JUSTIÇA PELA QUALIDADE NA EDUCAÇÃO

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Expediente "
Associação Brasileira de Magistrados Promotores de Justtçae Defensores Públicos
da Inf3ncia e da Juventude (ABMP)' " ,
Endereço: Rua Boa Vista, 76, S~ andar Centro, Sáo.Paulo, SP'
Presidente: Hélia Barbosa
Organização: 'Richard Pae Kim e Luiz Antonio Miguel Ferreira
Todos Pela Educação
Endereço: Av, Paulista, 1,294. 19~ andar. S30, Paulo, SP
Supervisão: Priscila Cruz e Maria Lucia ~eirelles Reis
Organização: Andrea Bergamaschi e Priscila .Cruz
ORGANIZAÇAo
Associação Brasileira de Magislrados. Promotores de Justiça
e Defensores Públicos da Infância e da Juventude
Todos Pela Educação
justiça
pela
Qualidade
na
Educação
Amaury Patrick Gremaud • Bernardete A, Gani. Bianca Mota de Moraes •
Candido Alberto Gomes· Carlos Ângelo de Meneses Sousa. Carlos Roberto
Jami! Cury • Célio da Cunh a . Cesar Callegari • E!olsa Machado de Almeida •
Emerson Cesar da Silva Gomes· Fernando Luiz Abruclo . Francisco Aparecido
Cor d ão . Geraldo Caliman • Guiomar Namo de Mello. Hirmínia Dorigan de
Matos Otnlz • Hugo Co staPe ssoa • Jacira C3mara • José Francisco Soares
• José Marcelino de Rezende Pinto· José Maurício Conti • José Roberto
Rus Perez· Luiz Antonio Miguel Ferreira • Marcelo lima de Oliveira. Maria
Garcia • Maria Helena Guimarães de Castro. Maria Paula Dallari Bucci •
Marisa Alves Vilarino· Nilma Santos Fontanlve . Nina Beatriz Stocco Ranieri
• Oscar Vilhena Vieira • Raquel Coelho Lenz Cesar • Ricardo Chaves de
Rezende Martins • Richard Pae Kim • Ruben K!ein • Salomão Barros Ximenes
2013
(\1. Editora
~ Saraiva
(\l.U--~ Saraiva
RIJOHt~iIu'Sclwnann, 270, (~queüo C4lcr - lôo PllIlIo- 11'
(EP0\413-909
PlBUll) 36133000
\ACJUt 0800 01\ 7688
De 2' o 6', dos 8:30 às 19:30
\Clloivo~1@ediIOCO\OlOivo,Com.br
Acl1se: ••••• .lOroivoiuf.eom,b,
FIliAIS
A/MIONAl/ROH06!lMORAIMA/AUE
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fOM: (91) 343l-4211- fGx: 1911313l-47S1-Ma",,"
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fOM: 17113381·58S./33SI·589S
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fOI: ISI} 32~1331- 1~loI",
DISTRITOIRlEIAl
III/Wc lodIo 2101' 8\0 - li •• 10It~r.mc. AbosIeàr"1O
l,no:16Il3344-l9W/33U·1911
fod61} 3344·170'1-Broslio
GOIÁS/TOUNnllS
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MATOGIOIIO DOIWMATOGROSIO
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SÃo'AUlO
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lone:'ISX 111}311~3666 -110 PooIo
___ I
ISBN 978·85·02·19576·9
Oodos Inlemoci<>noisde (oloi<>gOlôono Publicoç;o ((IP)
((OmOlo 810lileiro do Ui<o. SP, 81O~1)
Jusli\o ~Io qoolidodno edu<oçõo / ABMp, Todos pelo
100(0\60 (orgonlzor;õo). - ~iIo Poulo , Soroivo, 2013.
Villios OU10l81.
BibtooQrofio.
UdlKOçõo 2. Educoção· Brosil 3. Edu<odores·
formOl;o 4. aU<Jlidod. do ensino I. Todos pelo 8ooCOÇÕO.
12·1\657 COlJ-370.981
Indices poco cotólogo sillemólico:
1, 8rosil : Educoç;o de quolidode
2. Ouolidode 00 ,ducOlÓO : B,osil
370,981
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Direi., ,,"""lal WizRooe;,o c.lia '
Ger•• r. cJ. ptO<lulão .rli/.'ioi ligia ANos
fdila(Q TIroIs di ComOlgoRoOO9uBs
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Prapa,oção d. origioo. Ano.CrisIino Goreia
'I~ariotzÓbeI Borre,os 8ileJlC1JU(/Brl1l/J1l
IianiaI,Povonillowlr.
An •• diagromolõa CriJlinIJApOfe~ ~ de Fleillll
Edson Coiobor><
R.visõo d. pt.,cn Rito de cdssÍo OueirOl wgcti
WcieM BIPc;:Ii
AJiiloMooiz
S.1V~os .dil",",. CmArti.UWlek.
Moric (di Coutfnho MOfIÍII5
Copo Caso de ldmM IOonitI.o
ProdlJf6. grófico lr'!><Ii Rompim
, Impr01l4' Ed.Loyo/Q
Acabom,,', Ed.loyalr'
, /mtJ"lC 8IJIpopel ,óIait do ~l~JlO: GromotUla70 gJm'.
Data de fe<hamenlo da edlção: 5·3·2013
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. N·U1Ium,p~1I dl~" PUWk.\!O'·~~'; SI( ,,~odUl~' p;, quolquormeio
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Nota dos organizadores
o Todos Pela Educação é um movimento da sociedade civil brasileira que tem
como missão contribuí r para a efetivação do direito de todas as crianças e todos os
jovens à Educação Básica de qualidade até 2022. ano do bicentenário da Independên-
cia do Brasil.
