DIR ADMINISTRATIVO AULA 1

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DIREITO ADMINISTRATIVO: 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
CAPÍTULO 1 - JÁ QUE O ESTADO É TÃO 
IMPORTANTE PARA TODA SOCIEDADE, POR 
QUE PRECISAMOS DE LIMITES LEGAIS EM 
SUA ATUAÇÃO?
Ademario Andrade Tavares
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Introdução
A presença do Estado na vida da sociedade é incontestável, e com ele mantemos uma relação dicotômica, de
afeto, por um lado, e de aversão, por outro. Ao mesmo tempo em que clamamos por uma maior interferência do
Estado em temas como segurança, acesso a serviços públicos, melhora e conservação de vias públicas, para citar
apenas alguns exemplos, é comum criticar o peso de sua presença em nosso cotidiano, seja pelo custo da carga
tributária, seja pelo excesso de burocracia exigida para o acesso a um determinado direito.
Nesse sentido, para a realização de sua finalidade primordial, que é o bem comum, o Estado dispõe de poderes
que nenhuma empresa ou cidadão tem, como o de estabelecer regras gerais que todos devem obedecer, o de
impor o pagamento de valores relacionados ao uso de bens que pertencem à coletividade, o de usar de seu poder
coercitivo para limitar a velocidade com que os veículos podem circular em rodovias, o de exigir uma
determinada qualificação técnica para que alguém possa exercer uma profissão ou até mesmo para comprar
algum produto. As prerrogativas públicas, nome dado a esse conjunto de poderes especiais que o Estado detém,
devem ser usadas para promover os interesses da sociedade.
Você já imaginou a quantidade de desafios que a assessoria jurídica de qualquer entidade pública ou privada
enfrenta para que possa adequar suas atividades às normas administrativas dos três níveis federativos? Você
sabe se a venda de combustível é uma atividade que pode ser exercida pelo Estado? Se um agente público exige
propina para realizar um ato ilegal, mas que favoreça uma pequena comunidade, que procedimento se deve
adotar? Estas são apenas algumas perguntas dentre as milhares possíveis que um conhecedor do Direito
Administrativo sabe responder. Este é o objetivo deste capítulo: entender quais os poderes da Administração
Pública e seus limites, quais princípios orientam todos que trabalham na e com a Administração e quem, afinal,
compõe a Administração Pública.
1.1 Afinal, o que é Direito Administrativo?
O Estado se estrutura em três poderes fundamentais: Poder Legislativo, Poder Executivo e Poder Judiciário. Cada
um deles desempenha majoritariamente uma determinada função típica do Estado (funções legislativa,
administrativa e a judiciária, respectivamente). Essa estrutura de órgãos está primariamente regulamentada na
Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988), que estabelece as competências de cada uma dessas três esferas
de poder.
Há, contudo, um traço em comum a essas esferas que é o desempenho das funções que concretizam as
competências previstas no ordenamento jurídico. Para exercer a função judiciária, por exemplo, o Poder
Judiciário precisa contratar seus juízes. Esse procedimento de contratação (concurso público) se dá através do
desempenho da função administrativa. Da mesma forma, para aquisição de um novo sistema de som para o
plenário da Câmara dos Deputados, o Poder Legislativo, que tem a função primordial de criar as leis, também
precisa utilizar os procedimentos administrativos para aquisição deste material.
Em suma, a função administrativa está presente nos três poderes do Estado, e está diretamente ligada à
concretização de seus deveres constitucionais. Não se pode julgar nem criar normas sem uma estrutura
administrativa que possibilite o desempenho destas funções.
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Como os interesses coletivos são muito variados, a estrutura de Estado cresce à medida que a atividade
econômica e política da sociedade também se ampliam. Até bem pouco tempo, por exemplo, não havia a
necessidade de nenhum órgão de Estado que regulamentasse a venda de serviços de no paísInternet
simplesmente porque este avanço tecnológico ainda não existia. Hoje, poucos anos após sua popularização, ela é
uma ferramenta de trabalho essencial para empresas, profissionais, cidadãos e para o próprio Estado, além de
ser uma das mais relevantes fontes de informação e entretenimento de toda a sociedade.
Não se pode negar, porém, que novas situações de conflito surgiram com a massificação da , como osInternet
crimes financeiros eletrônicos, a invasão da privacidade dos cidadãos através de uma série de mecanismos de
coleta e análise de seus dados pessoais e de seus hábitos de consumo e até mesmo suas tendências políticas, com
potencial de interferir até mesmo no resultado de uma eleição.
Da mesma forma, a função administrativa se exerce para permitir que a estrutura do Estado fomente o
desenvolvimento ao mesmo tempo em que tenta garantir o acesso eficaz aos serviços públicos, interferindo,
quando necessário, na atividade privada para evitar o abuso do poder econômico, garantindo o desenvolvimento
de toda a nação de maneira sustentável, pujante e justa.
1.1.1 Delimitando o conceito de Direito Administrativo
Por se tratar de um ramo específico do Direito Público, por vezes, o Direito Administrativo pode ser confundido
com Direito Constitucional. O Direito Administrativo, porém, se distingue pelo fato de que estabelece normas que
preveem a forma pela qual o Estado manifesta seu poder no plano prático do cotidiano das pessoas.
De maneira simplificada pode-se afirmar que o Direito Administrativo é composto, em grande parte, por normas
VOCÊ QUER LER?
O Poder Executivo é certamente um dos Poderes de Estado com maior visibilidade. Raimundo
Natalier de Albuquerque Júnior (2018), um dos redatores colaboradores do Politize!,site
elaborou um material bem didático sobre sua estrutura e funções: “O que é poder executivo?
Perguntas e respostas”. Vale a pena dar uma lida. Acesse: < >.https://goo.gl/6w4qX7
VOCÊ SABIA?
