TCC DIREITO PÚBLICO DAMASIO

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FACULDADE DE DIREITO PROFESSOR DAMÁSIO DE JESUS 
 
 
 
 
 
 
 
SANDRA REGINA BOGISCH GANZO 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA E A (IN)APLICABILIDADE DO PRINCÍPIO DA 
INSIGNIFICÂNCIA: ANÁLISE DOUTRINÁRIA E JURISPRUDENCIAL. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
SANDRA REGINA BOGISCH GANZO 
 
 
 
 
 
 
 
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA E A (IN)APLICABILIDADE DO PRINCÍPIO DA 
INSIGNIFICÂNCIA: ANÁLISE DOUTRINÁRIA E JURISPRUDENCIAL. 
 
 
 
 
 
 
Trabalho de Conclusão de Curso – TCC 
apresentado à disciplina de Orientação 
Monográfica II, como requisito parcial para a 
obtenção de título em Pós-Graduação Latu Sensu 
em Direito Público. Orientador de conteúdo: 
Professor Mestre Felipe Boarin L´Astorina 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
SÃO JOSÉ, 2019 
 
 
SANDRA REGINA BOGISCH GANZO 
 
 
 
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA E A (IN)APLICABILIDADE DO PRINCÍPIO DA 
INSIGNIFICÂNCIA: ANÁLISE DOUTRINÁRIA E JURISPRUDENCIAL. 
 
 
Este trabalho de conclusão de Pós-Graduação em Direito Público foi julgado 
adequado e aprovado em sua forma final pela coordenação da Faculdade de Direito Professor 
Damásio de Jesus. 
 
 
_______________________________________________________ 
Professor(a) Coordenador do Curso 
 
 
Apresentada à Banca Examinadora, composta pelos professores: 
 
 
____________________________________________________ 
Prof. Membro1 
 
 
______________________________________________________ 
Prof. Membro 2 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
À minha família e ao meu esposo Eduardo Ramirez Ganzo, 
pelo amor e carinho dedicados ao longo de minha 
especialização. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
“A interpretação das leis não deve ser formal, mas sim, 
antes de tudo, real, humana, socialmente útil. 
Sálvio de Figueiredo Teixeira 
 
 
RESUMO 
 
 
 
A presente monografia foi elaborada com a finalidade de promover um estudo sobre o 
princípio da insignificância nos atos de improbidade administrativa, tendo por fundamento a 
doutrina do Direito Administrativo, Direito Penal e a jurisprudência dos Tribunais Pátrios. Para 
delinear esta análise foi adotado o método dedutivo e a técnica da pesquisa bibliográfica. 
Prefacialmente determinou-se os princípios caracterizadores do Direito Administrativo, a 
supremacia e indisponibilidade do interesse público. Por conseguinte, analisou-se os princípios 
expressos na Constituição Federal, legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e 
eficiência. Explanou-se ademais, os princípios da razoabilidade proporcionalidade tão 
importantes no momento das razões decidir dos julgadores, seja na esfera administrativa, seja na 
judicial. Nesse sentido, explanou-se as características da improbidade administrativa, seu 
conceito e as condutas que importam em improbidade quais sejam, atos que importam em 
enriquecimento ilícito; atos que causam prejuízo ao erário; atos de aplicação indevida de 
benefício financeiro ou tributário e os atos atentatórios aos princípios da administração pública. 
Constatou-se que o princípio da insignificância é aplicado nos chamados crimes de bagatela, e 
que desta aplicação é excluída a tipicidade da conduta. Denotou-se, ainda, que o princípio da 
insignificância é uma construção doutrinária e jurisprudencial não prevista expressamente no 
ordenamento penal, de modo que sua incidência encontra-se em constante evolução. Nesse 
compasso, tratou-se da conceituação do princípio da insignificância nos atos de improbidade 
administrativa, verificando-se que há duas correntes doutrinárias que se debruçam sobre o tema. 
O entendimento majoritário é pela não aplicação do princípio da insignificância na improbidade 
administrativa, de outro lado, o entendimento minoritário assenta ser possível a incidência do 
princípio sempre que a conduta for considerada de culpa leve ou mera irregularidade. Por fim, 
nos Tribunais Superiores, constatou-se não houve julgamento específico do Supremo Tribunal 
Federal de improbidade administrativa e insignificância, ao passo que no Superior Tribunal de 
Justiça muitos são os julgados de improbidade e insignificância, contudo, esta Corte entende não 
ser possível a incidência do princípio da bagatela a atos ímprobos que atentaram contra a 
moralidade pública, bem jurídico tutelado pela Lei de Improbidade Administrativa. 
 
