No geral, os estudantes fazem os resumos tradicionais, qual sejam, aqueles 
extraídos de um vídeo ou de um material.
O resumo estratégico é outro nível, pois, você irá avaliar as questões das 
provas, essa é a maneira mais eficiente para você perceber o assunto cobrado, 
extrair o conteúdo utilizado pelo examinador para estruturar a questão.
Observe que o próprio examinador trabalha pra você, pelo motivo muito 
simples, quando ele cria uma questão terá que escolher o conteúdo, com isso, irá 
destacar os fragmentos mais importantes da lei, da doutrina ou da jurisprudência 
para estruturar e confeccionar a questão da prova e suas respectivas alternativas.
 c PENSE COMIGO!
Quando você constrói seu resumo baseado nessa análise, estará se aproxi-
mando do que verdadeiramente é cobrado nas provas de concurso, conseguirá 
observar os assuntos que os examinadores das bancas dão mais importância 
quanto ao conteúdo de cada disciplina.
10
šš ATENÇÃO!
Eu levei anos para descobrir e entender isso, minha maior dificuldade era me 
desprender dos materiais em si, do que sempre me ensinaram.
Outra etapa importante do resumo estratégico é que você conseguirá 
sintetizar o conteúdo com grifos, sublinhando as palavras principais (chaves). 
Isso ajudará bastante, irá perceber quando retornar na matéria para estudar, na 
revisão, a sua leitura será direcionada para as marcações e a memorização do 
conteúdo estudado terá um aumento absurdo.
Em relação ao Terceiro e Quarto Passos Estratégicos estes somam-se, temos 
as revisões que por motivos didáticos irei enfatizar a que considero matadora, bem 
como as simulações com resolução de questões comentadas para você controlar 
o emocional e identificar suas fraquezas relativo ao conteúdo.
A AUTOMATIZAÇÃO 
DO CONTEÚDO E A 
IMPORTÂNCIA DO 
ESTUDO EM QUADROS
Antes de entrar no assunto, preciso dizer que a estratégia do “estudo em 
Quadro” trabalha com a técnica mais avançada de memorização com base na 
“automatização do seu cérebro”, ou seja, o processo de repetição que é um dos 
mecanismos pelo qual o cérebro humano pode distinguir o que é mais relevante 
para ser armazenado e o que pode ser descartado.
Esse processo em nossa cabeça acontece o tempo todo. Exemplo: Quando 
você passou pelo processo de aprender a andar após nascer.
Acredito que ninguém nasça andando ainda né rs.
Há um processo de criação de “fendas neurais”, neurologicamente, as infor-
mações passam a criar gigantescas redes neurais em nosso cérebro. Por isso, para 
assimilar o conteúdo estudado a repetição possuí muita importância, justamente 
o que é trabalhado com a estratégia do “estudo em Quadros” com entrelace do 
conteúdo e questões comentas, criando uma espécie de “cimento”.
11
“Os neurônios são as células que formam o nosso cérebro. Elas são compostas 
basicamente por três partes: os dentritos, que captam informações ou do ambiente 
ou de outras células, o corpo celular, responsável pelo processamento das infor-
mações, e um axônio, para distribuir a informação processada para outros 
neurônios ou células do corpo. Só que uma célula dificilmente trabalha sozinha. 
Quanto mais células trabalharem em conjunto, mais elas podem processar e 
mais eficaz torna-se o trabalho”.
Quando estamos estudando com a estratégia em Quadros, há uma expansão 
de novas redes neurais em decorrência da conexão entre as informações e sua 
fixação, desencadeando a contextualização do conteúdo na memória de curto e 
longo prazo (memória de trabalho).
VOCÊ SABIA?
Em síntese, a revisão imediata é aquela que quanto mais próximo for a 
“leitura do conteúdo” estudado e sua fixação (Ex.: resoluções de questões 
comentadas), mais rápido e melhor o aproveitamento do conteúdo estudado e 
sua memorização.
Um dos principais erros está quando o concursando fica assistindo às 
videoaulas ou lendo demais o conteúdo sem executar o processo de fixação, 
como consequência natural a “curva do esquecimento” irá minar paulatinamente 
o conteúdo estudado.
12
A CURVA DO 
ESQUECIMENTO E O 
ESTUDO EM QUADROS
Você sabe o que é o processo neural da “curva do esquecimento”?
O psicólogo alemão, Herman Ebbinghaus , no século XIX, em seus estudos 
comprovou que capacidade do nosso cérebro de armazenar uma informação recém 
adquirida, mensurando quais seriam os efeitos do tempo sobre nossa memória. 
É a chamada “curva do esquecimento” ou Forgetting Curve.
13
O resultado das pesquisas realizadas por Ebbinghaus revelou que o esqueci-
mento era exponencial, ou seja, era muito rápido nos primeiros 20 minutos (1/3 
de hora), mas depois a taxa de esquecimento reduzia. O pesquisador notou que 
nos primeiros vinte minutos 40% do material estudado era esquecido, retendo 
na memória apenas 60% do conteúdo. Depois de uma hora era esquecido 55% 
dos dados memorizados, sendo o aproveitamento de apenas 45% e depois de 24 
horas 66% do conteúdo estudado era esquecido.
Segundo Piazzi (2015, p.83), a fixação da memória de longo prazo ocorre de 
maneira lenta e penosa, “escrever a habilidade ‘andar de bicicleta’ é um processo 
penoso e demorado, mas, depois de aprendido… essa habilidade nunca será 
apagada”. O autor ainda afirma que as tarefas devem ser realizadas no mesmo 
dia da aula dada. “Aula dada… aula estudada hoje!” (PIAZZI, 2015, p.100).
Bom, não quero modificar a teoria da “curva do esquecimento”, no entanto, 
por estudar há muito tempo pela “estratégia dos Quadros”, afirmo com proprie-
dade que o esquecimento do conteúdo é freado significativamente.
Observe os diz o especialista Piazzi: “as tarefas devem ser realizadas no 
mesmo dia da aula dada. “Aula dada… aula estudada hoje!”
Você terá a oportunidade de testar, saberá que o esquecimento é mais acen-
tuado quando não há um método estratégico para fixar o que estudou.
E ESSA ESTRATÉGIA DE 
ESTUDO EM QUADROS 
IRÁ ME AJUDAR?
Será a primeira vez que irei compartilhar este segredo. Preste atenção em 
um detalhe, nas primeiras páginas você se familiarizou com um pedaço da minha 
história, percebeu que para eu estar aqui não foi fácil, além disso se fosse mentira 
não haveria registros dos fatos.
šš ATENÇÃO!
A técnica de estudo em “Quadros” não é apenas quadros outabelas com 
informações dentro, isso não é técnica, mas um simples quadro (material).
“O manual de “Direito Administrativo em Quadros”, o primeiro da Coleção 
Estudo em Quadros reunirá, pela primeira vez no Brasil, os 4 (quatro) Passos 
Estratégicos para a sua Aprovação no concurso desejado.
14
Acredito que seria muito difícil você colocar em prática tudo que expliquei 
acima sozinho, precisaria de muito conhecimento, experiência e tempo.
Atualmente, no mercado de materiais para concursos não existe nada igual 
que reúna organização e planejamento estratégicos do conteúdo com direcio-
namento dos principais assuntos cobrados em provas de concursos públicos, 
bem como resumos do conteúdo que estão dentro do Quadro, lado a lado, com as 
marcações necessárias (grafados, sublinhados, negritados), além da revisão por 
aproximação, ou seja, contato com o conteúdo resumido, com a complementação 
e questões comentadas ligadas diretamente ao conteúdo estudado, fazendo com 
que a matéria vire “um cimento” na cabeça como nunca visto.
Costumo dizer: Seus estudos nunca mais serão os mesmos com a estratégia 
de Estudos em Quadros.
šš ATENÇÃO!
Quando destaco que esse material é incrível, baseio-me em estatísticas como 
será demonstrado em seguida.
Nesses 19 anos (dezenove) que acumulei de experiência, bati a marca de 
avaliação de 1000 provas de diversos concursos e carreiras, com aproximada-
mente 100 mil questões estudadas e resolvidas, identificando detalhadamente 
os principais pontos de cada matéria e seus respectivos assuntos.
Com essa escala máxima consegui enxergar e mapear exatamente todos os 
pontos importantes.
15
Você terá em primeira mão o melhor conteúdo conjugado com a melhor 
técnica de memorização, todos os 4 (quatro) passos estratégicos juntos para sua 
aprovação definitiva.
16
ESTATÍSTICAS DOS 
ASSUNTOS MAIS 
COBRADOS NAS 
PROVAS E CONSTANTES 
NOS QUADROS
Essa parte também é muito importante, irei destacar, nos gráficos, os 
assuntos mais cobrados nas provas de concursos públicos.
Interessante destacar que independente da banca examinadora ou do cargo 
os assuntos se repetem na provas.
Na avaliação de 1000 provas e 100 mil questões, levando-se em consideração 
as pesquisas e análises no decorrer dos meus 19 anos no mundo dos concursos, 
constatei que 80% do conteúdo dos assuntos são cobrados de forma semelhante 
ou aproximada, independente do concurso, banca ou cargo, havendo uma pequena 
variação quanto ao nível de aprofundamento do assunto e perfil do cargo que 
respectivamente somam 20%.
Conclusão, após identificar o “assunto mais cobrado” nas provas, faça 
questões de qualquer banca e carreira, você ganhará muito na abrangência do 
conteúdo o que facilitará a memorização dos assuntos estudados.
17
Para fins didático e melhor visualização, em nossas pesquisas e análises 
identificamos que, por exemplo, o assunto “poder de polícia” ligado à disciplina 
Direito Administrativo estava presente em provas para as seguintes carreiras: 
Tribunais (Juiz, Analistas e Técnicos); Procuradorias; Segurança Pública 
(Delegado, Agente e Escrivão); Defensoria Pública; Ministério Público (Promotor, 
Analista e Técnico); Agentes Administrativos da Administração Direta e Indireta 
(Estados e Municípios) etc.
Pergunta comum: Esse manual do “Direito em Quadros” me 
ajudará ser aprovado para qualquer concurso?
Resposta: Com absoluta certeza. O que importa não é direcionar as questões 
ao cargo ou banca, mas a abrangência de aprendizado que você terá em 
ter o máximo de contato com o assunto, haja vista que quando aprendê-lo, 
poderão ser confeccionadas, por exemplo, 100 questões sobre o assunto estu-
dado, de maneiras e estruturas mais diversas, que você irá gabaritar.
Esse é o segredo!
 K TOME NOTA!
Oportuno destacar que no livro “Direito Administrativo em Quadros” foi 
realizado um balanceamento referente ao nível de aprofundamento e perfil dos 
cargos e das bancas de cada questão, com a finalidade de potencializar ainda mais 
a fixação dos tópicos estudados.
šš ATENÇÃO!
Você deve, de qualquer forma, conhecer a banca do seu concurso, para isso 
aconselho que faça as últimas provas ou questões como teste, mas nunca 
se limite a resolver somente questões da referida banca, isso retardaria a 
expansão do conhecimento do conteúdo e prejudicaria seu aprendizado.
Em relação ao TOMO I, destacarei estatisticamente os assuntos de maior 
incidência, ou seja, os mais cobrados nas provas de concursos públicos para que 
você possa planejar, organizar e direcionar melhor seus estudos relacionados ao 
conteúdo explicitado no manual “Direito Administrativo em Quadros”.
18
ABRANGÊNCIA DAS 
DISCIPLINAS DESTE 
MANUAL:
1) Improbidade Administrativa
2) Poderes da Administração
3) Administração Pública Direta e Indireta
4) Responsabilidade Objetiva do Estado
Observe que na obra “Direito Administrativo em Quadros” já estamos traba-
lhando com as melhores estratégias para memorização vistas em concursos 
públicos.
Para potencializar ainda mais seus estudos, aproveite a técnica do “filtro do 
filtro” para dominar os assuntos mais cobrados. Assim, conseguirá ter a verda-
deira noção do que precisa aprender para obter a tão sonhada aprovação.
Vejamos a estatística dos subtópicos de 
Improbidade Administrativa:
1) Modalidades e Sanções dos Atos de Improbidade 
(Enriquecimento ilícito etc.) = 40%
2) Sujeitos (Passivo e Ativo) = 20%
19
3) Prescrição para punição (Agentes públicos etc.) = 15%
4) Critérios (Objetivos e Subjetivos) = 15%
5) Soma dos assuntos dos Quadros restantes = 10%
šš ATENÇÃO!