A falta de regulamentação legal (atividade típica de função administrativa) gerou a
oportunidade de coleta de dados pessoais em redes sociais e que foram utilizadas por
empresas como a para gerenciar a apresentação de conteúdos paraCambrige Analityca
milhões de usuários, induzindo-os ao consumo de produtos e serviços. Mas o mais grave é que,
possivelmente, estes mecanismos interferiram inclusive na eleição de Donald Trump à
presidência dos Estados Unidos, bem como para a ocorrência do Brexit, na Inglaterra. Leia
mais sobre o tema nesta reportagem de Becker (2018) para o El País - Brasil: <https://goo.gl
>./V6e6qC
https://goo.gl/6w4qX7
https://goo.gl/6w4qX7
https://goo.gl/V6e6qC
https://goo.gl/V6e6qC
https://goo.gl/V6e6qC
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De maneira simplificada pode-se afirmar que o Direito Administrativo é composto, em grande parte, por normas
de organização interna e de funcionamento do Estado. Da mesma forma que qualquer empresa de maior porte
estabelece regras e procedimentos para a contratação de funcionários, para aquisição de produtos e serviços, o
Estado também precisa de uma série de normas para sua estruturação interna. Por outro lado, a ação do Estado é
tão poderosa que, muitas vezes, seus efeitos se sentem fora de sua estrutura.
O Direito Administrativo, portanto, não é meramente um direito de regulamentação interna. Há uma série de
normas como as que preveem a intervenção do Estado na propriedade, na atividade econômica, na liberdade dos
cidadãos e que compõem uma das mais importantes partes do Direito Administrativo, cuja maior parte dos
efeitos de suas normas recai sobre a coletividade.
Pode-se definir o Direito Administrativo como pertencente à área do Direito Público que regulamenta as formas
de ação concreta do Estado, especificamente em sua função administrativa, tanto para estabelecer suas regras
internas de funcionamento quanto para regular a forma e os procedimentos de interferência da Administração
Pública na vida da coletividade, promovendo, assim, o desenvolvimento social de maneira sustentável,
progressiva e justa.
1.1.2 Onde estão as normas que regulam o Direito Administrativo?
O chamado engloba todas as regras que delimitam tanto a atuação da Administração quantosistemade fontes
dos cidadãos, empresas e demais entidades. No Brasil há uma ampla legislação em virtude do tamanho do país e
da quantidade de temas nos quais a participação direta ou indireta do Estado é muito grande. Além disso, deve-
se levar em consideração que a função administrativa se exerce dentro dos três Poderes e cada ente da federação
tem suas próprias regras de autogoverno e de autoadministração, a saber, União Federal, Estados, DF e
Municípios.
O número de leis que envolvem o Direito Administrativo no Brasil chega a ser exorbitante, frequentemente
gerando contradições, incongruências e insegurança jurídica, pois há casos em que não se sabe qual regra
específica aplicar.
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Figura 1 - Um dos papéis mais importantes que um jurista pode desempenhar é a orientação precisa sobre a 
norma que será aplicada em um caso concreto.
Fonte: Shutterstock, 2018.
Vários órgãos de todos os entes federativos podem criar normas sobre as matérias de sua responsabilidade
através do chamado Poder Regulamentar, que em teoria somente pode estabelecer normas para a fiel execução
dos objetivos previstos na lei, sem criar, extinguir, modificar direitos ou embargar o acesso a eles.
Em um mundo cada vez mais conectado, os ordenamentos jurídicos internos devem respeito também às normas
internacionais, tais como declarações, tratados, protocolos e resoluções internacionais. Especialmente na
colaboração internacional em matérias técnicas, os órgãos nacionais frequentemente tomam como referência os
padrões e protocolos internacionais. Os usos e costumes também podem ser utilizados como fonte normativa
complementar quando a norma positivada não dispõe claramente sobre o tema.
Por fim, há uma ampla jurisprudência sobre matéria administrativa, tanto exarada pelas altas cortes nacionais
(STF e STJ), como as expedidas pelos Tribunais Regionais Federais (TRF) e os Tribunais de Justiça (TJ) dos
Estados.
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Assim, a jurisprudência ganha especial relevância em face da característica da dimensão vertical da competência
federativa concorrente de todos os entes sobre a capacidade de legislar sobre as normas administrativas que
estejam em sua circunscrição. A legislação que regulamenta, por exemplo, a carreira e os vencimentos (salários)
dos servidores estaduais e municipais são objeto da competência originária da Justiça dos Estados-membros.
1.1.3 Como reconhecer a atividade administrativa do Estado?
A dinâmica da vida contemporânea, profundamente acelerada, exige uma constante adaptação de todos os
atores sociais às mudanças demandadas pelo cotidiano. Da mesma forma, o Estado deve constantemente
adaptar-se para otimizar sua atuação em defesa dos interesses da coletividade.
Há um conjunto de ações, entretanto, que permanecem sob a custódia do Estado. Autorizar e fiscalizar
determinadas atividades que podem pôr em risco a segurança da coletividade; estruturar os órgãos e gerir os
funcionários que compõem a estrutura da Administração Pública; aplicar as leis que limitam as liberdades
individuais e interveem na propriedade privada para atender ao interesse público costuma ser uma função
atribuída ao Estado. Historicamente estas funções se classificam como funções administrativas (GASPARINI,
2012).
Enquanto o Legislativo se ocupa de criar as leis que criam novos direitos, a função administrativa organizará
como aquele direito sairá do papel e como será, por fim, entregue ao seu titular. A melhor forma de identificar
uma função administrativa é analisar se em uma determinada ação estão presentes as seguintes características
classificadas de acordo com Pietro (2018, p. 80):
A ação é realizada por algum , ou de algum ente privado que esteja agindoórgão do Poder Público
em nome do Estado; não cria novos direitos, apenas executa/concretiza os direitos e deveres já
estabelecidos pela lei; se dirige a:
– Organizar a estrutura e funcionamento da própria Administração Pública (ações de serviço
VOCÊ QUER LER?
Que tal uma versão da Constituição Federal comentada pelo próprio STF? Esse documento está
disponível no do Supremo. Vale muito a pena fazer uma leitura, especialmente em relaçãosite
ao artigo 37. Visite a página em:< >.https://goo.gl/9C6fkf
VOCÊ SABIA?