A Associação Brasileira de Magistrados. Promotores de Justiça e Defensores Pú-
blicos da Infância e da Juventude (ABMP) desenvolve ações nacionais. regionais e
estaduais. as quais abrangem os cerca de 6.000 magistrados. promotores de Justiça e
defensores públicos que atuam nas aproximadamente 2.700 Comarcas da Justiça Co-
mum. Cobrindo todos os municípios brasileiros, essa associação busca aprimorar a
garantia de direitos de crianças e adolescentes. do Sistema de Justiça da Infância e da
Juventude e de todo o Sistema de Garantia de Direitos brasileiro.
A motivação que nos levou a realizar este trabalho em parceria foi o desejo de
aproximar o mundo do Direito e o mundo da Educação. não no sentido de promover
a judicialização da Educação. mas, ao contrário. de favorecer e fomentar um maior
entendimento e diálogo entre essas duas áreas. as quais estão entre as responsáveis
pela garantia do direito de toda criança e todo jovem brasileiros a uma Educação de
qualidade, como consta da Constituição Federal de 1988.
Os avanços dos indicadores de oferta e atendimento escolar do Brasil nos últi-
mos anos são importantes: em 2012, foram 98.2% das crianças de 6 a 14 anos na esco-
la. mas apenas 10,3% dos que concluíram o Ensino Médio naquele ano aprenderam o
adequado em Matemática. A evolução na cobertura não foi acompanhada de qualida-
de. I! preciso mobilizar todos os atores para que cada um entenda e faça a sua parte
para reverter os baixos índices de aprendizado de nossos alunos.
Justiça pela Qualidade na Educação quer contribuir para um diálogo mais infor-
mado entre os operadores do Direito e educadores e profissionais da Educação e. por
esse motivo. foi desenvolvido trazendo artigos sobre um mesmo tema, com duas
abordagens diferentes: uma pela área do Direto e outra pela área da Educação (você
poderá notar a diferenciação de cores entre os artigos do Direito e da Educação no
5
Do direito de aprender: .
base do direito à Educação
Cçrto: Roberto Iomi! Curvo I
'I:
1 INTRODUÇÃO
A Constituição da República do Brasil de 1988 inicia o capítulo da Educação com
um artígono qual se afirma ser o objetivo da Educação o pleno desenvolvimento da pessoa.
E para alcançá-Ia, a Educação é definida como direito do cidadão e dever do Estado. E esse
desenvolvimento da pessoa não poderia se realizar de modo pleno, especialmente na Edu-
cação básica, sem o concurso de várias mediações entre as:quais a gratuidade, a obriga-
toriedade, o financiamento e a valorização dos docentes. Ta;s mediações concorrem para
o preenchimento das finalidades da instituição escolar: o desenvolvimento efetivo e de
qualidade da capacidade cognitiva, marc!! registrada do homem e a incorporação de va-
lores ligados à cidadania e aos direitos humanos.
O conhecimento, condensação de um distintivo, humano, não se materializa
por si só já que necessita de condições específicas p~r<1o desenvolvímento de suas
capacidades.
E o foco principal dessas condições mediadoras é o aluno. Comodiz a atual lei n.
9.394/96 a das diretrizes e bases da Educação nacional; a educação básica tem por fina-
lidades desenvolver o educando, fsegurando-Ih'e a formação comum indispensável para o
exerticio da cidadania e fornecer-te meios para progredir n!, trabalho e em estudos poste-
riores (art. 22). .'
Não é sem motivo que a Educação, em nossa Constituição, aparece como o primei-
ro dos direitos sociais (art. 6!!da Constituição) sendo também direito político e direito
civil. Ela é tão importante que se vê cercada de proteção jurídico-constitucional como a
do direito público subjetivo. E a escola só é escola porque há aluno e dele decorre a exis-
tência do professor. '
Professor de Políticas Públicas em Educação na Pontiflcia 'Universidade Católica de Minas Gerais.
Professor emérito da Universidade Federal de 'Minas Gerais. Doutorem Educação pela PUCSP. Ex-membro
do Conselho Nacional de Educação (1996·2004) e Presidente da Capes (2003).
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Ora, essa direção em torno do aluno se desenvolve qualificada e plenamente pela
mediação do docente e de uma instituição apropriada para tal, a escola. É em torno des-
se direito que se deu o nascimento e a constituição da escola pública como instituição
aberta a todos. Ela nasceu sob o pressuposto, nem sempre alcançado, da garantia do di-
reito à Educação a fim de que todos pudessem ter acesso ao saber organizado, seja para
se afirmarem como sujeitos no âmbito das relações sociais, seja para poderem participar
consciente e criticamente dos destinos de sua comunidade. Foi desse principio de direito
de aprender, componente da cidadania mais ampla, que adveio o dever do Estado de
propiciar as condições para que, pelo exercício mediador do magistério na escola, se
cumprisse o dever de ensinar.
a momento histórico marcante dessa afirmação do sujeito moderno como tal foi
traduzido pelos ideais libertários da Revolução Francesa. Neles se rompeu com a ideia de
uma reserva do conhecimento para alguns privilegiados e se institucionalizou, como de
todos, o direito de aprender desde a infância. O acesso ao conhecimento foi um dos mó-
veis para que deixasse de existir o súdito e, em seu lugar, se erijisse o cidadão, livre e
igual perante os outros.
A modernidade trouxe consigo o aparecimento de uma sociedade letrada e, até
para ler e assinar documentos ou cartazes, o indivíduo deveria ter aprendido as primei-
ras letras, pois não dominar o aprender de conhecimentos básicos, sem a instrução, ele
correria o risco de queda na dominação da tirania e da ignorância. Para que tal não ocor-
resse, a escola pública comum deveria se universalizar para todos, homens e mulheres.