Sempre dê maior importância às inovações legislativas, assim como para 
decisões jurisprudenciais recentes e de repercussão, além dos assuntos 
polêmicos.
Tenha certeza que o examinador da banca dará ênfase a esses pontos 
retromencionados.
 K TOME NOTA!
Observe que o tema mais cobrado em Improbidade Administrativa vem 
sendo modalidades e sanções. Deste forma, quando for estudar o Quadro com 
este assunto tente redobrar sua atenção.
Outro detalhe, tenha os assuntos mapeados no Quadro como sua bússola 
principal para complementar seus estudos com mais questões comentadas do 
seu material ou outra ferramenta.
20
Vejamos a estatística dos subtópicos mais 
cobrados de Poderes da Administração:
1) Poder de Polícia no geral = 40%
2) Poder Hierárquico e Disciplinar = 30%
3) Abuso de Poder = 20%
4) Soma dos assuntos restantes dos Quadros = 10%
šš ATENÇÃO!
Sempre dê maior importância às inovações legislativas, assim como para 
decisões jurisprudenciais recentes e de repercussão, além dos assuntos 
polêmicos.
Tenha certeza que o examinador da banca dará ênfase na prova a esses 
pontos retromencionados.
 K TOME NOTA!
Observe que o tema mais cobrado em Poderes da Administração vem sendo 
“poder de polícia”. Aconselho que redobre sua atenção quando for estudar o 
Quadro com este assunto, principalmente seus atributos e distinções entre poder 
de polícia administrativa e judiciária.
21
Outro detalhe, tenha os assuntos mapeados no Quadro como sua bússola 
principal para complementar seus estudos com mais questões comentadas do 
seu material de apoio ou outras ferramentas.
Vejamos a estatística dos subtópicos mais 
cobrados de Administração Pública Direta e 
Indireta:
1) Administração Pública (Direta e Indireta) = 40%
2) Entidades Paraestatais (Sistema S, OSCIP etc.) = 20%
3) Centralização X Descentralização X Concentração X 
Desconcentração = 20%
4) Controle (Finalístico e Hierárquico) = 10%
5) Soma dos assuntos restantes dos Quadros = 10%
22
šš ATENÇÃO!
Sempre dê maior importância às inovações legislativas, assim como para 
decisões jurisprudenciais recentes e de repercussão, além dos assuntos 
polêmicos.
Tenha certeza que o examinador da banca dará ênfase na provaa esses 
pontos retromencionados.
 K TOME NOTA!
Observe que o tema mais cobrado em Administração Pública Direta e Indireta 
vem sendo “Administração Pública (Direta e Indireta)”. Aconselho que redobre 
sua atenção quando for estudar o Quadro com este assunto, principalmente as 
características das Autarquias, Fundações, Empresas Públicas e Sociedade de 
Economia Mista, assim como para as entidades Paraestatais.
Outro detalhe, tenha os assuntos mapeados no Quadro como sua bússola 
principal para complementar seus estudos com mais questões comentadas do 
seu material de apoio ou outra ferramenta.
23
Vejamos a estatística dos subtópicos mais 
cobrados de Responsabilidade Objetiva do 
Estado:
1) Responsabilidade Objetiva X Subjetiva = 50%
2) Teoria do Risco Administrativo X Culpa Anônima X Risco 
Integral = 20%
3) Responsabilidade Subjetiva do Agente público = 20%
4) Soma dos assuntos restantes dos Quadros = 10%
šš ATENÇÃO!
Sempre dê maior importância às inovações legislativas, assim como para 
decisões jurisprudenciais recentes e de repercussão, além dos assuntos 
polêmicos.
Tenha certeza que o examinador da banca dará ênfase na prova a esses 
pontos retromencionados.
24
 K TOME NOTA!
Observe que o tema mais cobrado em Responsabilidade Objetiva do Estado 
vem sendo “Responsabilidade Objetiva X Subjetiva”. Aconselho que redobre sua 
atenção quando for estudar o Quadro com este assunto, principalmente os refe-
rentes às distinções entre as responsabilidades e suas causas excludentes.
Outro detalhe, tenha os assuntos mapeados no Quadro como sua bússola 
principal para complementar seus estudos com mais questões comentadas do 
seu material de apoio ou outra ferramenta.
25
 
Sumário
1. Responsabilidade Civil do Estado
1.1. Responsabilidade Objetiva X Subjetiva
Complementações do tema
Questões Comentadas
1.2. Teoria do Risco Administrativo X Culpa Anônima X Risco Integral
Complementações do tema
Questões Comentadas
1.3. Responsabilidade X Irresponsabilidade do Estado
Complementações do tema
Questões Comentadas
1.4. Responsabilidade Prestador de Serviço X Agente público
Complementações do tema
Questões Comentadas
1.5. Responsabilidade Subjetiva do Agente público: Negativa de 
Autoria X Ausência de Culpabilidade X Insuficiência de Provas
Complementações do tema
Questões Comentadas
1.6. Ação de Regresso na visão do STF X STJ
Complementações do tema
Questões Comentadas
1.7. Revisão Final
Questões Simuladas
Questão Discursiva de Concurso
26
1. Responsabilidade Civil do Estado
1.1. Responsabilidade Objetiva X Subjetiva
Responsabilidade civil
Objetiva Subjetiva
Base: Teoria do Risco Administrativo Base: Teoria da Culpa Anônima ou Administrativa
Respondem: Pessoas jurídicas de direito 
público e as de direito privado presta-
doras de serviços públicos
Respondem: Pessoas jurídicas de direito 
público e as de direito privado presta-
doras de serviços públicos
A responsabilidade do Estado é objetiva A responsabilidade do Estado é subjetiva
Regra: Ato comissivo (ação) Regra: Ato omissivo (genérico)
Exceção: Omissão específica é objetiva 
(entendimento STF*)
Regra: Nos casos de atos omissivos gené-
ricos é subjetiva, baseada na teoria da 
culpa administrativa (doutrina tradicional 
e STJ*). Não diferencia Omissão genérica 
X Omissão específica.
Dano decorre diretamente (especifica-
mente) da omissão: responsabilidade 
objetiva
Dano não decorre diretamente da 
omissão: responsabilidade subjetiva
Não há necessidade de se provar dolo ou 
culpa Há necessidade de provar culpa
Requisitos:
1) dano
2) conduta
3) nexo de causalidade entre a conduta e 
o dano
Requisitos:
1) dano
2) nexo de causalidade entre a falta de 
serviço e o dano
Não se exige a comprovação do 
elemento subjetivo do agente (dolo ou 
culpa) que age em nome do Estado.
Não se exige a comprovação de culpa 
do agente, mas a culpa especial 
(presumida) da Administração que é 
denominada culpa administrativa.
Pode ser por atos lícitos e Ilícitos
Pode ser por atos lícitos e IlícitosAinda que o agente aja em “legítima 
defesa”, restará a responsabilidade 
objetiva do estado em indenizar terceiro 
inocente atingido pela ação executada
27
Exemplos: Servidor público, dirigindo, 
imprudentemente, veículo do Estado 
atropela e mata transeuntes; assassinato 
de menores recolhidos em abrigo de 
menores.
Exemplos: Enchente em determinado 
bairro que venha a danificar bens da 
propriedade de terceiro, desde que haja 
comprovação de que houve reclamação 
formal para desentupir os bueiros etc.
COMPLEMENTAÇÃO DO TEMA
Responsabilidade do Estado por atos omissivos:
Adotado como Regra pelo STJ*: caso de atos omissivos é subjetiva, baseada 
na teoria da culpa administrativa (culpa anônima) 1.
A jurisprudência traz à baila o fato de que não cabe ao Estado ser considerado 
um segurador universal ou um ser onipotente. Não se pode confundir o risco 
administrativo com o risco integral. Contudo, havendo dano e o dever de proteção 
razoável do Estado, estará presente a responsabilidade.
Adotado como Exceção pelo STF*: o Estado responde de forma objetiva 
pelas suas omissões, desde que ele tivesse obrigação legal específica de agir 
para impedir que o resultado danoso ocorresse. A isso se chama de “omissão 
específica” do Estado2.
Vejamos outra decisão de maio de 2018:
À luz do STF (RE 841526), com repercussão geral reconhecida, no qual a Corte 
consolidou entendimento para a necessária observância do artigo 37, parágrafo 
6º, quanto às omissões administrativas. Observou que a matéria também é disci-
plinada pelo artigo 43 e pelo artigo 927, parágrafo único, ambos do Código Civil.
Com base no artigo 37, parágrafo 6º, da CF, o ministro entendeu que há 
responsabilidade civil objetiva do Estado, ou da empresa prestadora do serviço 
público, em razão de dano decorrente de crime de furto praticado em posto de 
pesagem, considerada a omissão no dever de vigilância e falha na prestação e 
organização do serviço. “É inviável reconhecer inexistente o nexo causal quando 
o descuido de vigilância de pessoa jurídica privada, prestadora de serviço público, 
facilita furtos e, em consequência, acarreta danos”, destacou o relator, ao frisar 
que não está em discussão o transporte de mercadoria em excesso, mas a falha 
na prestação e organização do serviço.
1 STJ. 2ª Turma. AgRg no REsp 1345620/RS, Rel. Min. Assusete Magalhães, julgado em 24/11/2015
2 STF. Plenário. RE 677139 AgR-EDv-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 22/10/2015
28
 c BIZU!
Esse entendimento do STF sobre omissão específica aplica-se:
1) Pessoa jurídica de direito público (Estado etc.)
2) Pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviço público
Vejamos outras informações:
Previsão Constitucional, art.37, § 6º: As pessoas jurídicas de direito público 
e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos 
que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de 
regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
Importante destacar que a Constituição Federal de 1988 não esgota matéria 
relacionada à responsabilidade civil.
Diferenças apontadas pela Doutrina sobre Responsabilidade Objetiva X 
Subjetiva:
A doutrina diz que a “responsabilidade civil objetiva aplica-se a todas as 
pessoas jurídicas de direito público, não importando sua área de atuação e as 
pessoas de direito privado prestadoras de serviços públicos, na qual se incluem 
as empresas públicas e as sociedades de economia mista prestadoras de serviços 
públicos (mas não as exploradoras de atividades econômicas), e quanto as pessoas 
privadas delegatárias de serviços públicos (concessionárias, permissionárias e 
autorizadas)3”.
“Neste contexto, a obrigação de reparar o danoestá no momento em que 
a Administração Pública outorga competência para determinado agente exercer 
uma atividade pública, passando esta a assumir os riscos sobre a execução da 
atividade, ficando obrigada a reparar eventuais danos dela oriundos4.”
Porém na responsabilidade civil subjetiva o Estado torna-se responsável e 
obrigado a indenizar sempre que seus agentes agirem com culpa ou dolo. Nesta 
situação, para ensejar a responsabilização do Estado, a pessoa que sofreu o dano 
deve provar que houve falta no serviço que o Estado deveria ter prestado, ou seja, 
o ônus da prova de todos os elementos é da pessoa que sofreu o dano”.
 v PODE CAIR NA PROVA
Os atos lícitos são capazes de gerar o dever de indenizar por parte do Estado, 
é claro que atos ilícitos também o são.
3 Alexandrino, Marcelo, Vicente Paulo.  Direito Administrativo Descomplicado. 21ª Edição. Rio de Janeiro: 
Forense; São Paulo: Método, 2013. P. 809.
4 Idem. P.811.
29
O STF examinou (RE 113587) pedido indenizatório de particular contra o 
Município de São Paulo, em que aquele alegava que a construção de um viaduto 
provocara poluição sonora, visual e ambiental, assim como forte desvalorização 
do imóvel de sua titularidade. Após as instâncias inferiores terem rejeitado o 
pedido exatamente pela ausência de ato ilícito por parte do Estado, a Colenda 
Corte Constitucional acolheu a irresignação recursal.
 v OUTROS ENTENDIMENTOS QUE DESPENCAM EM PROVA:
A Administração Pública pode responder civilmente pelos danos causados 
por seus agentes, ainda que estes estejam amparados por causa excludente de 
ilicitude penal (REsp 1266517/PR).
A responsabilidade da concessionária de transporte ferroviário é interpre-
tada de forma objetiva, cabendo-lhe o ônus de adotar medidas de segurança e 
vigilância para evitar acidentes. No entanto, o dever de indenizar pode ser elidido 
quando caracterizado o caso fortuito, a força maior ou a culpa exclusiva da 
vítima5.