Você sabe o que significa a chamada polícia administrativa ou poder de polícia? De forma
simples, pode-se afirmar que é o poder que o Estado tem de limitar as liberdades individuais
em favor dos interesses da coletividade. A Advocacia Geral da União (AGU) tem um canal de
vídeos muito didáticos sobre vários temas no Youtube. Vale a pena dar uma olhada neste aqui,
especificamente sobre o poder de polícia: < >.https://goo.gl/e256Q1
https://goo.gl/9C6fkf
https://goo.gl/e256Q1
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– Organizar a estrutura e funcionamento da própria Administração Pública (ações de serviço
público), ou;
– Fiscalizar as liberdades individuais para que todos se conduzam de acordo com o que está previsto
em lei, podendo sancionar quem eventualmente viole as normas legais, (ações de polícia
administrativa) ou;
– Intervém na propriedade privada ou na atividade econômica para garantir que o interesse da
coletividade se imporá sobre o interesse individual, (ações de intervenção) ou;
 – Executa o que está previsto em lei para concretizar as ações das chamadas Políticas Públicas,
entregando bens, valores ou concedendo benefícios para impulsionar o desenvolvimento individual
e coletivo (ações de fomento).
Os cidadãos são titulares dos chamados direitos subjetivos através dos quais podem exercitar estes direitos em
favor próprio. A escolha de uma profissão, do lugar de residência, de suas afinidades políticas e culturais e de sua
integridade física são alguns exemplos de direitos subjetivos que estão ligados à ideia da liberdade do indivíduo
como consequência do princípio da autonomia da vontade e seu uso é facultativo.
Quadro 1 - Critérios de diferenciação entre Função Pública e Direito Subjetivo.
Fonte: Elaborado pelo autor, 2018.
Por outro lado, quem exerce uma função a exerce em nome de outrem, a exemplo dos tutores e curadores
daqueles que são relativamente ou totalmente incapazes.
Então, o exercício da função pública supõe o exercício do direito em favor da coletividade, tendo como finalidade
exclusiva a Supremacia do Interesse Público. Somente o Estado ou quem receba dele uma delegação explícita
pode exercê-lo, e seu uso é obrigatório.
VOCÊ O CONHECE?
Maria Sylvia Zanella di Pietro é advogada e professora. Ela é uma das mais prestigiadas autoras
do Direito Administrativo do Brasil e sua obra influencia estudantes, professores,
pesquisadores e profissionais do Direito, além de ser muito citada em várias decisões judiciais.
Sua produção é vasta e ela é tida como uma referência nacional pela academia jurídica no
Brasil. Quer saber mais sobre esta grande mulher? Veja esta matéria: < >.https://goo.gl/1eZZeQ
https://goo.gl/1eZZeQ
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1.2 Regime Jurídico Administrativo
O Estado efetua relações jurídicas a todo o momento. O chamado Regime Jurídico da Administração Pública é
composto das relações que o Estado estabelece tanto no marco do Direito Privado como no das relações sujeitas
à regulamentação do Direito Público.
Quando o Estado compra um produto defeituoso, por exemplo, pode utilizar a legislação de defesa do
consumidor para requerer a substituição do produto ou reembolso do valor pago. Sob a perspectiva do Direito
Privado, o Estado será tratado de forma igual a qualquer consumidor.
Contudo, para adquirir este produto é necessário que sejam seguidos procedimentos específicos previstos em
lei, no marco do Direito Público. O Estado, por exercer a função pública de defender os interesses da
coletividade, está obrigado por lei a adotar uma série de procedimentos administrativos que garantirão que a
compra será feita utilizando o mínimo possível de recursos, maximizando seus resultados.
1.2.1 Regime Jurídico da Administração Pública e Regime Jurídico-
Administrativo
A Administração Pública está constantemente sob a égide de dois ordenamentos jurídicos distintos: o Público e o
Privado.Este é o conceito do , que tem caráter híbrido.Regime Jurídico da Administração Pública
As relações jurídicas que o Estado desenvolve no marco do Direito Público ganha uma denominação específica: 
. Neste contexto, o cidadão já não mais está em situação de igualdade com oRegime Jurídico-Administrativo
Estado. Como age em defesa da coletividade nas relações efetivadas no Direito Público, o Estado pode se impor
perante os indivíduos. Esse poder é decorrente da ideia de que a Administração Pública, como executor das
decisões sociais transmitidas nos textos das leis, por um lado, pode utilizar da força que lhe foi outorgada pela a
coletividade na defesa de seus interesses, impondo-se sobre os interesses individuais. Por outro lado, este
mesmo regime submete o Estado a uma série de limites legais.
1.2.2 Princípio da Supremacia e da Indisponibilidade do Interesse Público
Desta ideia nasce o conceito de um dos princípios absolutamente basilares do Direito Administrativo: o Princípio
da Supremacia do Interesse Público. Por representar o interesse de toda sociedade, a Administração Pública é
imbuída de poderes especiais, as chamadas , utilizadas para exercer suaprerrogativas ou potestades públicas 
função, que é exclusivamente a de defender os interesses da coletividade.
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Figura 2 - É em virtude da Supremacia do Interesse Público é que o Estado pode cobrar impostos. O uso dos 
valores arrecadados, porém, deve estar necessariamente direcionado para realizar as necessidades coletivas.
Fonte: Shutterstock, 2018.
Por isso, o Estado pode cobrar impostos, sancionar infratores, desapropriar imóveis, prestar serviços de
interesse público, etc., em nome da Supremacia do Interesse Público. Contudo, justamente por deter esses
poderes tão amplos é que podemos afirmar que Administração Pública não tem a liberdade de utilizá-los com
outro fim que não seja o de defender os interesses coletivos.
Nesse sentido, o ordenamento jurídico não permite que bens públicos sejam utilizados pela Administração
Pública de forma a atender exclusivamente seus próprios interesses, desrespeitando as necessidades da
sociedade. A apropriação privada de recursos públicos, o abuso das prerrogativas para beneficiar-se ou
beneficiar um parente ou amigo, gastar muito além do necessário para resolver um problema social específico
são exemplos de situações que violam este que é o segundo princípio basilar do Direito Administrativo: o 
.Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público
Dito de outra maneira, o interesse da coletividade é soberano e inegociável e somente em seu nome o Estado
pode utilizar seus poderes especiais. Visualmente, estas relações podem ser assim desenhadas:
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Figura 3 - Estrutura hierárquica dos conceitos de Regime Jurídico da Administração Pública x Regime Jurídico 
Administrativo.