 
 
 
 
 
 
 
Palavras-chave: Improbidade Administrativa. Princípio da Insignificância. 
Jurisprudência dos Tribunais Pátrios 
 
 
 
ABSTRACT 
 
 
 
This monograph was prepared with the purpose of promoting a study on the principle 
of insignificance in acts of administrative impropriety, based on the doctrine of Administrative 
Law, Criminal Law and the jurisprudence of the Courts. In order to delineate this analysis, the 
deductive method and the bibliographic research technique were adopted. Prefacially we 
determined the principles that characterized Administrative Law, the supremacy and 
unavailability of the public interest. Therefore, the principles expressed in the Federal 
Constitution, legality, impersonality, morality, publicity and efficiency were analyzed. It was 
also explained the principles of reasonableness and proportionality so important at the time of 
the reasons to decide of the judges, either in the administrative sphere, or in the judicial sphere. 
In this sense, the characteristics of the administrative improbity, its concept and the behaviors 
that matter in improbity which are, acts that matter in illicit enrichment were explained; acts that 
cause damage to the treasury; acts of improper application of financial or tax benefit and acts 
that violate the principles of public administration. It was found that the principle of 
insignificance is applied in so-called bagatelle crimes, and that this application excludes the 
typical conduct. It was also pointed out that the principle of insignificance is a doctrinal and 
jurisprudential construction not expressly foreseen in the criminal order, so that its incidence is 
constantly evolving. At that time, it was a question of the conceptualization of the principle of 
insignificance in acts of administrative improbity, verifying that there are two doctrinal currents 
that study the subject. The majority view is based on the non-application of the principle of 
insignificance in administrative improbity; on the other hand, the minority understanding is based 
on the possibility of the principle whenever the conduct is considered as slight fault or mere 
irregularity. Finally, in the Superior Courts, it was found that there was no specific judgment of 
the Federal Supreme Court of administrative improbity and insignificance, whereas in the 
Superior Court of Justice many are those deemed improbable and insignificant, however, this 
Court considers that it is not possible to incidence of the trifle principle to impotent acts that 
attacked the public morality, legal good protected by the Law of Administrative Improbity. 
 
 
 
 
Key words: Administrative improbity. Principle of Insignificance. Jurisprudence of 
the Courts. 
 
 
SUMÁRIO 
1 INTRODUÇÃO........................................................................................................................9 
2 PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.............................................................12 
2.1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS.............................................................................................12 
2.2 PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO............................................13 
2.3 PRINCÍPIO DA INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PÚBLICO...............................15 
2.4 PRINCÍPIO DA LEGALIDADE ..........................................................................................17 
2.5 PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE .................................................................................182.6 PRINCÍPIO DA MORALIDADE.........................................................................................19 
2.7 PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE..........................................................................................21 
2.8 PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA..............................................................................................23 
2.9 PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE ...................................................................................24 
2.10 PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE.......................................................................26 
3 IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA E O PRINCÍPIO DA 
INSGNIFICÂNCIA...................................................................................................................28 
3.1 DA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.........................................................................28 
3.1.1 Sujeito Ativo do Ato de Improbidade....................................................................30 
3.1.2 Sujeito Passivo do Ato de Improbidade.................................................................32 
3.1.3 Atos de Improbidade Administrativa....................................................................33 
3.1.4 Da Conduta Ímproba..............................................................................................36 
3.1.5 Elemento Subjetivo.................................................................................................36 
3.1.6 Sanções Aplicáveis..................................................................................................37 
3.2 PRINCÍPIO DA INSIGNIFICÂNCIA..........................................................................41 
3.3 PRINCÍPIO DA INSIGNIFICÂNCIA NA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA......43 
4 PRINCÍPIO DA INSIGNIFICÂNCIA E IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA: 
POSICIONAMENTO DOS TRIBUNAIS.......................................................................46 
4.1 DO POSICIONAMENTO DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA.......................46 
4.2 DO POSICIONAMENTO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL............................52 
4.3 DO POSICIONAMENTO DOS TRIBUNAIS SUPERIORES EM CRIMES CONTRA A 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA........................................................................................53 
5 CONCLUSÃO..............................................................................................................56 
REFERÊNCIAS........................................................................................................................60 
 
