Livro-Texto Unidade II Tópicos de Atuação Profissional em Serviço Social.

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Tópicos de ATuAção profissionAl
Unidade II
5 As novAs formAs de regulAção sociAl e As trAnsformAções no 
mundo do trAbAlho
Toda relação do homem com a natureza é portadora e produtora de técnicas 
que se foram enriquecendo, diversificando e avolumando ao longo do 
tempo. Nos últimos séculos, conhecemos um avanço dos sistemas técnicos, 
até que, no século XVIII, surgem as técnicas das máquinas, que mais tarde 
vão incorporar‑se ao solo como próteses, proporcionando ao homem menos 
esforço na produção, no transporte e nas comunicações, mudando a face 
da Terra, alterando as relações entre países e entre sociedades e indivíduos. 
As técnicas oferecem respostas à vontade de evolução aos homens e, 
definidas pelas possibilidades que criam, são a marca de cada período da 
história... No século XVIII aconteceram dois fenômenos extremamente 
importantes. Um é a produção das técnicas das máquinas, que revalorizam 
os territórios, permitem a conquista de novos espaços e abrem horizontes 
para a humanidade. Esse século marca o reforço do capitalismo e também a 
entrada em cena do homem como um valor a ser considerado. O nascimento 
da técnica das máquinas, o reforço da condição técnica na vida social e 
individual e as novas concepções sobre o homem se corporificam com as 
ideias filosóficas que se iriam tornar forças da política. Este é outro dado 
importante (SANTOS, 2011, p. 48).
Ao adentrarmos essa unidade, você poderá apreender as novas formas de regulação social e as 
transformações no mundo do trabalho.
Inicialmente, você foi convidado a compreender, na Unidade I, as teorias que explicam todo 
o arcabouço oriundo da Carta Constitucional de 1988 e, consequentemente, a origem da nova 
configuração das políticas sociais no país. Foi possível sentir, de forma clara, o quanto a categoria 
trabalho está presente em nosso cotidiano e quanto ela interfere nas relações que são estabelecidas 
em sociedade.
Cabe lembrar que, numa sociedade dividida em classes, a desigualdade impera no seio social. Como 
seria possível, então, uma divisão em classes, se o capital não expropriasse o fruto do trabalho da pessoa? 
Logo, numa sociedade de classes, cuja tônica é a produção e a geração de riquezas, invariavelmente, a 
desigualdade passa ser elemento preponderante das relações sociais. O capital estabelece estratégias 
para a sua sustentação, fazendo emergir novas modalidades, novos valores e novas formas de exploração. 
Conforme Antunes (2003, p. 408):
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[...] o capital não pode valorizar‑se, isto é, gerar mais valor, sem realizar 
alguma forma de interação entre trabalho vivo e trabalho morto, ele 
busca incessantemente o aumento da produtividade, ampliando os 
mecanismos de extração do sobretrabalho em tempo cada vez menor, 
por meio da ampliação do trabalho morto corporificado no maquinário 
tecno‑científico‑informacional.
A unidade anterior também abrangeu as políticas sociais e como elas devem estar presentes na vida 
do cidadão. Desse modo, ao entender que as políticas sociais guarnecem o direito do cidadão, você pôde 
também entender a relação entre a questão social e a consolidação das políticas sociais.
Nesse ínterim, a questão social é apresentada a partir da relação que se materializa entre capital e 
trabalho, assim como esta se processa no cotidiano da sociedade.
Para Iamamoto (2012, pp. 2‑3):
[...] a questão social e as ameaças dela decorrentes assumem um caráter 
essencialmente político, cujas medidas de enfrentamento expressam projetos 
para a sociedade. A ampliação exponencial das desigualdades de classe, 
densas de disparidades de gênero, etnia, geração e desigual distribuição 
territorial, radicaliza a questão social em suas múltiplas expressões coletivas 
inscritas na vida dos sujeitos, densa de tensões entre consentimento e 
rebeldia, o que certamente encontra‑se na base da tendência de ampliação 
do mercado de trabalho para a profissão de Serviço Social na última década. 
Ela é indissociável da reconfiguração das estratégias políticas e ideológicas 
de legitimação do poder de classe – acompanhadas da despolitização das 
necessidades e lutas sociais –, às quais não estão imunes às políticas sociais 
públicas. O consenso de classe é alimentado pela mídia, pelas iniciativas 
empresariais no marco da reestruturação produtiva e da responsabilidade 
social, pela ampla reestruturação gerencial do Estado brasileiro, condensada 
na contrarreforma do Estado (BEHRING, 2003) e correspondentes políticas 
sociais. Estas passam a organizar‑se mediante o crivo da privatização, 
focalização e descentralização, terreno onde se inscreve predominantemente 
o trabalho dos assistentes sociais. Verifica‑se uma radical reorientação do 
gasto público em favor do grande capital financeiro e em detrimento da 
economia política do trabalho.
Assim, vemos que vários elementos protagonizam o cenário das políticas e a questão social se coloca 
de forma direta no cotidiano dos assistentes sociais.
São as velhas e as novas configurações da questão social, exigindo formas atuais de enfrentamento 
pelos profissionais que se colocam dispostos a discuti‑las e, consequentemente, construir mecanismos 
de resistência.
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É possível verificar‑se que entre os enfrentamentos da “grande” questão social temos o político e o 
econômico, novamente, sobrepondo‑se aos interesses de grupos fragilizados. Essa é a tônica.
Para o profissional de serviço social cabe a construção de focos de resistência, em constante 
vigilância e, conforme destacado, a construção mecanismos de enfrentamento à essa realidade. 
Nesse sentido se destaca a observância a mecanismos que sejam carregados de intensões de uma 
nova ordem societária, ancorada nos princípios ético‑politicos, cuja inspiração deriva do Projeto 
Ético‑Político Profissional.
Conforme Gramsci (1984), é um processo que se estabelece requerendo uma reforma moral e 
intelectual e que deve frutificar em vontades coletivas consubstanciadas em realidade. Trata‑se de um 
movimento que envolve uma lógica embasada na confiança, na ética e no respeito, onde resida a 
perspectiva do inovador direito ao usufruto da cidadania.
Tais propostas, conforme anunciado, corroboram diretamente com o projeto societário defendido 
pelo profissional de serviço social e, nessa medida, requerem empreendimentos cada vez mais árduos. 
Portanto, é preciso destacar a necessidade do referido compromisso.
A partir desta unidade, você poderá conhecer as tendências contemporâneas que condicionam 
as intervenções em política social, destacando‑se aqui conteúdos concernentes à gestão das 
políticas sociais e às possibilidades de controle social. Nesse momento, o controle social recebe 
tratamento privilegiado pois é apreendido como um dos elementos a serem trabalhados de forma 
direta pelo assistente social.
Esta unidade também oferece os conteúdos referentes à consolidação da esfera pública, bem 
como a gestão do fundo público. Certamente, nesse momento você refletiu acerca da efetivação 
do controle social e de como a participação da sociedade é imprescindível ao processo de 
monitoramento e avaliação das políticas públicas. Foi possível verificar que efetivar o controle 
social à luz da realidade cotidiana ainda é um desafio a ser vencido pelo profissional de serviço 
social e da sociedade como um todo.
Assim, vemos o profissional de serviço social sendo convidado a assumir seu papel como educador 
social, que para Abreu (2000, p. 144) é uma função,[...] contida no projeto ético‑político‑profissional, concretiza‑se, 
fundamentalmente, através do estabelecimento de novas relações 
pedagógicas entre o assistente social e os usuários dos serviços. Relações 
estas favorecedoras de um processo de participação dos sujeitos envolvidos, 
numa dupla dimensão: de conhecimento crítico sobre a realidade e recursos 
institucionais tendo em vista a construção de estratégias coletivas em 
atendimento às necessidades e interesses das classes subalternas; e de 
mobilização desses sujeitos, instrumentalização de suas lutas e manifestações 
coletivas na perspectiva do fortalecimento e avanço da organização das 
referidas classes como classe hegemônica.
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Finalizando, foi possível saborear o entendimento do debate público e privado.
Nessa unidade, você poderá entender ainda mais sobre os elementos anteriormente tratados, 
sobretudo no que se relaciona diretamente às novas formas de regulação social e às transformações no 
mundo do trabalho, conforme o título principal dessa unidade nos oferece.
Portanto, compreender as transformações no mundo do trabalho é imprescindível para nosso diálogo.
O mercado mudou e com isso, obviamente, as pessoas que vivem do trabalho estão vivenciando 
novas relações que são estabelecidas à luz dessa nova realidade. Nas palavras de Antunes (2003, p. 41):
Observa‑se, no universo do mundo do trabalho no capitalismo contemporâneo, 
uma múltipla processualidade: de um lado verificou‑se uma desproletarização 
do trabalho industrial, fabril, nos países de capitalismo avançado, com maior 
ou menor repercussão em áreas industrializadas do Terceiro Mundo. Em outras 
palavras, houve uma diminuição da classe operária industrial tradicional. Mas, 
paralelamente, efetivou‑se uma expressiva expansão do trabalho assalariado, 
a partir da enorme ampliação do assalariamento no setor de serviços; 
verificou‑se uma significativa heterogeneização do trabalho, expressa 
também por meio da crescente incorporação do contingente feminino no 
mundo operário; vivencia‑se também uma subproletarização intensificada, 
presente na expansão do trabalho parcial, temporário, precário, subcontratado, 
“terceirizado”, que marca a sociedade dual no capitalismo avançado... o mais 
brutal resultado dessas transformações é a expansão, sem precedentes na 
era moderna, do desemprego estrutural, que atinge o mundo em escala 
global. Pode‑se dizer, de maneira sintética, que há uma processualidade 
contraditória que, de um lado, reduz o operariado industrial e fabril; de outro, 
aumenta o subproletariado, o trabalho precário e o assalariamento no setor 
de serviços. Incorpora o trabalho feminino e exclui os mais jovens e os mais 
velhos. Há, portanto, um processo de maior heterogeneização, fragmentação 
e complexificação da classe trabalhadora.