A instrução retiraria a trava da ignorância, algo fundamental para o gozo das liberdades,
e permitiria o saber necessário para a autonornização do indivíduo e para o exercício das
prerrogativas da cidadania.
Tais principias e valores continuam a ser corroborados em nossas sociedades tal
como sinaliza Norberto Bobbio:
... quando nascem os chamados direitos públicos subjetivos, que caracterizam o
Estado de Direito. É com o nascimento do Estado de Direito que ocorre a passa-
gem final do ponto de vista do principe para o ponto de vista dos cidadãos. No
Estado despótico, os indivíduos singulares só têm deveres e não direitos. No Es-
tado absoluto, os indivíduos possuem, em relação ao soberano, direitos privados.
No Estado de Direito, o indivíduo tem, em face do Estado, não só direitos priva-
dos, mas também direitos públicos, a Estado de Direito é o Estado dos cidadãos
(1992, p. 61).
A sala de aula e o ambiente escolar, espaços privilegiados do fazer docente, são os
lugares apropriados para que o direito de aprender do discente se complete com a devída
qualidade.
Ora, a fruição de um direito (jus) que pertence a um sujeito, dele titular, se rege pelo
princípio de que jus et obligatio sunt correlata. Decorre daí que a todo o direito corresponde
105
um dever (obligatio) da parte de outrem ou, em outros termos, a satisfação de tal direito
importa na existência de um sujeito ativo da obrigação do seu cumprimento. Nossa
Constituição nomeia o Estado como o sujeito maior do.dever desta prestação social como
o objeto do direito.. .
Assim o direito de aprender, coinponente específico do direitoà Educação, se
liga intrinsecamente à função 'pública do Estado na m:edida em que s6 ele pode es-
tender universalmente a escola para todos e assim atender o conjunto dos cidadãos
com imparcialidade de modo a fazer cumprir os grandes objetivos da democracia e
da justiça.' Daí as obrigações do Estado quanto ao financiamento e à qualificação
desse direito. S6 ele pode propiciar condições que, na-oferta do ensino, vão equali-
zando novas oportunidades para grupos menos aquinhoados de capital cultural,
com insumos diferenciados'. .
Nossa atual LDB também assim o expressa quandoo art. 13, m, explicita que o
direito à Educação subordina a si o dever do Estado, inclusive pela valorização do docen-
te, e assinala deveres da profissão docente entre os quais a incumbência de zelar pela
aprendizagem dos alunos.
Esse zelo, como O próprio nome o diz, implica a qualidade do ensino como princí-
pio e meta tão incisiva que gerou uma positivação em nosso ordenamento jurídico. É o
que se lê no art. 206 da Constituição: O ensino será ministrado com base nos seguintes
principios: (.. .) VII - garantia de padrão de qualidade.o·
Também a Emenda Constitucional n. 53/2006, que criou o FUNDEB, repõe o que
já dispunha a Emenda Constitucional n. 14/96, do FUNDEF, assinalando a necessidade
de um padrão de qualidade de ensino nacionalmente definido.
E o art. 214 da Constituição explicita que a melhoria da qualidade do ensino é um
dos objetivos do Plano Nacional de Educação. Esse padrão de qualidade se conjuga
com a necessidade de valorização do magistério e com a avaliação do rendimento
escolar.
Hoje, praticamente, não há Pais no mundo que não garanta, em seus textos legais,
o direito de acesso, permanência e qualidade de aprendizagem de seus cidadãos na Edu-
cação escolar básica. E as formas de proteção desse direito são variáveis de Pais a Pais,
dentro de seu ordenamento jurídico interno e por meio de compromissos declarados e
assumidos também no âmbito internacional.
Assumir tais compromissos é mais do que uma procl~mação solene. Declarar e as-
sumir são modos de se retirar do esquecimento 'e proclamar aos que não sabem ou se
esqueceram que somos portadores de um direito importante. Declarar e assegurar, sob
esse enfoque, resultam na necej"ária cobrança de quem o 'assumiu na indispensável as-
sunção de responsabilidades pr quem tem esse direito' em especial quando ele não é
respeitado.:
Sobre o direito ~ Educação. ef. Arnensen (2009) e Cury (2002) ..
1()f)
2 EDUCAÇÃO E DIREITO NO BRASIL: HISTÓRICO
Se tomarmos a acepção de Educação no seu sentido determinado de Educação esco-
lar, então pode-se afirmar que sua oferta institucional, organizada e sistemática no Brasil,
foi tardia. Quando se diz tardia quer se dizer que algo floresceu depois de um tempo
considerado como apropriado para tal e que se moveu de uma maneira mais lenta do que
devia. Nesse sentido, está sendo pressuposto que, em algum lugar, isso se deu de modo
tempestivo e dentro de um ritmo adequado. Muito dos atuais desafios têm atrás de si
um passado de omissão, desleixo e de abandono.
O Brasil teve uma trajetória peculiar no que se refere à relação Educação e direito à
Educação. Nem sempre a realidade correspondeu ou tem correspondido aos avanços
postos nos dispositivos do ordenamento jurídico. A realidade de' nossa cidadania educa-
cional esteve muito distante do que se poderia esperar de um Pais que se queria civiliza-
do. E ainda hoje, apesar dos muitos avanços obtidos, especialmente no acesso à escola,
muito há o que se fazer com o desafio da qualidade.
O Brasil foi colonizado por uma potência ibérica, Portugal, cujo contexto de Me-
trópole articulado a um catolicismo contrarreformista determinou um modo autoritário
de se relacionar com as populaçõesnativas e com outras que aqui chegaram. Assim, os
índios eram considerados "bárbaros" e os africanos, trazidos à força, se tornaram escra-
vos, uma "propriedade do outro". Para esses contingentes humanos, a Educação escolar
não foi objeto de cogitação especial. Para eles, segundo essa concepção, bastava a doutri-
nação ou a catequese. Desse modo, o ler e o escrever eram considerados dispensáveis
para quem não era visto senão como força de trabalho. Essas populações deveriam ser
ouvintes, escutando docilmente a palavra dos outros.