9 
 
INTRODUÇÃO 
 
 
A presente monografia tem por objeto o estudo da (in)aplicabilidade do princípio da 
insignificância aos atos de improbidade administrativa no âmbito doutrinário e jurisprudencial. 
Isso porque o princípio da insignificância é uma construção doutrinária e jurisprudencial, que 
ainda está em fase de evolução teórica e, por esta razão, as discussões travadas até o momento 
são observadas no âmbito delas - doutrina e jurisprudência. Inexiste no ordenamento jurídico 
norma expressa que possibilite a aplicação do aludido princípio de forma igualitária em todas as 
esferas da jurisdição. 
Acrescenta-se ainda, o fato de que o princípio da insignificância teve seu berço na esfera 
do Direito Penal, e vem permeando outros ramos do Direito, a exemplo do Direito Civil, mais 
especificamente do Direito Administrativo, razão pela qual se propõe neste estudo explanar o 
posicionamento doutrinário e jurisprudencial sobre o tema. 
Assim, quando no caso concreto o agente é beneficiado pela aplicação do princípio da 
insignificância ocorre o reconhecimento da atipicidade da conduta, o afastamento da tipicidade 
material da ação praticada, culminando na absolvição da acusação que lhe foi imputada. 
Entretanto, verifica-se que os critérios objetivos e subjetivos a serem analisados para o 
reconhecimento da incidência princípio da insignificância possuem ampla abrangência, de modo 
que, os operadores do Direito, ao sopesarem os requisitos para a concessão destas benesses, 
fazem-no de maneira diferente. 
Assim, a presente dissertação tem como finalidade demonstrar a possibilidade ou não 
de aplicação do princípio da insignificância nos atos de improbidade administrativa praticados 
por agentes públicos, com o fim precípuo de esclarecer a divergente discussão existente 
atualmente entre doutrina e jurisprudência sobre o assunto. 
Diante deste contexto e do problema apresentado, o objetivo geral da pesquisa é analisar 
os critérios observados para (in)aplicabilidade do princípio da insignificância aos atos de 
improbidade administrativa na doutrina e Tribunais Superiores. 
10 
 
O objetivo deste trabalho monográfico a ser desenvolvido é o estudo e a reflexão sobre 
a gestão de problemas atuais e de interesse dos operadores do direito, uma vez que a aplicação 
do princípio da insignificância aos atos de improbidade administrativa é analisado e deferido ou 
indeferido conforme delineamentos apresentados em cada caso em concreto. 
Desta feita, pretende-se esclarecer os critérios objetivos e subjetivos a serem observados 
para concessão ou não da benesse e quais seriam os atos de improbidade administrativa que 
poderiam ser alcançados por este princípio. 
Ademais, objetiva-se trazer a lume a discussão doutrinária e jurisprudencial acerca do 
bem jurídico tutelado pela ação de improbidade administrativa, qual seja, a res publica, no 
tocante a (im)possibilidade de caracterizar como ínfima lesão praticada contra o patrimônio 
público. 
Inicialmente, no capítulo 2, far-se-á uma análise de forma geral, nos princípios que 
regem o Direito Administrativo, a começar pelos supra princípios da supremacia e a 
indisponibilidade do interesse público, os quais são caracterizadores do regime jurídico 
administrativo. No seguir do tema, abordar-se-á os princípios expressos no artigo 37, da 
Constituição Federal, legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (LIMPE), 
bem como os princípios da razoabilidade e proporcionalidade. 
No contexto das normas vigentes no capítulo 3, far-se-á uma explanação da Lei de 
Improbidade Administrativa, seus objetivos e enfoque na proteção do bem público. Para além 
disso, é demonstrado no presente estudo em uma cognição superficial apresentando as três 
espécies de atos de improbidade administrativa previstas na legislação e seus aspectos mais 
relevantes. 
Do mesmo modo, abordar-se-á a origem do princípio da insignificância no Direito Penal 
e por conseguinte será desenvolvido o referido princípio nas condutas da improbidade 
administrativa consoante entendimento doutrinário. 
Por fim, no capítulo 4, elucidar-se-á o posicionamento dos Tribunais Superiores no 
tocante a (in)aplicabilidade do princípio da insignificância nos atos de improbidade 
administrativa. 
11 
 