A apropriação das mudanças societárias e as particularidades decorrentes nos levarão ao entendimento 
de aspectos relevantes do nosso cotidiano, tanto quando nos colocamos como assistentes sociais, como 
quando nos apropriamos dos sentidos do trabalho e como ele se localiza em nossas relações como 
trabalhadores, assalariados e inseridos na divisão do mundo do trabalho.
Esperamos que os temas discutidos nessa unidade sejam bem aproveitados e que sejam apropriados 
por você no cotidiano profissional, para a construção de uma nova realidade brasileira. Pois, conforme 
Milton Santos (2011, p. 139):
Ao contrário do que tanto se disse, a história não acabou; ela apenas 
começa. Antes, o que havia era uma história de lugares, regiões, países. As 
histórias podiam ser, no máximo, continentais, em função dos impérios que 
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se estabeleceram em uma escala mais ampla. O que até então se chamava 
de história universal era a visão pretensiosa de um país ou continente sobre 
os outros, considerados bárbaros ou irrelevantes. Chegava‑se a dizer de tal 
ou tal povo que ele era sem história [...].
Façamos pois, a história... a nossa história. Eis o convite.
6 As mudAnçAs societáriAs e As trAnsformAções no mundo do 
trAbAlho
Atrelada à discussão sobre as mudanças societárias, consideramos importante trazer uma reflexão 
sobre o trabalho na ordem econômica e seus reflexos no processo de acumulação flexível, além de 
abordar a precarização das relações de trabalho, como conhecemos nós, assistentes sociais.
Compreendemos que é pelo trabalho que o indivíduo age objetivamente, transforma algo e 
transforma a si mesmo. Marx (apud Lukács, 1979) entende como trabalho o movimento de transformar 
e que ele parte da prévia ideação.
De acordo com Lessa (1999, p. 26):
Com o desenvolvimento do trabalho é possível perceber que a história 
dos homens é a história da origem e de desenvolvimento das forças de 
organização social. Estas formas surgem e se desenvolvem porque todo ato 
de trabalho produz muito mais que o objeto que dele resulta imediatamente. 
Ele produz, no plano objetivo, uma nova situação histórica e, no plano 
subjetivo, novos conhecimentos e habilidades que vão se tornando cada vez 
mais socializados com o passar do tempo.
É pelo trabalho que o homem se desenvolve e transforma a sociedade, tornando‑a cada vez mais 
complexa. Embora ele crie novas necessidades e também novas habilidades e conhecimentos, a sociedade, 
como um todo, não se reduz ao trabalho. A luta de classe, por exemplo, é mais ampla que o trabalho, 
apesar de ocorrer nessa esfera.
O homem diferencia‑se dos demais seres naturais pelo trabalho, sendo‑lhe essa atividade vital, já 
que medeia sua satisfação pela transformação de seu valor em uso. Por ser um ser ativo, o homem é 
capaz de dar respostas práticas conscientes, por meio de suas atividades laborais.
Para Iamamoto (2006, p. 40): “O trabalho concreto, formador de valores de uso, é condição da vida humana, 
independente de todas as formas de sociedade. É atividade essencial do homem, sua atividade livre e consciente”.
Por meio de algumas formas distintas do trabalho, pode‑se verificar sua dimensão teleológica – a 
capacidade de projetar resultados e a criação dos meios para consegui‑los: “[...] os meios de trabalho 
são distintos em épocas econômicas, pois não é o que se faz, mas como, com que meio se faz que 
distinguem as épocas econômicas” (IAMAMOTO, 2006, p. 41).
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A ausência de articulação entre o meio de trabalho e sua época econômica contribuiu para a 
exploração do trabalhador, nascendo a divisão de classes: temos, portanto, a que vende sua força de 
trabalho, o proletário, e a que compra, o capitalista.
Em 1919, com o Tratado de Versalhes, é criado um projeto de organização das relações de trabalho. 
“[...] numa busca de resguardar o que a desigualdade natural das partes na relação empregatícia deixava 
a descoberto, tratar com desigualdade os desiguais, para assim atingir a igualdade” (VIEIRA, 2000, p. 40).
O Estado social é chamado como alternativa para intervir nas relações econômicas e combater as 
desarticulações sociais.
Para Pereira (2008b, p. 80):
O Keynesianismo sustenta a crença de seu mentor John Maynard Keynes 
(1883‑1946), que defendia que o equilíbrio econômico depende da 
interferência do Estado. A teoria, considerada revolucionária, contrapôs‑se 
à de Adam Smith e David Ricardo, que defendiam a ideia de que existia uma 
mão invisível que controlava o mercado.
Sabemos que Keynes não foi o primeiro a questionar a regulação do mercado. Marx (1818‑1883) 
havia feito isso anteriormente. A diferença entrea teoria do mercado de Marx para a de Keynes é 
que este último não questionava os fundamentos e as contradições internas do modo de produção 
capitalista e, por isso, alcançou a credibilidade que Marx nunca obteve. Embora não fora socialista, 
Keynes foi oponente ao peso da crença marxista.
Segundo Pereira (2008b, p. 80):
A teoria keynesiana defendia que o equilíbrio entre a oferta e a procura só deveria 
ocorrer se fosse regulado por um agente externo ao mercado. Esse agente, o 
Estado, e as variáveis, a “propensão ao consumo” e o “incentivo ao investimento” 
deviam agir de acordo com a seguinte lógica: o Estado teria o dever de intervir 
na economia para garantir um alto nível de demanda, agregado por intermédio 
de medidas macroeconômicas, que incluiriam o aumento da quantidade de 
moeda, a repartição de rendas e o investimento público suplementar.
Ainda de acordo com Pereira (2008b, p. 91):
Para implementar os gastos deficitários, Keynes concebeu medidas estatais 
que pareciam extravagantes, como “cavar buracos e tapá‑los novamente” a 
fim de gerar dispêndios capazes de remover o desemprego e, de modo geral, 
manter a procura em um nível propício à criação do pleno emprego.
Autores afirmam que a teoria keynesiana compatibiliza seus fins socialistas com o capitalismo, na 
medida em que propõe o desenvolvimento de políticas econômicas, associadas ao Estado de bem‑estar, 
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cuja principal função seria a de gerenciar a economia para assegurar crescimento – sob a condição do 
pleno emprego – e desenvolver políticas sociais incumbidas de redistribuir os frutos do crescimento 
econômico.
Para o entendimento da vertente de análise crítica, o que provocou as mudanças no mundo do 
trabalho foi a queda de lucros do capital nos países centrais. Essa crise resultou no baixo crescimento da 
produção e da baixa produtividade e, como consequência, a queda da taxa de empregos.
No Brasil, especificamente, os anos de 1980 foram marcados por uma profunda recessão econômica 
e as opções adotadas em face da crise internacional tiveram, para Silva (1999, pp. 64‑65):
[...] efeitos atrozes para os salários em geral, especialmente aos de baixa 
renda. Foi o período marcado pelas sucessivas Cartas de Intenções, contendo 
metas de ajuste da economia brasileira, em face das exigências do Fundo 
Monetário Internacional (FMI), visando ao equilíbrio da balança comercial.
A recessão econômica marcou para nós, trabalhadores brasileiros, um momento de intensas lutas pela 
derrubada das políticas de arrocho salarial que foram utilizadas como estratégia em nome do “combate 
à inflação”, pela melhoria das condições de negociação da dívida externa. A reestruturação produtiva foi 
entendida como a transição do padrão de produção fordista‑taylorista para o padrão de acumulação 
flexível. A esse respeito, Serra (2001, p. 153) diz que é imprescindível atentar para algumas questões:
A primeira delas é que há uma correspondência entre a transformação do 
processo de produção e as condições de reprodução e socialização da força 
de trabalho, as políticas de controle e gestão do trabalho e as forças de 
consumo e de circulação de mercadoria; a segunda é que há uma alteração 
do modo de regulação, expresso por meio de normas, leis e mecanismos de 
comportamento que dão sustentação ao processo de implantação do novo 
padrão de produção; o Estado, como responsável pela regulamentação deve 
ser reformado para atender às novas exigências do capital que lhe impõe 
novos papéis e funções para assumir outra forma de regulamentação; a 
terceira é que a linha mestra desse processo de mudança é político‑ideológico, 
configurada no neoliberalismo como doutrina que dá unidade política e 
define as estratégias para a implantação do novo padrão produtivo.
