Material Complementar-20200305

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Aulas em pdf/Controles_na_Administracao_Publica_Aula_1.pdf
Instituto Serzedello Corrêa
Aula 1 
Prestação de Contas
CONTROLES NA 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
RESPONSABILIDADE PELO CONTEÚDO
Tribunal de Contas da União
Secretaria Geral da Presidência
Instituto Serzedello Corrêa
Diretoria de Diagnóstico, Planejamento e Desenvolvimento de Ações Educacionais
Diretoria de Promoção de Ações Educacionais e Relações Institucionais
Serviço de Diagnóstico, Planejamento e Desenvolvimento de Ações Educacionais 
Serviço de Ações Educacionais a Distância 
CONTEUDISTA
Renato Santos Chaves
REVISOR
Antonio José Saraiva de Oliveira Junior
TRATAMENTO PEDAGÓGICO
Flávio Sposto Pompeo
Silvia Helena de C. Martins
REVISÃO GRAMATICAL
Gabriella Nascimento Cordeiro Pereira
RESPONSABILIDADE EDITORIAL 
Tribunal de Contas da União 
Secretaria Geral da Presidência 
Instituto Serzedello Corrêa 
Centro de Documentação 
Editora do TCU
PROJETO GRÁFICO
Ismael Soares Miguel
Paulo Prudêncio Soares Brandão Filho
Vivian Campelo Fernandes
DIAGRAMAÇÃO
Vanessa Vieira
© Copyright 2014, Tribunal de Contas de União 
<www.tcu.gov.br>
Permite-se a reprodução desta publicação, em parte ou no todo, sem alteração do conteúdo, desde que citada a 
fonte e sem fins comerciais.
Este material tem função didática. A última atualização ocorreu em novembro de 2014. As afirmações 
e opiniões são de responsabilidade exclusiva do autor e podem não expressar a posição oficial do 
Tribunal de Contas da União.
Atenção!
[ 3 ]Aula 1: Prestação de Contas
Aula 1 – Prestação de Contas
Quais os princípios que fundamentam o ato de prestar contas?
Quem presta contas a quem?
O que é cidadania e o que significa accountability?
Você já ouviu falar em governança na gestão pública?
Iniciamos nossos estudos pela prestação de contas. Trata-se de um 
tema de suma importância para toda a sociedade, pois é por meio dela 
que podemos avaliar se os gestores públicos aplicaram de forma correta 
e eficiente os tributos que recolhemos ao Governo. 
Para facilitar o estudo, este tópico está organizado da seguinte 
forma:
Aula 1 – Prestação de Contas �����������������������������������������������������������������������������������3
1� Prestação de contas ��������������������������������������������������������������������������������������������������4
2� Quem presta contas a quem? ���������������������������������������������������������������������������������9
3� Cidadania ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 12
4� Accountability ���������������������������������������������������������������������������������������������������������� 13
5� Governança na gestão pública ������������������������������������������������������������������������� 17
Síntese ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 21
Referências bibliográficas ����������������������������������������������������������������������������������� 22
Todos prontos?
Então, vamos começar! 
[ 4 ] CONTROLES NA ADMINISTRAÇÃO
1. Prestação de contas
A noção fundamental de prestação de contas consiste no fato 
de que alguém, pessoa física ou jurídica, justifique o adequado uso de 
determinada quantia ou mesmo de determinado objeto, instrumento ou 
ato, não se restringindo apenas a valores financeiros.
Prestação significa o ato ou efeito de prestar, prestamento, que, por 
sua vez, converge para demonstrar, comprovar.
Um exemplo de fácil assimilação consiste no pagamento mensal do 
condomínio, pelos moradores de um prédio de apartamentos. Ao final 
de um mês, ou outro período estipulado nas normas condominiais, o 
Síndico apresentará as demonstrações dos gastos, com os respectivos 
comprovantes, ou seja, irá prestar contas da utilização do dinheiro da 
coletividade, isto é, dos moradores do condomínio.
Em regra, as principais despesas são os salários dos prestadores de 
serviço como porteiros e faxineiros, conta de água e energia elétrica, contador, 
advogado e serviços gerais. Cada uma das despesas deve corresponder aos 
documentos fiscais apresentados pelo Síndico, a exemplo de Notas Fiscais, 
Recibos, recolhimento do INSS dos prestadores de serviço, dentre outros.
Dependendo do tamanho do condomínio, as contas são 
apresentadas aos representantes dos moradores, geralmente o Conselho 
Fiscal, escolhido em eleição, que analisará e emitirá um parecer dizendo 
aprovar ou constestar algumas despesas.
O exemplo do condomínio narrado nada mais é do que o ato 
de prestar contas pelo responsável, no caso, o Síndico. Caso as contas 
não sejam aprovadas, o Síndico deverá responder pela irregularidade 
cometida. 
A Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, proclamada 
em 1789, composta por dezessete artigos e um preâmbulo dos ideais 
libertários e liberais da primeira fase da Revolução Francesa, previa no 
art. 15, o seguinte comando: “A sociedade tem o direito de pedir contas 
a todo agente público pela sua administração”.
Encontramos, no Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, 
no art. 93, uma das conceituações mais abrangentes do ato de prestar 
contas, o qual define que “quem quer que utilize dinheiros públicos 
terá de justificar seu bom e regular emprego na conformidade das leis, 
regulamentos e normas emanadas das autoridades administrativas”.
Recorrendo à conceituação 
descrita no Dicionário 
Aurélio, verificamos que 
prestação de contas, em 
sentido financeiro, consiste 
na “demonstração dos 
gastos apresentada por 
pessoas ou entidades que 
recebem adiantadamente 
uma quantia para fim ou fins 
determinados”.
Já o Professor A. Lopes de 
Sá (1995), no seu Dicionário 
de Contabilidade, define 
prestação de contas como:
 “apresentação de 
fatos relativos a 
um acontecimento 
central, comprovando-
os, historiciando-os e 
preparando-os para 
receber as classificações 
e verificações de natureza 
contábil”.
Arremata, mencionando 
que “a prestação de contas 
é uma satisfação que os 
administradores dão aos 
interessados no andamento 
da empresa”.
[ 5 ]Aula 1: Prestação de Contas
O Direito Empresarial também fixa responsabilidades ao 
administrador de bens privados. A Lei nº 6.404/76, que dispõe sobre as 
Sociedades por Ações, prevê, no art. 153, o dever de diligência, prevendo 
que “o administrador da companhia deve empregar, no exercício de suas 
funções, o cuidado e diligência que todo homem ativo e probo costuma 
empregar na administração dos seus próprios negócios”. 
Das conceituações e comandos normativos acima expostos, pode-
se concluir que, seja no âmbito privado, seja no âmbito público, todo 
aquele que, de alguma forma administra bens e valores, deve prestar 
contas da sua boa e regular aplicação a quem de direito, ou seja, aos 
sócios das empresas ou à sociedade em geral.
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 
considera a prestação de contas um princípio constitucional. Assim, 
caso este princípio seja desrespeitado, a Carta Magna autoriza, em 
medida de exceção, a União a intervir nos Estados, e os Estados, por sua 
vez, a intervirem nos seus respectivos Municípios, a fim de restabelecer 
a normalidade da prestação de contas. Essa interpretação é extraída 
dos arts. 34 a 36 da Constituição Federal, que tratam do instituto da 
intervenção.
Ainda a Constituição Federal de 1988, em seu art. 70, parágrafo 
único, prevê que “prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, 
pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre 
dinheiros, bens, valores públicos ou pelos quais a União responda, ou 
que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária”.
Dissecando este comando constitucional, podemos mencionar 
alguns exemplos práticos que geram a obrigação de prestação de contas:
a) o Prefeito Municipal que firma convênio com a União para a
execução de objetos de interesses comuns, a exemplo de estradas, 
escolas, poços artesianos, barragens, ginásios poliesportivos etc;
b) uma Associação de Produtores Rurais (Pessoa Jurídica de 
Direito Privado) que firma convênio ou obtenha recursos a 
título de fomento à reforma agrária;
c) o Serviço Social do Comércio (SESC) que recebe ou arrecada 
tributos parafiscais (contribuições) dos trabalhadores do 
comércio, a fim de aplicar tais recursos em benefício da classe;
d) a empresa privada que obtém recursos públicos para 
investimentos no seu patrimônio privado. 
[ 6 ] CONTROLES NA ADMINISTRAÇÃO
Portanto, o comando constitucional abrange as mais variadas 
formas de utilização de recursos públicos que demandam a apresentação 
de prestação de contas por parte dos responsáveis. Conforme veremos 
no assunto inerente ao Tribunal de Contas da União, a não-prestação de 
contas ou, tecnicamente falando, a omissão no dever de prestar contas, 
configura irregularidade grave do responsável perante a Administração 
Pública, culminando em sanções cíveis, penais e administrativas.
A prestação de contas, princípio constitucional, conforme vimos, é 
também norteada por outros dois princípos específicos da Administração 
Pública: princípio da supremacia do interesse público e princípio da 
indisponibilidade.
O interesse público deve prevalecer sobre o interesse particular. 
Nesse sentido, a prestação de contas de recursos públicos não é ato de 
natureza particular, é interesse de toda a sociedade tomar conhecimento 
da forma e qualidade pelas quais os recursos foram aplicados. 
Logicamente, os direitos particulares devem ser respeitados, assim, 
num eventual questionamento sobre falhas e/ou irregularidades na 
apreciação das contas apresentadas, devem ser concedidos os direitos do 
contraditório e da ampla defesa para que o responsável apresente suas 
justificativas. 