šš ATENÇÃO: Com base nessa norma do §6º do art.37 da CRFB/88, o STF6 
decidiu que “a pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviço público 
possui responsabilidade civil em razão de dano decorrente de crime de furto 
praticado em suas dependências”.
Na ocasião, o Min. Marco Aurélio considerou que o Estado, por ter maior 
quantidade de poderes e prerrogativas, deve suportar o ônus das atividades desen-
volvidas. “Não há espaço para afastar responsabilidade independentemente de 
culpa, mesmo sob a ótica da omissão, ante o princípio da legalidade, presente a 
teoria do risco administrativo”.
Ainda segundo o Ministro Relator, o STF, no RE 841526, consolidou o enten-
dimento de que o art. 37, § 6º da CF/88 aplica-se também para as omissões 
administrativas.
 K VAMOS PRATICAR
(CEBRASPE - 2019 - PRF - Policial Rodoviário Federal) A responsa-
bilidade civil do Estado por ato comissivo é subjetiva e baseada na teoria 
do risco administrativo, devendo o particular, que foi a vítima, comprovar 
a culpa ou o dolo do agente público.
COMENTÁRIO: O item está errado.
5 REsp:1647449 SP 2017/0005772-4.
6 STF. 1ª Turma. RE 598356/SP, Rel. Min. Marco Aurélio, julgado em 8/5/2018 (Info 901).
30
Salta aos olhos que a pegadinha da questão que está na seguinte afirmação destacada: “ato 
comissivo é subjetiva e baseada na teoria do risco administrativo”.
Conforme exposto no Quadro acima, em regra, a responsabilidade civil do Estado por ato comissivo 
é objetiva e baseada na teoria do risco administrativo, tendo-se em vista que, independentemente da 
existência de dolo ou culpa, a administração pública deve responder pelos danos causados, desde que 
haja um dano e haja nexo de causalidade entre a conduta e o dano.
A administração pública não irá responder apenas se comprovar a inexistência do dano ou a 
inexistência do nexo causal, que é o que ocorre no caso fortuito, na força maior, no ato de terceiro e na 
culpa exclusiva da vítima.
(CESPE - 2017 - DPE-AL - Defensor Público- adaptada) No que tange 
à responsabilidade civil do Estado nessa situação hipotética, assinale a 
opção correta. Neste caso, a responsabilidade civil do Estado independe 
da análise da culpa da conduta estatal.
COMENTÁRIO: A resposta é letra a. Conforme consta no Quadro acima, não há a necessidade da 
prova de dolo ou culpa, por isso a Responsabilidade é objetiva.
À luz da Teoria do risco administrativo é entendido que, independentemente da existência de 
dolo ou culpa, a administração pública deve responder pelos danos causados.
(SELECON - 2019 - Prefeitura de Niterói - RJ - Guarda Civil Municipal) 
Na hipótese de existir uma relação de causa e de efeito entre a ação 
e a omissão administrativa e o dano sofrido por determinada vítima, 
configurar-se-á o chamado nexo causal. Assim, em sendo comprovada 
a existência do respectivo nexo de causalidade, tem-se que, para fins de 
ressarcimento integral do dano pelo Estado, independe a existência ou 
não de dolo ou de culpa do agente e a licitude ou ilicitude da conduta 
praticada pelo agente causador desse dano. Nesse caso, conclui-se que 
o Estado responderá por tais danos:
a) objetivamente
b) subjetivamente
c) subsidiariamente
d) apenas parcialmente
e) apenas de forma excludente
COMENTÁRIO: A resposta é letra a. Como já evidenciado no Quadro em epígrafe, no que se refere 
à responsabilidade civil, o artigo 37, §6º da Constituição consagrou a teoria da responsabilidade objetiva 
para as pessoas jurídicas de direito público e para as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de 
serviços públicos.
À luz da Teoria do risco administrativo, independentemente da existência de dolo ou culpa, a 
administração pública deve responder pelos danos causados.
(CESPE - 2018 - FUB - Técnico de Tecnologia da Informação) 
Pessoa jurídica de direito público será responsabilizada por danos que 
31
seus agentes causarem a terceiros, desde que seja comprovado o dolo 
ou a culpa de quem tiver causado o dano.
COMENTÁRIO: O item está errado. Com base no Quadro acima e nos demais comentários, pode-se 
afirmar com base na Doutrina: “Quando se trata de dano causado a terceiros, aplica-se a norma do artigo 
37, § 6º, da Constituição Federal, em decorrência da qual o Estado responde objetivamente, ou seja, 
independentemente de dolo ou culpa, mas fica com o direito de regresso contra o agente que causou 
o dano, desde que este tenha agido com dolo ou culpa”.
(CESPE - 2018 - PGM - João Pessoa - PB - Procurador do Município) 
João foi furtado nas dependências de uma entidade que é pessoa jurídica 
de direito privado prestadora de serviço público, a qual deixou de agir com 
o cuidado necessário à vigilância. Nessa situação hipotética, consideran-
do-se os dispositivos constitucionais e o entendimento do STF, a entidade
a) deverá ser responsabilizada civilmente, com base na legislação civilista, 
pelo dano suportado por João.
b) deverá ser responsabilizada civilmente, de forma objetiva e nos termos 
da CF, pelo dano suportado por João.
c) deverá ser responsabilizada civilmente, de forma subjetiva e nos termos 
da CF, pelo dano suportado por João.
d) não deverá ser responsabilizada civilmente, porque a segurança pública 
é dever do Estado.
e) não deverá ser responsabilizada civilmente nos termos da CF, porque 
não integra a administração pública.
COMENTÁRIO: A resposta é letra b. Observe que o “comando da questão” pede o entendimento 
do STF.
Oportuno destacar que para a doutrina majoritária, neste caso de omissão, 
ainda que específica, a responsabilidade civil do Estado é subjetiva com fulcro na 
Teoria da culpa administrativa/culpa anônima/culpa do serviço.
Dentro desta perspectiva, na ocorrência de danos causados por omissão, o 
particular deverá comprovar os elementos a seguir para ser indenizado:
1) a omissão estatal
2) o dano
3) o nexo causal
4) a culpa administrativa: o serviço públiconão funcionou, 
funcionou de forma tardia ou ineficiente
O STJ ainda possui entendimento majoritário no sentido de que a respon-
sabilidade seria subjetiva. Vide: (AgRg no REsp 1345620/RS).
No entanto, na jurisprudência do STF a responsabilidade civil nestes casos 
é objetiva. Isso porque o art. 37, § 6º da CF/88 determina a responsabilidade 
32
objetiva do Estado sem fazer distinção se a conduta é comissiva (ação) ou omissiva. 
Não cabe ao interprete estabelecer distinções onde o texto constitucional não o fez.
(...) A jurisprudência da Corte firmou-se no sentido de que as pessoas jurí-
dicas de direito público respondem objetivamente pelos danos que causarem a 
terceiros, com fundamento no art. 37, § 6º, da Constituição Federal, tanto por 
atos comissivos quanto por atos omissivos, desde que demonstrado o nexo causal 
entre o dano e a omissão do Poder Público. (ARE 897890 AgR).
(TÉCNICO DE CONTROLE EXTERNO - TCM-RJ – IBFC/2016 - adap-
tada) Caso o agente público aja com dolo ou culpa, o Estado poderá ser 
responsabilizado; nessa situação caberá ao Estado o direito de regresso 
contra o responsável. Caso o agente aja dentro dos limites de sua atuação, 
o Estado não poderá exercer o seu direito de regresso.
COMENTÁRIO: O item está errado. Observe que a pegadinha está na seguinte afirmação: “Caso o 
agente público aja com dolo ou culpa, o Estado poderá ser responsabilizado”.
Conforme consta no Quadro acima, não há a necessidade da prova de dolo 
ou culpa, por isso a Responsabilidade é objetiva.
À luz da Teoria do risco administrativo é entendido que, independentemente 
da existência de dolo ou culpa, a administração pública deve responder pelos 
danos causados.
Não confunda com a necessidade de comprovar os requisitos para que haja 
a responsabilidade.
Caso ocorra um dos elementos a seguir a responsabilidade objetiva do Estado 
será excluída: a inexistência do dano ou a inexistência do nexo causal, que é o que 
ocorre no caso fortuito, na força maior, no ato de terceiro e na culpa exclusiva 
da vítima.
Desta forma, a administração pública não irá responder apenas se comprovar 
um desses quesitos.
(CESPE - 2017 - TRT - 7ª Região (CE) - Oficial de Justiça Avaliador 
Federal) Prestes a ser morto por dois indivíduos que tentavam subtrair a 
sua arma, um policial militar em serviço efetuou contra eles disparo de arma 
de fogo. Embora o policial tenha conseguido repelir a injusta agressão, o 
disparo atingiu um pedestre que passava pelo local levando-o à morte. Com 
referência a essa situação hipotética, assinale a opção correta.
a) O Estado não responde civilmente, pois houve o rompimento do nexo 
causal por fato exclusivo de terceiro.
b) O Estado responde objetivamente pelos danos causados à família do 
pedestre, ainda que o policial militar tenha agido em legítima defesa.
c) A ocorrência de legítima defesa por parte do policial militar afasta a 
responsabilidade civil do Estado.
33
d) O Estado responde subjetivamente pelos danos, já que deve haver prova 
de falha no treinamento do policial.
COMENTÁRIO: A alternativa correta é a “b”. Devemos pontuar que a legítima defesa irá afastar 
apenas a antijuridicidade (ilicitude) do fato, no entanto, a responsabilidade objetiva do Estado pelos danos 
causados permanece. Neste sentido, o Estado responde independentemente da licitude ou ilicitude do ato.
Segundo a orientação jurisprudencial do STJ7, a Administração Pública pode 
ser condenada ao pagamento de indenização pelos danos cíveis causados por uma 
ação de seus agentes, mesmo que consequentes de causa excludente de ilicitude 
penal: Logo, apesar da não responsabilização penal dos agentes públicos envol-
vidos no evento danoso, deve-se concluir pela manutenção do acórdão origem, já 
que eventual causa de justificação (legítima defesa) reconhecida em âmbito penal 
não é capaz de excluir responsabilidade civil do Estado pelos danos provocados 
indevidamente a ora recorrida8.
Interessante destacar que esse tema foi cobrado pela CEBRASPE no concurso 
de Delegado da PC MT em 2017: (Questão adaptada) Um delegado de polícia, ao 
tentar evitar ato de violência contra um idoso, disparou, contra o ofensor, vários 
tiros com revólver de propriedade da polícia. Por erro de mira, o delegado causou 
a morte de um transeunte. Nessa situação hipotética, a responsabilidade civil 
do Estado existirá se ficar provado o nexo de causalidade entre o dano e a ação.
Conforme o Quadro acima, vejamos todos os requisitos para ocorrência 
da Responsabilidade Objetiva do Estado com respaldo na Teoria do Risco 
Administrativo:
Requisitos:
1) dano
2) conduta
3) nexo de causalidade entre a conduta e o dano
A questão está correta, embora a banca não tenha trazido todos os requisitos.
De qualquer forma, é característica da CEBRASPE cobrar questões incom-
pletas e mantê-las corretas. Não foi utilizada nenhuma expressão restritiva 
(apenas, somente etc.) para transformar a assertiva em incorreta.
 Ų TEMA POLÊMICO!
Já foi cobrado em diversos concursos, inclusive para Analista Técnico do STJ 
em 2015 e para Escrivão da PC MA em 2018.
Observem as questões a título ilustrativo:
7 REsp 884.198/RO, 2ª Turma, Rel. Min. Humberto Martins
8 REsp 1266517/PR, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 04/12/2012
34
(Analista Técnico – Administrativo) Um policial militar, durante 
período de folga, em sua residência, se desentendeu com seu vizinho, 
deferindo-lhe um tiro com arma pertencente à corporação. Assertiva: 
Nessa situação, não haverá responsabilidade civil do Estado, pois o dano 
foi causado por policial fora de suas atribuições públicas.
(CESPE - 2018 - PC-MA - Escrivão de Polícia Civil) João, policial 
civil, estava de férias quando se envolveu em uma discussão de trânsito, 
utilizou-se de sua arma funcional e, sem real motivo, feriu Manoel. Nessa 
situação hipotética, não se configurou responsabilidade civil do Estado, 
pois o fato ocorreu enquanto João estava de férias.
A banca reputou as questões como corretas nos gabaritos preliminares. No 
entanto, posteriormente, as questões foram anuladas com o seguinte argumento: 
Há divergência na doutrina e na jurisprudência a respeito do assunto tratado no 
item.