Diferentemente de países em que a Reforma foi objeto de lutas e o ler e o escrever
se tornaram indispensáveis para a leitura das Escrituras resultando dai a abertura de
escolas, aqui o elemento forte foi a oralidade".
A Independência do País, em 1822, trouxe a expectativa de mudanças. De fato, a
Constituição de 1824 incluiu a instrução primária, gratuita a todos os cidadãos (art. 179,
XXXII) no Titulo das Disposições Gerais e Garantias dos Direitos Civis e Politicos dos Cida-
dãos Brasileiros. Portanto, a instrução primária foi considerada um direito civil e político
da nova Nação. Contudo, a cidadania incluía apenas os nascidos livres, os naturalizados
e os libertos. Com isso, o acesso à instrução primária pública era interdito aos escravos
e fndios.
À época da Independência, por exclusão socíoétníca, 40% dos habitantes não ti-
nham acesso ã Educação. Se a isso ajuntarmos as mulheres que, pela ~oncepção organi-
dsta da época, eram limitadas a uma cidadania passiva, então o universo dos considera-
Cf. § ,. do an.'. da lei n.9.394/96.
Cf. Hansen. 2000.
107
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1
I
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I
dos não cidadãos ou cidadãos imperfeitos sobe consideravelmente. É importante
acrescentar que, à época, o direito de voto era privativo dosexo masculino e se regia pelo
voto censitário.
'Mesmo a nossa primeira lei geral da Educação de IS de outubro de 1827, assinada
pelo Imperador Pedro I, regulando a instrução primária, abrangia apenas as vilas e lugares
mais populosos. Para as elites, o caráter limitado da Educàção se justificava também pelo
fato de o País, com enormes dimensões, ser despovoad'o'~ desprovido de comunicações.
Em 1834, o Brasil Imperial conhecerá uma mudançaaltamente significativa. O Ato
Adicional (Lei n. 16, de 12-8-1834) reconhece certa autonomia das Provincias e uma
divisão de recursos fiscais. E conforme o § 22 doart. 10 desse Ato, houve a adoção de
uma descentralização do ensino primário ao atribuir às Províncias competência legisla-
tiva sobre a instruç"o púb/ica'e estabelecimentos prôprios a promove-Ia ...
Iniciava-se, em nosso País, ainda que imperial e centralizado, uma duplicidade de
redes de ensino. O ensino superior, voltado para as elites, continuava competência dos
poderes centrais dotados de impostos robustos. Já a instrução primária e a formação
docente foram confiadas às Províncias as quais dotadas de impostos com menor valor
ficaram impedidas de uma ação mais resoluta resultando daí uma oferta dispersa e mui-
to pouco abrangente. .
O contexto de nosso sistema de Educação escola; p fazia subordinado a um siste-
ma sociopolltico oligárquico e eHtista o que fez com que os grupos dominantes se utili-
zassem da faculdade de dar instrução e Educação para seus filhos ou em internatos ou
no âmbito doméstico.
A República, proclamada em 1889, foi de novo um tempo de expectativas promis-
soras. Adotado o federalismo, os Estados, agora membros federativos, poderiam exercer
sua autonomia legislativa dentro de uma dualidade de redes e da assinalada assimetria
de condições fiscais, econômicas, militares e pollticas face à União, A Constituição de
1891 adotou um federalismo educacional muito próximo do Ato Adicional de 1834 e,
ainda por cima, deixou a cargo da autonomia dos Estados declarar ou não a gratuidade
(que não aparece na Constituição Federal de 1891) e a obrigatoriedade do ensino primá-
rio. Os Estados teriam autonomia para, dentro de seus' territórios, financiar com seus
recursos essa etapa da Educação escolar. Legalmente, os Estados podiam criar institui-
ções de ensino secundário e superior dentro dos seus espaços territoriais.
O único ponto em que a União interveio foi na questão da laicidade do ensino. A
Constituição de 1891 determinava claramente, no § 62 do art. 72, que "será leigo o ensi-
no ministrado nos estabelecimentos públicos .••. E a retirada do ensino religioso dos cur-
rículos das escolas públicas foi um dos principais terrenos de conflitos envolvendo a re-
lação Igreja Católica e Estado'. .
I
\
Para mais detalhamento desse período. d Cury, 2001.
Para um. visão h~tórica dessa questão. cf.Cury, 2004.
108
Entre 1925-1926 houve uma Revisão Constitucional na qual se outorgaram maio-
res poderes à União à vista dos movimentos sociais e das relações de trabalho. No campo
da Educação houve propostas no sentido do restabelecimento da gratuidade e da obriga-
toriedade do ensino primário em nível nacional. Na mesma ocasião, a bancada católica
buscou restabelecer o ensino religioso (facultativo) nos estabelecimentos oficiais de en-
sino primário, como regra nacional. Nenhum desses projetos foi aprovado".
Em 1930, uma revolução pôs fim ao regime de 1891. A União passou a concentrar
mais poderes configurando um federalismo centrípeto e interventor. E, após uma breve
revolução civil, o governo provisório encaminhou a proposta de uma Assembleia Cons-
tituinte. Foi nesse momento que houve uma enorme pressão no sentido de dotar o País
de princípios e regras nacionais para a Educação e que fossem postas na Constituição.