De acordo com o princípio da indisponibilidade, os bens, direitos 
e interesses públicos são confiados ao administrador (responsável) 
apenas para sua gestão, nunca para a sua disposição. Desse modo, os atos 
administrativos, tais como licitações, contratos, alienações, utilização 
e guarda de bens e recursos públicos, devem sempre ser geridos pelo 
responsável com respeito aos poderes e deveres conferidos por lei e com 
a intenção de gestão de tais atos.
[ 7 ]Aula 1: Prestação de Contas
Ainda de acordo com o princípio da indisponibilidade, não pode 
o administrador, por exemplo, dar causa à instauração de licitação ou à 
celebração de contrato fora dos motivos previstos em lei, sob pena de 
cometimento de crime. Não pode, além disso, o administrador ficar sem 
prestar contas, ou apresentá-las de forma incompleta, sendo dever do 
administrador respeitar os prazos estipulados para tal.
A sistemática de prestação de contas é bastante compreensível a 
partir do entendimento da Teoria de Agência, também denominada 
Teoria do Agente Principal. Conforme definido pelo Instituto Brasileiro 
de Governança Corporativa1, essa teoria consiste em uma das principais 
teorias de finanças e é considerada a principal abordagem formal para 
a governança corporativa. Foi formalizada no artigo seminal de Jensen 
e Meckling (1976). Os autores definem o relacionamento de agência 
como um “contrato no qual uma ou mais pessoas – o principal – 
engajam outra pessoa – o agente – para desempenhar alguma tarefa 
ao seu favor, envolvendo a delegação de autoridade para a tomada de 
decisão pelo agente”.
Dessa forma, é fácil perceber que o “agente” deve prestar contas 
ao “principal” da gestão dos recursos sob sua responsabilidade. Entre o 
principal e o agente deverá haver uma relação permanente de prestação 
de contas, conforme a ilustração a seguir:
Em outras palavras, o 
principal é um delegante, 
por exemplo, de recursos 
públicos, enquanto o 
agente é o delegado, 
que recebe e gerencia os 
valores, devendo aplicar 
tais recursos públicos na 
exata finalidade que foi 
inicialmente proposta.
Gráfico 1: Teoria de Agência
Note-se que esta relação poderá apresentar conflitos, ou seja, 
embora o agente deva tomar decisões em benefício do principal, muitas 
vezes, ocorrem situações em que os interesses dos dois são conflitantes, 
dando margem a um comportamento oportunista por parte do agente. 
Um exemplo clássico é a situação na qual o agente, ao receber recursos 
do principal para a aquisição de determinada mercadoria, adquire 
produto de baixa qualidade, com o valor na Nota Fiscal acima do valor 
real, ficando com essa diferença de valor entre o declarado na Nota Fiscal 
e o efetivamente pago.
1 - IBGC (www.ibgc.org.br)
Principal
(Delegante)
Agente 
(Delegado)
Recursos
Prestação de Contas
[ 8 ] CONTROLES NA ADMINISTRAÇÃO
É nesse contexto, que se encontra a origem conceitual da 
auditoria, e também da moderna governança, como um mecanismo de 
monitoramento para redução dos conflitos de agência2. 
A atividade de auditoria, no presente caso, vai atuar sobre a relação 
de prestação de contas, em favor do principal. Voltaremos a falar sobre 
a Teoria de Agência ou Teoria do Agente Principal na abordagem do 
tópico “accountability”.
Gráfico 2: Atuação da auditoria na Teoria de Agência
2 - BRASIL. Tribunal de Contas da União. Curso auditoria governamental: módulo 1 – introdução à auditoria. 
Brasília: TCU, Instituto Serzedello Corrêa, 2010.
Principal
(Delegante)
Auditoria
Agente 
(Delegado)
Recursos
Prestação de Contas
[ 9 ]Aula 1: Prestação de Contas
2. Quem presta contas a quem?
Paira uma grande dúvida ou, digamos, confusão, no Brasil, 
sobre a sistemática de prestação de contas. Isto porque vivemos numa 
federação que, melhor esclarecendo, é a união de dois ou mais Estados 
para a formação de um novo, em que as unidades federativas conservam 
autonomia política, enquanto a soberania é transferida para o Estado 
Federal. Exemplos: Brasil, Argentina e México.
Do conceito anterior, pode-se, então, dizer que os Estados de Minas 
Gerais, Goiás, Piauí etc. são unidades federativas e conservam autonomia 
política e administrativa, elegendo seus governantes e cobrando seus 
tributos. O governo federal é quem possui a soberania.
Nessa forma de Estado (federalismo), como não poderia deixar 
de ser, vigora o federalismo fiscal, isto é, cada unidade federativa possui 
autonomia para instituir os tributos previstos na Constituição Federal. 
Assim, segundo o nosso sistema tributário nacional, a União, os Estados, 
o Distrito Federal e os Municípios instituem seus tributos com o objetivo 
de obter receitas com vistas a investir no bem comum da sociedade, 
mediante aplicação das despesas públicas.
Sabemos, porém, que a arrecadação dos tributos da União é bem 
superior à dos demais entes federativos. Como meio de amenizar essa 
disparidade, a União repassa aos Estados, Distrito Federal e Municípios, 
recursos previstos na Constituição, a exemplo do Fundo de Participação 
dos Estados (FPE) e do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), 
segundo as regras de reparticipação das receitas tributárias (Constituição 
Federal de 1988, arts. 157 a 162). Os Estados também repassam parcela 
de seus tributos aos respectivos Municípios.
Os recursos entregues aos Estados, Distrito Federal e Municípios, 
transferidos sob o mando constitucional, são considerados recursos 
próprios destes, não podendo a União interferir no modo e na qualidade 
de aplicação de tais recursos. Esta forma de repartição ou entrega de 
receitas é definida pelo termo “transferências constitucionais”.
Contudo, ainda assim, a União poderá transferir aos Estados, 
Distrito Federal e Municípios, recursos financeiros para a execução de 
ações governamentais comuns, de interesse mútuo entre a União e o 
ente federado, como pontes, estradas, praças, escolas, poços, ginásios 
poliesportivos, sistemas de abastecimento de água etc.
[ 10 ] CONTROLES NA ADMINISTRAÇÃO
Para receber estes recursos, os Estados,
Distrito Federal e Municípios 
firmam com a União convênios ou contratos de repasse. Essa forma de 
repasse financeiro tem a denominação de “transferência voluntária”.
Temos, agora, três situações para a prestação de contas dos recursos 
públicos geridos pelos entes federativos: 
1ª) se o ente federativo (Estados, Distrito Federal ou Municípios) 
utiliza recursos próprios (englobando as transferências 
constitucionais), a prestação de contas deverá ser apresentada ao 
órgão de controle do respectivo ente, ou seja, Tribunal de Contas 
do Estado;
2ª) se o ente federativo, no caso um determinado Município, 
recebe e utiliza recursos oriundos de transferências voluntárias 
repassados pelos respectivos Estados, a prestação de contas, em 
princípio, deverá ser apresentada ao órgão ou entidade estadual 
que concedeu os recursos. Em momento posterior, numa segunda 
fase, as contas do órgão/entidade repassadora dos recursos serão 
julgadas pelo Tribunal de Contas do Estado respectivo;
3ª) se o ente federativo utiliza recursos oriundos de transferências 
voluntárias da União, a prestação de contas, em princípio, deverá 
ser apresentada ao órgão ou entidade federal que concedeu os 
recursos. Num segundo momento, as contas do órgão/entidade 
repassadora dos recursos serão julgadas pelo Tribunal de Contas 
da União.
[ 11 ]Aula 1: Prestação de Contas
Gráfico 3: Prestação de Contas
Em conclusão, conforme a natureza e origem do recurso público 
que o ente estiver utilizando, se recurso próprio ou de transferência 
voluntária, os órgãos e/ou entidades que receberão a prestação de contas 
para análise e julgamento serão distintos. O regramento para fiscalização 
dos Municípios está previsto no art. 31 da Constituição Federal e, para 
fiscalização da União, Estados e Distrito Federal, o regramento, de forma 
geral, está previsto do art. 70 ao 75 da Constituição Federal de 1988.
Municípios Recursos de 
Transferências
Voluntárias dos Estados
Estado, DF e Municípios
Recursos Próprios
Estado, DF e Municípios
Recursos de Transferências 
Voluntárias da União
Órgãos / Entidades 
Estaduais
Tribunal de Contas do 
Estado
Órgãos / Entidades 
Federais
Prestação de Contas
Prestação de Contas
Prestação de Contas
[ 12 ] CONTROLES NA ADMINISTRAÇÃO
3. Cidadania
A República Federativa do Brasil tem como fundamentos a 
soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais 
do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo político.
Segundo Moraes (2010), a cidadania representa um status e 
apresenta-se simultaneamente como objeto e um direito fundamental das 
pessoas. Isto quer dizer que a cidadania é uma situação na qual os cidadãos 
podem eleger seus representantes, bem como ser eleitos, participando da 
democracia do país. A cidadania também confere à sociedade os direitos 
fundamentais como o direito à vida, à liberdade de ir e vir e de expressão, o 
acesso ao trabalho digno, à alimentação, à saúde, à segurança, à educação, 
dentre outros direitos fundamentais.