Fonte: Elaborado pelo autor, 2018.
Estes conceitos essenciais constroem a base sobre as quais se erigem os demais princípios norteadores do
Direito Administrativo, tanto os que estão descritos diretamente no texto constitucional, quanto os que
decorrem do sistema.
1.2.3 Princípios Constitucionais explícitos do Direito Administrativo
O artigo 37 da Constituição Federal (BRASIL, 1988), em seu caput, identifica textualmente (por isso são
classificados como explícitos) quais são os Princípios Constitucionais da Administração Pública:
CF/88, Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [...].
Estes são os princípios basilares, fundamentais, da Administração Pública. É importante notar que eles são de
observância obrigatória tanto no Poder Executivo (na administração direta e na indireta), e também sobre a
atividade administrativa dos poderes Legislativo e Judiciário, em todos os níveis federativos.
1.2.4 Princípio da Legalidade
Enquanto o cidadão está regido pelo chamado , ou Princípio da Legalidade Constitucional Princípio da
, no qual ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer algo senão em virtude de lei, oAutonomia da Vontade
princípio da legalidade administrativa se aplica diretamente à Administração Pública em um sentido oposto, pois
ela só pode fazer aquilo que está expressamente previsto na norma.
Se não houver uma regra jurídica, por exemplo, expressa autorizando a ação do Poder Público, se subentende
que a Administração, sobre este tema, não poderá agir. Este princípio deriva diretamente da necessidade de se
colocar freios à poderosa ação do Estado, tendo em vista suas prerrogativas, que condicionam não só os rumos
dele próprio como também impactam diretamente na vida de todos os cidadãos.
Assim, a lei é a guia que delimita a possibilidade de atuação da Administração Pública, direcionando esta atuação
sempre para que se alcancem os objetivos desejados pela coletividade.
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1.2.5 Princípio da Impessoalidade
O Estado tem o dever de defender os interesses de toda a coletividade, não podendo utilizar seus poderes e
recursos para beneficiar qualquer cidadão de forma sem justificativa legal. Essa regra é ainda mais importante
para proibir o uso destas prerrogativas públicas em favor dos próprios administradores públicos ou de quem
quer que os mesmos desejem beneficiar de forma pessoal.
Ao declarar que Administração Pública deve agir de forma impessoal afirma-se que ela não é propriedade
privada dos agentes que estão à sua frente, nem que os mesmos podem escolher a quem os serviços do Estado
serão prestados, excluindo os demais cidadãos por uma mera questão de capricho ou interesse pessoal.
Esta mesma afirmação nos leva, consequentemente, a outra conclusão: todos devem ser tratados de forma igual
perante a Administração Pública, sem distinção de qualquer natureza. Somente a lei poderá estabelecer algum
tratamento excepcional dirigida a um grupo social específico, as normalmente chamadas .minorias
Então, o Administrador Público, combinando o Princípio da Legalidade e o Princípio da Impessoalidade, não
pode, pautado apenas em seus interesses pessoais, tratar de forma desigual pessoas a quem a lei não tenha
eventualmente estabelecido esse critério de tratamento diferenciado perante a norma, conhecida como
igualdade material.
1.2.6 Princípio da Moralidade
O comportamento de uma sociedade pautada em conformidade com os valores éticos indica seu grau de
civilização. Como realizador nos interesses da coletividade, a ação de qualquer órgão estatal deve estar fundada,
igualmente, na ideia do respeito, da honestidade, do trabalho, da coerência e do compromisso social, dentre
outros importantes valores de convivência social.
A moralidade administrativa, portanto, não está limitada apenas ao dever de honestidade, embora seja
obviamente uma de suas mais importantes dimensões. O devePrincípio da Moralidade Administrativa
orientar toda a ação da Administração Pública para a realização do bem comum da forma correta, sem a violação
de qualquer preceito ético, até para que sirva de exemplo para todos os cidadãos.
Desta ideia deriva o conceito de probidade na administração, como a qualidade do honesto. Conferir a agentes
que atuarão em nome do Estado os poderes previstos na legislação exige que os mesmos atuem respeitando
todos esses preceitos, não só para impedir que abusem de suas prerrogativas, violando de forma ilegal um
legítimo interesse ou direito do cidadão, mas para que também se mantenha o prestígio que o Estado necessita
com a finalidade de legitimar sua atuação e para que possa promover os interesses coletivos de acordo com que
está previsto em lei.
Infelizmente, é comum acompanharmos notícias sobre o desvio de recursos públicos para o patrimônio privado
de vários de seus agentes. Notícias que denunciam sobre o abuso de prerrogativas públicas para que estes
mesmos agentes recebam de forma indevida valores e benefícios de entes privados, na defesa ilegal de seus
interesses, tanto enriquecendo ilicitamente quanto provocandodanos ao erário público. Obviamente que todas
essas condutas violam de maneira direta o Princípio Constitucional da Moralidade Administrativa.
1.2.7 Princípio da Publicidade
Como uso das prerrogativas e recursos públicos devem sempre atender aos interesses sociais, é necessário que
os atos administrativos tenham a mais ampla e transparente divulgação possível. Ao se tornarem públicos, os
atos administrativos têm, por um lado, tanto a coletividade como subsídio para desempenhar sua ação
fiscalizatória quanto, por outro lado, a ideia de que este mecanismo pode ajudar a coibir eventuais abusos por
parte de membros da administração pública, os expondo a possíveis sanções legais em decorrência de suas
condutas.
A publicidade de que trata o texto da Constituição (BRASIL, 1988) se desdobra, então, na ideia da transparência
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A publicidade de que trata o texto da Constituição (BRASIL, 1988) se desdobra, então, na ideia da transparência
da Administração Pública, com exceção dos dados relativos à privacidade dos cidadãos e às informações que
possam colocar em risco a segurança da coletividade, na qual toda atuação da administração do Estado deverá
estar disponível para que qualquer cidadão ou órgão de fiscalização possa ter amplo acesso.
