3º - Aula de D. Administrativo I - Poderes da Administração - 07.09.2015

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Disciplina: Direito Administrativo I; 
Docente: Cleber V. T. Vianna; 
Discentes: 4º semestre do Curso de Direito; 
Carga Horária: 80 h/a. 
 
Poderes da Administração 
 
I. Introdução 
O poder administrativo tem finalidade de dar cumprimento, concreto, ao que 
o poder político assim determina. Os poderes da administração precedem e instruem 
o exercício da função administrativa e seu uso somente se justifica (legalidade) se 
for para a preservação do interesse público, nas medidas que a lei impõe. 
Os poderes devem respeitar os limites impostos pela forma de Estado 
Federativo (U, E, DF, M), uma vez que o poder é exercido de forma simultânea no 
mesmo território em campos diferentes de atuação. 
 Em regra a administração pública possui dois gêneros de poderes sendo 
estes: 1º Sob a ótica da conduta (subdivide em discricionário e vinculado) e 2º Sob a 
ótica substancial. 
Em nossa aula trataremos do segundo aspecto, tendo em vista já ser 
matéria aplicada o primeiro item. 
 
II. Poder-Dever da Administração Pública no Exercício de suas Funções 
Considera-se o poder-dever da administração pública a faculdade que ela 
possui para fazer valer sua vontade sobre os administrados, onde o interesse 
público sobrepõe ao privado. 
Desta faculdade, emanam poderes que decorrem dos princípios públicos e 
são transferidos as autoridades para que estas operacionalizem a vontade subjetiva 
e objetiva do Estado. O poder não é faculdade do Estado em exercê-lo ou não, é 
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irrenunciável e por isso falamos em poder-dever. Busca o bem comum, é usado em 
benefício da coletividade e por isso tem na lei seu limite expresso. 
Podemos afirmar que para a doutrina dominante os poderes são: 
1. Poder Normativo; 
2. Regulamentar; 
3. Poder Hierárquico; 
4. Poder Disciplinar; 
5. Poder de Polícia Administrativa. 
 
III. Aspectos Objetivos e Subjetivos 
Quanto aos aspectos objetivos e subjetivos, os Poderes Discricionários e 
Vinculados, compete-nos aclarar que não são considerados poderes autônomos e 
sim atributos dos poderes. 
Podemos dizer em síntese que o “Poder Vinculado” dos atos, traz em seu 
bojo não uma faculdade da administração pública e sim uma restrição, a lei já previu 
todos os aspectos do ato administrativo, o legislador pré-estabeleceu todos os 
requisitos do ato, não cabendo a autoridade pública valorar e sim aplicá-lo. Os 
critérios de oportunidade, conveniência, interesse público e equidade, foram 
considerados pelo legislador na oportunidade de elaboração da lei, e não serão 
valorados pelo administrador. 
O “Poder Discricionário” dos atos administrativos, significa que estes 
possuem uma certa margem de avaliação pelo administrador público, nestes, a lei 
não encerra em si todas as hipóteses de aplicabilidade e permite que o 
administrador sobeje às circunstâncias e a luz do seu arbítrio, aplique a lei. 
Em face do exposto, podemos concluir que os atos administrativos serão 
discricionários ou vinculados, em face da maior ou menor liberdade que o legislador 
deixou á administração pública para aplicá-los. 
 
 
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IV. Distinção entre Administração e Governo 
Neste tópico a distinção se faz simples, onde devemos visualizar os 
elementos Estado, Governo e Administração, de forma clara e distinta. 
O Estado em resumida síntese se perfaz nos elementos da Nação 
politicamente organizada (povo, território, características próprias, anseios comuns, 
etc.) dotado de personalidade jurídica, sendo ente de direito público interno e 
exercendo sua Soberania. Está dividido em três poderes que manifesta sua vontade 
(Executivo, Legislativo e Judiciário). 
Governo corresponde atividade que fixa objetivos, estipula metas e avalia 
trajetórias do Estado, faz a condução política dos negócios públicos. Atos de 
governo resultam de soberania e autonomia política. A União (soberania), os 
Estados-Membros, Distrito Federal, Municípios (autonomia política, administrativa e 
financeira). Os atos de governo são desvinculados, independentes e se orientam 
pela lei e pela política. 
A Administração Pública típica tem seus atos dependentes e subservientes à 
estrutura hierarquizada da administração. Manifesta-se por meio de seus órgãos e 
agentes públicos (direta e indireta). Tem como finalidade precípua operacionalizar os 
anseios do Governo e o cumprimento da norma. 
 