A cidadania moderna é construída a partir de um processo de 
aquisição cumulativa de direitos por parte dos membros da sociedade, 
implicando a aquisição desses direitos tanto em limitações ao Estado 
quanto na incorporação sucessiva de camadas cada vez mais amplas da 
população na condição de cidadão. Os primeiros direitos de cidadania 
moderna foram os direitos civis, ou seja, liberdades constitucionalmente 
garantidas, que correspondiam aos direitos fundamentais do indivíduo 
enquanto membro da sociedade civil, a exemplo de liberdade pessoal, 
liberdade de imprensa, liberdade religiosa e liberdade econômica.3
Conforme Dallari, a cidadania expressa um conjunto de direitos 
que dá à pessoa a possibilidade de participar ativamente da vida e do 
governo de seu povo. Quem não tem cidadania está marginalizado ou 
excluído da vida social e da tomada de decisões, ficando numa posição 
de inferioridade dentro do grupo social.4
A cidadania, portanto, é um fundamento que, no aspecto de 
controle da Administração Pública, confere aos cidadãos o direito de 
acesso às informações sobre prestação de contas dos governantes, 
acesso às demais informações orçamentárias e financeiras, por meio da 
transparência fiscal, culminando com o denominado controle social, 
que veremos em tópico específico à frente.
Para Silva (2005), a 
cidadania, nos termos 
constitucionais, qualifica 
os participantes da vida do 
Estado, o reconhecimento 
do indivíduo como pessoa 
integrada na sociedade 
estatal. Significa, também, 
que o funcionamento do 
Estado estará submetido 
à vontade popular, com 
conexão com os conceitos 
de soberania popular, 
de direitos políticos, 
de dignidade da pessoa 
humana, como base e 
meta essencial do regime 
democrático.
3 - MAGALHÃES, José Antônio Fernandes. Ciência Política. Vestcon: Brasília, 2001.
4 - DALLARI, Dalmo. Direitos Humanos e Cidadania. São Paulo: Moderna, 1998. p.14. http://www.dhnet.org.
br/direitos/sos/textos/oque_e_cidadania.html <Acessado em 26/11/2010>
http://www.dhnet.org.br/direitos/sos/textos/oque_e_cidadania.html
http://www.dhnet.org.br/direitos/sos/textos/oque_e_cidadania.html
[ 13 ]Aula 1: Prestação de Contas
4. Accountability
O termo accountability não possui tradução exata para a língua 
portuguesa, porém, remete à ideia de obrigação dos integrantes 
da administração de determinada corporação a prestar contas a 
instâncias superiores. Dito de outra forma, corresponde ao que foi 
explanado sobre a Teoria de Agência, na qual o agente (delegado) 
presta contas ao principal (delegante), só que, agora, de forma 
permanente.
Valendo-nos dos ensinamentos abordados no curso de auditoria 
governamental do TCU5, extraímos que essa obrigação constante 
de prestação de contas denomina-se accountability e representa o 
processo de contínua demonstração, por parte do agente, de que sua 
gestão está alinhada às diretrizes previamente fixadas pelo principal. 
Ou seja, o agente deve prestar contas de sua atuação a quem o fez a 
delegação e responde integralmente por todos os atos que praticar no 
exercício desse mandato.
O Instituto Brasileiro de Governança Corporativa conceitua 
accountability como o termo que, traduzido para o português, é 
sinônimo de prestação de contas ou responsabilização pelas decisões 
tomadas.
A responsabilização consiste num dever, que obriga o agente 
(ou o gestor de recursos), uma vez que este assumiu obrigação, 
perante a sociedade, de bem administrar o dinheiro público. Por 
exemplo, se um gestor público não prestar contas de recursos que 
recebeu para construir uma escola, ele poderá ser responsabilizado 
em devolver os recursos recebidos, sofrer multa pela má gestão dos 
recursos, ter os direitos políticos suspensos, isto é, não poderá ser 
candidato a cargo eletivo (Vereador, Deputado, Prefeito etc.) por um 
determinado período, não poderá contratar com a Administração 
Pública etc. O agente é responsável pelos atos dele, respondendo, 
perante o principal, pelas falhas cometidas.
5 - BRASIL. Tribunal de Contas da União. Curso auditoria governamental: módulo 1 introdução à auditoria. Brasília: 
TCU, Instituto Serzedello Corrêa, 2010 (Antônio Alves de Carvalho Neto Conteudista).
[ 14 ] CONTROLES NA ADMINISTRAÇÃO
Gráfico 4: Sistemática de Accountability
Analisando o gráfico 4, podemos considerar, no setor público, que 
o principal (delegante de recursos) é a sociedade, pois a Constituição 
Federal de 1988 diz que todo poder emana do povo. Acontece que a 
sociedade é representada por parlamentares que escolhemos nas 
eleições. Assim, tais parlamentares, Senadores, Deputados e Vereadores 
são os representantes do principal. Na outra ponta, encontram-se 
aqueles que recebem os recursos públicos para aplicarem em benefício 
de toda a sociedade, que são os delegados ou agentes, representados 
pelos Governadores, Prefeitos, Presidente da República e demais agentes
(gestores) que recebem e utilizam recursos públicos.
A sistemática de accountability no setor público está representada 
no gráfico 5, apresentado a seguir, o qual representa o seguinte:
a) a sociedade (principal) é a dententora dos recursos públicos, 
já que a Constituição Federal de 1988 diz que todo poder 
emana do povo;
b) a sociedade é representada por Senadores, Deputados e 
Vereadores, não daria para ser toda a sociedade;
c) os agentes são os gestores que aplicam os recursos públicos 
como o Presidente da República, os Governadores, prefeitos e 
demais gestores com poderes para aplicar recursos;
d) a prestação de contas dos recursos aplicados deve ser apresentada 
ao Poder Legislativo, que representa a sociedade;
e) por sua vez, o Poder Legislativo nada mais é que a representação 
da sociedade.
Principal
(Delegante)
Auditoria
Agente 
(Delegado)
Accountability
[ 15 ]Aula 1: Prestação de Contas
A accountability, portanto, é este processo contínuo de prestação de 
contas, desde os gestores (agentes/delegados) até a sociedade (principal/
delegante).
Gráfico 5: Sistemática de Accountability no Setor Público
Salienta-se que os agentes devem prestar contas de forma constante, 
representando o ato de accountability. A prestação de contas constante 
depende do nível de transparência pública do ente governamental. Por 
exemplo, você sabe quanto é pago mensalmente, em seu Município, 
pelo serviço de coleta de lixo? E quanto é gasto com a saúde, educação, 
merenda escolar etc.? 
Bem, a Constituição Federal de 1988, no art. 31, § 3º, prevê que 
“as contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, 
à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual 
poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei”. 
Já a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 
101/2000)6, no capítulo que trata da “transparência, controle e 
fiscalização”, artigos 48 e 49, diz que “as contas apresentadas pelo Chefe 
do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante todo o exercício, no 
respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua 
elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da 
sociedade”.
Sociedade Principal
(Delegante)
Poder Legislativo
(Representante do Principal)
Presidente, 
Governadores, 
Prefeitos Agente 
(Delegado)
Accountability
Recursos
Prestação de
 Contas
Prestação de
 Contas
Recursos
[ 16 ] CONTROLES NA ADMINISTRAÇÃO
Com o advento da internet, a rede mundial de computadores, ficou 
bem mais fácil verificar as contas apresentadas pelos gestores. Assim 
dispõe o art. 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF): 
“São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada 
ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os 
planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de 
contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução 
Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas 
destes documentos”.
Verifique a disponibilidade dessas informações no seu município. 
Quanto maior for a transparência pública, a cobrança dos órgãos de 
controle e a cobrança da sociedade, mais fortalecido será o processo de 
accountability. No tópico sobre controle social, estarão exemplificados 
alguns links que permitem verificar os recursos repassados e aplicados 
em diversas ações governamentais. 
Verifique a disponibilidade, 
pelo seu município, de 
documentos como: os 
planos, orçamentos e leis 
de diretrizes orçamentárias; 
as prestações de contas e o 
respectivo parecer prévio; 
o Relatório Resumido da 
Execução Orçamentária e o 
Relatório de Gestão Fiscal; 
e as versões simplificadas 
destes documentos. 
Estes são documentos de 
transparência da gestão 
fiscal previstos pela LRF. 
6 - BRASIL. Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas 
para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/Leis/LCP/Lcp101.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp101.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp101.htm
[ 17 ]Aula 1: Prestação de Contas
5. Governança na gestão pública
O Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (IBGC) define 
governança corporativa como “o sistema pelo qual as sociedades são 
dirigidas e monitoradas, envolvendo os relacionamentos entre acionistas/
cotistas, conselho de administração, diretoria, auditoria independente e 
conselho fiscal”.
A conceituação acima exposta aborda a governança corporativa no 
setor privado referente à atuação das empresas no mercado. Perceba que a 
conceituação destaca o termo “sistema pelo qual as sociedades são dirigidas 
e monitoradas”. Envolve pessoas ou atores da cúpula da organização, como 
acionistas, diretores, administradores, fiscais e auditores. 
Numa visão sintética e simplória, pode-se definir que “governança 
corporativa” corresponde a uma espécie de fiscalização da alta gestão, 
verificando se os atores envolvidos estão respeitando as normas e códigos, 
com o objetivo de reduzir ou eliminar os conflitos de interesse. Quais 
seriam os conflitos de interesse? Bom, a resposta é vasta. Para mencionar 
alguns, teríamos: ausência ou pouca transparência dos atos de gestão, 
fiscalização falha, auditoria superficial, direção ineficaz, dentre outros.
E como é a tal governança corporativa na gestão pública? É 
semelhante à governança no setor privado? Quais são as características 
da governança no setor público? 
Para responder a estes questionamentos, adotaremos a explanação 
constante do estudo sobre “critérios gerais de controle interno na 
administração pública”, cujo objetivo é subsidiar discussão, no âmbito 
do Senado Federal, de anteprojeto de proposta legislativa para definição 
de critérios gerais de controles internos, gestão de riscos e governança na 
administração pública brasileira. 