Conclui‑se, então, que o trabalho é elemento fundador do ser social, visto que o homem se 
transforma à medida que produz. E também fica claro que as tensões vividas no mundo do trabalho 
estão estreitamente associadas à acumulação capitalista, em que o mercado, pela ânsia do lucro, busca 
novas formas de produção com características flexíveis.
Reestruturação produtiva e suas implicações nas relações de trabalho
A nova face assumida pelo Estado brasileiro fundamenta‑se na necessidade de ajustar‑se à atual 
forma de acumulação capitalista, em termos.
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A respeito disso, os autores Mancosin e Santos (2008, p. 175) afirmam:
[...] que traz, fundamentalmente, a reestruturação dos capitais e da 
intervenção do Estado – sob a batuta do capital financeiro e, do ponto de 
vista político, do ideário neoliberal – tendo como base a reestruturação 
produtiva e a destruição de direitos dos trabalhadores.
O projeto neoliberal tem como base material a reestruturação produtiva, a qual vem sendo implantada 
desde Margareth Thatcher, em meados dos anos 1970, por governos dos mais diversos matizes políticos 
e também pelos social‑democratas. O Neoliberalismo tem se propagado muito rapidamente nos países 
capitalistas centrais.
Para Antunes (2006, p. 42):
Essa transformação estrutural – que deslanchou a chamada reestruturação 
produtiva do capital – teve forte incremento após as vitórias do 
Neoliberalismo de Margareth Thatcher, na Inglaterra e Ronald Reagan, 
nos Estados Unidos, quando um novo receituário, um novo desenho 
ideopolítico (bem como uma nova pragmática) se apresentou como 
alternativa em substituição ao welfare state. Começava a se expandir a 
pragmática neoliberal.
Esse processo chamado neoliberal atingiu, nos anos de 1980, países considerados não capitalistas. 
Para Mancosin e Santos (2008, p. 185) isso se deu pelos “[...] encaminhamentos econômico‑políticos da 
burocracia da União Soviética e dos países do Leste Europeu ao longo dos anos, os quais acentuaram as 
mudanças nas relações entre capital e trabalho”.
O que se observa são alterações verificadas no campo político, econômico e, principalmente no 
campo ideológico, provocadas pelas profundas repercussões internacionais diante da desagregação da 
União Soviética e unificação das duas Alemanhas.
Segundo Vieira (2000, p. 51):
O esfacelamento do sistema comunista representado pela queda do muro 
de Berlim passa a ser utilizado como justificativa para designar a abertura de 
fronteiras nacionais para que o capital estrangeiro possa circular livremente 
em escala mundial e, em decorrência dessa circulação, reorganiza‑se o 
mercado em geral e o mercado de trabalho em particular, agora em escala 
internacional.
Diante da ideologia neoliberal, mudanças são provocadas nas formas de produção, principalmente 
nas grandes empresas industriais pela busca de custos menores como condição de competir no mercado, 
agora, globalizado. Essa necessidade contribui para a criação de novas regras globais, que vão além da 
produção: elas passam a atingir diretamente o mercado de trabalho.
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Devemos levar em conta que o apogeu neoliberal se dá no mesmo momento em que a burguesia 
internacional toma como certa a vitória do capitalismo “entendendo, então, que não precisa mais ‘fazer 
concessões’ aos trabalhadores para evitar processos revolucionários” (MANCOSIN; SANTOS, 2008, p. 185).
Esse momento foi compreendido como desencadeador da perda do compromisso da esquerda com o 
socialismo real na construção do caminho para o socialismo, um importante processo que teve relevante 
impacto imaginário na classe trabalhadora. Simultaneamente, aqueles quehaviam assumido pactos ou 
compromissos, por meio de suas lideranças partidárias ou sindicais, acabaram trocando seus projetos 
societários socialistas por uma vida material imediata.
Para Mancosin e Santos (2008, p. 186), essa situação como um todo deixou os trabalhadores 
desarmados para enfrentar as novas condições objetivas e subjetivas impostas pela fase da luta de 
classe que se abre.
Diante das mudanças apresentadas anteriormente, observamos várias transformações no mercado 
de trabalho, que sofre tensão pelas mudanças na economia, na produção e nos avanços tecnológicos. 
Para Vieira (2000, p. 51):
No mercado globalizado, pelas políticas neoliberais na Inglaterra por meio 
dos governos sucessivos de Margareth Thacher, desde 1979, e nos Estados 
Unidos, a partir do Governo Reagan, a desagregação da União Soviética 
e a unificação das duas Alemanhas trouxeram profundas repercussões 
internacionais no campo da economia, da política e principalmente, no 
campo ideológico.
Essa nova forma de liberdade e de produção favorecem a abertura das fronteiras, contribuindo para 
que grandes empresas se instalem em outras regiões, até mesmo em outros países, onde lhes fossem 
oferecidas maiores vantagens para produzir com menores custos.
O novo padrão de produção abandonou a forma taylorista ou fordista e passou a utilizar a forma 
denominada toyotista, desenvolvida nas fábricas japonesas. A inovação está articulada na produção por 
demanda: o consumo é quem determina a produção.
A forma de produção toyotista provoca mudanças nas relações de trabalho, principalmente pela 
redução de postos em algumas áreas, como bancária e metalúrgica. Embora houvesse ampliação de 
postos nas áreas de telemarketing, hotelaria, turismo e serviços, para alguns autores, a partir da década 
de 1980, passou‑se a viver a terceira revolução industrial diante da nova era tecnológica e organizacional.
Para Lira (2006, p. 131):
Novos meios e formas de organização do trabalho, aliados à telemática, 
procuram ultrapassar o taylorismo e o fordismo e gerar novas formas de 
regulação, de envolvimento e de controle do trabalho. Assim, o capital 
busca aumentar a produtividade com custos menores, nacionalizando e 
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flexibilizando; a prioridade, então, deixa de ser a produção em massa e passa 
a ser articulada com os momentos de expansão e retração do consumo.
Utilizando as ideias de Vieira (2000), podemos destacar outro aspecto, que é a busca pelo trabalhador 
polivalente, cujo tempo de trabalho é aproveitado ao máximo possível. Também vale lembrar que outro 
elemento de grande importância está na forma de contratação do trabalho, caracterizado pela mudança 
na determinação do prazo ou por empresas interpostas.
A empresa moderna tem como característica dominante a de ser uma empresa enxuta, modalidade 
que apresenta críticas positivas, mas também negativas. A primeira a avalia como racional e necessária 
para que a haja crescimento e desenvolvimento do mercado, já a segunda posição a classifica como 
aquela “empresa que constrange, restringe, coíbe, limita o trabalho vivo, ampliando o maquinário 
tecnocientífico, que Marx denominou como trabalho morto” (ANTUNES, 2006, p. 44).
O Diretor da Organização Internacional do Trabalho, Juan Sanravia, citado por Araújo (2008), destaca 
que, mesmo com indicadores de que o crescimento econômico gere milhões de empregos a cada ano, 
o grau de desemprego ainda está elevado (referindo‑se a 2008) e o mais grave é que ele pode alcançar 
níveis sem precedentes. Apesar de haver mais pessoas empregadas do que nunca, este fato não significa 
que sejam retirados das enormes filas dos trabalhadores pobres, dos extremamente mais vulneráveis e 
dos sem nenhuma esperança.
Segundo Araujo (2008), temos determinantes que precisam ser considerados na análise sobre postos 
de trabalho: embora haja ocorrido a criação de novas frentes de trabalho, estas aberturas não são 
suficientes para oferecer trabalho digno e atender os trabalhadores que se encontram fora do mercado, 
desempregados, em condições irregulares de trabalho e aqueles que chegam ao mercado, principalmente 
os jovens sem nenhuma experiência.
Ainda de acordo com Araujo (2008), é possível verificar que o crescimento econômico não se 
transforma automaticamente em mais trabalho digno. Sobretudo, demonstra‑se, mais uma vez, que as 
políticas no mercado de trabalho devem estar no centro das políticas macroeconômicas para assegurar 
que o crescimento seja integrador e que o desenvolvimento implique a garantia de geração de empregos 
bons e decentes.
O relatório da Organização Internacional do Trabalho – OIT – em 2007 informa que o crescimento da 
economia e do emprego não garantiu a criação de empregos regularizados; pelo contrário, verifica‑se 
também o aumento dos empregos vulneráveis e precários, isto é, trabalho com baixos salários sem 
proteção e em condições insalubres.
Para a estudiosa Alencar (2008), instala‑se, neste século XXI, um novo olhar para o trabalho. 
Entendido como elemento central na realização humana, ele toma novas formas, como empreendimentos 
econômicos, não num contexto de integração ou com perspectiva de homogeneização do 
desenvolvimento econômico, mas, sim, num contexto histórico perverso para o mundo do trabalho, que 
conduz à hegemonia do olhar sobre o trabalho, que põe por terra os valores do trabalho assalariado, 
livre e protegido.
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Entende a referida autora Alencar (2008, pp. 126‑127) que, neste momento, está em curso:
Um amplo processo de (des)legitimação ideológica do trabalho assalariado e 
dos valores a ele associados, que conduz à queda do coletivo do trabalho, ao 
esvaziamento do poder sindical e organizativo dos trabalhadores, inclusive 
para negociar a preservação dos empregos, à flexibilização do trabalho e 
à desregulamentação dos direitos trabalhistas, à superexploração da força 
de trabalho, enfim à uma lógica societária que se pretende desvencilhar do 
aparato político e institucional de regulação do trabalho.