Assim, a Constituição de 1934 trouxe grandes avanços como a gratuidade e a obri-
gatoriedade do ensino primário, o plano nacional de Educação e a institucionalização
dos conselhos de Educação. E para que essas medidas se tornassem efetivas, adotou-se
a obrigatoriedade de destinar um percentual dos impostos para a Educação, percentuais
diferenciados para a União. Estados e Municípios. Tal determinação sempre vigorou
quando o País republicano usufruiu de regimes democráticos e a perdeu toda vez que
esteve sob regimes autoritários.
Com o golpe de Estado de 1937 e sua Constituição outorgada, o Estado passou,
oficialmente, a ter um papel subsidiário com relação à Educação e o papel proeminente
coube à família e ao ensino privado, ainda que declarando O ensino primário gratuito e
obrigatório. Cumpre citar dois artigos dessa Constituição:
Art. 125. A educação integral da prole é o primeiro dever e direito natural dos
pais. O Estado não será estranho a esse dever, colaborando, de maneira principal
ou subsidiária, para facilitar sua execução ou suprir as deficiências e lacunas da
educação particular.
(...)
Art. 129. À infância e à juventude, a que faltarem os recursos necessários à edu-
cação em instituições particulares, é dever da Nação, dos Estados e dos Municí-
pios assegurar pela fundação de instituições públicas de ensino em todos os seus
graus, a possibilidade de receber uma educação adequada às suas faculdades, ap-
tidões e tendências vocacionais.
Nesse período foram outorgadas várias leis orgânicas referentes ao ensino secun-
dário, ao ensino normal (formação de mestres para o ensino primário) e ao ensino pro-
fissional. A lei orgânica do ensino primário s6 veio à luz na transição para o regime de-
mocrático.
li Para uma visão hlsrórica da Educação nas Ccnsriruiores. cf.Fávero.2001.
"
;1>', 109
Aqui fica evidenciada a existência de dois sistemas paralelos, muitas vezes denun-
ciada como fonte de discriminação ~ociaj. E tal teoria teve um novo reforço legal ao
mostrar o outro lado da moeda. Trata-se do.Decreto ri. 4.244/42, em seu art. 22, relativo
aos "herdeiros" da Reforma do Ensino Secundário, afirmando: ". é finalidade da educação
secundária formar as individualidades cbndutoras pelo que força é desenvolver nos alunos a
capacidade de iniciativa e de decisão e todos os atributos fortesda vontade.
Por oposição, os destinatários do ensino profissional são os que a Constituição de
1937 denominava, no art. 129, classes menos [avorecidas.Há aqui um duplo dualismo: a escola pública é voltada para os que não conseguem
entrar em escola particular a qual, por sua vez - extensão dafamília -, deve ser subsidia-
da pelo Estado formando as elites condutores', E a escola' pública, voltada para as classes
menos [avorecidas, tem na Educação primário-profissional o seu lugar natural de receber
uma educação adequada às suas faculdades, aptidões e tend~cias vocacíonais, segundo o
teor do mesmo do art. 129 da Constituição' de então'.
Com a deposição da dítadura do Estado Novo em 1~45, os princípios da Educação
postos na Constituição de 1934 retornaram ao texto da Constituição de 1946.
Entre 1946 e 1961, o que tomou conta do debate educacional foi a elaboração da
Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional. No início o foco era centralização versus
descentralização (ou seja o regime federativo). Contudo, entre 1959 e 1961, o debate
ficou mais caloroso já que o foco foi ensino público vers~s ~risino privado, especialmente
a destinação das verbas públicas'. Finalmente, já sob o regime parlamentarista, veio à
luz a Lei n. 4.024/61 que confirmou a gratuidade, a obrigatoriedade, a vinculação orça-
mentária e a exigência de um plano nacional de Educação. Ê também contemplou várias
demandas do ensino privado como possibilidade de recursos públicos e o ensino religio-
so nas escolas oficiais. Desse modo, a organização da educação nacional continuava a se
desenhar por um federalismo bastante dependente dos setores ligados à economia e à
divisão dos impostos,
Entretanto, poucos anos depois sobreveio o golpe de 1.964 e a instauração do regi-
me militar com cerceamento da democracia e das liberdades. Com isso, muitas iniciati-
vas, tendentes a democratizar a Educação, entraram em compasso de espera ou mesmo
caíram no vazio.
A Constituição de 1967 ampliou a Educação obrigatória para oito anos mas, ao
mesmo tempo, retirou a vinculação obrigatória do percentu •.l dos impostos para a Edu-
cação. Tal vinculação, em 1969, passou a existir somente pará os Municípios'. Isso deter-
minou uma expressiva queda dos recursos para a Educaçãoi um arrocho nos salários dos
Cf. Cunha, 2000, e Cunha, 1981.
Cf. Buffa, 1979.
9 Cf. are. 15, § )0.J O retorno da obrigaroriedadc de recursos para a Educaçâo constitucionalmente posta só
veio mediante a emenda Calmon, Emenda n. 24/83 regulamemada pela lei n. 7.388/85.
110
I':~
professores e o indice de evasão e repetência subiu atingindo especialmente as popula-
ções urbanas das periferias.
E a Lei n. 4,024/61 com a versão dada pela Lei n. 5.692/71 que estabelecia um re-
gime do ensino secundário (agora denominado ensino de segundo grau) profissionali-
zante, compulsório e universal para a faixa de 15 a 17 anos foi um fracasso. Na verdade,
a lei visava uma formação tecnicista para o mercado de trabalho abandonando a ideia de
que esses jovens também se imbuíssem de uma consciência crítica.
A luta pela redemocratização do País encontrou no corpo docente um ator vigoro-
so e que se uniu com muitos outros sujeitos coletivos como os movimentos sociais, Essa
luta desembocou na Constituinte de 1987-1988 a qual contou com uma inédita partici-
pação da sociedade civil. No fundo, além do retorno e da garantia dos direitos civis e
políticos, o grande anseio era pelos direitos sociais, sua ampliação e efetivação.