Pois bem, acredito que a mencionada divergência esteja atrelada a não bastar 
a comprovação da qualidade de agente público, mas também exige que para isso 
o agente tenha agido no exercício de suas funções.
Nos casos expostos nas questões não há o que se falar em Responsabilidade 
Estatal, os itens deixaram claro que os policiais estavam fora do exercício da 
função (férias/folga).
Agora, caso eles agissem como se estivesse na função, o Estado poderia 
responder de forma objetiva se comprovada a qualidade de agente público.
 c BIZU
Corrente minoritária: Responsabilidade Estatal – Apenas comprovar a 
qualidade de agente público.
Corrente majoritária: Responsabilidade Estatal - Necessário comprovação 
da qualidade de agente público + exigência que o agente esteja no exercício de 
suas funções.
Destaca-se que para prova de concurso, a mera citação da função (policial 
etc.) será suficiente para demonstrar a “qualidade de agente público”.
Tem prevalecido nas últimas provas a “corrente majoritária”.
Vejamos o entendimento do STF: “O nosso Tribunal Supremo asseverou que 
o ‘art. 37, § 6º, da Constituição Federal exige, para a configuração da respon-
sabilidade objetiva do Estado, que a ação causadora do dano a terceiro tenha 
sido praticada por agente público, nessa qualidade, não podendo o Estado ser 
responsabilizado senão quando o agente estatal estiver a exercer seu ofício ou 
função, ou a proceder como se estivesse a exercê-la’ “
35
A Primeira Turma do Supremo Tribunal Federal (STF) entendeu que não 
há responsabilidade objetiva do Estado quando o agente público pratica crime 
fora do desempenhode seu cargo, função ou emprego. A decisão foi proferida 
no julgamento de Recurso Extraordinário (RE 363423) em favor do Estado de São 
Paulo, que havia sido condenado, no segundo grau, a indenizar vítima de tiro 
disparado por policial militar.
Em seu voto, o ministro Eros Grau sustentou não haver nexo de causalidade 
entre a conduta do agente e o dano sofrido pela vítima, pois o policial não estava 
no exercício de sua atividade profissional. “Trata-se de ato inteiramente pessoal 
inimputável ao serviço e, além do mais, o desequilíbrio emocional do agente 
não autoriza se impor ao Estado o dever de indenizar a vítima”, disse Grau. 
O ministro fundamentou sua tese no artigo 37, parágrafo 6º, da Constituição 
Federal que exige, para a configuração do nexo causal, que o agente pratique o 
ato no exercício de seu cargo.
1.2. Teoria do Risco Administrativo X Culpa Anônima X Risco 
Integral
TEORIAS
Risco Administrativo
Culpa Anônima, 
Administrativa ou do 
Serviço
Risco Integral
A responsabilidade do 
Estado é objetiva
(a vítima lesada não 
precisa provar culpa ou 
dolo do agente causador 
da lesão).
Doutrina tradicional e STJ:
posição majoritária é a de 
que a responsabilidade 
civil do Estado em caso de 
atos omissivos é subje-
tiva, baseada na teoria 
da culpa administrativa 
(culpa anônima).
A responsabilidade do 
Estado é objetiva
(ainda que haja prova de 
culpa da própria vítima).
Regra: Ato Comissivo 
(ação)
Exceção: Ato Omissivo 
Específico (dano decorre 
diretamente da omissão)
Na jurisprudência do STF* 
em determinados casos 
de omissão pode ser 
objetiva, mas na forma 
de “Omissão Específica”, 
ou seja, o dano decorre 
diretamente dela.
36
Atribui ao Estado a 
responsabilidade pelo 
risco criado pela sua 
atividade administrativa, 
independente da exis-
tência de fato de serviço 
do Estado ou de dolo ou 
culpa do agente público.
O dever de o Estado 
indenizar o dano sofrido 
pelo particular somente 
existe caso comprovada 
a existência de falta de 
serviço.
A vítima não precisa iden-
tificar o agente público 
que efetivamente foi o 
responsável pelo dano por 
ela sofrido
A Administração fica obri-
gada a indenizar todo e 
qualquer dano suportado 
por terceiros, ainda que 
resultante de culpa.
Requisitos:
1) conduta
2) dano
3) nexo causal entre a 
conduta e o dano
Requisitos:
1) dano
2) nexo causal entre a falta 
de serviço e o dano
Requisitos:
1) dano
2) nexo causal
Dispensado o requisito 
da conduta do Estado e 
não pode argumentar a 
existência das excludentes 
de nexo causal
Independe da compro-
vação do dolo ou culpa da 
conduta do agente que 
gerou o dano à vítima.
Independe de culpa do 
agente administrativo, 
sendo que exige do 
lesionado que comprove a 
falta do serviço para obter 
a indenização.
Há uma Culpa espe-
cial (presumida) da 
Administração, que 
é denominada culpa 
administrativa.
Ainda que resulte de 
culpa da vítima ou de 
terceiros.
O Estado pode 
alegar excludentes de 
responsabilidade:
1) caso fortuito ou força 
maior
2) culpa exclusiva da 
vítima
3) culpa exclusiva de 
terceiro.
O Estado pode 
alegar excludentes de 
responsabilidade:
1) serviço público funciona
2) funciona normalmente
3) serviço prestado com 
eficiência
O Estado não pode 
alegar excludentes de 
responsabilidade.
Mesmo que o Estado 
detecte que houve caso 
fortuito, força maior, culpa 
exclusiva da vítima ou 
culpa exclusiva de terceiro, 
ainda assim será conde-
nado a indenizar.
Obrigação de indenizar 
do Estado.
Particular precisa 
comprovar a ocorrência 
para ser indenizado.
Obrigação de indenizar 
do Estado.
37
É adotada como regra no 
Direito brasileiro.
É adotada no Direito 
brasileiro, de forma 
excepcional, quando 
comprovada a existência 
de falta de serviço.
É adotada no Direito 
brasileiro, de forma excep-
cional, em alguns casos.
A doutrina diverge 
sobre quais seriam estas 
hipóteses.
STJ já afirmou expres-
samente que se acolhe 
o risco integral: dano 
ambiental (REsp 
1.374.284).
Exemplo: Inobservância 
comprovada na custódia 
de preso (omissão 
específica, ou seja, o dano 
decorre diretamente dela).
Exemplo: Existência de 
um serviço de prevenção 
e combate a incêndio 
em prédios altos, houve 
incêndio e o serviço não 
ocorreu ou não existia; 
ou existia e ainda assim 
houve uma falha: falha 
d’água ou emperramento 
de equipamentos.
Exemplo: Acidentes 
nucleares; Danos 
ambientais.
COMPLEMENTAÇÃO DO TEMA
*Entendimento do STF: Não cabe ao intérprete estabelecer distinções onde 
o texto constitucional não o fez.
Se a CF/88 previu a responsabilidade objetiva do Estado, não pode o intér-
prete dizer que essa regra não vale para os casos de omissão.
Dessa forma, a responsabilidade objetiva do Estado engloba tanto os atos 
comissivos como os omissivos, desde que demonstrado o nexo causal entre o 
dano e a omissão específica do Poder Público.
(...) A jurisprudência da Corte firmou-se no sentido de que as pessoas jurí-
dicas de direito público respondem objetivamente pelos danos que causarem a 
terceiros, com fundamento no art. 37, § 6º, da Constituição Federal, tanto por 
atos comissivos quanto por atos omissivos, desde que demonstrado o nexo causal 
entre o dano e a omissão do Poder Público. (...) STF. 2ª Turma. ARE 897890 AgR, 
Rel. Min. Dias Toffoli, julgado em 22/09/2015.
Como podemos definir a Teoria do Risco Administrativo adotada como 
regra?
A teoria do risco administrativo surge como fundamento da responsabilidade 
civil objetiva do Estado. Em síntese, presentes o fato do serviço e o nexo direto 
de causalidade entre o fato e o dano ocorrido, nasce para o poder público a obri-
gação de indenizar. Ao particular que sofreu o dano não incumbe comprovação 
de qualquer espécie de culpa do Estado ou do agente público.
38
A Administração em sua defesa, poderá, se for o caso, visando afastar ou 
atenuar a sua responsabilidade, comprovar (e o ônus da prova é dela) a ocorrência 
de alguma das chamadas de excludentes, força maior e caso fortuito. Conseguindo 
a Administração pública demonstrar que houve culpa recíproca, sua obrigação de 
indenizar será proporcionalmente atenuada9.
Na culpa anônima, somente o dano decorrente de irregularidade por 
execução da atividade administrativa é passível de indenização por parte do 
Estado ao particular, cabendo sempre ao particular comprovar a ocorrência para 
receber a indenização.
Já a teoria do risco integral consiste em uma exacerbação da responsabilidade 
civil do Estado, bastando à existência do evento danoso e do nexo causal para 
que surja a obrigação de indenizar para o Estado, sem a possibilidade de que este 
alegue excludentes de sua responsabilidade10.
Nos casos de danos ambientais, nossa doutrina e jurisprudência reconhecem 
ter sido adotada a responsabilidade civil baseada no risco integral, no qual é 
imprescindível destacar parte do informativo 507 do STJ, de decisão por essa Corte 
prolatada11: “...Conforme a previsão do art. 14, §1.°, da Lei n. 6.938/1991, recep-
cionado pelo art. 225, §§2.° e 3.°, da CF, a responsabilidade por dano ambiental, 
fundamentada na teoria do risco integral, pressupõe a existência de uma ativi-
dade que implique riscos para a saúde e para o meio ambiente, impondo-se ao 
empreendedor a obrigação de prevenir tais riscos (princípio da prevenção) e 
de indenizá-los em seu processo produtivo (princípio do poluidor-pagador). 
Pressupõe, ainda, o dano ou risco de dano e o nexo de causalidade entre a atividade 
e o resultado, efetivo ou potencial, não cabendo invocar a aplicação de excludentes 
de responsabilidade”.
Muito embora a teoria adotada no país seja a do risco administrativo, há 
hipóteses nas quais vem sendo reconhecida a teoria do risco integral em nosso 
ordenamento:
Danoambiental: o art. 225, § 3º da CF/88 c/c art. 14, § 1º da Lei 6.938/81 estabelecem 
a obrigação de reparar o dano ambiental independentemente de culpa. (p.ex. carga 
tóxica de navio avariado em razão de tempestades marítimas).
Seguro obrigatório: DPVAT: A Lei 6.194/74, alterada pela Lei 8.441/92, estabeleceu que 
a indenização pelo seguro obrigatório para os proprietários de veículos automotores 
é devida, mesmo que o acidente tenha sido provocado por veículo desconhecido, ou 
não identificado e ainda que tenha havido culpa exclusiva da vítima.
9 Alexandrino, Marcelo, Vicente Paulo.  Direito Administrativo Descomplicado. 21ª Edição. Rio de Janeiro: 
Forense; São Paulo: Método, 2013. P.806.
10 Idem. P. 806.
11 REsp. 1.346.430/PR, rel . Min. Luis Felipe Salomão, 18.10.2012.
39
Danos nucleares: dado a enormidade dos riscos decorrentes da exploração da atividade 
nuclear, também foi adotada a teoria do risco integral. A Constituição em seu art. 21, 
XXIII, “d” determina que a responsabilidade civil por danos nucleares independe da 
existência de culpa. Todavia, o art. 8º da Lei 6.453/77 exclui a responsabilidade do 
operador pelo dano resultante de acidente nuclear causado diretamente por conflito 
armado, hostilidades, guerra civil, insurreição ou excepcional fato da natureza.
Transporte aéreo: Com o advento do Código de Defesa do Consumidor, o 
transporte aéreo contratado no Brasil, seja internacional ou nacional, quando se 
tratar de uma relação de consumo é regido por ele. Não há que se falar em aplicação 
da legislação aeronáutica referente à responsabilidade civil do transportador 
aéreo, pois com ele é incompatível.
Na presunção de culpa, será considerada a responsabilidade civil objetiva. 
Assim é que não há de se falar em limites da responsabilidade do transportador 
aéreo, pois o CDC adota o princípio da reparação integral, na proporção do dano 
sofrido, não comportando limitações, indenizando os danos materiais e imate-
riais. As únicas hipóteses de exceção, quando o transportador aéreo não será 
responsabilizado, é quando provar que o serviço não tem defeito ou a culpa for 
exclusiva do consumidor ou de terceiro.
 v PODE CAIR NA PROVA
Se um detento é morto dentro da unidade prisional, haverá responsabili-
dade civil do Estado?