Por fim, é relevante entender que são muitos os elementos constitutivos de um novo conjunto 
de relações entre capital e trabalho, nacionais e internacionais, que modelam a vida social. É por esse 
processo que se refuncionaliza o Estado.
A Precarização das Relações Capital e Trabalho na Contemporaneidade
A imagem a seguir mostra um alojamento de trabalhadores rurais em uma fazenda:
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A respeito da nova onda de expansão do capital, sabe‑se que ela adota, como estratégias para 
manter‑se e ampliar‑se, a descentralização e o aumento da produção.
•	 A descentralização: como primeira estratégia, busca substituir grandes unidades fabris por outras, 
pequenas ou médias, interligadas por meio de gestão descentralizada, deixando as atividades 
secundárias a terceiros ou a trabalhadores domiciliares e temporários;
•	 O aumento da produção: a segunda estratégia, seguindo a mesma lógica da primeira, tem como 
objetivo diminuir os custos da produção pela redução dos recursos humanos e financeiros, por 
meio da automação, estabelecimento de metas a serem cumpridas e outras formas de produzir 
mais com custos e tempos menores.
Sobre o assunto Lira (2006, p. 133) afirma que:
Graças à descentralização, inclusive territorial, das cadeias produtivas 
espalhadas como redes pelo mundo, as modificações no processo produtivo 
vêm alterando a organização do trabalho, no sentido de adequá‑las às 
novas necessidadesde flexibilização do capital, com a finalidade de garantir 
a ampliação de seu processo de acumulação.
O século XXI vem desde seu início demonstrando a força do capitalismo, contrariando previsões 
de colapso e autodestruição, ainda que a realidade demonstre contradições sociais que saltem aos 
olhos quanto ao desemprego e à pauperização. Sobre essa discussão destaca Maranhão (2008, pp. 
38‑39):
Enquanto a economia vem demonstrando uma enorme capacidade de reestruturar seus mecanismos 
de acumulação e aumentar significativamente os lucros das grandes empresas transnacionais, o tempo 
médio de procura por trabalho tem aumentado ano a ano e o mundo industrializado se caracteriza 
cada vez mais pelo desemprego de longa duração, que está privando uma parcela considerável de 
trabalhadores da possibilidade de sustento.
Os indicadores citados são confirmados à medida que se calculam os índices de desemprego 
oficiais a partir dos anos 1950 do século passado, período em que a taxa de desemprego aceitável 
era de 2,5% da população ativa. Num segundo momento, nos anos 1970 e 1980, esse percentual 
indicador sofre elevação, indo para 7%. Atualmente ele é ainda mais elevado se considerarmos as 
ocupações informais.
Alguns estudiosos acreditam que a abertura da economia é causadora da destruição de milhares de 
postos de trabalho no Brasil desde o final do século passado, agravando as expressões da questão social. 
A esse respeito, salienta o autor economista Pochmann (2006, p. 30) que:
Desde 1990, com a opção pela abertura da economia brasileira, as principais 
fontes geradoras de novas ocupações foram fortemente comprimidas. O 
setor industrial, por exemplo, terminou sendo emblemático desta situação. 
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Somente na década de 1990, cerca de 1,2 milhões de postos de trabalho do 
setor secundário pela nova situação de abertura da economia brasileira
Para Lira (2006), indicadores demonstram que as ocupações informais também têm seu lugar na 
expansão do capitalismo, por atuarem como balança na relação de rebaixamento dos custos da mão de 
obra na medida em que garantem o excedente necessário para o barateamento dos custos no processo 
produtivo.
Os dados anteriores contribuem para a confirmação da ampliação dos espaços para o mercado 
de trabalho terceirizado e informal como estratégias para o acesso à renda. Mas sabe‑se que existem 
limites nos segmentos terceirizados para absorção da força de trabalho expulsa do mercado formal. Para 
alguns economistas, este mercado terceirizado não tem a mesma rapidez para criar empregos, como 
teve a expansão capitalista para eliminá‑los.
Aliado aos fatores anteriormente apresentados, verifica‑se que o setor privado tem adotado novas 
estratégias de gestão de mão de obra, como uso da terceirização, redução de hierarquias e de programas 
de autocontrole como metas, participação e gestão participativa.
Este novo perfil gerencial não vem sendo avaliado por alguns pesquisadores 
como indicador positivo para a qualidade de vida do trabalho, já que muitas 
vezes seus resultados são devastadores. Todas essas modalidades de uso 
da força de trabalho ocupada foram favoráveis tanto ao corte de pessoal 
como à intensificação do tempo de trabalho entre os ocupados, mesmo que 
recebessem salários decrescentes em termos reais (POCHMANN, 2006, p. 31).
Alguns pesquisadores veem de forma bastante negativa a ausência de manifestação e de mediação 
coletiva, bem como a falta de mediação pública para regular o mercado e pôr freios em seus avanços, 
muitas vezes ferozes, pela busca do lucro. Para alguns estudiosos dos direitos sociais, esta deficiência 
inviabiliza as propostas de ampliação dos direitos sociais.
Para conhecedores da linha crítica ao capital como Almeida (2008), a solução para a ausência de 
mediação coletiva e pública é fruto do capitalismo e sua ruptura depende da superação do próprio 
capital. Assim, “[...] esses conflitos são componentes estruturais do modo de produção capitalista, e, 
portanto, só serão superados com a superação do próprio capitalismo” (ALMEIDA, 2008, p. 38).
Sobre esse assunto, complementa Almeida (2008, p. 37):
O aumento da desigualdade no mundo, com o crescimento do desemprego e 
da pobreza, não é outra coisa senão o outro lado da moeda da concentração 
e centralização do capital, sob a hegemonia do capital financeiro e dos 
lucros exorbitantes.
Assim, após discorrer sobre a relação capital e trabalho, faz‑se necessário compreender como esta 
realidade atua sobre a ação do assistente social na política social.
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7 regulAção sociAl: AlgumAs considerAções
Somos povos muito novos ainda na luta para nos fazermos a nós mesmos 
como um gênero humano novo que nunca existiu antes. Tarefa muito mais 
difícil e penosa, mas também muito mais bela e desafiante. Na verdade das 
coisas, o que somos é a nova Roma. Uma Roma tardia e tropical. O Brasil é 
já a maior das nações neolatinas, pela magnitude populacional, e começa 
a sê‑lo também por sua criatividade artística e cultural. Precisa agora sê‑lo 
no domínio da tecnologia da futura civilização, para se fazer uma potência 
econômica, de progresso autossustentado. Estamos nos construindo na 
luta para florescer amanhã como uma nova civilização, mestiça e tropical, 
orgulhosa de si mesma. Mais alegre, porque mais sofrida. Melhor, porque 
incorpora em si mais humanidades. Mais generosa, porque aberta à 
convivência com todas as raças e todas as culturas e porque assentada na 
mais bela e luminosa província da Terra (RIBEIRO, 2006, p. 411).
Inspirados pelas palavras de Darcy Ribeiro, quase um poema aos nossos olhos, vibrantes de otimismo 
em relação à nação brasileira, nada melhor que começarmos conhecendo melhor os meandros dessa 
nossa sociedade e, por lógica, de seus filhos e de como eles têm sido tratados por este Estado por meio 
das políticas públicas. Portanto, torna‑se necessária a apreensão de elementos essenciais como, por 
exemplo, os processos que culminam na sua regulação social.
Para que possamos adentrar o entendimento acerca da regulação social e de como seus efeitos 
se refletem na nossa vida diária, passaremos a discorrer, de forma breve, sobre a contextualização das 
políticas sociais, sobretudo na América Latina.
Falar em políticas sociais na América Latina e neoliberalismo equivale a anunciar um emaranhado 
de complexidades, para além do processo de desmonte social, ou ainda de (des)regulamentação das 
políticas sociais.
Para esse entendimento, comecemos destacando que, nos países periféricos, o Estado de Bem 
Estar Social (Walfare State) iniciou‑se em tempo tardio, diferentemente do que ocorreu nos países 
desenvolvidos, descritos como de primeiro mundo. No Brasil, assim como em outros países da 
América Latina, o Estado de Bem Estar Social se localiza apenas após a metade do século XX.
Entendamos que, ao instituir‑se o referido Estado de Bem Estar Social a partir desse período, já se 
verificava uma total subalternidade econômica, pauperismo e exclusão nesses países periféricos.
Nas sociedades com inspirações neoliberais, sobressai a visão de que as ações do Estado 
têm a finalidade de oferecer subsídios a tudo aquilo que o mercado não dá conta de ofertar, 
sobretudo a alguns segmentos em situação de risco e vulnerabilidade social. As políticas sociais 
são implementadas de forma seletiva, onde o usuário sempre requer comprovar ou contribuir para 
fazer uso de seu direito.
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Tópicos de ATuAção profissionAlTrata‑se de um modelo extremamente conservador, onde somente poderá fazer usufruto do direito 
aquele cidadão que efetivamente comprovar sua vulnerabilidade, ou ainda, ser beneficiário de uma 
politica pública dependerá da relação com o trabalho, da obtenção ou da comprovação de inexistência 
de renda ou da contribuição compulsória.