O presente estudo foi produzido no âmbito da Diretoria de Métodos 
e Procedimentos de Controle do Tribunal de Contas da União. O item VI 
do documento aborda o tema “governança”, que reproduzimos a seguir: 
“(...)
VI. GOVERNANÇA 
Nos últimos tempos, a governança tornou-se um conceito-chave, que 
todos utilizam sem saber exatamente o que é. O que tem a ver governança 
com riscos e controles? Já que se cunhou até um acrônimo, GRC, 
Este estudo está disponível 
na biblioteca virtual do 
curso.
[ 18 ] CONTROLES NA ADMINISTRAÇÃO
para designar e demonstrar a relação Governança, Riscos e Controles. 
Expressões como governança corporativa, governança organizacional, 
governança institucional e governança pública estão por toda parte.
O uso amplo da expressão exige que se precise o seu significado 
no contexto em que é aplicado. Para este trabalho, interessa-nos a 
governança das instituições públicas, portanto, no campo da governança 
organizacional, em geral, e da governança institucional, em particular.
Controles internos e governança são assuntos inter-relacionados, 
mas não são sinônimos. A estrutura de controles internos, como já 
vimos, é estabelecida para governar os acontecimentos dentro de uma 
organização que possam impactar na consecução dos objetivos, isto é, os 
riscos. Portanto, controle interno é a fiscalização das atividades feita pela 
própria entidade, ou seja, pela própria administração e pelo seu corpo 
funcional.
No entanto, a fiscalização da administração da entidade é feita por 
quem? Aqui surge o conceito de governança, representado pela adoção 
de boas práticas, consubstanciadas nos princípios adiante descritos, 
que asseguram equilíbrio entre os interesses das diferentes partes que, 
no caso do setor público, inclui a sociedade e os seus representantes, o 
parlamento, as associações civis, o mercado, os órgãos reguladores e de 
controle, dentre outros.
A moderna
governança surgiu com a necessidade de administrar os 
chamados conflitos de agência, que 
aparecem quando o bem-estar de uma parte (denominada principal) 
depende das decisões tomadas por outra (denominada agente). Embora 
o agente deva tomar decisões em benefício do principal, muitas vezes 
ocorrem situações em que os interesses dos dois são conflitantes, 
dando margem a um comportamento oportunista por parte do agente 
(CARVALHO, 2002, p.19 apud SILVA, 2003). 
O conceito não é novo, mas só recentemente tomou corpo. Para Peters 
(2007, p.27)
ele já existe desde que as empresas passaram a ser administradas por 
agentes distintos dos proprietários [...] há cerca de 100 anos. Por essa 
época, começou a ser delineado o conflito de agência, em que o agente 
recebe uma delegação de recursos [...] e tem, por dever dessa delegação, 
que gerenciar estes recursos mediante estratégias e ações para atingir 
objetivos [...], tudo isto mediante uma obrigação constante de 
prestação de contas.
[ 19 ]Aula 1: Prestação de Contas
Alguns dos princípios fundamentais da boa governança, comuns a 
diversos autores, são estes:
transparência (disclosure): representa o processo de contínua 
demonstração, pelo agente, de que sua gestão está alinhada às 
diretrizes estratégicas previamente fixadas pelo principal. Não é 
só limitar-se à “obrigação de informar” (accountability), o agente (a 
administração) deve cultivar o “desejo de informar”;
equidade (fairness): tratamento justo e igualitário a todas as partes 
interessadas, sendo totalmente inaceitáveis atitudes ou políticas 
discriminatórias, sob qualquer pretexto;
prestação de contas (accountability): os agentes da governança devem 
prestar contas de sua atuação a quem os fez delegação e respondem 
integralmente por todos os atos que praticarem no exercício desse 
mandato; e 
responsabilidade (responsability): definição de uma política de 
responsabilidade que assegure a máxima sustentabilidade dos 
negócios, incorporando considerações de ordem ética, social e 
ambiental em todos os processos e relacionamentos.
A administração pública brasileira deve obediência a todos esses 
princípios, espalhados que estão por todo o texto constitucional, e 
especificamente aos sintetizados no art. 37 da CF/88, que representam 
os requisitos de sua atuação. 
Os agentes da governança institucional de órgãos, entidades, programas 
e fundos públicos, por subsunção a tais princípios, devem contribuir 
para aumentar a confiança sobre a forma como são geridos os recursos 
colocados à sua disposição, reduzindo a incerteza dos membros da 
sociedade sobre o que acontece no interior da administração pública. Essa 
contribuição será tanto mais efetiva quanto melhor for a qualidade dos 
instrumentos e mecanismos de governança institucional arregimentados 
e mantidos pelos agentes responsáveis pela coisa pública. 
Boas estruturas de gestão de riscos e controles internos são pré-requisitos 
para uma organização bem administrada, e esses três elementos são 
pré-requisitos para uma boa governança. Desse modo, Governança, 
Riscos e Controles devem ser geridos de forma integrada, objetivando 
o estabelecimento de um ambiente que respeite não apenas os valores, 
interesses e expectativas da instituição e dos agentes que a compõem, mas 
também de todas as partes interessadas, tendo o cidadão e a sociedade 
como os vetores principais desse processo. (...)”
[ 20 ] CONTROLES NA ADMINISTRAÇÃO
Ainda sobre o tema, algumas indagações surgem sobre a exata 
diferenciação entre governança e governabilidade. Este assunto 
(governança X governabilidade) ganhou destaque quando da divulgação 
do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, em novembro de 
1995.
Tal plano, elaborado no âmbito do então Ministério da 
Administração Federal e Reforma do Estado (Mare), cujo titular 
da pasta à época era Luiz Carlos Bresser Pereira, definia objetivos e 
estabelecia diretrizes para a reforma da administração pública brasileira, 
ante o quadro de forte crise fiscal, persistente cenário inflacionário e 
avassaladora deterioração dos serviços públicos oferecidos pelo país.
Na introdução do documento (Plano de Reforma) consta que: 
“O governo brasileiro não carece de ‘governabilidade’, ou seja, de 
poder para governar, dada sua legitimidade democrática e o apoio 
com que conta na sociedade civil. Enfrenta, entretanto, um problema 
de governança, na medida em que sua capacidade de implementar 
as políticas públicas é limitada pela rigidez e ineficiência da máquina 
administrativa”.
Não é tarefa fácil definir exatamente a diferenciação entre 
governança e governabilidade, dada a variação de conceitos entre 
diversos autores. No entanto, a título didático, podemos dissecar o tema 
da seguinte forma:
Governança - Capacidade de implementar de forma eficiente 
políticas públicas / capacidade de governar o Estado / maior 
condição de implementar leis e políticas públicas.
Governabilidade - Poder para governar, dada sua legitimidade 
democrática e o apoio que encontra na sociedade civil / idéia 
de legitimidade.
Àqueles que desejam aprofundamento no tema, indicamos o 
seguinte site na internet: www.bresserpereira.org.br (Professor Luiz 
Carlos Bresser Pereira).
O Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado pode ser 
consultado, na íntegra, no seguinte link: http://www.bresserpereira.org.
br/Documents/MARE/PlanoDiretor/planodiretor.pdf
http://www.bresserpereira.org.br
Governança - Capacidade de implementar de forma eficiente
políticas públicas / capacidade de governar o Estado / maior condição
de implementar leis e políticas públicas.

Governabilidade - Poder para governar, dada sua legitimidade
democrática e o apoio que encontra na sociedade civil / idéia de
legitimidade.
Governança - Capacidade de implementar de forma eficiente
políticas públicas / capacidade de governar o Estado / maior condição
de implementar leis e políticas públicas.

Governabilidade - Poder para governar, dada sua legitimidade
democrática e o apoio que encontra na sociedade civil / idéia de
legitimidade.
[ 21 ]Aula 1: Prestação de Contas
Síntese 
Nesta aula compreendemos o mecanismo de prestação de contas 
na Administração Pública. Percebemos que a prestação de contas é 
uma obrigação dos gestores públicos e que ela está fundamentada em 
princípios constitucionais.
Estudamos que o exercício do direito de acesso às informações 
sobre a prestação de contas dos governantes é uma das formas de se 
exercer a cidadania. 
De forma a consolidar nossos conhecimentos sobre o assunto, 
verificamos que o processamento de prestação de contas é melhor 
entendido a partir das concepções sobre os temas accountability e 
governança na gestão pública. 
[ 22 ] CONTROLES NA ADMINISTRAÇÃO
Referências bibliográficas 
BRASIL. Constituição Federal Brasileira. Disponível em <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado.htm> 
Acesso em 28 de novembro de 2014.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Curso auditoria governamental: 
módulo 1 – introdução à auditoria. Brasília: TCU, Instituto Serzedello 
Corrêa, 2010.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 17 ed. São 
Paulo: Atlas, 2004.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 26ª ed. 
Malheiros Editores. São Paulo, 2001.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 24. ed. São Paulo: Atlas, 
2010.
SÁ, Antônio Lopes de. Dicionário de Contabilidade. 9. ed. São Paulo: 
Atlas, 1995.
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 25 ed. 
São Paulo: Malheiros, 2005.