Em regra: o Estado é objetivamente responsável pela morte de detento. Isso 
porque houve inobservância de seu dever específico de proteção previsto no art. 
5º, inciso XLIX, da CF/88.
Exceção: o Estado poderá ser dispensado de indenizar se ele conseguir 
provar que a morte do detento não podia ser evitada. Neste caso, rompe-se o 
nexo de causalidade entre o resultado morte e a omissão estatal.
O STF fixou este entendimento por meio da seguinte tese:
Em caso de inobservância de seu dever específico de proteção previsto no 
art. 5º, inciso XLIX, da CF/88, o Estado é responsável pela morte de detento.
STF. Plenário. RE 841526/RS, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 30/3/2016 
(repercussão geral) (Info 819).
O Estado pode ser responsabilizado pela morte do detento mesmo que ele 
se suicide?
Sim, existem precedentes do STF e do STJ nesse sentido (STF. 2ª Turma. ARE 
700927 AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 28/08/2012). No entanto, aqui 
também, como se adota a teoria do risco administrativo, o Estado poderá provar 
40
alguma causa excludente de responsabilidade. Assim, nem sempre que houver 
um suicídio, haverá responsabilidade civil do Poder Público.
O Min. Luiz Fux exemplifica seu raciocínio com duas situações:
1) Se o detento que praticou o suicídio já vinha apresentando 
indícios de que poderia agir assim, então, neste caso, o Estado 
deverá ser condenado a indenizar seus familiares. Isso porque 
o evento era previsível e o Poder Público deveria ter adotado 
medidas para evitar que acontecesse.
2) Por outro lado, se o preso nunca havia demonstrado ante-
riormente que poderia praticar esta conduta, de forma que 
o suicídio foi um ato completamente repentino e imprevisível, 
neste caso o Estado não será responsabilizado porque não houve 
qualquer omissão atribuível ao Poder Público.
 K VAMOS PRATICAR
(CESPE - 2018 - PC-MA - Delegado de PC - adaptada) Em razão do 
dever estatal de proteção à incolumidade física do preso, a responsabi-
lização civil do Estado em caso de morte no interior de estabelecimento 
prisional ocorrerá ainda que seja demonstrada a impossibilidade do ente 
de agir para evitar a morte do detento.
COMENTÁRIO: O item está errado. STF. Plenário. RE 841526/RS, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 
30/3/2016 (repercussão geral) (Info 819). Vale ressaltar, no entanto, que a responsabilidade civil neste caso, 
apesar de ser objetiva, é regrada pela teoria do risco administrativo. Desse modo, o Estado poderá ser 
dispensado de indenizar se ficar demonstrado que ele não tinha a efetiva possibilidade de evitar a 
ocorrência do dano. Nas exatas palavras do Min. Luiz Fux: “(...) sendo inviável a atuação estatal para evitar 
a morte do preso, é imperioso reconhecer que se rompe o nexo de causalidade entre essa omissão e o 
dano. Entendimento em sentido contrário implicaria a adoção da teoria do risco integral, não acolhida 
pelo texto constitucional (...)”.
(CESPE-2015-TJ/DFT Oficial de JAF) A teoria do risco administrativo 
se apresenta como fundamento da responsabilidade objetiva do Estado.
COMENTÁRIO: O item está certo. “Com a adoção da responsabilidade objetiva, o cidadão (3º preju-
dicado) deixa de se situar em uma posição de fragilidade perante o Estado, pois agora a responsabilização 
independe da demonstração da culpa, e a simples demonstração de nexo causal entre a ação (ou omissão) 
do Estado e o prejuízo já é o suficiente para existir o direito de indenização”.
Cabe destacar que o Estado está isento de danos causados por atos de terceiros, força maior, culpa 
exclusiva da vítima ou caso fortuito, sendo este o entendimento predominante pelos Tribunais.
(Quadrix - 2018 - CRM-PR – Advogado) A teoria da culpa anônima 
ou da falta do serviço encerra responsabilidade objetiva do Estado sempre 
41
que se evidenciar a inexistência do serviço, seu mau funcionamento ou 
seu atraso.
COMENTÁRIO: O item está errado. Conforme explicado no Quadro acima, evidencia-se que a 
pegadinha da questão está em dizer que responsabilidade do Estado pela teoria da culpa anônima ou 
da falta do serviço é objetiva, pois, na verdade, é subjetiva.
Ademais, tratando-se de ato omissivo do poder público, a responsabilidade civil por tal ato é subje-
tiva, pelo que exige dolo ou culpa, numa de suas três vertentes, negligência, imperícia ou imprudência, 
não sendo, entretanto, necessário individualizá-la, dado que pode ser atribuída ao serviço público, de 
forma genérica, a faute de service dos franceses.
(Quadrix - 2018 - CRM-PR – Advogado) A teoria do risco integral 
contrapõe-se à do risco administrativo na medida em que aquela encerra 
responsabilidade estatal genérica e indiscriminada, ainda quando virtual 
dano se originar de culpa exclusiva da vítima, enquanto esta atenua a 
responsabilização do Estado para afastá-la na hipótese ou atenuá-la se a 
culpa for concorrente.
COMENTÁRIO: O item está certo. A questão resume exatamente a diferença entre as referidas 
Teorias. Só um detalhe, a palavra “encerrar” na assertiva está empregada no sentido de “compreender”.
 c BIZU!
A responsabilidade civil pode ser:
1) subjetiva com base na teoria da culpa administrativa, sendo 
que a culpa subjetiva do agente não é analisada, mas sim a 
culpa especial da Administração, que é denominada culpa 
administrativa e dá origem a teoria;
2) objetiva com base na teoria do risco administrativo em que 
independe a demonstração da culpa, bastando a prova da 
conduta, do dano, e do nexo causal entre uma e outra;
3) objetiva com base na teoria do risco integral o Estado responde 
não cabendoa alegação de excludente de responsabilidade.
(VUNESP - 2018 - TJ-RJ - Juiz Leigo) Em relação ao tema da respon-
sabilidade extracontratual do Estado, é correto afirmar sobre a teoria do 
risco integral:
a) a teoria do risco integral é a modalidade mais branda da doutrina do 
risco administrativo, sendo adotada como regra no Brasil, por conduzir à justiça 
social e à distribuição razoável dos riscos entre a sociedade e os cidadãos.
b) na teoria do risco integral, também conhecida por teoria do risco admi-
nistrativo, a responsabilidade do Estado depende de dano, conduta do Estado, 
nexo causal, além de culpa ou dolo do agente.
42
c) na teoria do risco integral, a responsabilidade do Estado não se sujeita 
às excludentes de responsabilidade, podendo ocorrer, até mesmo quando a 
culpa é da própria vítima.
d) a teoria do risco integral situa-se no início da história do direito admi-
nistrativo comparado, em época na qual não se admitia a possibilidade de reco-
nhecimento de falhas por parte do Estado.
e) a teoria do risco integral apresenta diversas hipóteses de aplicação na 
Constituição Federal de 1988, sendo afastada a responsabilidade do Estado por 
danos causados aos administrados apenas no caso de caso fortuito ou força 
maior.
COMENTÁRIO: A resposta é letra c. Teoria do Risco Integral - exacerbação da teoria anterior (dano 
+ nexo) sem a possibilidade de excludentes. Exemplo: danos ambientais e nucleares.
Não confunda com a Teoria do Risco Administrativo - é do tipo objetiva, porém o Estado pode 
alegar excludentes (culpa exclusiva da vítima, caso fortuito e força maior, culpa recíproca)
(CESPE - 2018 - STJ - Técnico Judiciário – Administrativa) Força 
maior, culpa de terceiros e caso fortuito constituem causas atenuantes 
da responsabilidade do Estado por danos.
COMENTÁRIO: O item está errado. A pegadinha está na expressão “atenuantes”. Posto que o caso 
fortuito, força maior e culpa exclusiva de terceiros, como hipóteses de excludentes da responsabilidade 
civil do Estado.
Nos casos em que não se pode atribuir exclusivamente à vítima a responsabilidade pelo dano 
causado, estamos diante da chamada culpa concorrente, esta constitui causa de atenuante da respon-
sabilidade do Estado.
(CESPE - 2018 - STM - Analista Judiciário - Área Judiciária) João, 
servidor público civil, motorista do Exército brasileiro, enquanto conduzia 
veículo oficial, no exercício da sua função, colidiu com o automóvel de 
Maria, que não possui qualquer vínculo com o poder público. Após a 
devida apuração, ficou provado que os dois condutores agiram com culpa. 
Nesta situação, a culpa concorrente da vítima exclui a responsabilidade 
da União para a reparação de danos sofridos por Maria.
COMENTÁRIO: O item está errado. São exemplos de hipótese de exclusão: culpa exclusiva da vítima, 
caso fortuito e força maior. Destaca-se que sempre que faltar qualquer dos elementos há exclusão de 
responsabilidade.
Culpa exclusiva afasta a responsabilidade, enquanto na culpa concorrente 
o Estado tem que indenizar, mas o valor é reduzido.
Culpa concorrente: trata-se de situação entre vítima e ente público, em que 
não se pode atribuir exclusivamente à vítima o dano causado, porém, verifica-se 
a sua participação no evento danoso. Conforme exposto por Carvalho (2015) 
nesses casos não é possível excluir a responsabilidade, mas haverá redução do 
valor indenizatório a ser pago pelo Estado.
43
1.3. Responsabilidade X Irresponsabilidade do Estado
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
Responsabilidade Irresponsabilidade
Obrigação do Estado de indenizar 
um dano patrimonial ou moral de 
seus agentes que sejam lesivos aos 
particulares.
Não responsabilização do Estado ante os 
atos de seus agentes que fossem lesivos 
aos particulares.
Entendimento pacífico no ordenamento 
jurídico Regime Absolutista
A partir da promulgação da Carta de 
1946 que se passou a adotar a teoria 
da responsabilidade objetiva, mantida 
pelas Constituições de 1967, 1969 e 1988.
Nunca foi adotada pelo Brasil. Por outro 
lado, as Constituições de 1824 e 1891 nada 
previam acerca da responsabilidade do 
Estado.
COMPLEMENTAÇÃO DO TEMA
A teoria da Irresponsabilidade surgiu na metade do século XIX, e a ideia que 
prevalecia era de que o Estado não tinha qualquer responsabilidade pelos atos 
praticados por seus agentes, visto que estes só poderiam causar danos “ocasio-
nalmente”12. Baseava-se na expressão “Le roi ne peut mal faire” e “The king can 
do no wrong”, ou “O rei não pode fazer mal” e “O rei não erra”.
A premissa era de que os atos do rei não poderiam ser considerados lesivos 
aos seus súditos. Contudo essa teoria não prevaleceu por muito tempo.
Hoje, a responsabilidade civil do Estado é consenso universal, expressado 
pela doutrina e pela jurisprudência. Segundo esse consenso, o Estado é obrigado 
a recompor os danos que seus agentes causam aos administrados, com as pecu-
liaridades próprias de cada ordenamento jurídico.
 K VAMOS PRATICAR
(CESPE - 2012 - Câmara dos Deputados) A teoria da responsabi-
lidade objetiva do Estado foi adotada, no direito brasileiro, somente a 
partir da CF.
COMENTÁRIO: O item está errado. A pegadinha da questão está em afirmar que a teoria da 
responsabilidade objetiva do Estado foi adotada somente a partir da CF, pois conforme exposto no Quadro 
a partir da promulgação da Carta de 1946 que se passou a adotar a teoria da responsabilidade objetiva, 
mantida pelas Constituições de 1967, 1969 e 1988.
12 Carvalho Filho, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 23. Ed. Ver., ampl. e atualizada até 
31.12.2009. – Rio de janeiro: Lumen Juris, 2010. P. 594.
44
(Quadrix - 2017 - COFECI - Auxiliar Administrativo) Suponha-se que 
Abel, servidor público federal de uma autarquia federal, durante o exercício 
de suas funções, ocasione danos a terceiros, e que Caim, funcionário de 
uma empresa de personalidade jurídica de direito privado, prestadora de 
serviços públicos, durante o exercício de suas funções, também ocasione 
danos a um cidadão. Nesse caso, se comprovado o dolo de Abel e Caim ao 
ocasionarem os danos, apenas será admitido direito de regresso contra 
Caim, já que o Brasil, segundo a CF, adotou a teoria da irresponsabilidade 
do Estado nos casos que envolvam responsabilidade civil do Estado.
COMENTÁRIO: O item está errado.
A Teoria da Irresponsabilidade do Estado nunca foi adotada no brasil.