Um exemplo a destacar‑se é o caso da previdência privada que desempenha um papel secundário, 
uma vez que o Estado é provedor de benefícios sociais.
As políticas voltadas para os preceitos de mercado fizeram com que as sociedades desprovidas do 
Estado protetor fossem remetidas a uma situação de marginalidade e exclusão. O mercado, como é 
possível observar, não tem como foco de preocupação o social, logo, os encaminhamentos serão sempre 
na ordem do econômico e do politico. Assim, a regulação é econômica e a subalternidade à lógica do 
grande mercado financeiro, sobretudo Americano, é a tônica.
No caso específico do Brasil, somente no final da década de 1980, precisamente em 1988, 
com o advento da Carta Constitucional de 1988 é que os direitos sociais ganham materialidade 
em forma de regulamentação, ou seja, passa a ser previsto sob a forma de lei; contudo, cabe 
destacar, que a materialização do conteúdo da Constituição somente ganhará as ruas tempos 
depois. Ainda nesse sentido, destaca‑se que muito do que é previsto na Carta Constitucional 
ainda agoniza por ações efetivas. Como exemplo, destacamos o Artigo 196, onde a saúde é 
colocada como “direito de todos e dever do Estado” e, ainda, muito se assiste à dificuldade de 
acesso, haja vista a grande discussão que se estabelece sobre a judicialização da saúde. Muito 
ainda se constitui como desafio.
Convive‑se com uma realidade que, para que se efetivem as ações que garantam o usufruto 
do direito via políticas públicas, ainda é preciso empreender mecanismos para sua materialização 
no cotidiano.
O desenvolvimento das políticas sociais no Brasil ocorreu de forma lenta e tardia.
Marcos da Política Social no Brasil:
1891 – Proibição do trabalho de menores de 12 anos.
1907 – Reconhecimento dos sindicatos.
1911 – Dep. Est. do Trabalho em SP.
1919 – Lei dos Acidentes de trabalho.
1923 – Criação do Conselho Nacional do Trabalho.
1923 – Lei Eloy Chaves.
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1925 – Lei das férias remuneradas.
1931 – Criação do Ministério do Trabalho.
1937 – Proibição de greves e lock‑out.
1937 – Seguro contra a velhice, invalidez e acidentes de trabalho.
1940 – Instituição do salário mínimo.
1943 – Constituição das Leis do Trabalho – CLT.
1945 – Criação do Serviço Social da Indústria (SESI), Serviço Social do Comércio (SESC) 
e Legião Brasileira de Assistência (LBA).
1960 – Lei Orgânica da Previdência.
1964 – Criação do Banco Nacional de Habitação – BNH.
1966 – Criação do Instituto Nacional de Previdência Social – INPS.
1967 – Integração dos acidentes de trabalho aos segurados sociais.
1967 – Criação do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço – FGTS.
1968 – Reforma do Ensino Superior.
1971 – Diretrizes e Bases da Educação.
1973 – Estatuto do Trabalhador Rural.
1974 – Criação do Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS).
1975 – Lei nº 6.226: contagem recíproca do tempo de serviço público e privado.
1975 – Sistema Nacional de Saúde.
1975 – Fundo de Assistência ao Trabalhador Rural (FUNRURAL).
1975 – Criação do Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social (SINPAS).
1979 – Decreto Lei nº 1.910 (aumento de alíquotas da Previdência).
1980 – Decretos para regulamentar reajustes salariais.
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1985 – Programa Educação para todos.
1985 – Término do Programa Movimento Brasileiro de Alfabetização (MOBRAL) e 
constituição da Fundação Educar.
1985 – Emenda Calmom (João Calmon) que dispõe sobre montante orçamentário para 
educação.
1986 – Instituição do Seguro Desemprego.
1986 – Término do Banco Nacional de Educação (BNH).
1986 – Emendas para amparo à situação da criança (Menor).
1988 – Constituição Federal.
1990 – Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA).
1991 – Lei Orgânica da Seguridade Social.
1993 – Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS).
1996 – Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB).
1998 – Reforma da Previdência Social.
Com efeito, com o acirramento da questão social – e a partir daí novas modalidades de suas 
expressões – intensificam‑se as discussões em torno da responsabilidade e papel do Estado. 
Emerge, por um lado, a perspectiva em torno do pensamento liberal, a qual direciona a definição 
de Estado como uma nação que deve garantir liberdade aos cidadãos, com ações de justiça social, 
sempre se pautado pelos movimentos de participação popular. Por outro lado, temos a perspectiva 
proveniente da crítica marxista ao Estado como mecanismo de opressão de uma classe por outra, 
sob a aparência do equilíbrio e da justiça, mas que deixa prevalecer o interesse geral da burguesia 
(SILVA, 1999).
Assim, foram necessárias ações por parte da sociedade civil como forma de enfrentar os desalinhos 
entre os diversos interesses no seio social.
Um elemento importante a se destacar é a reação da sociedade por meio dos movimentos sociais, o 
que gerou posteriormente as políticas públicas para socorrer as demandas advindas da questão social, 
que foi tratada em alguns momentos da história como uma questão de polícia.
Essa realidade é fruto de uma história repleta de lutas e movimentos sociais, com destaque ao 
período de regimes ditatoriais no país, onde a força e o poder militar imperavam, travestidos por ideários 
nacionalistas.
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Corrobora para essa ideia Sposati (2002, pp. 1‑2):
O Brasil, dentre outros países latino‑americanos, só reconhece os direitos 
sociais e humanos no último quartil do século XX após lutas sangrentas 
contra ditaduras militares que, embora empregando a ideologia 
nacionalista – ou o modelo desenvolvimentista de Estado‑Nação – não 
praticavam (ou praticam) a universalidade da cidadania. Ao contrário 
de um “desmanche social”, nestes países marcados pela violação 
de direitos humanos e sociais até os anos setenta, vai ocorrer, sim, 
a construção de um novo modelo de regulação social que vincula 
democracia e cidadania e é descentrado da noção de pleno emprego ou 
de garantia de trabalho formal a todos. Este modelo de regulação social 
se afasta da universalização dos direitos trabalhistas e se aproxima 
da conquista de direitos humanos ainda que de modo incipiente. A 
categoria trabalho, e seus direitos, é descentrada, perdendo lugar para 
a categoria mercado, resultante do enquadramento globalizado ao 
neoliberalismo. Este enquadramento ocorre também por determinações 
supranacionais orientadoras das políticas sociais por meio dos fundos 
de financiamento internacionais e reguladores da dívida externa (e 
interna no mais das vezes).
Poderíamos dizer que esse processo de regulação social tardia atravanca a legitimidade da 
democracia e cidadania, pois os direitos sociais, embora sejam conhecidos, sobretudo a partir da 
Carta Constitucional de 1988, ainda encontram dificuldade de serem efetivados na vida cotidiana.
Nos países de regulação social tardia, ainda conforme Sposati (2002, p. 9), há a presença de três 
grandes determinantes:
•	 os	condicionamentos	do	processo	histórico‑político	que	fundam	o	modelo	de	contrato	social	e	o	
alcance do reconhecimento da cidadania (universal, a segmentos, elitizada etc.) e da garantia demínimos sociais;
•	 a	forma	de	combinação	da	responsabilidade	pública	e	social	entre	Estado‑Sociedade‑Mercado	e	
o modo de gestão dos múltiplos agentes;
•	 a	hegemonia	democrática	no	processo	de	gestão	do	país,	da	região,	da	cidade	e	suas	relações	de	
submissão aos agentes financiadores externos e de externalidade em relação aos movimentos e 
lutas mundiais no cumprimento das agendas internacionais.
Não raro, o sistema de proteção brasileiro é descrito como a presença da Carta Constitucional de 
1988, uma vez que ela garante direitos até então “negados” ao cidadão. Um exemplo disso é a previdência 
social, a saúde, a assistência social, e outros, que passaram a vigorar como direitos universais: não 
contributivos e não seletivos, no caso da saúde (e também a educação); seletivos, no caso da assistência 
social; e contributivo no caso da previdência social.
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Os princípios universalizantes estão nos bojo das políticas públicas e de emprego e, assim, 
precisam de uma integração capaz de efetivar a sua operacionalização. Na realidade, a efetivação 
desse processo se torna um desafio, sobretudo pela primazia dos interesses econômicos e 
políticos, em detrimento do social, que o viés neoliberal impõe sobre a realidade dos países em 
desenvolvimento (ou subdesenvolvidos).
Por ter uma dependência alicerçada nas políticas de emprego e renda, podemos afirmar que esse 
modelo de proteção social no Brasil tarda a ocorrer. Nessa medida temos um Estado ausente do palco 
dos debates acerca das questões do trabalho e emprego.
Para Silva (1999, p. 60):
O Estado deve regular a economia de mercado de modo a assegurar o pleno 
emprego: responder pela provisão de um elenco de serviços sociais universais; 
e manter uma rede de serviços de assistência social baseada em teste de 
renda ou de meios para atender a casos de extrema necessidade e aliviar a 
pobreza. Portanto, pleno emprego, serviços sociais universais e assistência 
social definem o Estado de Bem Estar Social. Trata‑se de utilizar o poder 
do Estado para modificar a reprodução da força de trabalho e controlar a 
população não ativa nas sociedades capitalistas, pela combinação de duas 
estratégias: a) regulação das atividades privadas de indivíduos e empresas 
que alterem as condições de vida; b) provisão de serviços sociais em dinheiro 
ou em espécie.