Aulas em pdf/Controles_na_Administracao_Publica_Aula_2.pdf
Instituto Serzedello Corrêa
CONTROLES NA 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Aula 2 
Controle da Administração Pública
RESPONSABILIDADE PELO CONTEÚDO
Tribunal de Contas da União
Secretaria Geral da Presidência
Instituto Serzedello Corrêa
Diretoria de Diagnóstico, Planejamento e Desenvolvimento de Ações Educacionais
Diretoria de Promoção de Ações Educacionais e Relações Institucionais
Serviço de Diagnóstico, Planejamento e Desenvolvimento de Ações Educacionais 
Serviço de Ações Educacionais a Distância 
CONTEUDISTA
Renato Santos Chaves
REVISOR
Antonio José Saraiva de Oliveira Junior
TRATAMENTO PEDAGÓGICO
Flávio Sposto Pompeo
Silvia Helena de C. Martins
REVISÃO GRAMATICAL
Gabriella Nascimento Cordeiro Pereira
RESPONSABILIDADE EDITORIAL 
Tribunal de Contas da União 
Secretaria Geral da Presidência 
Instituto Serzedello Corrêa 
Centro de Documentação 
Editora do TCU
PROJETO GRÁFICO
Ismael Soares Miguel
Paulo Prudêncio Soares Brandão Filho
Vivian Campelo Fernandes
DIAGRAMAÇÃO
Vanessa Vieira
© Copyright 2014, Tribunal de Contas de União 
<www.tcu.gov.br>
Permite-se a reprodução desta publicação, em parte ou no todo, sem alteração do conteúdo, desde que citada a 
fonte e sem fins comerciais.
Este material tem função didática. A última atualização ocorreu em novembro de 2014. As afirmações 
e opiniões são de responsabilidade exclusiva do autor e podem não expressar a posição oficial do 
Tribunal de Contas da União.
Atenção!
[ 3 ]Aula 2: Controle da Administração Pública
Aula 2 – Controle da Administração Pública
O que é a Administração Pública?
Quem controla a Administração Pública?
Quais as modalidades de controle existentes?
Iniciamos nossos estudos pelo controle da Administração Pública. 
Veremos que é importante termos noção da divisão e subdivisão da 
administração, a fim de compreendermos a atuação de cada um dos 
órgãos de controle.
De fato, a existência de vários órgãos de controle, a exemplo do 
Ministério Público, da Polícia Federal, da Advocacia-Geral da União e da 
Controladoria-Geral da União pode gerar certa confusão na população, 
ou seja, não se sabe qual, ao certo, é o campo de atuação específico dos 
mencionados órgãos.
Pensando nisso, estudaremos as funções ou áreas de atuação de 
alguns órgãos de controle, lembrando sempre que os órgãos podem ser 
da esfera federal, estadual ou, ainda, municipal.
Antes disso, porém, é salutar que estudemos as modalidades de 
controle existentes, isto é, qual momento ou qual órgão pode exercer 
o controle em determinadas situação. Isso será desvendado nesta lição.
Para facilitar o estudo, esta aula está organizada da seguinte forma:
Todos prontos?
Então vamos começar! 
Aula 2 – Controle da Administração Pública ������������������������������������������������� 3
1� O conceito de Controle na Administração Pública �������������������������������� 4
2� Espécies de Controle ������������������������������������������������������������������������������������������������ 6
3� Controles específicos ���������������������������������������������������������������������������������������������� 9
3�1� Ministério Público ��������������������������������������������������������������������������������������������� 9
3�2� Polícia Federal ���������������������������������������������������������������������������������������������������11
3�3� Advocacia-Geral da União ����������������������������������������������������������������������������13
3�4� Controladoria-Geral da União ��������������������������������������������������������������������14
3�5� Controles da Atividade Judiciária ���������������������������������������������������������������16
Síntese ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������17
Referências bibliográficas ������������������������������������������������������������������������������������18
[ 4 ] CONTROLES NA ADMINISTRAÇÃO
1. O conceito de Controle na Administração Pública
Antes de iniciarmos o estudo sobre o controle na Administração 
Pública, teceremos breves comentários sobre o que é Administração 
Pública. 
Imagine que uma determinada Prefeitura Municipal ofereça serviços 
de creche, ensino fundamental e básico, forneça merenda e transporte 
escolar, disponibilize ações de assistência social, como o programa de 
erradicação do trabalho infantil, preste serviços de saúde, obras, assistência 
técnica rural etc. Percebeu quantos atos administrativos são efetuados? 
Sabemos que, para a consecução dos atos acima mencionados, 
o governo deve organizar, em cada órgão/entidade, uma estrutura 
organizacional para coordenar pessoas e recursos quanto às atividades 
e tarefas a serem realizadas. Dependendo do porte do Município e/
ou Estado (unidade da federação), a estrutura organizacional pode ser 
bastante ampla, com várias seções, departamentos, secretarias, razão 
pelas quais vários atos administrativos são delegados aos gestores chefes 
ou titulares desses núcleos de serviço.
A Administração Pública subdivide-se em Administração Direta, 
representada pelos órgãos ligados diretamente ao Prefeito, Governador 
ou Presidente da República, e, em Administração Indireta, representada 
por Empresas Públicas, Sociedades de Economia Mista, Fundações e 
Autarquias, a exemplo das Universidades Federais.
Ora, esse conjunto de órgãos (Administração Direta) e entidades 
(Administração Indireta) forma a Administração Pública. Os atos 
administrativos, mencionados no início deste tópico, servem para 
ilustrar o cotidiano da máquina pública.
Dito isto, e voltando ao exemplo dos atos administrativos mencionados 
no início deste tópico, perguntamos: será que todas aquelas ações estão 
sendo bem conduzidas.? Os serviços de saúde atendem a todos de forma 
qualificada? A aquisição de material de expediente, de combustíveis, de 
merenda escolar atende aos preceitos da lei de licitações e contratos? As 
obras estão sendo executadas e atendendo aos padrões de qualidade?
Quem deve responder a estas indagações? A resposta pode ser 
encontrada em outro questionamento. Existe órgão que fiscaliza e 
controla aqueles atos administrativos emanados da Prefeitura Municipal? 
A resposta é sim, veremos quais são esses órgãos. Aproximamo-nos, 
enfim, da função controle, do controle da Administração Pública. 
O conjunto de órgãos da 
Administração Direta e 
entidades da Administração 
Indireta forma a 
Administração Pública.
Recorrendo à conceituação 
doutrinária, temos que a
Administração Pública, em 
sentido formal (orgânico) 
é o conjunto de órgãos 
instituídos para consecução 
dos objetivos do Governo.
Administração Pública, em 
sentido material (funcional) 
é o conjunto das funções 
necessárias aos serviços 
públicos em geral.
Administração Pública, 
em acepção operacional, 
é o desempenho perene 
e sistemático, legal e 
técnico, dos serviços 
próprios dos Estados por ele 
assumidos em benefício da 
coletividade.
[ 5 ]Aula 2: Controle da Administração Pública
Di Pietro (2004) define o controle da Administração Pública como 
o poder de fiscalização e correção que sobre ela exercem os órgãos do 
Poder Judiciário, Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a 
conformidade de sua atuação com os princípios que lhe são impostos 
pelo ordenamento jurídico.
Pelo princípio dos freios e contrapesos, cada Poder exerce controle 
sobre os demais, mantendo o equilíbrio e a harmonia entre os três 
Poderes. No caso da Administração Pública, alguns Poderes e órgãos 
exercem o controle dos atos administrativos oriundos de outros Poderes 
e órgãos. 
A visualização desse controle pode ser representado pelo esquema 
do gráfico 1, que demonstra o Poder Legislativo exercendo controle 
sobre os demais Poderes, o controle exercido pelo Tribunal de Contas da 
União sobre toda a Administração, a atuação de controle do Ministério 
Público e a atuação interna do Poder Executivo sobre seus próprios atos.
Gráfico 1: Controle da Administração Pública
Administração Pública
Poder 
Executivo
Ministério 
Público
Poder 
Judiciário
Poder 
Legislativo
TCU
[ 6 ] CONTROLES NA ADMINISTRAÇÃO
2. Espécies de Controle
As modalidades de controle são definidas quanto às seguintes 
espécies: 
a. quanto ao órgão; 
b. quanto ao momento em que se efetua; 
c. quanto ao ambiente (posição: interno ou externo); 
d. de legalidade ou de mérito.
Quanto ao órgão podem ser:
• controle administrativo: é o poder de fiscalização e correção 
que a Administração Pública exerce sobre a própria atuação, 
sob os aspectos de legalidade e mérito, por iniciativa própria ou 
mediante provocação;
• controle legislativo: basicamente compreende o controle 
político e o financeiro. O controle político aprecia se as decisões 
administrativas atendem aos aspectos legais e de oportunidade 
e conveniência diante do interesse público. O controle 
financeiro é exercido com auxílio do Tribunal de Contas que 
implementa fiscalizações contábeis, financeiras, orçamentárias, 
patrimoniais e operacionais;
• controle judicial: dotado de garantias de imparcialidade que 
permitam apreciar e invalidar os atos ilícitos perpetrados pela 
Administração Pública.
Quanto ao momento em que se efetua podem ser:
• controle prévio: quando o ato administrativo fica sujeito à 
autorização ou aprovação prévia, visando impedir que seja 
praticado ato ilegal ou contrário ao interesse público;
• controle concomitante: é o que acompanha a atuação 
administrativa no momento em que o ato administrativo 
é executado como, por exemplo, o acompanhamento do 
procedimento licitatório, a execução orçamentária da despesa 
etc;
[ 7 ]Aula 2: Controle da Administração Pública
• controle posterior: tem o objetivo de rever os atos já praticados, 
para corrigi-los, desfazê-los ou apenas confirmá-los. Conforme 
exemplifica Di Pietro, abrange atos como os de aprovação, 
homologação, anulação, revogação, convalidação.
Quanto à posição (interna ou externa) em que se localiza o controle:
• controle interno: é o controle decorrente de órgão integrante 
da própria estrutura em que se insere o órgão controlado. 