V. Organização da Administração Pública 
A organização da Administração Pública se perfaz em Direta e indireta. 
Na direta encontramos os entes políticos (União, Estados-Membros, Distrito 
Federal e Municípios); 
Na indireta encontram-se as pessoas jurídicas de direito público ou privado, 
criadas ou instituídas por lei específicas. São estas: Autarquias, Agências 
Reguladoras, Agências Executivas, Fundações Púbicas, Empresas Públicas, 
Sociedades de Economia Mista e os Consórcios Públicos. Tecnicamente falando, 
dever-se-iam incluir às empresas concessionários e permissionários de serviços 
públicos, constituídas ou não com participação acionária do Estado (visão 
doutrinária). 
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Obs: O regime jurídico dessas entidades são: Autarquias, Agências Reguladoras e 
Agências Executivas - direito público; Fundações Públicas e o Consórcio Público - 
direito público ou privado (depende da lei que os instituiu); Empresas Públicas, 
Sociedades de Economia Mista (exploradora do mercado de capitais) - direito 
privado. 
 
VI. Órgãos Administrativos e Administração Direta 
Podemos definir que os órgãos administrativos são todos os que exercem a 
atividade administrativa, compreendendo pessoas jurídicas, órgãos e agentes 
públicos, incumbidos de exercer uma das funções que triparte a atividade do Estado. 
Já no que tange a administração direta, estamos falando dos Agentes 
Políticos do Estado (União, Estado-Membro, Distrito Federal e Município), exercendo 
de forma direta as funções que lhes são inerentes. 
 
VII. Centralização, Desconcentração e Descentralização 
Os serviços públicos podem ser prestados de três formas distintas: 
1. Serviços Centralizados: Prestados diretamente pelo Poder Público, em seu 
próprio nome e sob sua exclusiva responsabilidade; 
2. Serviços Desconcentrados: Prestados, por seus órgãos, mantendo para si a 
responsabilidade na execução. 
Ex: A administração direta transfere a execução de um serviço, de um órgão para 
outro, sem sair da mesma. Quando vemos troca de competência de uma secretaria 
para outra. 
3. Serviços Descentralizados: Prestados por terceiros, para os quais o Poder Público 
transferiu a titularidade ou a possibilidade de execução, seja por outorga (por lei - a 
pessoas jurídicas criadas pelo Estado), seja por delegação (por contrato – 
concessão ou ato unilateral – permissão e autorização). 
Obs: O fenômeno da descentralização ocorre com a transferência de serviços 
públicos para terceiros que não se confundem com a administração direta. 
 
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Delegação se configura quando transfere somente a execução do serviço para 
terceiros que não se confundem com a administração direta. 
Outorga, é a que se transfere a titularidade e a execução dos serviços que não se 
confunde com a administração direta. 
Dois requisitos têm que preencher: 
1. Só pode ser para quem está na administração indireta. 
2. Deve ter personalidade jurídica de direito público. 
Ex. Autarquia e algumas Fundações. 
Obs: Criam-se pessoas na administração indireta ou para prestação de serviços 
púbicos ou para exploração de atividade econômica. 
Não compete com a iniciativa privada. Cria-se uma pessoa na administração 
indireta, para explorar atividade econômica, ela passa a concorrer com a iniciativa 
privada e se regula pelo direito civil. (art. 173 da CF). Deve-se observar que para a 
administração públicaassim proceder, considera-se hipótese de segurança nacional 
ou relevante interesse coletivo. 
 