Desde a promulgação da Carta Magna de 1946 sistema jurídico brasileiro 
adotou a Teoria do Risco Administrativo para analisar os casos de responsabilidade 
por danos causados pelo Estado ou seus agentes.
Exceção: Teoria do Risco Integral para danos nucleares, danos ambientais 
e ataques terroristas a aeronaves brasileiras.
45
1.4. Responsabilidade Prestador de serviço X Servidor público
RESPONSABILIDADE
Prestador de serviço (objetiva) Agente público (subjetiva)
As pessoas jurídicas de direito 
público: União; Estados; Municípios; 
DF; Autarquias, inclusive as associações 
públicas e demais entidades de caráter 
público que a lei assim definir (art.41 
CC/02)
Só restará a responsabidade:
Regra: quando realizado diante das 
condutas dos agentes públicos do Poder 
Executivo.
Exceção 1: Poder Legislativo, a lei de 
efeito concreto e a lei declarada incons-
titucional geram responsabilidade do 
Estado pela prática de atos legislativos.
As de direito privado prestadoras de 
serviços públicos: Concessionárias e 
Permissionárias (art.175 da CF/88) e até 
Autorizatárias
Ao julgar o REsp 1.095.575, a ministra 
Nancy Andrighi lembrou que, mesmo 
antes da introdução do Código Civil de 
2002, já era reconhecida a responsabi-
lidade objetiva da concessionária de 
serviços públicos, tendo em vista o risco 
inerente à atividade exercida.
Cuidado: empresas públicas e socie-
dades de economia mista exploradorasde atividades econômicas não entram 
nessa regra.
Exceção 2: Poder Judiciário, temos o art. 
5º, inciso LXXV da CRFB determinando a 
responsabilidade do Estado pela prática 
de ato jurisdicional, quando este venha 
a gerar o erro judiciário e a prisão além 
do tempo fixado na sentença.
Também, no art.5º da CF, inciso LXXVIII 
que determina como direito do cidadão 
um processo judicial com duração 
razoável, podendo gerar a responsa-
bilidade do Estado pela morosidade 
judiciária.
Causar Dano:
Prestação de serviço público (concessio-
nária) advier dano aos terceiros usuários 
ou não do serviço
ou
por agente público que preste serviço 
público em nome do Estado
Causar Dano:
ao Estado (responde processo 
administrativo)
ou
ao Terceiro (agente público sofre ação de 
regresso do Estado quando comprovado 
que agiu com dolo ou culpa)
Cabe Ação de Regresso da Administração 
Pública contra o terceiro responsável pelo 
dano, independentemente de compro-
vação de que o agente agiu com dolo ou 
culpa (Estado pode responder subsidia-
riamente a depender de cada caso)
A inequívoca presença do nexo de 
causalidade entre o ato administrativo 
e o dano causado ao terceiro não-u-
suário do serviço público, é condição 
suficiente para estabelecer a responsa-
bilidade objetiva da pessoa jurídica de 
direito privado.
Cabe Ação Regressiva da Administração 
Pública contra agente que praticou dano, 
desde que comprovado que agiu com 
dolo ou culpa
Responde Civil e Administrativamente Responde Civil, Penal e Administrativa
46
Exemplo: Empresa de Transporte 
(Concessionária de serviço público) deve 
prever que o transportador tem o dever 
de zelar pelo passageiro no trajeto para 
evitar qualquer acontecimento fatal.
Exemplo: Determinado agente público, 
nesta qualidade, dirigindo imprudente-
mente, colide com o veículo oficial em 
um carro particular, resultando dessa 
colisão a morte de uma pessoa.
COMPLEMENTAÇÃO DO TEMA
No que tange ao transporte público, o STJ entende (Súmula 187) que: A 
responsabilidade contratual do transportador, pelo acidente com o passageiro, 
não é elidida por culpa de terceiro, contra o qual tem ação regressiva.
Portanto, a responsabilidade contratual do transportador por acidente com o 
passageiro não é elidida por culpa de terceiro, contra o qual tem ação regressiva. 
Isso significa que, em casos tais, o Estado não pode se eximir da responsabilidade 
invocando a culpa de terceiro; ele responde objetivamente, porém tem direito de 
regresso contra o terceiro responsável pelo dano.
šš ATENÇÃO: Atualmente, após Recurso Extraordinário nº 591.874 julgado em 
26 de agosto de 2009, o STF entendeu que há responsabilidade civil objetiva 
das empresas que prestam serviço público mesmo em relação a terceiros 
não-usuários dos serviços públicos. Cabe, assim, apresentar o entendimento, 
a admissão da repercussão geral já era um prenúncio de que a Corte mudaria 
sua orientação quanto ao tema.
Não custa lembrar que o STF, preteritamente, no julgamento do RE 262651/
SP, entendeu que a responsabilidade objetiva se restringia aos usuários dos 
serviços públicos, de modo que o dano causado a terceiro não-usuário dependeria 
de prova de culpa da concessionária para caracterização da responsabilidade civil, 
ou seja, a responsabilidade seria subjetiva.
E a responsabilidade das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras 
de serviços públicos?
A jurisprudência entende como regra que: “Ainda que exerça atividade conce-
dida pelo Estado, responde em nome próprio pelos seus atos, devendo reparar os 
danos ou lesões causadas a terceiros. De efeito, a existência da concessão feita pelo 
Estado, por si, não o aprisiona diretamente nas obrigações de direito privado, uma 
vez que a atividade cedida é desempenhada livremente e sob a responsabilidade 
da empresa concessionária”, resume a ementa do julgamento do REsp 287.599.
O ministro Villas Bôas Cueva resumiu o entendimento do tribunal no julga-
mento do REsp 1.330.027: “Quanto à ré, concessionária de serviço público, é de 
se aplicar, em um primeiro momento, as regras da responsabilidade objetiva da 
pessoa prestadora de serviços públicos, independentemente da demonstração da 
ocorrência de culpa. Isso porque a recorrida está inserta na Teoria do Risco, pela 
47
qual se reconhece a obrigação daquele que causar danos a outrem, em razão dos 
perigos inerentes a sua atividade ou profissão, de reparar o prejuízo”.
A doutrina se debruça sobre o tema:
O fato de terceiro que exonera a responsabilidade é aquele que com o trans-
porte não guarde conexidade13.
Sobre a responsabilidade Subjetiva do agente público, segue resumo:
No exemplo citado no Quadro, responderá o agente, na esfera:
1) Administrativa: Inf ração Disciplinar, pois dirigia com 
imprudência;
2) Civil: Ação Regressiva, após a administração ser condenada a 
indenizar os danos patrimoniais e morais resultantes da colisão;
3) Penal: pelo ilícito penal praticado, nesse caso admite a 
modalidade culposa – Homicídio Culposo na direção de veículo 
automotor.
Deste modo, as responsabilidades administrativa, civil e penal são cumula-
tivas e, em princípio, são independentes, ainda que harmônicas entre si.
 Ų TEMA POLÊMICO!
Boa parte da doutrina entende que, em regra, a responsabilidade objetiva do 
Estado só atinge os agentes públicos do Poder Executivo, não alcançando os do 
Poder Legislativo e Judiciário por haver a Irresponsabilidade do Estado.
Qual a responsabilidade do Poder Legislativo na consecução de suas 
atividades?
Na doutrina contemporânea a professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro 
(Direito Administrativo, 30ª edição, p 831) que ataca frontalmente alguns dos 
pontos nevrálgicos sobre a polêmica da Responsabilidade ou Irresponsabilidade 
dos atos do Poder Legislativo, destaca-se:
13 COSTA, Aldo de Campos. A Responsabilidade do Estado no STF e STJ, 2013. Disponível em:< http://www.
conjur.com.br/2013-abr-17/toda-prova-responsabilidade-estado-stf-stj/>. Acesso em: 17 de jul. 2019.
48
“Atualmente, aceita-se a responsabilidade do Estado por atos legislativos 
pelo menos nas seguintes hipóteses:
a) leis inconstitucionais;
b) atos normativos do Poder Executivo e de entes administra-
tivos com função normativa, com vícios de inconstitucionalidade 
ou ilegalidade;
c) lei de efeitos concretos, constitucionais ou inconstitucionais;
d) omissão o poder de legislar e regulamentar”.
E quanto ao Poder Judiciário?
Quanto ao Poder Judiciário, o STF entende no sentido de que o “(...) art. 5º, 
LXXV, da Constituição: é uma garantia, um mínimo, que nem impede a lei, nem 
impede eventuais construções doutrinárias que venham a reconhecer a respon-
sabilidade do Estado em hipóteses que não a de erro judiciário stricto sensu, mas 
de evidente falta objetivo (sic) do serviço público da Justiça” (RE 505.393/PE).
 K VAMOS PRATICAR
(DIPLOMATA/INSTITUTO RIO BRANCO – CESPE/2016) A responsabilidade 
civil do Estado por atos jurisdicionais vem sendo aceita, segundo a jurisprudência 
do STF, em caso de comprovada falta objetiva na prestação judiciária.
COMENTÁRIO: O item está certo. De acordo com o Supremo Tribunal Federal há possibilidade:
“O acórdão recorrido decidiu em consonância com a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal 
firmada no sentido de que o “(...) art. 5º, LXXV, da Constituição: é uma garantia, um mínimo, que nem 
impede a lei, nem impede eventuais construções doutrinárias que venham a reconhecer a responsabili-
dade do Estado em hipóteses que não a de erro judiciário stricto sensu, mas de evidente falta objetivo (sic) 
do serviço público da Justiça14”.
(FUMARC - 2018 - PC-MG - Delegado de Polícia Substituto) Sobre 
a responsabilidade do Estado por atos legislativos, NÃO está correto o 
que se afirma em:
a) Sua aplicação não é admitida com relação às leis de efeitos concretosconstitucionais.
b) É aplicável aos casos de omissão no dever de legislar e regulamentar
c) É admitida com relação às leis declaradas inconstitucionais.
d) É aceita nos casos de atos normativos do Poder Executivo e de entes 
administrativos com função normativa, mesmo em caso de vícios de inconsti-
tucionalidade ou de ilegalidade.
14 AI-AgR 842.715, Primeira Turma, rel. Ministra Rosa Weber, 12.8.2014
49
COMENTÁRIO: A resposta INCORRETA é “a”. Alerto o candidato para que tenha muita atenção com 
o “comando da questão”, principalmente quando a banca for a FUMARC.
Ainda, destaco que esse tema é muito importante para concursos de natu-
reza jurídica (Juiz, Delegado, Promotor, Defensor etc.), uma vez que envolve 
muita polêmica e conceitos doutrinários e jurisprudenciais. Cito como exemplo, 
a questão acima que foi cobrada no concurso de Delegado da PC MG em 2018.
Pois bem, vamos aos comentários sobre a questão.
Como já visto acima, a responsabilidade do Estado por atos legislativos é 
aceita, ao menos, nos casos de:
a) leis inconstitucionais;
b) atos normativos, do Poder Executivo ou de outros entes 
com função normativa, com vícios de inconstitucionalidade ou 
ilegalidade;
c) lei de efeitos concretos, sejam eles constitucionais ou 
inconstitucionais;
d) omissão do poder de legislar e regulamentar.
O que são Leis de efeitos concretos?
A doutrina define como aquelas que materialmente não se destinam a fatos 
gerais, abstratos e impessoais, mas sim a disciplinar relação jurídica de indi-
víduos determinados, sendo que formalmente é considerada lei, no entanto, 
materialmente será considerada apenas ato administrativo que cumpriu todo o 
rito do processo legislativo.
Em relação à alternativa “b”, a assertiva está correta. A jurisprudência entende 
(STF: MI 283) que a inércia de produção legislativa ou regulamentar, sobretudo 
após manifestação do Poder Judiciário por meio dos remédios constitucionais 
relativos ao Mandado de Injunção ou Ação Direta de Inconstitucionalidade por 
omissão, quando o caso, pode ensejar a condenação e a reparação constitucional 
devida pelas perdas e danos.
Quanto à alternativa “c”, pode-se afirmar que está correta, devido a juris-
prudência admitir (STF: RE 153.464) a reparação pelo Estado em função de 
produção legislativa declarada inconstitucional, desde que fique efetivamente 
caracterizado o dano ao administrado.
Na alternativa “d”, também se afirma que está correta, posto que a responsa-
bilidade do Estado é aceita quando decorre de atos normativos do Poder Executivo 
e de Agências Reguladora, bem como de outros entes administrativos com função 
normativa em caso de vícios de inconstitucionalidade ou de ilegalidade. Neste 
sentido, para isso é preciso a manifestação do Judiciário para declarar a ilegalidade 
ou inconstitucionalidade.