Por exemplo, a auditoria interna de um Município realizando 
auditoria numa Secretaria Municipal;
• controle externo: é o controle exercido por um dos Poderes 
sobre o outro, ou a auditoria realizada por um órgão que não 
é componente da estrutura da administração que está sendo 
fiscalizada.
Quanto ao controle:
• legalidade: é o controle que pode ser exercido pelos três Poderes 
sobre a legalidade dos atos administrativos verificando se esses 
estão de acordo com as normas;
• mérito: é exercido pela própria Administração Pública 
verificando a oportunidade de realização do ato administrativo.
Todos estes controles apresentados são exercidos nos meandros da 
Administração Pública pelos Poderes, seus órgãos e entidades. Devemos 
destacar o controle exercido pela sociedade, denominado controle social, 
previsto na Constituição Federal de 1988.
O controle social é um conceito amplo e, conforme já estudado, 
quanto mais transparente for a Administração Pública, maior será o grau 
de controle social. O controle social será estudado em tópico específico 
mais à frente. Por enquanto, fiquemos com a representação gráfica desse 
tipo de controle:
[ 8 ] CONTROLES NA ADMINISTRAÇÃO
Administração Pública
Poder 
Executivo
Ministério 
Público
Poder 
Judiciário
Poder 
Legislativo
TCU
Sociedade
Controle Social
Gráfico 2: Controle Social
[ 9 ]Aula 2: Controle da Administração Pública
3. Controles específicos
A Administração Pública conta, na sua estrutura, com diversos 
órgãos incumbidos de exercer o controle sobre a própria Administração, 
tendo a Constituição Federal de 1988 reservado atribuições específicas a 
eles. Vejamos a atuação de alguns desses órgãos.
3.1. Ministério Público 
Nos termos do art.128 da Constituição Federal de 1988, o Ministério 
Público abrange:
I – Ministério Público da União, que compreende:
a) Ministério Público Federal;
b) Ministério Público do Trabalho;
c) Ministério Público Militar;
d) Ministério Público do Distrito Federal e Territórios;
II – o Ministério Público dos Estados.
O Ministério Público é órgão independente, permanente, 
essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa 
da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e 
individuais indisponíveis.
O Ministério Público poderá promover inquérito civil e ação civil 
pública para a proteção do patrimônio público e social do meio ambiente 
e de outros interesses difusos e coletivos. O Ministério Público Federal 
(MPF) atua em conjunto com a Polícia Federal, exercendo, inclusive, o 
controle externo da atividade policial.
As várias ações deflagradas pela Polícia Federal são oriundas de 
procedimentos investigatórios autuados por Procuradores da República, 
que solicitam aos juízes federais a quebra de sigilos telefônicos e 
bancários, além da busca e apreensão de bens e documentos, bem como 
a prisão temporária de envolvidos em irregularidades e corrupções.
A sociedade poderá representar ao Ministério Público Federal, ou 
seja, levar ao Procurador da República informações quanto a qualquer 
[ 10 ] CONTROLES NA ADMINISTRAÇÃO
tipo de irregularidade cometida contra Administração Pública, seja por 
servidores ou outras autoridades.
Quando o Tribunal de Contas da União (TCU) julga as contas 
dos gestores responsáveis pela aplicação de verba federal, sendo tal 
julgamento pela irregularidade, o TCU encaminha cópia da decisão para 
o Ministério Público Federal, que promoverá as ações específicas para o 
caso (ações cíveis, penais e/ou de improbidade administrativa). 
Como exemplo, podemos citar o caso de um Prefeito Municipal 
que firma convênio com a União, não executa de forma correta o 
objeto proposto, e tem as contas julgadas irregulares pelo TCU. Além 
das sanções aplicadas pelo Tribunal (condenação para devolução do 
dinheiro recebido e multa), o TCU encaminha cópia do Acórdão 
(decisão) para o Ministério Público Federal, a fim de que esse promova 
as ações pertinentes. Geralmente, o Ministério Público apresenta ao 
Poder Judiciário ações penais e ações de improbidade administrativa.
Vejamos uma nota divulgada pela Assessoria de Comunicação do MPF:
20/01/2010 - Ex-prefeito de Nazaré do Piauí é condenado por improbidade 
O ex-prefeito de Nazaré do Piauí, [nome omitido], foi condenado em mais uma ação de improbidade 
administrativa movida pelo Ministério Público Federal no Piauí, por meio do procurador da República 
Carlos Wagner Barbosa Guimarães. O ex-gestor teve os direitos políticos suspensos por quatro anos 
porque não prestou contas de recursos federais repassados ao município por meio de convênio firmando 
com o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE). 
Além da suspensão dos direitos políticos, a juíza Maria da Penha Fontenele acolheu outro pedido do 
procurador da República condenando [nome omitido] a ficar proibido de contratar com o Poder Público ou 
receber benefícios, incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de 
pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.
O Convênio nº 9.911/97 tinha como objetivo a construção de uma escola municipal e aquisição 
de equipamentos necessários a sua instalação e funcionamento, no valor de 39.092,00 (trinta e nove mil 
e noventa e dois reais). Mas em Tomada de Contas Especial realizada pelo Tribunal de Contas da União 
(TCU) as contas do respectivo convênio apresentadas pelo ex-gestor foram julgadas irregulares. Essas 
irregularidades levaram a Corte de Contas a condená-lo ao pagamento de multa e ressarcimento do débito 
ao erário, documentação probatória utilizada pelo MPF para embasar a ação.
A juíza não condenou o ex-gestor a ressarcir o dano e ao pagamento de multa, outro pedido do 
MPF, em razão de condenação feita pelo TCU sobre os mesmos fatos, o que, segundo a Lei, se reveste de 
força executória.
Assessoria de Comunicação
Procuradoria
da República no Piauí
[ 11 ]Aula 2: Controle da Administração Pública
Os Ministérios Públicos Estaduais estão presentes nas várias 
regiões das unidades da federação, divididas em Comarcas. Nestas 
Comarcas atuam Promotores de Justiça que têm por função, também, 
assegurar respeito às normas e direitos da sociedade. Os Promotores 
estão mais próximos das populações municipais, podendo ser acionados 
por qualquer cidadão para garantir os direitos previstos na Constituição 
Federal.
É no Município que as políticas públicas, ou programas de governo, 
ou as ações governamentais são executadas. Por exemplo, a prestação dos 
serviços de saúde, a merenda escolar, o transporte escolar etc, são todos 
executados no Município. Caso estas ações encontrem-se deficitárias, 
apresentando algum problema, comunique ao Procurador de Justiça que 
atua na sua Comarca para que ele possa verificar o que está acontecendo 
de errado e possivelmente constituir ação de improbidade administrativa 
contra o gestor faltoso.
Lembrete:
Devemos lembrar que é competência do Ministério Público Federal 
zelar pelas ações executadas por meio de recursos públicos federais. Já 
nas ações implementadas pelo Estado e/ou Município, a competência 
para agir é do Ministério Público Estadual.
Recursos públicos 
federais
Recursos públicos 
estaduais/municipais
Ministério Público 
Federal
Ministério Público 
Estadual
Competência
Competência
Gráfico 3: Competência pela fiscalização de recursos exercida pelo 
Ministério Público
3.2. Polícia Federal 
Nos termos da Constituição Federal de 1988, a Polícia Federal destina-
se a apurar infrações contra a ordem política e social ou em detrimento 
de bens, serviços de interesses da União ou de suas entidades autárquicas 
[ 12 ] CONTROLES NA ADMINISTRAÇÃO
e empresas públicas, assim como outras infrações cuja prática tenha 
repercussão interestadual ou internacional e exija repressão uniforme. 
A Polícia Federal exerce, com exclusividade, as funções de polícia 
judiciária da União, ou seja, é um órgão da segurança do Estado que tem 
como principal função apurar as infrações penais e a sua autoria por meio 
da investigação policial, procedimento administrativo com característica 
inquisitiva, que serve, em regra, de base à pretensão punitiva do Estado 
formulada pelo Ministério Público, titular da ação penal1. 
Conforme mencionado anteriormente, a Polícia Federal é acionada 
pelo Ministério Público Federal para executar ações de investigação e 
mandados de busca e apreensão nas operações contra atos de corrupção. 
Vejamos uma nota sobre a atuação da Polícia Federal: 
MPF, Polícia Federal e CGU realizam operação conjunta 
em Eldorado do Sul (RS)
Quinta-feira, 07 de Outubro de 2010 12:40 
Suspeita é de direcionamento de licitações e crimes contra a administração pública no município
A Polícia Federal, acompanhada pelo Ministério Público Federal e pela Controladoria-Geral da 
União, realizou na manhã desta quinta-feira a Operação Muisca. Foram cumpridos nove mandados de 
busca e apreensão de documentos e materiais que podem comprovar suposto direcionamento de licitações 
e crimes contra a administração pública no município gaúcho de Eldorado do Sul. As suspeitas recaem 
principalmente sobre as áreas de saúde e transporte.
As investigações se iniciaram em março de 2009 na Procuradoria Regional da República da 4ª 
Região, unidade do MPF, a partir de representação oferecida por um cidadão. Foram realizadas diligências, 
buscas em bancos de dados oficiais e, em julho de 2010, Polícia Federal e CGU passaram a auxiliar no 
trabalho. Ao todo, foram reunidos 22 volumes de documentos.
Os mandados cumpridos nesta quinta foram expedidos pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região 
a pedido do Ministério Público Federal. O nome da operação é alusivo à tribo onde surgiu a lenda do 
Eldorado. Participaram da operação 40 policiais federais, além de servidores da CGU e do MPF. 