VIII. Espécies de Poder 
Quanto ao aspecto substancial, o poder administrativo permite ser agrupado 
em: 
1. Poder Normativo 
1.1. Conceito: 
Poder Normativo consiste na competência jurídica que a Administração 
Pública possui para editar atos administrativos primários, que se volte para regrar 
condutas e melhor aplicar, às múltiplas situações e circunstâncias que se 
apresentam na realidade, ganhando repercussão no tocante a seus destinatários. 
1.2. Características: 
No estado democrático de direito, deve-se observar a legitimidade das 
competências distribuídas. No Brasil impera o sistema da tripartição de Poderes e 
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sendo assim, funções típicas e atípicas, aqui estamos falando da função típica do 
Poder Legiferante. 
O Poder Legislativo por meio de seus atos típicos editam as normas que 
possuem vinculação imediata, precedem as situações concretas e são originárias. 
Tal função em regra geral, não pode ser delegada a qualquer outro poder, 
porém, hoje se evidência como exceção à delegificação, que consiste no fenômeno 
da perda dos poderes públicos da faculdade de disciplinar determinadas matérias ou 
atividades, transferindo a disciplina de determinadas atividades da sede legislativa 
estatal para aqueles entes com autonomia constitucional (Ex: sindicatos). 
 
2. Regulamentar 
2.1. Conceito: 
É o poder da Administração Pública na pessoa do Chefe do Executivo, para 
que este de concretude ao disposto na lei, visando o fato, por meio de seus atos 
administrativos denominados Decretos. 
2.2. Características: 
O Chefe do Poder Executivo (Presidente, Governador, Prefeito), por 
determinação legal, pode editar atos denominados Decretos, que visam dar 
aplicabilidade às leis. 
Na Constituição Federal de 1988, em seu art. 84, IV, observa-se que ao 
presidente da República compete expedir decretos e regulamentos para a fiel 
execução das leis. 
Tal entendimento se estende aos demais níveis de poder e deve 
permanecer nos estritos limites legais, não podendo ultrapassar, ou inovar as 
circunstâncias que já foram previstas pela norma. 
Deste entendimento se extrai que os atos praticados pelos chefes do 
executivo, não devem tratar de temas próprios da lei, pois ai estaria invadindo 
domínio jurídico alheio (princípio da reserva legal). 
O poder regulamentar ao se exteriorizar, estabelece o liame entre a 
determinação legal e a situação ontologicamente considerada. 
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No Brasil os decretos são considerados atos infra-legais e se forem além 
dos ditames da norma são considerados ilegais. Não podem inovar, pois são 
secundários. 
Decretos Autônomos: São aqueles que não dependem da existência de lei 
anterior para ser editado. Na hierarquia encontram-se no mesmo patamar da lei e 
tiram sua validade da Constituição Federal. Podem inovar no ordenamento jurídico e 
são considerados atos normativos primários. 
Ressalta-se que se extrapolarem a Constituição, serão considerados ilegais. 
Ex: Decreto de Execução, art. 84, IV da CF “parte final” ou Decreto Autônomo, art. 
84, VI da CF. 
Em caso de não regulamentação pela norma, o remédio Constitucional é o 
Mandado de Injunção, art. 5º, LXXI da CF. 
O Decreto de Execução não está sujeito ao controle de constitucionalidade, 
pois deriva da lei e seu controle é de legalidade. 
 
3. Poder Hierárquico 
3.1. Conceito: 
Poder Hierárquico é o conferido a administração pública para se auto-
organizar, instalando os agentes e órgãos em camadas de importância, encargos, 
responsabilidades e funções. 
3.2. Características: 
A auto-organização se refere aos órgãos e pessoas. Os órgãos não são 
dotados de personalidade jurídica (não tem capacidade de estar em juízo). 
Ex: Ministérios, Secretarias de Estado, Administrações Regionais, etc. 
O Poder hierárquico significa também, organizar seus agentes em carreira. 
Somente vinculará o agente as ordens lícitas e emitidas pelo seu superior 
hierárquico. 
Remédio constitucional que visa impedir abuso nas atribuições públicas “lato 
sensu” é o Mandado de Segurança. 
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Obs: Impetrado contra autoridade pública ou pessoa jurídica de direito privado no 
exercício de função pública, art. 5º, LXIX da CF. 
Considera-se autoridade pública aquela que se encontra dentro da 
administração e está investida do poder de decisão (competência para dizer o ato 
administrativo). 
 