Em tempos de desemprego, subemprego, marginalidade e exclusão, fica claro que esse momento 
privilegiado do Welfare State, bem como do pleno estado de proteção social não ocorreu no Brasil. 
O que se constatam são tentativas que esbarram na dura mão do mercado que regula as relações de 
trabalho e, em consequência, de pertencimento.
Notam‑se, inclusive, discrepâncias oriundas desse sistema de proteção, no qual quem chega 
primeiro tem acesso, ou seja, a quem tem conhecimento e consciência é ofertada a condição do 
usufruto. Quem está à margem do conhecimento e, assim, excluído de espaços reivindicatórios, 
está entregue à sorte.
Um exemplo importante, que pode ser utilizado como reflexão é o da previdência social: há a presença 
da universalidade. Contudo, o acesso somente será possível se houver contribuição, dependendo de 
forma direta das políticas de trabalho e emprego, com exceção do momento preciso da inclusão dos 
trabalhadores rurais, quando promulgada a Constituição Federal em 1988.
Outro exemplo a ser destacado é o da assistência social que ainda possui um plus, ou seja, a 
universalidade não ocorre uma vez que há um processo de seleção e elementos condicionantes 
para que haja o pertencimento. Destaca‑se aqui uma realidade diferenciada das políticas de 
saúde e previdência que possuem orçamentos próprios, pois, no caso da assistência social o que 
tem transcorrido desde a sua criação é a presença de “farelos orçamentários”. A assistência social 
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carrega consigo ainda, a gratuidade direcionada para atendimento aos empobrecidos, em situação 
de vulnerabilidade e incapacitados para as atividades da vida diária ou do trabalho como o BPC 
(Beneficio de Prestação Continuada). Assim, a assistência social passa a figurar como a “prima pobre” 
da seguridade social ou o lado mais frágil desta.
Outra característica da seguridade social é o fato de que a saúde se constitui pelo usufruto do 
direito de forma universal, não seletivo e não contributivo, com presença e exigências precisas quanto 
ao direcionamento do orçamento público, bem como a monitoração e avaliação a partir do controle 
social e fiscal. O SUS – Sistema Único de Saúde – figura como instituição responsável para a oferta desta 
política pública à luz da universalidade e equidade.
Do sanitarismo à municipalização
Muito embora a história da Saúde Pública Brasileira tenha início em 1808, 
o Ministério da Saúde só veio a ser instituído no dia 25 de julho de 1953, com a 
Lei nº 1.920, que desdobrou o então Ministério da Educação e Saúde em dois 
ministérios: Saúde e Educação e Cultura. A partir da sua criação, o Ministério passou 
a encarregar‑se, especificamente, das atividades até então de responsabilidade do 
Departamento Nacional de Saúde (DNS), mantendo a mesma estrutura que, na época, 
não era suficiente para dar ao órgão governamental o perfil de Secretaria de Estado, 
apropriado para atender aos importantes problemas da saúde pública existentes. 
Na verdade, o Ministério limitava‑se à ação legal e à mera divisão das atividades de 
saúde e educação, antes incorporadas num só ministério. Mesmo sendo a principal 
unidade administrativa de ação sanitária direta do Governo, essa função continuava, 
ainda, distribuída por vários ministérios e autarquias, com pulverização de recursos 
financeiros e dispersão do pessoal técnico, ficando alguns vinculados a órgãos de 
administração direta, outros às autarquias e fundações.
Três anos após a criação do Ministério, em 1956, surge o Departamento Nacional de 
Endemias Rurais, que tinha como finalidade organizar e executar os serviços de investigação 
e de combate à malária, leishmaniose, doença de Chagas, peste, brucelose, febre amarela 
e outras endemias existentes no país, de acordo com as conveniências técnicas e 
administrativas.
O Instituto Oswaldo Cruz preservava sua condição de órgão de investigação, pesquisa 
e produção de vacinas. A Escola Nacional de Saúde Pública incumbia‑se da formação e 
aperfeiçoamento de pessoal e o antigo Serviço Especial de Saúde Pública atuava no campo 
da demonstração de técnicas sanitárias e serviços de emergência que necessitassem de 
pronta mobilização, sem prejuízo de sua ação executiva direta, no campo do saneamento e 
da assistência médico‑sanitária aos estados.
No início dos anos de 1960, a desigualdade social, marcada pela baixa renda per capita 
e a alta concentração de riquezas, ganha dimensão no discurso dos sanitaristas em torno 
das relações entre saúde e desenvolvimento. O planejamento de metas de crescimento e de 
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melhorias conduziram o que alguns pesquisadores intitularam como a grande panaceia dos 
anos 60 – o planejamento global e o planejamento em saúde. As propostas para adequar os 
serviços de saúde pública à realidade diagnosticada pelos sanitaristas desenvolvimentistas 
tiveram marcos importantes, como a formulação da Política Nacional de Saúde na gestão 
do então ministro Estácio Souto‑Maior, em 1961, com o objetivo de redefinir a identidade 
do Ministério da Saúde e colocá‑lo em sintonia com os avanços verificados na esfera 
econômico‑social.Outro marco da história da saúde no âmbito ministerial ocorreu em 1963, com a 
realização da III Conferência Nacional da Saúde (CNS), convocada pelo ministro Wilson 
Fadul, árduo defensor da tese de municipalização. A Conferência propunha a reordenação 
dos serviços de assistência médico‑sanitária e alinhamentos gerais para determinar uma 
nova divisão das atribuições e responsabilidades entre os níveis político‑administrativos da 
Federação visando, sobretudo, a municipalização.
Em 1964, os militares assumem o governo e Raymundo de Brito firma‑se como ministro 
da saúde e reitera o propósito de incorporar ao MS a assistência médica da Previdência 
Social, dentro da proposta de fixar um Plano Nacional de Saúde segundo as diretrizes da III 
Conferência Nacional de Saúde.
Com a implantação da Reforma Administrativa Federal, em 25 de fevereiro de 1967, ficou 
estabelecido que o Ministério da Saúde seria o responsável pela formulação e coordenação 
da Política Nacional de Saúde, que até então não havia saído do papel. Ficaram as seguintes 
áreas de competência: política nacional de saúde; atividades médicas e paramédicas; ação 
preventiva em geral, vigilância sanitária de fronteiras e de portos marítimos, fluviais e 
aéreos; controle de drogas, medicamentos e alimentos e pesquisa médico‑sanitária.
Ao longo destes quase cinquenta anos de existência, o Ministério da Saúde passou 
por diversas reformas na estrutura. Destaca‑se a reforma de 1974, na qual as Secretarias 
de Saúde e de Assistência Médica foram englobadas, passando a constituir a Secretaria 
Nacional de Saúde, para reforçar o conceito de que não existia dicotomia entre Saúde 
Pública e Assistência Médica. No mesmo ano, a Superintendência de Campanhas de Saúde 
Pública – SUCAM – passa à subordinação direta ao Ministro do Estado, para possibilitar‑lhe 
maior flexibilidade técnica e administrativa, elevando‑se a órgão de primeira linha. Foram 
criadas as Coordenadorias de Saúde, compreendendo cinco regiões: Amazônia, Nordeste, 
Sudeste, Sul e Centro‑Oeste, ficando as Delegacias Federais de Saúde compreendidas 
nessas áreas subordinadas às mesmas. As Delegacias Federais de Saúde deixavam, assim, 
de integrar órgãos de primeira linha. É criada também a Coordenadoria de Comunicação 
Social, como órgão de assistência direta e imediata do Ministro de Estado, e instituído 
o Conselho de Prevenção Antitóxico, como órgão colegiado, diretamente subordinado ao 
Ministro de Estado.
Do final da década de 1980 em diante, destaca‑se a Constituição Federal de 1988, que 
determinou ser dever do Estado garantir saúde a toda a população e, para tanto, criou o 
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Sistema Único de Saúde. Em 1990, o Congresso Nacional aprovou a Lei Orgânica da Saúde 
que detalha o funcionamento do Sistema.
Fonte: Portal da Saúde (s.d.).
 saiba mais
Para saber mais acesse:
<http://portalsaude.saude.gov.br/>.
Clique em O Ministério e depois em Legislação.
Conheça também o site:
<http://www.conselho.saude.gov.br/>.
E leia:
PORTAL DA SAÚDE. Guia de sinalização das unidades e serviços do 
sistema único de saúde – SUS. Disponível em: <http://portalsaude.saude.
gov.br/portalsaude/arquivos/pdf/2012/Jun/06/guia_sinalizacao_06062012.
pdf>. Acesso em: 1 mar. 2013.
Como podemos verificar, no Brasil, o caminho é sempre permeado de tensões e conflitos, pois a 
aplicabilidade do direito segue a reboque do seletivo e do contributivo, o que requer a construção de 
mecanismos reivindicatórios. A necessidade humana passa a ser determinada a partir das regras de 
mercado ou disponibilidade orçamentária.
Sposati (2002, p. 3) corrobora:
Um comentário que me parece significativo é o de apontar a discrepância 
de velocidade das decisões entre o mundo humano e o mundo dos negócios. 