Assessoria de Comunicação
Procuradoria Regional da República na 4ª Região
1. http://pt.wikipedia.org/wiki/Pol%C3%ADcia_Judici%C3%A1ria
http://pt.wikipedia.org/wiki/Pol%C3%ADcia_Judici%C3%A1ria
[ 13 ]Aula 2: Controle da Administração Pública
3.3. Advocacia-Geral da União 
A Advocacia-Geral da União (AGU) é a instituição que representa 
a União judicial e extrajudicialmente. Em outros termos, a AGU, por 
meio da procuradoria da união, promove ações que visam a proteger 
a União, a exemplo de ações de ressarcimento de dinheiro público 
desviado de forma criminosa.
Ressalte-se que, quando o Tribunal de Contas da União profere 
uma decisão, esta se torna título executivo extrajudicial, ou seja, é um 
título que confere a obrigação de pagar pelo devedor. Quando o devedor 
não efetua o pagamento, quem executa o título perante o Poder Judiciário 
é a Advocacia-Geral da União. A AGU promove uma pesquisa dos bens 
do responsável pelo pagamento, com a finalidade de que esses bens 
garantam a dívida devida.
Vejamos uma notícia sobre a atuação da Advocacia-Geral da União:
Notícia 
Combate à corrupção 
Evento divulga ações para recuperar dinheiro público desviado na Paraíba 
Data da publicação: 10/12/2009
Na Semana Internacional de Combate à Corrupção, a Advocacia-Geral da União participou das 
atividades programadas pelo Fórum de Combate à Corrupção na Paraíba. Na última quarta-feira, 22 
órgãos públicos, dentre eles a Procuradoria da União na Paraíba (PU/PB), enviaram representantes até a 
praça central da cidade de João Pessoa onde foi realizada a “Feira contra a Corrupção”.
Na ocasião a PU/PB apresentou balanço com resultados da atuação pelo ressarcimento de dinheiro 
público desviado em atitudes criminosas. Durante o ano, 55 ações foram ajuizadas no estado na tentativa 
de recuperar aos cofres públicos um valor que supera R$ 10 milhões. A maioria desses processos foram 
abertos contra ex-prefeitos, ex-presidentes de fundações e até contra membros de comissões de licitação.
Já as execuções baseadas em decisões do TCU originaram 34 ações de ressarcimento que totalizam 
o valor de R$ 5,9 milhões. As fiscalizações feitas pela Controladoria-Geral da União (CGU) no estado 
embasaram 20 ações de improbidade administrativa, número três vezes maior que em 2008. Os valores 
atingem a marca de R$ 3.9 milhões.
Para o Procurador-Chefe da PU/PB, Dário Dutra Sátiro Fernandes, além de divulgar a atuação da 
Advocacia-Geral, o evento estreitou as relações do órgão com a sociedade. “A participação da Procuradoria 
da União no Fórum é de fundamental importância para a divulgação do papel da AGU no combate à 
corrupção, aproximando-a da sociedade, demonstrando a sua atuação pró-ativa na recuperação das 
verbas públicas malversadas e consolidando a sua imagem de advocacia de estado”, disse.
A PU/PB é uma unidade da Procuradoria-Geral da União (PGU), órgão da AGU. 
[ 14 ] CONTROLES NA ADMINISTRAÇÃO
3.4. Controladoria-Geral da União 
A Controladoria-Geral da União (CGU) é o órgão de controle 
interno do Poder Executivo federal. Sua área de atuação engloba a 
maioria dos órgãos e entidades públicas. A CGU também é composta 
da Corregedoria-Geral da União, cuja função é investigar, por meio 
de Sindicâncias e Processos Administrativos Disciplinares, as faltas 
cometidas no exercício da função pelos servidores públicos federais. A 
CGU também engloba a Ouvidoria-Geral da União, que recebe e trata 
as informações encaminhadas a ela sobre irregularidades e demais 
denúncias de competência de atuação da CGU.
A Controladoria-Geral da União possui em sua estrutura 
organizacional a Secretaria Federal de Controle Interno (SFC), cuja 
missão consiste em zelar pela boa e regular aplicação dos recursos 
públicos. 
As ações de controle implementadas pela CGU são: auditorias 
e fiscalizações. Fiscalizações são ações de controle mais rápidas sobre 
determinados atos e fatos administrativos, enquanto as auditorias são 
trabalhos mais extensos e aprofundados sobre determinadas áreas
da 
gestão pública.
A CGU, desde 2003, implementou o Programa de Fiscalização 
a Partir de Sorteio Público, que consiste em verificar a aplicação de 
recursos públicos federais nas bases municipais e estaduais. Ao 
encontrar falhas e irregularidades, a Controladoria-Geral da União 
recomenda ao órgão ou entidade federal repassador dos recursos que 
implemente os meios necessários para ajustar a aplicação dos recursos 
federais, seja por meio de ajustes ou de instauração de processos de 
Tomada de Contas Especial com vistas à recomposição do prejuízo 
causado ao erário federal.
Também consta da estrutura organizacional da Controladoria-Geral 
da União a Secretaria de Transparência e Prevenção da Corrupção (STPC), 
criada em 24 de janeiro de 2006 e reestruturada por meio do Decreto 
8.109, de 17 de setembro de 2013. Com a criação da STPC, passou a existir 
uma área específica capaz de centralizar todas as ações de inteligência 
e prevenção da corrupção. Esse novo modelo dotou a Controladoria 
dos instrumentos e da capacidade de utilizar técnicas inovadoras na 
prevenção da corrupção. Além de promover a centralização e o fomento 
das ações preventivas, a nova estrutura tornou viável a organização de uma 
unidade de inteligência, colocando o Brasil em sintonia com os países 
que se encontram na vanguarda da prevenção à corrupção.
Tomada de Contas Especial
(TCE) é um processo
instaurado pelo órgão ou
entidade concedente de
recursos públicos, cuja
finalidade consiste em
identificar o responsável
que causou dano ao
patrimônio público, bem
como definir o valor
desse dano, para fins de
cobrança. O processo de
TCE é julgado no Tribunal
de Contas da União.
[ 15 ]Aula 2: Controle da Administração Pública
Muitas são as indagações de seguinte teor:
1) a CGU faz as mesmas atividades do TCU? 
2) qual a diferença entre o trabalho do TCU e da CGU? 
3) não há sobreposição de esforços entre TCU e CGU?
Esclareçamos, então, tais indagações:
1. A Controladoria-Geral da União é um órgão de controle 
interno do Poder Executivo Federal e produz auditorias 
e fiscalizações. O Tribunal de Contas da União, auxiliar 
do Congresso Nacional no exercíco do controle externo, 
também realiza fiscalização, mas essa é apenas umas das 
funções do TCU, que engloba função consultiva, informativa, 
judicante, sancionadora, corretiva, normativa e de ouvidoria 
(conforme veremos no tópico específico sobre o Tribunal de 
Contas da União).
2. O trabalho da CGU está afeto ao Poder Executivo Federal, 
enquanto o TCU realiza ações de controle tanto no Poder Executivo 
quanto nos Poderes Legislativo e Judiciário. A diferença consiste 
basicamente em que o TCU, por julgar contas dos administradores 
e responsáveis, autua diversos processos de controle externo, 
seguindo um rito processual que engloba os princípios da 
legalidade, da ampla defesa e do contraditório. Por conta disso, 
o TCU realiza determinações e aplica sanções, conforme suas 
funções típicas explanadas na resposta anterior.
3. O TCU e a CGU se comunicam constantemente para evitar 
a sobreposição de esforços sobre determinadas ações da 
Administração Pública. Pode até ocorrer uma fiscalização do 
mesmo objeto, porém tais ações de controle terão enfoque 
diferenciado. A implementação da Rede de Controle da 
Gestão Pública, que será estudada em tópico específico mais 
adiante, propicia um canal de comunicação, planejamento e 
ação que neutraliza a sobreposição de esforços.
[ 16 ] CONTROLES NA ADMINISTRAÇÃO
3.5. Controles da Atividade Judiciária
A Constituição Federal de 1988, a partir da Emenda Constitucional 
nº 45/2004, instituiu dois órgãos que cuidam do controle da 
atividade judiciária. São eles: o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) 
e o Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP).
Ao CNJ, presidido pelo Presidente do Supremo Tribunal 
Federal, compete o controle da atuação administrativa e financeira 
do Poder Judiciário e do cumprimento dos deveres funcionais dos 
juízes, além de outras atribuições previstas na própria Carta Magna 
(CF, art. 103-B).
Ao CNMP, presidido pelo Procurador-Geral da República, 
compete o controle da atuação administrativa e financeira do 
Ministério Público e do cumprimento funcional de seus membros, 
cujas atribuições estão previstas no texto da Constituição Federal 
(CF, art. 130-A).
[ 17 ]Aula 2: Controle da Administração Pública
Síntese 
Nesta aula estudamos o controle exercido sobre a Administração 
Pública. Partindo da noção de estado federal, subdividido no 
Brasil em União, Estados e Municípios, compreendemos o que é 
administração direta e indireta.
A partir dessa subdivisão, estudamos espécies de atuação do 
controle. Chegamos, então, a compreender a atuação de alguns 
órgãos que exercem o controle sobre a Administração Pública
[ 18 ] CONTROLES NA ADMINISTRAÇÃO
Referências bibliográficas 
BRASIL. Constituição Federal Brasileira. Disponível em <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm> 
Acesso em 25 de agosto de 2014.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 17 ed. São 
Paulo: Atlas, 2004.