Na conclusão, são apresentados os pontos considerados relevantes no decorrer do 
estudo, com a constatação se há ou não discordância nos critérios de análise para a 
(in)aplicabilidade do princípio da insignificância nos atos ímprobos. 
Para a presente monografia foram levantadas as seguintes hipóteses: 
Por meio da análise das leis vigentes no Direito brasileiro, associado a consulta de 
doutrinas que tratam dos princípios do Direito Administrativo no Brasil, combinado à verificação 
da jurisprudência no tocante aos atos de improbidade administrativa, buscar-se-á uma resposta 
quanto a (in)aplicabilidade do princípio da insignificância aos atos ímprobos praticados por 
agentes públicos e possíveis divergências no entendimento das Turmas dos Tribunais Superiores. 
De outro lado, sendo o bem jurídico tutelado a res publica, quais seriam os atos de 
improbidade administrativa que efetivamente poderiam ser alcançados pelo princípio da 
insignificância, assim sendo: 
1. Os Tribunais Superiores aplicam o princípio da insignificância aos atos de 
improbidade administrativa no caso concreto quando a condutailícita praticada pelo agente 
preenche os requisitos dos crimes bagatelares delineados pelo Supremo Tribunal Federal. 
2. Os Tribunais Superiores não aplicam o princípio da insignificância aos atos de 
improbidade administrativa por entenderem que não há ilícitos praticados contra a Administração 
Pública que possam ser considerados como bagatelares. 
12 
 
2. PRINCÍPIOS REGENTES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
2.1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS 
 
Os princípios exercem papel fundamental no sistema jurídico brasileiro, visto que 
retratam valores intrínsecos de uma sociedade e respaldam o Estado Democrático de Direito. No 
ramo do Direito Administrativo os princípios direcionam a Administração Pública na consecução 
de suas atividades com o fim precípuo de atender o interesse coletivo. Assim sendo, não seria 
possível elaborar um estudo que englobe a Administração Pública sem abordar os princípios que 
lhe são inerentes. 
Nesse norte, Miguel Reale (2003, p.106), os princípios gerais são “enunciações 
normativas de valor genérico, que condicionam e orientam a compreensão do ordenamento 
jurídico em sua aplicação e integração ou mesmo para a elaboração de novas normas”. 
Ao retratar a importância dos princípios administrativos Mazza (2015, p. 93) ressalta 
que “o Direito Administrativo brasileiro não é decodificado. Por isso, as funções sistematizadora 
e unificadora de leis, em outros ramos desempenhadas por códigos, no Direito Administrativo 
cabem aos princípios”. 
Mazza (2015, p.93), acrescenta que os princípios são: 
 
 
[...] regras gerais que a doutrina identifica como condensadoras dos valores 
fundamentais de um sistema. Por meio de um processo lógico denominado abstração 
indutiva, os estudiosos extraem da totalidade de normas específicas as ideias-chave que 
animam todo o complexo de regras. Assim, os princípios informam e enformam o 
sistema normativo. Informam porque armazenam e comunicam o núcleo valorativo 
essencial da ordem jurídica. Enformam porque dão forma, definem a feição de 
determinado ramo. (grifo do autor) 
 
 
Importante ressaltar que os princípios administrativos possuem dupla funcionalidade, 
de um lado tem-se a função hermenêutica ao sanar as dúvidas dos aplicadores do direito sobre o 
verdadeiro significado da norma, e de outro identifica-se a função integrativa, que facilita a 
interpretação da normas ao mesmo tempo em que serve de instrumento para preencher eventuais 
lacunas normativas deixadas pelo legislador à cerca de determinada matéria. (MAZZA, 2015). 
São princípios caracterizadores do regime jurídico administrativo, ainda que implícitos 
na Constituição da República Federativa do Brasil de 1.988, a supremacia e a indisponibilidade 
do interesse público, também chamados doutrinariamente de supra princípios administrativos. 
13 
 
Deste modo, para uma melhor compreensão, na sequência far-se-á uma explanação dos 
princípios que se amoldam ao estudo do tema ora proposto, iniciando-se pela supremacia do 
interesse público. 
 