Nesse sentido, a consequência prática deste princípio é a necessidade de que estes atos estejam formalmente
publicados e disponíveis nos canais de comunicação oficiais do Estado. Tradicionalmente, essa divulgação se dá
através dos chamados Diários Oficiais, que tanto a União Federal, os Estados, o DF e os Municípios de maior
porte têm. Com a difusão dão acesso à Internet, porém, a disponibilização destes dados na rede mundial de
computadores surge como uma exigência ainda maior do que a publicação nos Diários Oficiais impressos, já que
estes meios de transmissão de informação rumam para sua quase extinção nesta modalidade em papel.
1.2.8 Princípio da Eficiência
O texto original da Constituição de 1988 (BRASIL, 1988) não previa, de forma explícita, o Princípio da Eficiência,
o que mudou após a Emenda Constitucional nº 19 de 1998 (BRASIL, 1998). Esta reforma privilegiava a ideia de
que a Administração Pública deveria agir de forma eficiente, ou seja, maximizando os resultados produzidos e
minimizando os recursos utilizados para que esses fins fossem alcançados.
O Princípio da Eficiência, que deriva da ideia da física de conseguir produzir o melhor trabalho no menor tempo
e utilizando a menor quantidade de energia, traduz-se na ideia de que todos que compõem a Administração
Pública devem agir de forma sóbria, competente, precisa e hábil, tendo em vista que as necessidades coletivas
são inúmeras e os recursos para alcançá-las são finitos. Cabe ao administrador, portanto, utilizar estes recursos
da forma mais eficiente possível para garantir a maximização do uso dos recursos públicos.
Assim, este princípio pode ser observado na prática, por exemplo, através da realização de licitações. Pautado no
Princípio da Eficiência, o Estado deverá decidir a partir da análise do binômio custo benefício, para adequação x 
do uso racional de seus meios às finalidades previstas em lei.
1.2.9 Articulação dos Princípios Constitucionais do Direito Administrativo
Podemos dizer que toda ação da Administração Pública está necessariamente atrelada aos Princípios da
Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência. De forma articulada a isso podemos afirmar,
então, que estas ações serão pautadas pela lei para atender aos interesses da coletividade, sem discriminar ou
criar nenhum tipo de benefício injusto para qualquer cidadão ou administrador público. Assim, se respeitam os
valores éticos de uma sociedade civilizada de forma transparente e utilizando os recursos públicos da maneira
mais racional possível para que a maior quantidade de demandas sociais seja atendida.
VOCÊ QUER VER?
A Lei de Acesso à Informação, a Lei Federal n. 12.527/2011 (BRASIL, 2011), é um importante
avanço para democratizar o acesso às informações públicas, concretizando o princípio da
publicidade, fortalecendo a transparência e o controle das ações estatais. Além de ler o texto
desta lei, assista a este vídeo bem didático que a AGU (AGUBRASIL, 2017a) produziu. Acesse
em: < >.https://goo.gl/xzTzg1
https://goo.gl/xzTzg1
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É nítida a necessidade de interpretar estes princípios como diretrizes de ação da Administração Pública, que ao
final têm como objetivo promover o bem comum, colocando-os tanto acima dos interesses pessoais dos
administrados, quanto dos próprios administradores.
Esta articulação permite aos operadores jurídicos promover a fiscalização e tutela dos interesses sociais quando
algum desses princípios for eventualmente violado. É bastante frequente que nos casos que envolvem corrupção,
abuso de poder público e desvio de finalidade, conceitos que serão aprofundados mais adiante, mais de um
princípio constitucional tenha sido violado, se não todos.
1.3 Fundamentos Materiais do Direito Administrativo
Além dos princípios listados no artigo 37 da Constituição (BRASIL, 1988), o Direito Administrativo é pautado por
outros princípios que, apesar de não estarem escritos no texto constitucional, se subtendem presentes. Estes
elementos são extremamente importantes não só para pautar a atuação da Administração Pública e do Poder
Legislativo na medida em que cria a legislação sobre o tema, como também é um importante mecanismo de
resolução de conflitos e de problemas quando há omissão ou incoerência da norma previamente existente.
Em um momento de extrema velocidade das mudanças no mundo, o domínio dos princípios é fundamental, pois
CASO
No ano de 2006, o Estado do Mato Grosso do Sul acrescentou ao texto de sua Constituição, por
via de Emenda, uma nova regra pela qual os ex-governadores do Estado que exerceram
mandato até o fim receberiam, a partir de então, vencimentos mensais vitalícios iguais ao
recebido pelo governador do Estado no exercício do mandato. Este benefício, instituído em
caráter permanente, foi questionado pelo Conselho Federal da OAB através da ADI 3.853
(BRASIL, 2007) perante o STF.
O caso tratava da criação de uma norma legal que concedia um privilégio injusto a um grupo
muito restrito de pessoas, neste caso, os ex-governadores de Estado, garantindo uma espécie
de aposentadoria com valor integral mesmo que os mesmos tivessem ocupado apenas os 4
anos do mandato integral. Enquanto isso, um cidadão brasileiro comum trabalha em média de
30 a 35 anos para poder aposentar-se com seus vencimentos integrais, e com um valor bem
abaixo do que seria recebido pelos ex-governadores.
A Suprema Corte reconheceu que os cargos eletivos do chefe do Poder Executivo não são “nem
exercidos nem ocupados em caráter permanente” (BRASIL, 2007). Apesar do uso do termo
“benefício” na Emenda Constitucional, como se tratasse de uma regra de Direito
Administrativo ou Previdenciário, o Tribunal reconheceu que esta norma feria não só o
equilíbrio federativo, pois nenhum outro Estado adotava regra semelhante, mas,
especialmente, que foram simultânea e articuladamente violados os princípios constitucionais
da igualdade, da impessoalidade, da moralidade administrativa e da responsabilidade dos
gastos públicos.
Então, a Emenda Constitucional Estadual foi declarada inconstitucional e proibiu a aplicação
deste “benefício” desde então. A aplicação articulada dos Princípios da Administração Pública,
apesar de se tratar de uma ação do Poder Legislativo, foi essencial para evitar que este
privilégio abusivo fosse, de fato, concretizado.