No mundo dos negócios as velocidades das decisões são supersônicas. No 
mundo do humano, da proteção e desenvolvimento humano, as decisões 
caminham lentamente, como se as respostas chegassem por meio de um 
carro puxado por bois, salvado é claro, a dignidade do boi. É preciso justificar 
muito o mundo do humano quando o discutimos sob a hegemonia neoliberal. 
A dívida social acumulada nos países de regulação social tardia significam 
muitos anos humanos desperdiçados, que não são recuperáveis por 
programas sociais de curta permanência, que ampliam nos seus relatórios o 
número de atendidos, mas nunca os de incluídos. São “políticas sociais” que 
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operam sob a égide da alta rotatividade. Encurtam‑se o alcance em tempo de 
duração dos programas sociais para que garantam alta rotatividade e deem 
mais resultados nos números e não propriamente na condição de vida dos 
cidadãos. Os usuários no caso, não têm direito ao tempo de permanência e 
acesso ao programa que é estabelecido sem perspectiva de consolidação de 
um direito. Não se trata de um direito permanente. O acesso é determinado 
por um ano, meio ano, dois anos. Não ocorre a inclusão da perspectiva 
indenizatória àqueles que tiveram seus direitos negados por muito tempo.
Os direitos sociais, embora recebam enfático discurso pela classe política de defesa de existência, o 
seu usufruto, no caso do Brasil e de alguns países de economia periférica, é ainda incipiente.
Para Sposati (2002), nos chamados países de regulação social tardia, o fato de os direitos sociais serem 
legalmente reconhecidos a partir do final do século XX não significa que eles sejam efetivos: eles podem 
figurar como direitos de papel, distantes das institucionalidades ou dos orçamentos públicos. Não basta 
construir um direito para que conste em cartas normativas; é preciso que ele se materialize na vida das 
pessoas e que o cidadão possa fazer gozo desses direitos. Nessa medida, os direitos sociais reivindicam 
ações de movimentos no corpo da sociedade e espera‑se que, por meio da participação popular, eles 
ganhem voz nos espaços de defesa das minorias, cabendo aqui destacar a necessidade de fazer uso de 
medidas com o Ministério Público para que se efetivem. Tal situação nos remete a inconsolável realidade 
de que na prática, a teoria não se aplica, ou ainda, “o confronto entre o real e o legal que considera sob o 
formalismo jurídico o real não legal como clandestino, e traz também, a necessidade de ser estabelecida 
a relação crítica entre o social, o econômico e o jurídico” (SPOSATI, 2002, p. 2).
Logo, apresenta‑se de forma clara o real distanciamento entre as demandas da realidade e a 
burocracia e, não raro, esta se processa a reboque das demandas e encaminhamentos do administrativo, 
logo, do econômico.
Sposati (2002, p. 2) acrescenta:
Esta reflexão busca destacar os fatores condicionantes da regulação social 
tardia particularizando os amálgamas que desenvolve por meio do convívio 
com a regulação econômica neoliberal “hegemônica”. Certamente isto é 
também espaço para se pensar nos movimentos contra‑hegemônicos a esse 
convívio que raramente se traduz pela boa companhia. Defendo, portanto, 
que o impacto do neoliberalismo em países de regulação social tardia, 
como o Brasil, não pode ser caracterizado com afirmações impressionistas 
como a de “desmanche social” sem cair numa transmutação de experiência 
europeias para a América Latina de forma mecânica que ignora suas efetivas 
ocorrências históricas. Talvez nunca se tenha falado tanto do social como 
nestas últimas décadas na América Latina. Mais ainda, os gastos sociais 
permanecem de comportamento crescente nos orçamentos públicos não 
ratificando teses sobre “crises do Welfare State” europeu justificatórias da 
redução de gastos sociais públicos.
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Nesse movimento, uma possível pergunta seria: onde está a presença do Estado de Bem‑estar Social 
no Brasil?
Welfare State no Brasil
por André Cezar Medici
O universalismo é a forma de política social que nasce e se desenvolve com a ampliação 
do conceito de cidadania, com o fim dos governos totalitários da Europa Ocidental (nazismo, 
fascismo etc.), com a hegemonia dos governos socialdemocratas e, secundariamente, 
das correntes eurocomunistas, com base na concepção de que existem direitos sociais 
indissociáveis à existência de qualquer cidadão. Com ela nasce o conceito de Welfare State 
ou Estado de Bem‑estar Social.
Segundo esta concepção, todo o indivíduo teria o direito, desde seu nascimento, a um 
conjunto de bens e serviços que deveriam ser fornecidos diretamente por meio do Estado 
ou indiretamente, mediante seu poder de regulamentação sobre a sociedade civil. Esses 
direitos iriam desde a cobertura de saúde e educação em todos os níveis, até o auxílio ao 
desempregado, à garantia de uma renda mínima, recursos adicionais para sustentação dos 
filhos etc.
Ao longo dos anos de 1970 e 1980, o Estado brasileiro busca organizar um “arremedo” de 
Welfare State, na tentativa de satisfazer algumas demandas da população desprotegida. A criação 
do Instituto Nacional de Alimentação e Nutrição (INAN), do FUNRURAL e, posteriormente, das 
Ações Integradas de Saúde (AIS) do SUDS, do SUS e dos mecanismos de seguro‑desemprego, são 
exemplos claros dessa “marcha” rumo à universalização dos direitos sociais.
Mas o modelo de desenvolvimento econômico e a base de sustentação financeira das 
políticas sociais no Brasil têm sido organizados de forma incompatível com os ideais de 
universalização. Como corolário, tem‑se uma universalização que na prática é excludente. 
Em outras palavras, a política social brasileira, além de ser insuficiente para cobrir as 
necessidades da população de mais baixa renda, não somente em termos de quantidade, 
mas também de qualidade, exclui, na prática, os segmentos de alta e média renda, fator 
distintivo do tipo de universalismo que se implantou na maioria dos países europeus na fase 
áurea do Welfare State. Estes fazem o uso cada vez mais frequente dos sistemas privados 
autônomos, seja no campo da saúde, seja no campo das entidades (abertas ou fechadas) de 
previdência privada.
A Constituição de 1988 consagrou o ideário da universalização das políticas sociais no 
Brasil, numa fase onde as condições econômicas para chegar a um universalismo de fato se 
tornavam cada vez mais precárias. Sendo assim, crise econômica, crise nas finanças públicas 
e direitos constitucionais adquiridos passam a ser, desde meados dos anos de 1990, um dos 
conflitos a serem enfrentados numa eventual reforma do Estado. A crise do Welfare State 
no Brasil chegou antes que ele pudesse ser, de fato, implantado em sua plenitude.
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O grande dilema do universalismo dos países europeus, a partir da crise dos anos 
de 1970, consistia em manter uma política social igual para iguais, num contexto de 
aumento da heterogeneidade social. Tal condição só foi possível em função do alto grau de 
homogeneidade conquistado por meio de políticas de rendas e políticas sociais desenvolvidas 
sob a égide do conceito de cidadania nos anos de 1950 e 1960.
Fonte: Medici (s.d.).
 saiba mais
Para saber mais, sugerimos o texto a seguir:
CONSELHO REGIONAL DE ADMINISTRAÇÃO DO RIO DE JANEIRO. 
Desigualdade social e o Welfare State brasileiro. 2011. Disponível em: <http://
cra‑rj.org.br/site/cra_rj/espaco_opiniao_artigos/index.php/2011/07/15/
desigualdade‑social‑e‑o‑welfare‑state‑brasileiro/>. Acesso em: 1 mar. 
2013.
Pois bem, num estado onde o cidadão não é guarnecido por políticas públicas na sua amplitude, 
somadas as desigualdades que se estabelecem no mundo do trabalho, resta‑nos concluir que há um 
abismo dramático a ser transposto.
8 estAdo e sociedAde: o cenário dAs políticAs sociAis nA 
contemporAneidAde
Conforme já destacado, os anos 1980‑1990 foram muito férteis no cenário das políticas 
públicas, sobretudo no campo da implementação de ações, via planos, programas e projetos que 
passaram a guarnecer o cidadão de direitos que, até então, eram considerados como benesses 
concedidos pelo Estado.
Conforme Rezende (2011, p. 49):
Os anos pós 1990 foram marcados por uma “nova” forma do Estado se 
relacionar com a sociedade civil organizada. Trata‑se de um momento de 
reorganização do Estado como “centro operacional” do bem‑estar social. 
Aquele Estado protetor, o Welfare State, perece de fôlego e cai de joelhos ante 
os ditames neoliberalistas que, [...], operam a orquestra que dará o tom ao social 
que agoniza pela distância, ineficiência e, não raro, ausência deste Estado.
Essa nova forma de relacionamento entre Estado e sociedade civil organizada gera como frutos a 
instituição de uma rede solidária que presta serviços, anteriormente definidos como de função essencial 
do Estado, à luz da solidariedade. Aliás, a solidariedade, o voluntariado e a filantropia reconfiguram 
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o encaminhamento das práticas sociais. Não raro encontraremos alguns segmentos da sociedade, 
geralmente vinculados às classes empobrecidas e destituídas de emprego e renda, a estabelecer uma 
relação direta com essa rede de solidariedade, caminhando com dependência e subalternidade. Ou seja, 
houve uma retirada do Estado como instituição responsável por serviços essenciais ao cidadão e, na 
sua ausência, cabe ao cidadão empobrecido ir à procura de outros meios para garantir sua subsistência, 
imperando, nessa relação, a dependência.