50
(CESPE - 2018 - EMAP - Analista Portuário - Área Jurídica) De acordo 
com o Supremo Tribunal Federal, a responsabilidade civil das empresas 
públicas perante usuários de serviços públicos é objetiva. Todavia, perante 
terceiros não usuários, a sua responsabilidade é subjetiva, dado o caráter 
privado da entidade, o que atrai a aplicação da teoria geral civilista quanto 
à responsabilização. A responsabilidade das concessionárias e permissio-
nárias de serviços públicos será objetiva, independentemente de a vítima 
ser usuário ou terceiro.
COMENTÁRIO: O item está errado. Observe que a pegadinha da questão está em afirmar que a 
responsabilidade será subjetiva perante terceiros não usuários. Na verdade, a responsabilidade, no caso, 
será objetiva para os terceiros usuários e não-usuários do serviço.
Neste sentido firmou-se a jurisprudência do STF15 pela responsabilidade 
objetiva do Estado em caso de responsabilidade civil da pessoa jurídica de direito 
privado prestadora de serviço público em relação a terceiros não-usuários do 
serviço.
1.5. Responsabilidade Subjetiva do Agente público: Negativa de 
Autoria X Ausência de Culpabilidade X Insuficiência de Provas
Responsabilidade Subjetiva (Agente Público)
Efeitos da Condenação na esfera Penal
Absolvição e seus reflexos
Negativa de autoria ou do fato
a sentença criminal também produz 
efeitos na esfera administrativa e civil, 
eis que impede a responsabilização ao 
funcionário, conforme dispõem os arts. 
935, CC e art. 126, da Lei 8.112/90.
Ausência de culpabilidade penal
não produz efeito algum nos âmbitos 
civis e administrativos, sendo que a 
Administração poderá ajuizar ação de 
regresso de indenização e condená-lo 
à infração disciplinar administrativa, já 
que houve apenas a declaração de não 
existência de ilícito penal, que não afasta 
a punição civil e administrativa.
Insuficiência ou ausência de provas
não produz qualquer efeito no juízo 
cível e administrativo, não impede que 
se comprovem a culpa administrativa e a 
civil, conforme expressamente disposto 
nos arts. 66 e 67, CPP.
15 RE 591.874/MS, rel. Ministro Ricardo Lewandowski, 26.08.2009
51
Súmula 18 do STF: Pela falta residual, não compreendida na absolvição pelo 
juízo criminal, é admissível a punição administrativa do servidor público.
É importante ressaltar que a responsabilidade civil não se confunde com 
a responsabilidade administrativa (a primeira se trata da responsabilidade 
contratual, a responsabilidade está fixada e se resolve com base nas cláusulas do 
contrato) e com a responsabilidade penal (ocorre quando os agentes públicos, 
causadores diretos do dano, podem vir a cometer contravenções ou crimes), 
sendo essas três esferas de responsabilização, em regra, independentes entre si, 
podendo as sanções correspondentes ser aplicadas separada ou cumulativamente 
conforme as circunstâncias de cada caso16.
 K VAMOS PRATICAR
(CESPE - 2019 - PRF - Policial Rodoviário Federal) A responsabili-
dade administrativa do servidor público independe da sua responsabili-
dade penal, salvo na hipótese de, na esfera criminal, ocorrer absolvição do 
réu fundamentada na negativa do fato criminoso ou da autoria do delito.
COMENTÁRIO: O item está certo. Destaco que a banca anulou a questão, ainda que não houvesse 
respaldo, pois a redação está em consonância com a doutrina.
Como já destacado no Quadro acima:
Negativa de autoria ou do fato
a sentença criminal também produz 
efeitos na esfera administrativa e civil, 
eis que impede a responsabilização ao 
funcionário, conforme dispõem os arts. 
935, CC e art. 126, da Lei 8.112/90.
(IDECAN - 2019 - AGU – Técnico - adaptada) A responsabilidade 
administrativa do servidor público será afastada no caso de absolvição 
criminal que negue a existência do fato ou sua autoria.
COMENTÁRIO: O item está certo. A assertiva reproduz o teor do art. 126 da Lei 8.112/90: “A respon-
sabilidade administrativa do servidor será afastada no caso de absolvição criminal que negue a existência 
do fato ou sua autoria”.
16 Alexandrino, Marcelo, Vicente Paulo.  Direito Administrativo Descomplicado. 21ª Edição. Rio de Janeiro: 
Forense; São Paulo: Método, 2013. P. 804.
52
1.6. Ação de Regresso na visão do STF X STJ
Ação de Regresso
STF STJ
Ajuizamento da ação
Aplicação: Teoria da Dupla Garantia Não aplicação: Teoria da Dupla Garantia
Não aplicação: ajuizamento “per saltum” 
de ação indenizatória
Aplicação: ajuizamento “per saltum” de 
ação indenizatória
Vítima somente poderá ajuizar a ação 
contra o Estado.
Vítima tem a possibilidade de escolher 
se quer ajuizar a ação:
1) somente contra o Estado;
2) somente contra o servidor público;
3) contra o Estado e o servidor público 
em litisconsórcio.
Prescrição: 3 anos* Prescrição: 5 anos*
COMPLEMENTAÇÃO DO TEMA
*No julgamento (RE 669069/MG), o STF manteve a decisão do tribunal de 
origem que entendeu ser de 3 anos o prazo prescricional da ação de reparação de 
danos à Fazenda Pública decorrente de ilícitocivil.
Oportuno destacar que o objeto do recurso extraordinário não era esse. 
Assim, o Supremo ainda não enfrentou diretamente o tema. Mas, temos que ter 
atenção redobrada em decorrência de veiculação da retromencionada decisão, 
podendo ser objeto de cobrança em prova de concurso destacando o prazo de três 
anos por motivo do STF ter mantido no citado julgado.
*A jurisprudência do STJ firmou-se no sentido de que a prescrição contra 
ou a favor da Fazenda Pública, em razão do princípio da isonomia, é quinquenal, 
mesmo em ações indenizatórias, uma vez que é regida pela norma especial 
(Decreto 20.910/32) que prevalece sobre lei geral. Destarte, o Estado terá o prazo 
de cinco anos para cobrar do servidor em ação regressiva, comprovada sua culpa 
pela responsabilidade subjetiva, pautando-se no princípio da isonomia, uma vez 
que as ações contra a Administração não poderiam ter prazo prescricional maior 
que as ações a favor da Administração. (STJ. 2ª Turma. AgRg no AREsp 768.400/
DF, Rel. Min. Humberto Martins).
O que se entende por Teoria da Dupla Garantia?
O chamado ajuizamento “per saltum” de ação indenizatória diretamente 
contra o agente público culpado é controvertido na jurisprudência do STF e do STJ.
53
À luz do STF, a vítima somente poderá ajuizar a ação contra o Estado (Poder 
Público). Se este for condenado, poderá acionar o servidor que causou o dano. O 
ofendido não poderá propor a demanda diretamente contra o agente público.
Para essa corrente, ao se ler o § 6º do art. 37 da CF/88, é possível perceber 
que o dispositivo consagrou duas garantias (dupla garantia):
a) a primeira, em favor do particular lesado, considerando que 
a CF/88 assegura que ele poderá ajuizar ação de indenização 
contra o Estado, que tem recursos para pagar, sem ter que provar 
que o agente público agiu com dolo ou culpa;
b) a segunda garantia é em favor do agente público que causou 
o dano. A parte final do § 6º do art. 37, implicitamente, afirma 
que a vítima não poderá ajuizar a ação diretamente contra o 
servidor público que praticou o fato. Este servidor somente pode 
ser responsabilizado pelo dano se for acionado pelo próprio 
Estado, em ação regressiva, após o Poder Público já ter ressarcido 
o ofendido.
Outro argumento invocado é o princípio da impessoalidade. O agente público 
atua em nome do Estado (e não em nome próprio). O servidor realiza a vontade 
do Estado em sua atuação. Logo, quem causa o dano ao particular é o Estado (e 
não o servidor).
O STJ e a doutrina majoritária defendem que a vítima tem a possibilidade 
de escolher se quer ajuizar a ação:
a) somente contra o Estado;
b) somente contra o servidor público;
c) contra o Estado e o servidor público em litisconsórcio.
Dessa forma, quem decide se irá ajuizar a ação contra o agente público ou 
contra o Estado é a pessoa lesada, não havendo uma obrigatoriedade na CF/88 de 
que só ajuíze contra o Poder Público. A vítima deverá refletir bastante sobre qual 
é a melhor opção porque ambas têm vantagens e desvantagens.
Se propuser a ação contra o Estado, não terá que provar dolo ou culpa. Em 
compensação, se ganhar a demanda, será pago, em regra, por meio de precatório.
Se intentar a ação contra o servidor, terá o ônus de provar que este agiu com 
dolo ou culpa. Se ganhar, pode ser que o referido servidor não tenha patrimônio 
para pagar a indenização. Em compensação, o processo tramitará muito mais 
rapidamente do que se envolvesse a Fazenda Pública e a execução é bem mais 
simples. Adotada pela 4ª Turma do STJ no REsp 1.325.862-PR, Rel. Min. Luis 
Felipe Salomão, julgado em 5/9/2013 (Info 532).
54
 K VAMOS PRATICAR
(FCC - 2017 - DPE-PR - Defensor Público- adaptada) Na hipótese de 
dano causado a particular por agente público no exercício de sua função, 
os tribunais superiores assentaram a possibilidade de ajuizamento pelo 
lesado de ação de reparação de danos diretamente contra o autor do 
fato, devendo nesse caso, ser perquirida apenas a conduta, nexo causal 
e os prejuízos.
COMENTÁRIO: O item está errado. A pegadinha está na expressão: “os tribunais superiores assen-
taram”. Na verdade, com o apresentado no Quadro em epígrafe há divergência entre o STJ X STF.
O STF firmou entendimento na linha de que o art. 37, §6º, CF/88, ao tratar da responsabilidade civil 
do Estado, estabelece uma dupla garantia, sendo uma delas justamente em favor dos agentes públicos, 
no sentido de que não poderão ser demandados diretamente pelos particulares lesados, mas sim apenas 
mediante ação regressiva, por parte do ente público (ou privado prestador de serviços públicos), nos 
casos de condutas culposas ou dolosas.
(FCC - 2017 - DPE-PR - Defensor Público- adaptada) Aplica-se 
o prazo prescricional quinquenal previsto no Decreto n° 20.910/1932 às 
ações indenizatórias ajuizadas contra Fazenda Pública, afastando-se a 
incidência do prazo trienal previsto no Código Civil em razão do critério 
da especialidade normativa.
COMENTÁRIO: O item está certo. Em que pese o STF não ter se debruçado especificamente sobre 
a corrente adotada pelo STJ, não podemos afirmar que a Excelsa Corte adotou o entendimento da 
prescrição de cinco anos. Assim, a questão deveria ter sido anulada pela banca por ser tema polêmico 
na jurisprudência.
De fato, a linha jurisprudencial adotada pelo STJ, através de sua 1ª Seção, ao analisar o EREsp 
1.081.885/RR, rel. Ministro Hamilton Carvalhido, foi no sentido de que se aplica, no âmbito das ações 
indenizatórias movidas contra o Estado, o prazo prescricional de cinco anos, previsto no art. 1º do Decreto 
20.910/32, recepcionado pela CF/88 com status de lei ordinária, e que seria norma especial em relação ao 
Código Civil, por isso que não poderia ser derrogado, nesse particular.
 c BIZU!
Deixo uma dica muito importante para esses temas polêmicos cobrados em 
provas. Observe que a banca só tem duas opções:
1) Trazer explicitamente o Tribunal ou doutrina em conjunto 
com a corrente os quais estes se filiam, sendo majoritário ou 
minoritário;
2) Dizer que o tema está pacificado, firmado, assentaram nos 
tribunais etc.
55
Observe que na opção (1) a banca quer trazer o gabarito como correto nos 
temas polêmicos cobrados, explicitando o posicionamento adotado pelo respec-
tivo Tribunal.
Mas na opção (2), a banca quer confundir o candidato, pois pega tema polê-
mico e afirmar que está pacífico etc.
Caso a banca não siga essa lógica, a questão será passível de recurso, mesmo 
que haja banca goze da famigerada autonomia e não se discuta no judiciário o seu 
mérito, não podemos deixar de recorrer.