2.2 PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO 
 
Primeiramente, evidencia-se que é necessário garantir prerrogativas à Administração 
Pública para que se possa alcançar o interesse da coletividade. Nesse compasso, tem-se que a 
supremacia do interesse público caracteriza o regime jurídico administrativo e posiciona o ente 
público em posição de vantagem em relação ao particular, consoante ensina 
Di Pietro (2014, 64/65), aponta que a supremacia do interesse público sobre o privado 
decorre da bipolaridade do Direito Administrativo, da qual também faz parte o princípio da 
legalidade (que será abordado mais à frente), in verbis: 
 
 
Os dois princípios fundamentais e que decorrem da assinalada bipolaridade do Direito 
Administrativo - liberdade do indivíduo e autoridade da Administração - são os 
princípios da legalidade e da supremacia do interesse público sobre o particular, que 
não são específicos do Direito Administrativo porque informam todos os ramos do 
direito público; no entanto, são essenciais, porque, a partir deles, constroem-se todos os 
demais. 
[...] Esse princípio está presente tanto no momento da elaboração da lei como no 
momento da sua execução em concreto pela Administração Pública. Ele inspira o 
legislador e vincula a autoridade administrativa em toda a sua atuação. 
Ocorre que, da mesma forma que esse princípio inspira o legislador ao editar as normas 
de direito público, também vincula a Administração Pública, ao aplicar a lei, no 
exercício da função administrativa. 
Se a lei dá à Administração os poderes de desapropriar, de requisitar, de intervir, de 
policiar, de punir, é porque tem em vista atender ao interesse geral, que não pode ceder 
diante do interesse individual. Em consequência, se, ao usar de tais poderes, a 
autoridade administrativa objetiva prejudicar um inimigo político, beneficiar um amigo, 
conseguir vantagens pessoais para si ou para terceiros, estará fazendo prevalecer o 
interesse individual sobre o interesse público e, em consequência, estará se desviando 
da finalidade pública prevista na lei. Daí o vício do desvio de poder ou desvio de 
finalidade, que torna o ato ilegal. 
 
 
Sobre o tema ressalta Carvalho (2017, p.62), considerado a pedra de toque de um Estado 
organizado o princípio da supremacia do interesse público caracteriza o regime jurídico 
administrativo e impõe a prevalência do interesse da coletividade sobre o privado: 
 
 
Considera-se a supremacia do interesse público uma pedra fundamental na noção de 
Estado organizado, sendo relevante para a formação de qualquer estrutura 
organizacional de poder público, como condição de convívio social no bojo da 
sociedade organizada. Não se trata de princípio expresso, ou seja, não está escrito no 
14 
 
texto constitucional, embora existam inúmeras regras que impliquem em suas 
manifestações de forma concreta; para isso podemos nos referir a institutos correlatos 
dispostos na Constituição da República, como a possibilidade de desapropriação (5°, 
XXIV), a requisição administrativa (5°, XXV) entre outras prerrogativas que submetem 
os direitos do cidadão às restrições impostas pelo Estado. 
 
 
E acrescenta, Carvalho Filho (2014, p. 84), o destinatário da atuação administrativa é o 
grupo onde o indivíduo encontra-se inserido e não o indivíduo em si, no que segue: 
 
 
Desse modo, não é o indivíduo em si o destinatário da atividade administrativa, mas 
sim o grupo social num todo. Saindo da era do individualismo exacerbado, o Estado 
passou a caracterizar-se como o Welfare State (Estado/bem-estar), dedicado a atender 
ao interesse público. Logicamente, as relações sociais vão ensejar, em determinados 
momentos, um conflito entre o interesse público e o interesse privado, mas, ocorrendo 
esse conflito, há de prevalecer o interesse público. Trata-se, de fato, do primado do 
interesse público. 
O indivíduo tem que ser visto como integrante da sociedade, não podendo os seus 
direitos, em regra, ser equiparados aos direitos sociais. Vemos a aplicação do princípio 
da supremacia do interesse público, por exemplo, na desapropriação, em que o interesse 
público suplanta o do proprietário; ou no poder de polícia do Estado, por força do qual 
se estabelece algumas restrições às atividades individuais. 
A despeito de não ser um conceito exato, aspecto que leva a doutrina em geral a 
configurá-lo como conceito jurídico indeterminado, a verdade é que, dentro da análise 
específica das situações administrativas, é possível ao intérprete, à luz de todos os 
elementos do fato, identificar o que é e o que não é interesse público. Ou seja: é possível 
encontrar as balizas do que sej a interesse público dentro de suas zonas de certeza 
negativa e de certeza positiva. Portanto, cuida-se de conceito determinável. (grifo do 
autor). 
 