3 A CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DE 1988
.!:
A Constituição da República de 1988 reconheceu o direito à Educação como o primeiro
dos direitos sociais (art. 62)assim como um direito do cidadão e dever do Estado (art. 205),
E, por essa razão, estabeleceu principios, diretrizes, regras, recursos vinculados e planos de
modo a dar substãncia a esse direito (arts. 206-214) Ao explicitar esse direito, e1encou for-
mas de realízá-lo tais como gratuidade, obrigatoriedade com qualidade, proteção legal am-
pliada com instrumentos jurídicos postos à disposição dos cidadãos em virtude dos quais
eles possam usufruir de ou exigir algo que lhes pertence como tal.
Nesse momento de ruptura com as estruturas autoritárias, a Constituição impôs
novos contornos organizacionais em vista de uma Educação democrática própria da ci-
dadania.
Contudo, esse avanço é assim porque os que por ele lutaram se viram diante de
uma dramática situação fática indicadora de estruturas e realidades inaceitáveis, denun-
ciadas pelos mais consistentes trabalhos que confirmam os frios e cortantes números
das estatísticas do INEp, IBGE, do IPEA, das Secretarias de Educação, de órgãos interna-
cionais e de algumas organizações da sociedade civil.
Mas para fazê-Ia direito de todos era imprescindivel que houvesse algo de comum
ou universal como expressão da Educação Básica. O status quo da escola existente até
então não atendia à exigência de elevação quantitativa e qualitativa de novos padrões de
uma Educação escolar pela qual se cooperasse, de modo organizado e sistemático, na
criação de uma "vontade geral democrática" até então inexistente no Pais.
Esse espírito foi traduzido pelo conceito de Educação Básica, conceito novo expres-
so em uma declaração de direito de todos a-ser realizado em uma Educação escolar que
contivesse elementos comuns. De um lado, o combate à desigualdade, à discriminação e
à intolerância, de outro lado, o apontamento das finalidades maiores da Educação esco-
lar inclusive pelo principio da gestão democrática.
.i;
"i," 111
A Educação Básica opera com a sequência articulada da'Educação Infantil (creche e
pré-escola), do Ensino Fundamental e do Ensino Médio como direito de todos.
A noção de comum associada à Educação Básica é um direito e intenciona a aprendi-
zagem de ;aberes válidos para toda e qualquer pessoa e responde a necessidades educa-
tivas do desenvolvimento humano como um patrimônio cultural. O comum engloba o
para todos e vai mais além ao reportar-se a uma ba;e nacional para que os conhecimentos
científicos válidos, os valores da igualdade, da democracia e dos direitos humanos se
façam patrimônio da cidadania.
Mas o conceito de Educação Básica também incorporou a si, na legislação, a dife-
rença enquanto direito. O reconhecimento da diferença na escolaridade supõe a e é factí-
vel com a igualdade. A igualdade cruza com a equidade, torna a si a formalização legal da
abertura e da consideração de determinados grupos sociais como as pessoas com defici-
ência, os jovens e adultos que' não tiveram oportunidade de se escolarizar na idade pró-
pria, os descendentes dos escravos e os povos indígenas. Muitas vezes vitimas de estere-
ótipos, preconceitos e discriminações, cabe à instituição escolar desconstruí-los tanto
pelo seu papel socializador quanto pelo seu papel 'de transmissão de conhecimentos
científicos, verazes e significativos para todos.
Assim, a Constituição lavrad~em 1988 de inicio reconheceu apenas o Ensino Fun-
damental obrigatório corno direito público subjetivo. Tal reconhecimento é reforçado na
Lei n. 9.394/96, a lei das diretrizes e bases da Educação nacional. A importância dessa
lei é capital para a estrutura c funcionamento dos sistemas :d,eensino e da organização
pedag6gica dos estabelecimentos escolares". . .
, Ora, com a Constituição de 1934, a Educação passou a .contar também com a exi-
gência de um Plano Nacional de Educação. Tal exígência. se fei presente ria Lei n.
4.024/61 e na Constituição de 1988. Com efeito; a organização da Educação nacional, a
exigência da qualidade e a obrigatoriedade da vinculação de .recursos impõem-se para o
dever de Estado e para a consciência cidadã COmO um pilar .para que as finalidades da
Educação se efetivem. No circuito dos entes federativos; Q regime escolhido para ínte-
grá-los foi o de colaboração recfproca. O'regime decolaboração, seja em termos de con-
teúdo, seja em termos de mecanismos, é difícil e necessariamente negociado. É o que
acontece com um Brasil cuja União congrega 27 Estados, mais de 5.500 Municípios J o
Distrito Federal. Desse modo, o Pf' no se institui corno niecaoismo que busca a efetiva-
ção de metas, que combate a disp são de esforços e que p~ocuraa articulação entre os
entes federativos. E assim, em 20 I, tivemos a Lei n. 10.17i1 do PNE 2001-2011, que
traduziu o Plano exigido". Atualm rite, tramita rio Congresso Nacional um projeto para
ser realizado no próximo decênio.
10 Devido à complexidade da organizaío da Educação na~jon~l e sua inserção significacivano tecido soe,ial.
tamo a Consorcição como a LDB, mais essa ° que aquela. sofreram alterações importantes,
11 Por razões diferentes, os Planos Nacio aisde Educação ou não se efetiVaram ou serealizaram muito paroat-
mente. Sobre o assunto. cf. Horta, 1997, c (ury, 2009.
112
A partir de 2009, por meio da emenda constitucional n. 59/09, excetuada a creche
(primeira etapa da Educação Infantil), todas as outras etapas da Educação Básica se tor-
naram direito público subjetivo.