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Em um momento de extrema velocidade das mudanças no mundo, o domínio dos princípios é fundamental, pois
novas profissões, atividades econômicas, relações sociais e tecnologias surgem a cada dia sem que haja uma lei
previamente estabelecida regulando diretamente esses objetos.
1.3.1 Princípio da presunção de legitimidade ou de veracidade
Você já pensou se toda vez que tivesse que multar um motorista por estar falando ao telefone celular enquanto
conduz a fiscalizaçãode trânsito tivesse que ter, necessariamente, a filmagem da infração? Embora seja possível
a utilização deste meio de prova, a legislação do trânsito no Brasil, assim como várias outras normas executadas
pela Administração Pública, não exige que a prova desta infração seja constituída por um arquivo de vídeo. O
mero fato de um agente de trânsito perceber a situação de infração em andamento lhe obriga não só a advertir o
condutor da infração, quando possível, como também de aplicar a respectiva multa.
Por atuar em defesa dos interesses coletivos, os atos emanados da Administração Pública presumem-se
legítimos, ou verdadeiros. Este princípio aponta para ideia de que os atos realizados pelos agentes públicos são
baseados em fatos reais, diretamente testemunhados por eles ou atestados através de algum meio permitido por
lei.
Esta é uma presunção classificada como , ou seja, relativa e, portanto, é possível que sejaiuris tantum
desconstituída através de prova. Mas aqui ocorre uma situação muito relevante: quem deve provar que o ato ou
fato atestado pela autoridade pública não existiu, ou ocorreu de forma diferente, é o cidadão. Ocorre a chamada
inversão do ônus da prova. Ainda usando como exemplo o direito do trânsito, se um cidadão for multado por um
guarda de trânsito por ter avançado um sinal vermelho, caberá a ele provar que aquela infração é indevida.
1.3.2 Princípio da proteção à confiança e boa-fé
Presume-se que todos os atos da Administração Pública são legítimos e válidos, pois se espera que todos os
agentes públicos sempre atuem de boa-fé, mas e se o agente de trânsito estiver aplicando uma multa indevida
em uma pessoa que seja um desafeto pessoal seu? Ainda assim deve-se presumir legal a infração? É claro que na
situação descrita poderia haver a desconstituição do ato sancionador, mas esta é uma absoluta exceção.
Os agentes públicos têm o dever de agir imbuídos do espírito de boa-fé, como consequência do desempenho da
função pública no contexto da indisponibilidade do bem público. A Administração Pública tem o dever de agir
exclusivamente para defesa dos interesses coletivos, o que faz com que os atos realizados pela Administração
sejam presumidos de . Este princípio implícito decorre do princípio explícito da moralidadeboa-fé
administrativa, pois a exigência de comportamento honesto é um valor ético nesta moralidade administrativa.
Assim, ao agir dessa forma gera-se o efeito fundamental chamado de que o Estadoproteção à confiança
necessita para legitimar suas ações perante a coletividade. Se a Administração desgasta o prestígio das suas
ações justamente pela ausência de boa-fé em sua conduta, o Estado pode vir a perder não só o reconhecimento
jurídico de suas ações, como pode também, o mais importante de tudo, perder a confiança da própria sociedade
para a qual deveria estar trabalhando.
1.3.3 Princípio da autotutela
Reconhecer os próprios erros e ser capaz de corrigi-los é uma das características mais importantes da
contemporaneidade, válida tanto para indivíduos quanto para instituições. Mantendo coerência com princípio da
boa-fé, e também objetivando a proteção à confiança na Administração Pública, a doutrina reconhece o princípio
da autotutela como um dos mais relevantes na seara do Direito Administrativo.
Não é necessário que um cidadão ou um agente externo de fiscalização ingresse com um pedido administrativo
ou judicial para modificação de uma situação na qual a Administração tenha se equivocado. Este princípio está
positivado no texto das Súmulas 346 e 473 do STF (BRASIL, 2017). A própria Administração deve, de ofício,
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positivado no texto das Súmulas 346 e 473 do STF (BRASIL, 2017). A própria Administração deve, de ofício,
corrigir seus eventuais erros, justamente porque se presume a boa-fé dos seus atos e, ao perceber o equívoco,
fica a Administração obrigada a repará-los.
Em virtude das transformações do mundo contemporâneo, o princípio da autotutela também é importante para
adaptar as estruturas e procedimentos da Administração Pública às novas situações que a sociedade vivencia, 
 um ato administrativo produzido fora dos parâmetros legais ou um ato que, apesar deinvalidando revogando
válido, não é mais oportuno e/ou conveniente para a Administração. Este princípio se transforma, então, em um
dos mais importantes instrumentos para o aumento da eficácia da Administração Pública, adaptando-a as
exigências dos novos tempos.
1.3.4 Princípio da razoabilidade e proporcionalidade
A atuação da Administração Pública deve seguir aos parâmetros do que se considera viável, normal, razoável. Na
prática é o reconhecimento de que o Estado deve agir com bom senso, sempre buscando adequar sua forma de
atuação aos fins previstos pela norma para satisfação dos interesses da coletividade. 
Essa razoabilidade também opera, obviamente, em favor dos cidadãos. Quando da aplicação de sanções ou a
imposição de exigências desarrazoadas, que sirvam exclusivamente para punir e não resolvem o problema ao
qual se dirige, a atuação administrativa permite que este princípio seja suscitado para anular o ato
administrativo que o viole. A Supremacia do Interesse Público não autoriza que o Estado atue de forma soberba,
carente de fundamentação lógica, daí o próprio nome do princípio derivar do uso da razão como guia condutor
do comportamento dos agentes públicos no desempenho de suas funções.
Vinculado ao princípio da razoabilidade está o . De forma sintética significaprincípio da proporcionalidade
adequação de meios e fins na ação administrativa. Por exemplo, não se pode pretender recapear com asfalto uma
avenida de 0,5 km de extensão apenas com dois funcionários e um carrinho de mão. Também seria
desproporcional a contratação de mão de obra e equipamentos suficientes para construção de um estádio de
futebol para esta mesma obra.