Longe de destituir a filantropia do seu valor, cabe destacar que, na situação anteriormente 
apresentada, ela passa a imperar como a única possibilidade do cidadão!
O Estado, por sua vez, está cada vez mais ausente e, não raro, ainda opera o financiamento dessa 
rede. Assim, para Rezende, (2011, p. 49):
Segundo Neto (2003) o capital monopolista impera na medida em que se refaz 
e credita ao Estado e à sociedade civil a resolução de suas mazelas, ou seja, os 
frutos das desigualdades edificadas pelo capital monopolista são “acudidos” 
pelo Estado e pela sociedade civil, por meio de ações quase sempre paliativas: 
o capital opera a orquestra da desigualdade, mas isenta‑se da cena principal 
e, quando presente, é mero expectador no aguardo das honrarias advindas às 
suas benesses, obviamente demarcadas pelas isenções fiscais.
O cidadão, nessa perspectiva, figura como coadjuvante no processo histórico em que se fortalecem, 
cada vez mais, as desigualdades, as exclusões e, ainda, as múltiplas expressões da questão social.
A sociedade não é mais a mesma: os movimentos sociais estão arrefecidos, os direitos trabalhistas 
desmontados, os cidadãos em situação de risco e vulnerabilidade social e o desemprego e o subemprego 
imperam. A relação entre capital e trabalho nunca antes fora tão perversa.
Conforme Rezende (2011, pp. 48‑49):
Os sentidos de justiça social, igualdade, cidadania, emancipação e direitos 
passam a dar lugar a outras categorias, como capital social, inclusão social, 
reconhecimento social, empoderamento da comunidade, autoestima, 
responsabilidade social, sustentabilidade, entre outros.
Nesse contexto do “novo” mundo do trabalho, observa‑se a diminuição de 
emprego na economia formal e o crescimento das atividades informais, do 
processo de terceirização da produção, do “semitrabalho e do não trabalho”. 
Mais que o reiteradoprocesso de mais‑valia absoluta descrito por Marx ao 
abordar o movimento do capital na sociedade do trabalho, tem‑se de forma 
ainda mais ampliada o exército de reserva, agora travestido sob a forma 
da grande massa de desempregados e, não raro, também agonizante das 
políticas públicas, subalternos de políticas sociais fragmentadas, cujo pai, 
Estado, relega seus filhos ao abandono.
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Nessa perspectiva, esse mesmo Estado sai às ruas e à mídia televisiva, sobretudo, 
conclamando a sociedade a se “engajar” nos movimentos solidários, nas 
ONGs (espaço ocupado por instituições situadas entre o Estado e o mercado) 
e, a se responsabilizar por segmentos carentes de políticas sociais inclusivas, 
cuja tônica, não raro, têm como meta a promoção da inclusão de segmentos 
populacionais, excluídos do pertencimento ao processo de edificação da 
cidadania. Ora, tomar para si a responsabilidade de cuidar dos frutos da 
mazela do capital, assumindo a assim, a responsabilidade de guarnecer a 
população não grata pelo mundo do capital e pelo mercado: esse passa a ser 
o discurso emblemático assumido pela “burguesia”. Estudos apontam que a 
maioria das ações edificadas para “resgate da cidadania” instituídas pelas 
ONGs conta com a significativa colaboração da classe média e da classe que 
vive do trabalho.
Conforme a autora, podemos observar uma sociedade que vive à margem, agonizando por políticas 
públicas efetivas e amparada por uma rede de solidariedade que, ora sensibilizada pela situação de 
vulnerabilidade, se coloca disponível a “colaborar”, ora se dispõe a empreender ações de responsabilidade 
social, obviamente subsidiada pelo público.
Sabemos que muitas instituições são de grande importância social, cujo trabalho remonta a 
referencias de êxito e prestação de serviços à comunidade, contudo, cabe aqui, destacar que, essa 
ausência do Estado traz sérias consequências ao cidadão que deve ser o usufrutuário do direito e, nessa 
medida, direcionado pelo Estado!
Nesse cenário as ONGs figuram como instrumentos de mediação entre 
coletivos organizados e o sistema de poder governamental, e também 
entre os grupos privados e instituições não governamentais, cujo objetivo 
maior é a oferta de serviços, cujo “esforço” estatal e do capital não 
conseguiram edificar o alcance e resolutividade necessários. Via de regra, 
fortalecem‑se políticas de apoio à Economia Solidária, que segundo Gon 
(2007, p.68) fortalece o local via políticas públicas locais de geração de 
renda e empreendimentos de economia solidária nos seus mais diversos 
tipos e segmentos (REZENDE, 2011, p. 49).
É possível verificar a dificuldade de ofertar políticas públicas conforme o direito do cidadão e, assim, 
resta a este último a busca de recursos que garantam sua subsistência, de forma individualizada e 
particularizada e, assim, destituída do sentido de organização coletiva, necessária aos processos 
reivindicatórios.
Essa situação deflagra de forma escancarada a nova configuração da sociedade de mercado e capital 
financeiro, com a destituição dos sentidos de mobilização. Por ações individualizadas, o que resta é a 
fragilização da classe que vive do trabalho, ou almeja ingressar a ela.
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A sociedade mudou e, com ela, chegaram as transformações no mundo do trabalho
A sociedade que vive do trabalho muda a partir dos determinantes e condicionantes desse mundo 
metamorfoseado e das relações que são estabelecidas no seu interior. Cada vez mais, cresce a relação 
dos excluídos e, nessa medida, requerem‑se novos posicionamentos e proposituras na ordem do dia do 
trabalho do assistente social.
Assim, a cada dia crescem as demandas por políticas sociais que possam garantir condições de 
sobrevivência e de resistência aos reflexos oriundos da precarização das relações de trabalho e, ainda, da 
ausência do trabalho como condição de sobrevivência, de pertencimento.
Cabem às políticas públicas, garantir essa condição ao cidadão!
A imagem a seguir mostra assistentes sociais em uma manifestação na esplanada dos ministérios em 
Brasília em defesa do trabalho:
Figura 27
E, nesse conjunto, o trabalho do assistente social torna‑se de fundamental importância, sobretudo pela 
condição de estabelecer a leitura da realidade a partir da lida cotidiana com os segmentos mais vulneráveis.
Consideramos relevante trazer para o debate a questão social, aqui entendida como a matéria‑
prima do trabalho profissional do assistente social, sendo a prática profissional como especialização do 
trabalho e parte de um processo.
Utilizaremos como norte de nossa discussão a questão social como objeto do Serviço Social. Essa 
apreensão nos remete a buscar apoio em alguns dos principais pensadores do assunto.
O Serviço Social tem na questão social a base de sua fundamentação como especialização do 
trabalho. Questão social apreendida como o conjunto das expressões das desigualdades da sociedade 
capitalista madura. Iamamoto (2012) destaca o processo contraditório de um lado a produção da riqueza 
a concentração e de outro a exploração do trabalho, a condição daquele que está excluído do processo 
– a contradição e o conflito.
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É nessa tensão entre produção da desigualdade e produção da rebeldia e da resistência, que trabalham 
os assistentes sociais, situados nesse terreno movidos por interesses sociais distintos, dos quais não é 
possível fugir porque tecem a vida em sociedade.
Muitos dos assistentes sociais não têm clareza da questão social. Entendem que muitas vezes ela se 
apresenta de forma genérica, ou seja, como crises, desafios, tensões, vulnerabilidades e discriminação. 
Até mesmo a falta de participação vem sendo incluída na análise da questão social, quando de fato há 
falta de conscientização.
Nesse sentido a questão social ainda é um dos grandes desafios do assistente social e necessita ser 
apropriada com a máxima urgência, considerando ser ela o objeto do serviço Social.
Para Wanderley, Bógus e Yazbek (2011, p. 9):
A questão social diz respeito aos vínculos históricos, que amalgamam cada 
sociedade, e às tensões e contradições que levam à sua ruptura. Nesse 
sentido, ela é parte constitutiva dos componentes básicos da organização 
social – Estado, Nação, cidadania, trabalho, etnia, gênero, entre outros – 
considerados essenciais para a continuidade e mudança da sociedade.
Para Pereira (2008b), a não compreensão da questão social coloca desafios epistemológicos sérios 
para o Serviço Social porque, sendo a questão social o seu foco privilegiado de interesse científico e 
político, e em não estando esse foco teoricamente definido, corre‑se risco de tomá‑lo analiticamente 
como um fato inespecífico, caindo‑se no relativismo, ou de pesá‑lo como um fenômeno espontâneo 
desfalcado de protagonismo político.
Ainda segundo a autora, o termo questão sem o adjetivo social, possui semanticamente vários 
significados: pode ser sinônimo de pergunta, interrogação, problema, dúvida, desavença, conflitos etc.
Acrescida do adjetivo social a palavra questão ganha outro significado. Indica a existência de 
relações conflituosas entre portadores de interesses opostos ou antagônicos – dada a sua desigual 
posição na estrutura social – nas quais os atores dominados conseguem impor‑se como forças políticas 
estratégicas e problematizar efetivamente necessidades e demandas, obtendo ganhos sociais relativos.
Vamos a um pouco de história
A questão social surgiu