1.7. Revisão Final
Vamos ver como está seu aprendizado com mais uma bateria de questões 
com gabarito sem comentário. Caso tenha dúvida, volte ao quadro e explicações 
acima.
1. Igor, servidor público estatutário e regularmente investido no cargo 
de motorista da Secretária de Saúde do Estado do Acre, ao dirigir alcoo-
lizado carro oficial em serviço, atropelou particular que atravessava, com 
prudência, uma faixa de pedestres no centro de Rio Branco/AC, ferindo-o 
gravemente. Tomando por base essa situação hipotética, os preceitos, a 
doutrina e a jurisprudência da responsabilidade civil, assinale a alternativa 
CORRETA:
a) é caso de aplicação da teoria do risco integral;
b) a vítima não pode ingressar com ação de ressarcimento do dano contra 
o Estado, apenas contra Igor;
c) no âmbito da ação indenizatória pertinente e após o trânsito em julgado, 
Igor não poderá ser responsabilizado, regressivamente, caso receba menos de 
dois salários mínimos; d) na teoria do risco administrativo, há hipóteses em 
que, mesmo com a responsabilização objetiva, o Estado não será passível de 
responsabilização.
2. Quanto à responsabilidade civil do Estado, é correto armar:
a) A falta do serviço dispensa o requisito da causalidade, vale dizer, do 
nexo de causalidade entrea ação omissiva atribuída ao poder público e o dano 
causado a terceiro.
b) Tratando-se de ato omissivo do poder público, a responsabilidade civil 
por tal ato é subjetiva, pelo que exige dolo ou culpa, esta numa de suas três 
vertentes – a negligência, a imperícia ou a imprudência –, não sendo, entretanto, 
necessário individualizá-la, dado que pode ser atribuída ao serviço público, de 
forma genérica, a falta do serviço.
c) A responsabilidade civil do Estado é subjetiva, dispensando, assim, inda-
gação sobre a culpa ou dolo daquele que, em seu nome, haja atuado.
d) Em se tratando de ato omissivo do Estado, não precisa o prejudicado 
demonstrar a culpa ou o dolo, pois o Estado incide na responsabilidade subjetiva.
56
e) A responsabilidade civil dos servidores públicos dos Estados independe 
da existência de dolo ou culpa.
3. “Determinado agente de uma pessoa jurídica de direito público, 
nessa qualidade, causa danos a terceiros.” A pessoa jurídica poderá ser 
demandada a partir da aplicação da teoria do(a)
a) risco integral.
b) irresponsabilidade.
c) responsabilidade subjetiva.
d) risco administrativo (objetiva).
e) culpa administrativa (subjetiva).
4. Assinale a alternativa correta:
a) De acordo com o atual entendimento do Supremo Tribunal Federal, a 
responsabilidade civil da pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviço 
público é objetiva em relação ao usuário do serviço e subjetiva em relação ao 
não usuário.
b) De acordo com o atual entendimento do Superior Tribunal de Justiça, 
a pretensão de reparação de danos contra o Estado prescreve em 3 (três) anos.
c) A responsabilidade civil objetiva do Estado pode decorrer de ato lícito 
que cause dano jurídico ou meramente econômico a terceiro.
d) De acordo com a teoria do risco integral, o Estado responde objetiva 
e integralmente pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem 
a terceiros, desde que não esteja presente nenhuma causa excludente de 
responsabilidade.
e) A responsabilidade civil da empresa pública, integrante da adminis-
tração pública indireta, que explore atividade econômica seguirá as mesmas 
regras aplicáveis às empresas privadas.
5. Sobre a responsabilidade civil do Estado, são feitas as seguintes 
afirmativas:
I) Pela teoria do risco administrativo, o Estado responde objetivamente 
pelos danos que causar, ou seja, em regra basta que uma conduta estatal cause 
um dano indenizável a alguém para que o Estado tenha de responder civilmente.
II) O agente público responde pelos danos que causar a terceiros, perante 
a pessoa com quem trabalha, independente de dolo ou culpa.
III) As pessoas jurídicas prestadoras de serviço público, como concessio-
nárias de serviço público, por exemplo, nas áreas de água e esgoto, energia 
elétrica, telefonia, etc., respondem pelos danos que seus agentes causarem, 
independentemente de culpa, incluindo, nessa hipótese, terceiro não usuário 
do serviço público.
Está(ão) correta(s):
a) apenas I.
57
b) apenas II.
c) apenas III.
d) apenas I e III.
e) apenas II e III.
6. Antônio, funcionário de empresa concessionária prestadora do 
serviço público de fornecimento de energia elétrica, foi acionado para 
consertar um transformador cujo defeito deixou toda a comunidade local 
sem luz. Ao chegar no local dos fatos com o caminhão próprio da empresa, 
subiu as escadas e acessou o equipamento que cava na parte de cima 
do poste. De repente, Antônio deixou cair uma peça, que atingiu um 
veículo regularmente estacionado em via pública, causando danos a seu 
proprietário. De acordo com a Constituição da República, no caso em tela, 
a responsabilidade civil é:
a) objetiva da empresa concessionária, que responde pelos danos que seu 
agente, nessa qualidade, causou a terceiros, assegurado o direito de regresso 
contra o funcionário nos casos de dolo ou culpa;
b) objetiva do Estado que concedeu o serviço, o qual responde pelos danos 
que a concessionária contratada causou a terceiros, assegurado o direito de 
regresso contra a concessionária, nos casos de dolo ou culpa;
c) subjetiva da empresa concessionária, que responde pelos danos que 
seu agente, nessa qualidade, causou a terceiros, independentemente do dolo 
ou culpa com que agiu seu funcionário;
d) subjetiva do Estado que concedeu o serviço, o qual responde pelos 
danos que a concessionária contratada causou a terceiros, por ter elegido mal 
a empresa contratada;
e) subjetiva do funcionário Antônio, que responde pelos danos que causou 
a terceiros, independentemente do dolo ou culpa.
7. No Brasil, a responsabilidade do Estado, conforme o direito admi-
nistrativo, é regida pela teoria do(a)
a) responsabilidade subjetiva.
b) risco administrativo.
c) risco integral.
d) princípio da irresponsabilidade estatal.
e) culpa civil.
8. Considere a seguinte hipótese: o município de Nossa Senhora do 
Socorro foi fortemente afetado pelas chuvas no início do ano. Os estragos 
provocados pela chuva só não foram piores porque a Prefeitura Municipal 
se acautelou, em tempo hábil, de todas as formas possíveis, no intuito de 
minimizar os impactos e danos provocados pelas chuvas já previstas no 
58
início de todo ano. Promoveu o aperfeiçoamento do sistema de escoa-
mento, saneamento e moradia. Contudo, essas medidas não foram sufi-
cientes para impedir danos aos habitantes da cidade, considerando, a 
continuidade e o volume das chuvas muito além do esperado. Nesse 
sentido, é CORRETO armar que o município
a) responde pelos danos causados aos habitantes, considerando a sua 
responsabilidade objetiva.
b) responde pelos danos causados aos habitantes, considerando a sua 
responsabilidade subjetiva.
c) não responde pelos danos causados aos seus habitantes, nesse caso, 
considerando tratar-se de caso de força maior, sem nenhuma parcela de culpa 
imputável à administração, já que tal esfera se acautelou de todas as formas 
possíveis.
d) não responde pelos danos causados, independentemente de sua 
conduta, por se tratar de situação caracterizadora de caso fortuito.
e) responderá pelos danos causados aos habitantes, mesmo tendo se 
acautelado de diversas maneiras para evitar transtornos aos habitantes, uma 
vez que se trata de ônus da administração pública.
9. Em caso de serviço público concedido, terceiro vem a sofrer lesão 
decorrente da execução da prestação de serviço. Diante do exposto, pode 
ser acionado pelo terceiro lesionado para responder pela reparação dos 
danos
a) a concessionária apenas.
b) o poder concedente apenas.
c) o servidor público ou o agente da concessionária.
d) a concessionária ou o poder concedente.
e) o órgão público, integrante do poder concedente, que promoveu a 
delegação do serviço.
10. A responsabilidade objetiva do Estado não, abrange:
a) autarquia, incumbida de poder de polícia;
b) empresa privada, concessionária de serviço público;
c) empresa pública, prestadora de serviço público.
d) Poder Legislativo, no exercício da função administrativa.
e) Poder Judiciário, no exercício da função jurisdicional.
GABARITOS:
1d; 2b; 3d; 4e; 5d; 6a; 7b; 8d; 9d; 10e.
59
Vejamos como o tópico “Responsabilidade Objetiva do Estado” vem sendo 
cobrado em provas.
Destaca-se que a questão discursiva abaixo foi cobrada no concurso de 
Delegado de MG em 2018. O candidato dispunha de 20 linhas para desenvolver o 
tema para obter até cinco pontos.
Questão discursiva:
“Um detento, alcunhado de “X9” pelos demais presidiários, foi encontrado 
morto no interior de sua cela, restando apurado pela perícia que a causa do evento 
teria sido traumatismo craniano.
Sabendo-se que a vítima, uma semana antes, havia sofrido agressões físicas 
por parte dos companheiros de cela, situação que motivou os respectivos fami-
liares solicitarem à autoridade policial que autorizasse sua remoção para outra 
ala da unidade, sob o argumentode que o detento teria afirmado estar recebendo 
ameaças de morte, DISCORRA sobre a responsabilidade estatal, à luz do artigo 37, 
§ 6º, da CF/88, abordando, necessariamente, se o fato impõe à Administração o 
dever de indenizar”.
Vejamos o espelho de resposta adotado pela banca FUMARC:
A Constituição Federal de 1988, reafirmando a teoria do risco administrativo 
e estabelecendo a responsabilidade civil objetiva do Estado pelos atos dos seus 
agentes, em seu artigo 37, § 6º, estabelece que “as pessoas jurídicas de direito 
público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão 
pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado 
o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa”. Ocorre 
que para que se configure a responsabilidade civil do ente público no mister 
da execução penal, não basta a pura e simples inobservância do mandamento 
constitucional, sendo necessário, também, que o Poder Público tenha a efetiva 
possibilidade de agir nesse sentido, de modo que se mostrando inviável a atuação 
estatal para evitar a morte do preso, é imperioso reconhecer a ruptura do nexo de 
causalidade entre essa omissão e o dano. Entendimento em sentido diverso impli-
caria reconhecer a aplicabilidade da teoria do risco integral, diante da qual descabe 
a invocação de excludentes de responsabilidade (culpa exclusiva da vítima, fato 
de terceiro, caso fortuito ou força maior), como ocorre, por exemplo, nos casos 
de dano ambiental. Como sabido, o direito à integridade física e moral decorre do 
princípio geral da dignidade da pessoa humana (Art. 1º, III, da CF/88), fundamento 
da República Federativa do Brasil, devendo ser este observado de forma irrestrita 
com relação aos presos, na medida em que o fato de se encontrarem sob a custódia 
do Estado não lhes retira, obviamente, a condição de seres humanos.
A Lei de Execução Penal (Lei 7.210/1984), inclusive, em seu artigo 3º, dispõe, 
expressamente, que “ao condenado serão assegurados todos os direitos não atin-
gidos pela sentença ou pela lei”. No caso concreto, considerando que o detento 
60
já havia sido agredido recentemente e que vinha sofrendo reiteradas ameaças de 
morte, e que o temor de que referidas ameaças se concretizassem por ele relatado 
aos familiares fez com que solicitassem a transferência para outra ala da unidade 
penitenciária, tem-se que o evento resultou da inobservância do dever específico 
de proteção previsto no artigo 5º, inciso XLIX, da Constituição Federal. Assim, 
o Estado não cuidou de implementar as medidas de proteção da incolumidade 
do detento, de modo a evitar o seu óbito, quando o contexto assim permitia que 
fizesse, o que torna evidente o dever de indenizar.
Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário nº 
841.526, julgado em repercussão geral, por unanimidade, firmou a seguinte tese: 
“em caso de inobservância do seu dever específico de proteção previsto no artigo 
5º, inciso XLIX, da Constituição Federal, o Estado é responsável pela morte do 
detento”. Vale anotar que, diante da omissão do delegado, consubstanciada na 
ausência de deliberação sobre o pedido apresentado pelos familiares do detento, 
para que fosse autorizada sua remoção para outra ala da unidade penitenciária, o 
Estado poderá exercer o direito de regresso em face da referida autoridade policial, 
na forma prevista no §6º do artigo 37, do texto constitucional.
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