Desse modo, as etapas da Educação Básica se tornaram obrigatórias para as pesso-
as de 4 a 17 anos, facultando-a a quem não tiver tido acesso a esta etapa da escolaridade,
sendo gratuitas para todos em escolas públicas. E na inexistência de vaga disponível,
pode-se recorrer à justiça e exigir uma vaga. Tal é a marca na proteção trazida pelo fato
de a Educação obrigatória ter sido proclamada direito público subjetivo. O direito públi-
co subjetivo está amparado tanto pelo princípio - ele o é assim por seu caráter de base
(Educação Básica) e por sua orientação finalistica (art. 205 da CF) - quanto por uma
sanção explícita para os responsáveis (governantes ou pais) quando de sua negação ou
omissão para O indivíduo - cidadão. Para os anos obrigatórios, não há discriminação de
idade. Qualquer jovem, adulto ou idoso tem este direito e pode exígí-lo a qualquer mo-
mento perante as autoridades competentes.
Assim o direito público subjetivo explicita claramente a vinculação substantiva e
jurídica entre seu titular e o sujeito do dever. Na prática, isto significa que o titular de
um direito público subjetivo tem asseguradas a defesa, a proteção e a efetivação imedia-
ta deste quando negado. O não cumprimento por parte das autoridades implica respon-
sabilidade da autoridade competente (art, 208, § 22).
Eis por que ao lado e consequente à exigibilidade, especialmente quando da omis-
são do executivo, o Judiciário passou a ter importante papel na efetívação desse direito.
O Estatuto da Criança e do Adolescente, Lei n. 8.069, é outro apoio para tal exigíbílída-
de. Como diz Perreira,
Inaugurou-se no Poder Judiciário uma nova relação com a educação, que se ma-
terializou através de ações judiciais visando a sua garantia e efetividade. Pode-se
designar este fenômeno como a JUDICIALlZAçAO DA EDUCAÇÃO, que signifi-
ca a intervenção do Poder Judiciário nas questões educacionais em vista da pro-
teção desse direito até mesmo para se cumprir as funções constitucionais do Mi-
nistério Público e outras instituições legitimadas (2010, p. 55).
Entrementes, um quadro da Educação brasileiro não ficaria completo sem apontar
dois importantes e significativos fatores: o sistema federativo do Pais e o regime de fun-
dos para financiamento.
A Constituição Federal de 1988 reconhece o Brasil como uma República Federativa
formada pela Uniào indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal... (art. 12). E
ao se estruturar assim o faz sob o princípio da cooperação recíproca.
Um País federativo supõe o compartilhamento do poder e a autonomia relativa das
circunscrições federadas em competências próprias de suas iniciativas. Supõe, também,
a necessidade de um certo grau de unidade central, sem amordaçar a diversidade regio-
nal e/ou local ou invadir a autonomia dos entes federativos. E, na forma federativa ado-
tada pela Constituição Federal de 1988, com 27 Estados e mais de 5.500 Municípios, só
113
a realização do sistema federativo por cooperôlção reciproca,: constitucionalmente
previsto, poderá encontrar os caminhos para superar os entraves e os problemas que
atingem a Educação escolar em nosso País. E esse federalisino impõe atribuições diver-
sas sob a forma de competências privativas, 'concorrentes e comuns dos e entre os entes
federativos, o que torna a satisfação do direíto à Educação um~ realidade bastante com-
plexa e de dificil gestão.
Ocorre que o regime de cooperação recíproca até hoje não 'foi regulamentado, ape-
sar de constar da Constituição a necessidade de estabelecê-lo mediante uma lei comple-
mentar. Por outro lado, tal di~ersidacie, dentro de um País continental, expressa uma
diferenciação entre as várias regiões do País e, mesmo dentro de um Estado, em termos
da plenitude do direito à Educação.' Essa realidade torna a, gestão da Educação muito
complexa, dado o número de sujeitos e de arenas que podem tomar decisões dentro do
campo educacional. E essa gestão fica mais coml'Jicada, dada a posição supletiva da
União em várias matérias da Educação escolar no campo da. Educação Básica.
Mas como se trata de um direito reconhecido, é preciso que ele seja garantido e,
para isto, a primeira garantia é que ele e.steja inscrito no coração de nossas escolas cerca-
do de todas as condições. E uma dessas condições é o financiamento. Atualmente, a
União deve investir 18% e os Estados eMunicípios 25% de.seus impostos em Educação.
Entretanto, para que esse recurso seja' efetivamente aplicado e na finalidade que lhe é
própria, houve uma subvinculação obrigatória ao Ensino Fundamental, primeiramente
fruto da Emenda Constitucional n. 14/96, regulamentada pela Lei n. 9.424/96. Já a
Emenda Constitucional n. 53/2006, regulamentada pela Lei ri. 11.738/2008, subvincula
os recursos para toda a Educação Básica.
Em ambas as emendas, trata-se de um fundo contábil que reúne recursos da União,
Estados e Municípios e dos quais 60%devem ser voltados para os salários dos docentes.
E para acompanhar o destino dos recursos constitui-se obrigatoriamente um Conselho
de Acompanhamento e Fiscalização. ;
Ainda uma palavra sobre um programa de transferência direta de renda bastante
importante. A transferência de renda busca promover o aIlvio imediato da pobreza. As
condicionalidades reforçam o acesso a direitos sociais básicos nas áreas de educação,
saúde e assistência social. Desse modo, para fazer jus ao programa, a criança deve estar
matriculada no Ensino Fundamental e deve ser um aluno assíduo e estar com as vacinas
de saúde em dia. A gestão do Bolsa Família é descentralizada é compartilhada por União,
estados, Distrito Federal e municípios. Hoje são 12 milhões de famílias atendidas pelo
Bolsa FarnJlia.