4. Poder Disciplinar 
4.1. Conceito: 
Poder Disciplinar é o conferido a administração para aplicação de sanções 
aos seus servidores pelo motivo de infrações de caráter funcional. 
4.2. Características: 
1. Somente se admite sanções de caráter administrativo. 
Ex: Advertência, suspensão, demissão e cassação de aposentadoria. 
2. Limites das Sanções: 
a. Sindicância ou 
b. Processo Administrativo. 
As duas situações são instrumentos voltados apuração de irregularidades 
administrativas praticadas pelo servidor, em ambas é assegurada o devido processo 
legal (ampla defesa e contraditório, art. 5º, LV da CF). 
4.3. Motivação: 
a. Apresenta os fundamentos legais (dispositivos legais) no qual a administração se 
baseou; 
b. Apresenta os fundamentos de fato (causa) que levou a decisão. 
Lei 8.112/90, art. 128, toda a sanção deve ser motivada e o administrador ao 
aplicá-la deve observar: 
1. Natureza da infração; 
2. Gravidade da infração; 
3. Danos; 
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4. Atenuantes e agravantes; 
5. Antecedentes do servidor. 
Obs: Se o servidor for pego em flagrante pode ser punido sem o devido processo 
administrativo? 
Não, princípio constitucional do devido processo legal. 
Verdade Sabida: é aquela que prevê a aplicação de penas sem contraditório 
e ampla defesa, partindo do pressuposto que a verdade dos fatos já é notória da 
administração. 
Não se aplica no Brasil. 
 
5. Poder de Polícia 
5.1. Conceito: 
 Poder de Polícia é o conferido a administração pública, para disciplinar, 
restringir, limitar, condicionar e frenar o exercício de direitos dos particulares para 
preservar os interesses da coletividade. 
5.2. Características: 
Tem definição doutrinária e legal no art. 145, II da CF; 
No art.78 do CTN; 
Ex: Classificação Indicativa: 
Fundamento Legal, art. 21, XVI da CF, considera a supremacia do interesse 
público sobre o particular. 
Espécies: 
Atos Gerais: 
Ex: Portarias que proíbem venda de bebida alcoólica para menores, atinge todos os 
comerciantes de forma geral. 
Específico: 
Ex: Apreensão de publicação que faz apologia ao uso de drogas; 
Interdição de prédio por conta da estrutura comprometida. 
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Obs: Este tema foi tratado com maior profundidade na Aula Inaugural não sendo 
repetido por questão de lógica. 
Alguns exemplos: 
1. O art. 220 da CF regula os meios de comunicação: 
 A manifestação do pensamento, a criação, a expressão e a informação, sob 
qualquer forma, processo ou veículo não sofrerão qualquer restrição, observado o 
disposto nesta constituição. 
A constituição Federal elenca a manifestação do pensamento como direito e 
garantia individual no art.5º, inciso IX. 
2. A proibição à Censura vem no art. 220, §3º da CF: 
“Compete à lei federal”, ato normativo primário. 
A Portaria nº 1.597/04 regula a classificação dos programas, tem vício de 
constitucionalidade por conta da forma utilizada. 
Ex: O programa Domingo Legal que foi condenado no art. 227 da CF, no caso do 
PCC, o Ministério Público propôs a ação. 
3. O art. 220, §4º da CF c/c a lei nº 9.294/96, que proíbe o patrocínio de empresas 
do ramo de bebidas alcoólicas e de cigarros, em eventos esportivos. 
 
São Paulo - SP, 07 de setembro de 2015. 
 
 
 
CLEBER V. T. VIANNA 
Professor