O ponto de equilíbrio de adequação de meios e fins será pautado por critérios técnicos, tanto em redução em
relação ao custo, quanto ao prazo de execução, aos materiais e aos objetivos daquela construção. Obviamente
que este princípio vai muito além das obras de engenharia, afinal, toda a ação da Administração Pública deve
pautar-se na ideia de que o aproveitamento dos recursos disponibilizados para o Estado deve ser feito da forma
mais equilibrada possível, adequando os meios necessários à efetiva realização dos fins previstos no
.ordenamento jurídico
VOCÊ QUER VER?
O Supremo Tribunal Federal mantém um canal de televisão, a TV Justiça, que agora está
também com uma página no Youtube na qual estão disponibilizados todos os seus vídeos,
organizados por temas e você pode assisti-los na hora que lhe for mais conveniente. Vale muito
a pena dar uma olhada. Acesse em: < >.https://goo.gl/Rt939H
https://goo.gl/Rt939H
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Embora sejam conceitos interligados, razoabilidade e proporcionalidade não significam a mesma coisa. A
razoabilidade é entendida de forma mais ampla, conectada com critério subjetivo do bom senso. Já a
proporcionalidade pode ser mensurada a partir de padrões técnicos, em especial quando há dúvidas acerca da
decisão do Administrador Público, quando atua dentro dos limites permitidos pela lei, qual será a forma mais
oportuna e conveniente de realizar o fim público direcionado naquela sua atuação.
Por isso a doutrina, apesar de divergir sobre a delimitação exata do conteúdo de cada um destes dois princípios,
sempre enfatiza a ideia de que ambos são essenciais no controle dos chamados atos discricionários da
, justamente quando se utiliza da análise do Administração Pública binômio oportunidade conveniênciax
nas ações administrativas.
1.4 Organização da Administração Pública
O termo não tem um sentido único. Quando atribuímos este termo ao seu sentidoAdministração Pública
funcional, objetivo, estamos dizendo que a Administração Pública é um conjunto de ações (funções) exercidas
por uma série de atores cujo fim (objetivo) é promover o desenvolvimento da sociedade a partir de intervenções
do Estado (ou de quem receba autorização para agir em seu nome)na sociedade em favor da coletividade, para
concretizar seu bem comum.
De outra forma, podemos entendê-la também em seu sentido orgânico, ou seja, como um conjunto de órgãos e
pessoas que executam a função administrativa. É nesse segundo aspecto, subjetivo, formal ou orgânico (dos
sujeitos, formas e órgãos) que desempenham as funções administrativas que o presente tópico trata. Afinal,
quem é a Administração Pública? Como ela está organizada?
1.4.1 Estrutura orgânica do Estado no Brasil
Antes de entrar na análise específica da estrutura da Administração Pública, é importante localizar o Poder
Executivo (destacado) no marco geral da estrutura dos poderes do Estado no Brasil, conforme o quadro a seguir:
VOCÊ QUER VER?
A distinção do princípio da proporcionalidade e da razoabilidade nem sempre é fácil, mas
realmente não é o mais importante. A Advocacia Geral da União (AGUBRASIL, 2017b) criou um
vídeo bem didático sobre o princípio da proporcionalidade/razoabilidade, dando ênfase no seu
papel de . Vale a pena ver. Acesse em: <controle de constitucionalidade https://goo.gl
>./PWX21x
https://goo.gl/PWX21x
https://goo.gl/PWX21x
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Figura 4 - Organograma básico da Divisão de Poderes no Brasil.
Fonte: Elaborado pelo autor, 2018.
Não há dúvida de que os três poderes exercem funções administrativas e de que estão sob a égide, no exercício
dessa função específica, do artigo 37 da Constituição Federal (BRASIL, 1988) e dispositivos seguintes. Mas
também não se pode deixar de reconhecer que, na estrutura da Administração Pública, normalmente, é o Poder
Executivo que exerce essa função.
A doutrina costuma classificar essa forma de atuação como de cada um dos poderes. É função função típica
típica ou própria do Judiciário julgar; é função típica do Poder Legislativo criar normas, legislar; e é tipicamente
reservado ao Poder Executivo a , ou seja, a de executar os programas e ações previstasfunção administrativa
em lei.
Quadro 2 - Quadro relacional das funções estatais e poderes no Brasil, por tipicidade e atipicidade (princípio da 
especialidade).
Fonte: Elaborado pelo autor, 2018.
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No Brasil, como federação, as funções estatais se multiplicam pelos entes federados. Temos então o Poder
Legislativo dos estados-membros através das Assembleias Legislativas, bem como as Câmaras de Vereadores nos
municípios. A estrutura executiva que na União Federal está estabelecida para a Presidência da República se
replica nos estados através dos governadores e nos municípios pelos seus prefeitos.
Nota-se que o Poder Executivo se divide, num primeiro momento, em Administração Direta e Indireta. Na
Administração Direta estão, além da assessoria imediata ao chefe do executivo, seus ministros e secretarias. Nos
estados e municípios não se utiliza a terminologia de ministro, existindo apenas secretarias. A Administração
Indireta, por sua vez, é composta por quatro grandes grupos de pessoas jurídicas: as autarquias, as fundações
públicas, as empresas públicas e as sociedades de economia mista. Tanto União, quanto Estados e Municípios
podem ter qualquer um dos tipos de organização em sua Administração Indireta. Esta estruturação está prevista
no art. 4º do Decreto-Lei 200/67 (BRASIL, 1967):
Art. 4° A Administração Federal compreende:
I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da
Presidência da República e dos Ministérios.
II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de
personalidade jurídica própria:
a) Autarquias;
b) Empresas Públicas;
c) Sociedades de Economia Mista;
d) fundações públicas.
Além dos órgãos e pessoas jurídicas que compõem legalmente a estrutura da Administração Pública, há ainda
um conjunto de órgãos e pessoas que não pertencem à estrutura estatal, mas que também desempenham função
administrativa, como os de serviço público. O Direitoconcessionários, permissionários e autorizatários
Administrativo também regulamenta, em parte, a ação destes entes, que seguem um regime híbrido entre o
direito privado, por um lado, e as regras do regime jurídico-administrativo, por outro, aplicáveis pelo
desempenho destas funções de caráter público.