4 CONCLUSÃO
As precárias condições de existência social, os preconceitos, a discriminação racial
e a opção por outras prioridades fazem com que tenhamos uma herança pesada de sécu-
114
~~.
f'
~, los a ser superada. A declaração e a efetivação do direito à Educação têm sido e são im-
prescindíveis para essa superação. E isso se toma mais significativo em países como o
Brasil cuja forte tradição elitista reservou apenas às camadas privilegiadas o acesso a
este bem social.
A Educação escolar, pois, é erigida em bem público, em serviço público quando
ofertada pelos poderes públicos, de caráter próprio, por ser ela em si mesma cidadã. E
por implicar a cidadania no seu exercício consciente, por qualificar para o mundo do
trabalho, por ser gratuita e obrigatória, a Educação Básica é dever do Estado. Estamos,
pois, diante de um direito juridicamente protegido, em especial como direito público
subjetivo no âmbito da Educação Infantíl/pré-escola, do Ensino Fundamental e do Ensi-
no Médio.
A Educação, bem público, serviço público quando ofertado pelos poderes públicos,
aberto, sob condições, à iniciativa privada, é, no âmbito público cercado de proteção
como, por exemplo, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, o Plano Nacional
de Educação e os pareceres e resoluções dos Conselhos de Educação.
O reconhecimento da qualidade em nossa Educação como um princípio, tendo
como meta o de ser uma disposição estável e crescente, continua e progressiva, foi
tão largo e consensual que gerou uma positivação em nosso ordenamento jurídico
Embora suaefetivação tenha sido objeto de óbices de múltipla natureza, seja por
carências financeiras, administrativas e pedagógicas, seja pela sua (in)adequação con-
textual, nem por isso nossa legislação atual economiza palavras para indicar a busca da
qualidade na instituição escolar, nos seus processos e nos seus resultados.
A Emenda Constitucional n. 53/2006 que cria o Fundo de Desenvolvimento da
Educação Básica e de Valorização dos Profissionais do Ensino (FUNDEB) repete o que já
estava previsto na Emenda Constitucional n. 14/96 assinalando, textualmente, a neces-
sidade de um padrilo de qualidade de ensino nacionalmente definido.
O padrilo de qualidade, exigido em lei, sem abdicar de outros fatores, aponta
significativamente para o ensino de qualidade cujo patamar de curto prazo deve ser
um padrão mínimo de qualidade. Pela mediação da avaliação institucionalizada em
sistema nacional, de melhoria em melhoria, deverá ela ir se aprimorando e enrique-
cendo a qualidade do ensino em vista do pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo
para o exercicio da cidadania e sua qualificação para o trabalho (art. 205).
A tarefa que nos acomete enquanto estudiosos e pesquisadores da Educação com
qualidade é dupla: buscar um conceito de qualidade cuja linguagem nos permita fazer
uma leitura do real. Como um principio conceitual, genérico e abstrato, a qualidade aju-
da a esclarecer e organizar o real existente em novas bases. Por sua vez, para que esse
direito seja respeitado em sua plenitude, adentra em nossa Constituição o princípio da
gestão democrática como forma dialogal e participativa que vai desde o gestor responsá-
vel pelo sistema de ensino até o gestor do estabelecimento, em diálogo também com a
comunidade educacional. Essa, por sua vez, deve ter as condições e as responsabilidades
115
de levar a termo um projeto pedagógico de qualidade e do qual nasçam "cidadãos ativos",
participantes da sociedade.
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:.
116
".'.1
2 IA ordenação federativa da Educação
brasileira e seu' impacto sobre a
formação e o controle das políticas
públicas educacionais*
MARIA PAULA DALLARI BUCCI"
MARISA ALVES VILARINO'"
"O homem será o que dele fizerem a SOciedade e a educação escolar:'
(Anísio Teixeira)'
INTRODUÇÃO
Em um livro cujo mote é a justiça pela qualidade da Educação. a tarefa a que
se propõe este artigo é proporcionar à comunidade jurídica. em especial aos mili-
tantes que têm se valido dos meios judiciais para a exigência de garantia dos di-
reitos. linhas para a compreensão da base constitucional do direito educacional.
Mais que o decantado "ativisrno judicial'; isto é. a transformação do Judiciário
numa outra arena dos conflitos sociais, essa atuação tem representado um impor-
tante meio para o progresso da dimensão da efetividade da Constituição. a qual.
ao longo do século XX. deixa de ser um documento meramente político. para as-
sumir. gradativa e crescentemente, "força norrnatíva", conforme a clássica formu-
lação de Konrad Hesse.
Ocorre que num País de dimensões continentais como o Brasil, além das dificul-
dades diretamente associadas à geografia - o território vasto. as desigualdades econô-
Dedicamos esce artigo à Professora Maria Garcia. pioneira do Direito Educacional no Brasile nossa mestra
querida.
Mestre. Doutora e Livre·Docente em Direicopela USP.Professora da DireitoGV.em S10 Paulo.FoiSecretâ-
ria de Educação Superior do MEC (2008·2010). Consultora )urldica do MEC (2005·2008) e Procuradora-Geral do
Conselho Adrninistrativo de Defesa Econ6mica (CADE)(2003·2005). Autora de Direitoadmin~trativoe politicas
públicas (Saraiva,2(02) e Políticaspúblicas:reRex6essobre o conceito jurldico (roord, Saraiva.2006). além de arti-
gos sobre direiro educacional e oueros remas em direito público.
Mestre em Direito Conscicucionalpela PUCS?Procuradora da Univ.r~dade de São Paulo.
Educação é um direito. São Paulo:Companhia EdicoraNacional, 1968.
117