LIMA, Luiz Henrique. Controle Externo: teoria, jurisprudência e mais 
de 400 questões. Rio de Janeiro: Campus, 2007.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 26ª ed. 
Malheiros Editores. São Paulo, 2001.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 24. ed. São Paulo: 
Atlas, 2010.
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 25 ed. 
São Paulo: Malheiros, 2005.
Aulas em pdf/Controles_na_Administracao_Publica_Aula_3.pdf
Instituto Serzedello Corrêa
CONTROLES NA 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Aula 3 
Controle Externo
RESPONSABILIDADE PELO CONTEÚDO
Tribunal de Contas da União
Secretaria Geral da Presidência
Instituto Serzedello Corrêa
Diretoria de Diagnóstico, Planejamento e Desenvolvimento de Ações Educacionais
Diretoria de Promoção de Ações Educacionais e Relações Institucionais
Serviço de Diagnóstico, Planejamento e Desenvolvimento de Ações Educacionais 
Serviço de Ações Educacionais a Distância 
CONTEUDISTA
Renato Santos Chaves
REVISOR
Antonio José Saraiva de Oliveira Junior
TRATAMENTO PEDAGÓGICO
Flávio Sposto Pompeo
Silvia Helena de C. Martins
REVISÃO GRAMATICAL
Gabriella Nascimento Cordeiro Pereira
RESPONSABILIDADE EDITORIAL 
Tribunal de Contas da União 
Secretaria Geral da Presidência 
Instituto Serzedello Corrêa 
Centro de Documentação 
Editora do TCU
PROJETO GRÁFICO
Ismael Soares Miguel
Paulo Prudêncio Soares Brandão Filho
Vivian Campelo Fernandes
DIAGRAMAÇÃO
Vanessa Vieira
© Copyright 2014, Tribunal de Contas de União 
<www.tcu.gov.br>
Permite-se a reprodução desta publicação, em parte ou no todo, sem alteração do conteúdo, desde que citada a 
fonte e sem fins comerciais.
Este material tem função didática. A última atualização ocorreu em novembro de 2014. As afirmações 
e opiniões são de responsabilidade exclusiva do autor e podem não expressar a posição oficial do 
Tribunal de Contas da União.
Atenção!
[ 3 ]Aula 3: Controle Externo
Aula 3 – Controle Externo
Quem é o titular do controle externo 
da Administração Pública?
Quem controla a Administração Pública?
Quais as modalidades de controle existentes?
Sabemos que os atos administrativos executados pelos gestores 
públicos, que devem obediência às leis orçamentárias, são controlados 
por órgãos criados especificamente para esse controle.
Nesse sentido, o controle orçamentário-financeiro da 
administração pública
federal é exercido pelo Congresso Nacional, 
instituição que representa o povo. Nos níveis estaduais e municipais, 
de acordo com o princípio da simetria, o controle da administração 
pública é exercido pelas respectivas Casas Legislativas. No entanto, 
tais Casas, tanto o Congresso Nacional quanto as Assembleias 
Legislativas nos Estados e as Câmaras Municipais nos Municípios, 
são auxiliadas tecnicamente pelos Tribunais de Contas.
A partir dessa divisão de tarefas, ou seja, de controlar os 
atos administrativos no que se refere à aplicação dos recursos 
públicos, a administração pública ganha contornos complexos no 
tema controle. Existem órgãos de controle da própria administração 
(controle interno), assim como órgãos de controle exteriores à 
estrutura administrativa (controle externo). Há órgãos específicos 
para a avaliação da eficiência dos gastos públicos, assim como 
órgãos que podem responsabilizar judicialmente os gestores públicos 
por ato de improbidade. 
Esta aula é de extrema importância para que possamos 
entender de forma técnica a atuação dos diversos órgãos de controle 
existentes na administração pública brasileira, especialmente a atuação 
do Tribunal de Contas da União, além de obtermos conhecimentos 
sobre a Rede de Controle da Gestão Pública.
[ 4 ] CONTROLES NA ADMINISTRAÇÃO
Para facilitar o estudo, esta aula está organizada da seguinte forma:
Aula 3 – Controle Externo ���������������������������������������������������������������������������������������� 3
1� Conceito e exercício do Controle Externo ������������������������������������������������� 5
2� Tribunal de Contas da União �������������������������������������������������������������������������������� 7
3� Rede de Controle da Gestão Pública �������������������������������������������������������������18
Síntese ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������21
Referências bibliográficas �������������������������������������������������������������������������������������22
Todos prontos?
Então vamos começar!
[ 5 ]Aula 3: Controle Externo
1. Conceito e exercício do Controle Externo
A Constituição Federal de 1988, no art. 70, dispõe que: “a fiscalização 
contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da 
União e das entidades da administração direta e indireta, quanto 
à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções 
e renúncias de receitas, será exercido pelo Congresso Nacional, 
mediante controle externo e pelo sistema de controle interno de 
cada Poder”.
Portanto, quem é o titular do controle externo da Administração 
Pública, sob o enfoque de fiscalização orçamentário-financeira, 
é o Congresso Nacional. Logicamente, quando nos referimos ao 
Congresso Nacional, estamos falando da fiscalização exercida sobre 
a Administração Pública federal ou sobre as pessoas físicas e/ou 
jurídicas que utilizem recursos públicos federais.
O controle externo nos Estados é de responsabilidade das 
Assembleias Legislativas e, nos Municípios, das Câmaras de 
Vereadores. No Distrito Federal, a titularidade do controle externo recai 
sobre a Câmara Legislativa do DF.
Nas palavras de Hely Lopes Meirelles (1997), controle externo 
é o que se realiza por órgão estranho à Administração responsável 
pelo ato controlado e visa comprovar a probidade da Administração 
e a regularidade da guarda e do emprego de bens, valores, dinheiros 
públicos, bem como a fiel execução do orçamento.
Para Lima (2007), o objeto do controle externo são os atos 
administrativos em todos os Poderes constituídos, nas três esferas 
de governo e atos de gestão de bens e valores públicos. 
Conforme vimos, a titularidade do controle externo é do 
Poder Legislativo, exercido pelos parlamentares eleitos pelo povo, 
representantes da sociedade. Entretanto, o controle é exercido com o 
auxílio técnico do Tribunal de Contas da União, no caso federal e, nos 
Estados e Municípios, com auxílio técnico do Tribunal de Contas dos 
Estados. Veja que não existem tribunais de contas nos municípios, à 
exceção dos Tribunais de Contas dos Municípios do Rio de Janeiro 
e de São Paulo.
Quatro Estados da federação (Bahia, Ceará, Goiás e Pará) 
criaram a figura dos Tribunais de Contas dos Municípios. Não são 
tribunais de contas municipais, são, na realidade, órgãos da estrutura 
Segundo Lima (2007),
o controle externo da 
administração pública, 
realizado pelas instituições 
a quem a Constituição 
atribuiu essa missão, 
é exigência e condição 
do regime democrático, 
devendo, cada vez mais, 
capacitar-se tecnicamente 
e converter-se em eficaz 
instrumento da cidadania, 
contribuindo para o 
aprimoramento da gestão 
pública.
[ 6 ] CONTROLES NA ADMINISTRAÇÃO
do Estado, ou seja, são órgãos colegiados estaduais responsáveis por 
julgar as contas dos Governos dos Municípios, enquanto os Tribunais 
de Contas dos Estados julgam as contas dos Governos Estaduais.
O art. 71 da Constituição Federal de 1988 apresenta as competências 
do Tribunal de Contas da União, enquanto o art. 75 da Carta Magna 
prevê que “as normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que 
couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de 
Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais 
e Conselhos de Contas dos Municípios.”
Para arrematar o assunto, vejamos o que nos ensina Lima 
(2007) acerca dos tribunais de contas estaduais e municipais:
O primeiro Tribunal de Contas estadual foi o do Piauí, em 1899, 
seguido pela Bahia, em 1915, São Paulo, em 1924, Rio Grande do 
Sul e Minas Gerais em 1935, e Rio de Janeiro, em 1936 .
(...)
Com a Constituição de 1946, cada Estado pôde instituir a sua própria 
Corte de Contas. O mais recente é o de Tocantins, instalado em 1989.
O TCM [Tribunal de Contas do Município] do Rio de Janeiro herdou 
as atribuições das antigas Cortes de Contas do Distrito Federal e do 
Estado da Guanabara. Além do Rio de Janeiro, somente o Município 
de São Paulo dispões de uma Corte própria.
Em quatro Estados, além do Tribunal de Contas do Estado, cuja 
jurisdição alcança apenas a administração pública estadual, existe 
também um Tribunal de Contas dos Municípios – no plural – 
responsável pelo controle externo das administrações de todos os 
municípios do Estado. São eles: Bahia, Ceará, Goiás e Pará.
Nos demais Estados, o TCE atua na fiscalização tanto da administração 
estadual, como das municipais, excetuando-se no caso do TCE-RJ e do 
TCE-SP as respectivas capitais.”
Pelo princípio da simetria, as regras e competências da esfera 
federal são aplicáveis aos Estados e aos Municípios, naquilo que for 
possível. Dessa forma, ao abordarmos o assunto sobre o Tribunal 
de Contas da União, sua natureza jurídica, competência e decisões, 
devemos saber que são também aplicadas nos demais tribunais de 
contas, no que couber.
[ 7 ]Aula 3: Controle Externo
2. Tribunal de Contas da União
O Tribunal de Contas da União, com sede em Brasília, é órgão 
administrativo, composto por 9 (nove) Ministros. É um órgão que 
auxilia tecnicamente o Congresso Nacional nas funções de controle 
externo da Administração Pública.
Deve-se esclarecer que, apesar de