1.4.2 Administração direta
Gerenciar um negócio não costuma ser uma tarefa fácil. Quanto maior a empresa, mais responsabilidades e
preocupações são assumidas pelo seu proprietário, até o momento em que, naturalmente, o empreendimento se
expande e é necessária a contratação de novas pessoas para fazer funcionar o negócio. Imagine então gerenciar
uma cidade com todas as suas atividades de interesse público: segurança, lazer, educação saúde, arrecadação de
tributos, meio ambiente, trânsito etc. Parece complicado? E gerenciar um país do tamanho do Brasil?
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Figura 5 - A vida cotidiana se torna mais complexa na medida em que o tempo avança. O Estado tem o dever de 
adaptar sua estrutura e suas funções para os dilemas da pós-modernidade.
Fonte: fotogestoeber, Shutterstock, 2018.
Com o Estado e a sociedade numa dimensão territorial continental como a brasileira, este processo é maior e
muito mais complexo. Na medida em que a população cresce, a atividade econômica se expande, novas
tecnologias e demandas sociais surgem. Para dar resposta a estas questões, o Estado necessita ampliar sua
estrutura, normalmente delegando (transferindo) competências a órgãos e pessoas especializadas em cada área
de atuação estatal. Este processo se chama , pois todas as atribuições governamentais edesconcentração
administrativas não podem ficar concentradas nas mãos de uma só pessoa, a exemplo do Chefe do Executivo.
Então, para o desempenho destas funções é necessária a contratação ou convocação de pessoas para colaborar
com o Executivo, seja por concurso público, seja por nomeação direta, nos casos previstos em lei. O conjunto de
órgãos e pessoas que atuam junto aos chefes do poder executivo chama-se Administração Direta.
É importante notar que neste caso não se criam novas pessoas jurídicas. Esta redistribuição de competências se
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É importante notar que neste caso não se criam novas pessoas jurídicas. Esta redistribuição de competências se
dá dentro dos órgãos e agentes da própria Administração, em geral organizados em Ministérios, Secretarias etc.
Somente há uma pessoa jurídica político-administrativa: União Federal, ou Estado, ou Município. Quanto maior
for e mais competências constitucionais tiver o ente federativo, maior será, naturalmente, sua estrutura.
Do ponto de vista prático, essa divisão interna de órgãos impossibilita sua responsabilização jurídica isolada, já
que fazem parte de um corpo jurídico maior a pessoa jurídica político-administrativa do ente federado. Portanto,
se um agricultor se sente lesado por uma ação do Ministério da Agricultura, por exemplo, não pode ingressar
com ação contra este órgão. Seu advogado deverá acionar diretamente a União Federal.
A doutrina administrativista brasileira, entretanto, reconhece a possibilidade da chamada capacidade processual
especial, restrita a situações específicas, nas quais seja cabível ações como mandado de segurança e .habeas data
Há ainda um grupo de órgãos com capacidade postulatória geral, como o Ministério Público e a Defensoria
Pública (MAZZA, 2017).
Desta forma, quando é necessária a criação de uma pessoa jurídica distinta do próprio ente político-
administrativo realiza-se a chamada , diferente da comodescentralização administrativa desconcentração
vimos anteriormente.
Síntese
Agora você já sabe que mesmo sendo extremamente importante para toda a sociedade, o Estado só pode atuar
dentro de limites legais e não apenas para controlar eventuais abusos que agentes públicos possam realizar. A
principal finalidade desta limitação é que se construa um sistema onde os poderes públicos sejam
exclusivamente utilizados a serviço da coletividade, dos cidadãos. Um Estado forte não é necessariamente
melhor ou pior, isso depende da finalidade com que seus poderes sejam utilizados. Um Estado verdadeiramente
democráticopromove o desenvolvimento de forma contínua e sustentável, ao mesmo tempo em que
proporciona uma condição de vida justa para todos.
Neste capítulo, você teve a oportunidade de:
• compreender que o Direito Administrativo é o conjunto de normas jurídicas que regulam a atuação 
administrativa do Estado através do regime jurídico-administrativo. A Administração Pública está 
absolutamente vinculada à chamada indisponibilidade do interesse público, que para sua realização pode 
sobrepor-se aos interesses dos particulares por via do princípio da supremacia do interesse público;
• entender como os Princípios Constitucionais da Administração Pública (Legalidade, Impessoalidade, 
Moralidade, Publicidade e Eficiência) condicionam o exercício da função administrativa nos três poderes 
do Estado em todos os níveis federativos;
• analisar que, além dos princípios constitucionais explícitos, há outros princípios essenciais para pautar a 
atuação da Administração, em especial nos casos onde não haja uma lei específica sobre um tema ou para 
quando houver aparente falha legal;
• perceber que a organização da Administração Pública tem como finalidade equipá-la para a 
concretização de sua finalidade, que é exclusivamente o bem da coletividade.
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	Introdução
	1.1 Afinal, o que é Direito Administrativo?
	1.1.1 Delimitando o conceito de Direito Administrativo
	1.1.2 Onde estão as normas que regulam o Direito Administrativo?
	1.1.3 Como reconhecer a atividade administrativa do Estado?
	1.2 Regime Jurídico Administrativo
	1.2.1 Regime Jurídico da Administração Pública e Regime Jurídico-Administrativo
	1.2.2 Princípio da Supremacia e da Indisponibilidade do Interesse Público
	1.2.3 Princípios Constitucionais explícitos do Direito Administrativo
	1.2.4 Princípio da Legalidade
	1.2.5 Princípio da Impessoalidade
	1.2.6 Princípio da Moralidade
	1.2.7 Princípio da Publicidade
	1.2.8 Princípio da Eficiência
	1.2.9 Articulação dos Princípios Constitucionais do Direito Administrativo
	1.3 Fundamentos Materiais do Direito Administrativo
	1.3.1 Princípio da presunção de legitimidade ou de veracidade
	1.3.2 Princípio da proteção à confiança e boa-fé
	1.3.3 Princípio da autotutela
	1.3.4 Princípio da razoabilidade e proporcionalidade
	1.4 Organização da Administração Pública
	1.4.1 Estrutura orgânica do Estado no Brasil
	1.4.2 Administração direta
	Síntese
	Bibliografia