 
Meirelles 2016, p.112) aponta que o princípio da supremacia do interesse público ou 
finalidade pública é de observância obrigatória, motivo pelo qual encontra-seligado ao princípio 
da finalidade, e deve atender aos interesses gerais, senão vejamos: 
 
 
Interesse público ou supremacia do interesse público – Também chamado de princípio 
da supremacia do interesse público ou da finalidade pública, com o nome de interesse 
público a Lei 9.784/99 coloca-o como um dos princípios de observância obrigatória 
pela Administração Pública (cf. art. 2º, caput), correspondendo ao ‘atendimento a fins 
de interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial de poderes ou competência, salvo 
autorização em lei’ (art. 22 , parágrafo único, II). O princípio do interesse público está 
intimamente ligado ao da finalidade. A primazia do interesse público sobre o privado é 
inerente à atuação estatal e domina-a, na medida em que a existência do Estado justifica-
se pela busca do interesse geral, ou seja, da coletividade; não do Estado ou do 
aparelhamento do Estado. Esse interesse público prevalente é extraído da ordem 
jurídica em cada caso concreto; daí a dificuldade que os autores enfrentam para a sua 
definição. Em razão dessa inerência, deve ser observado mesmo quando .as atividades 
ou serviços públicos forem delegados aos particulares. 
 
 
15 
 
Ademais, acrescentam Alexandre e Deus (2015, np), é por meio da supremacia do 
interesse público que o Estado pode intervir na propriedade privada e no domínio econômico 
observados os requisitos da utilidade ou necessidade pública, interesse social ou resguardar 
patrimônio público ou ainda, em caso de eminente perigo requisitar a propriedade: 
 
 
O princípio da supremacia do interesse público (interesse público primário) sobre o 
interesse privado, também chamado de princípio da finalidade pública, é inerente a 
qualquer sociedade. Não obstante tal constatação, a Constituição Federal não fez 
menção expressa a esse princípio, embora possam ser encontradas diversas 
manifestações concretas dele no texto constitucional, a exemplo dos institutos da 
desapropriação e da requisição da propriedade particular (CF, art. 5.º, XXIV e XXV). 
Por isso, pode-se afirmar que o princípio da supremacia do interesse público sobre o 
particular encontra-se implícito na Constituição Federal. 
[...] 
Em nome do princípio da supremacia do interesse público, o legislador pátrio previu 
diversos mecanismos de intervenção do Estado na propriedade e no domínio 
econômico, a exemplo da desapropriação para fins de necessidade ou utilidade pública 
ou interesse social, da requisição da propriedade no caso de iminente perigo público, 
do tombamento para resguardar o patrimônio histórico e cultural etc. 
Além de inspirar o legislador, o princípio da supremacia do interesse público também 
vincula a autoridade pública no exercício da função administrativa, uma vez que as 
prerrogativas (poderes) conferidas à Administração não são manejáveis ao sabor dos 
interesses pessoais dos governantes, tampouco têm por objetivo propiciar que as 
autoridades públicas se destaquem perante o administrado, como se formassem uma 
casta. O poder é atribuído por ser necessário à consecução de finalidades públicas, 
consistindo, justamente por isso, num poder-dever a ser exercido, nos casos, na forma, 
e nos limites estabelecidos em lei. 
 
 
Nesse sentir, pode-se depreender que o interesse coletivo é a razão de existir do 
princípio da supremacia conferido à Administração Pública e que somado ao princípio da 
indisponibilidade do interesse público são os princípios caracterizadores do regime jurídico 
administrativo. 
 
2.3 PRINCÍPIO DA INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PÚBLICO 
 
O princípio da indisponibilidade do interesse público tal qual ao princípio da supremacia 
não estão expressos na Constituição Federal. Entretanto, enquanto este não possui previsão legal, 
aquele encontra-se previsto artigo 2º caput, da lei 9.784/99 e o detalhado no parágrafo único, 
inciso II com a exigência de "atendimento afins de interesse geral, vedada a renúncia total ou 
parcial de poderes ou competências, salvo autorização em lei”. Assim, resta claro que o interesse 
público é irrenunciável pela autoridade administrativa. (DI PIETRO, 2014, p. 67). 
16 
 
Bandeira de Mello (apud Di Pietro, 2014, p. 67/68), apregoa que o princípio do interesse 
público está ligado ao da supremacia ou finalidade pública: 
 
 
Ligado a esse princípio de supremacia do interesse público - também chamado de 
princípio da finalidade pública - está o da indisponibilidade do interesse público que, 
segundo Celso Antonio Bandeira de Mello (2004: 69 ) , ‘significa que sendo interesses 
qualificados como próprios da coletividade - internos ao setor público - não se 
encontram à livre disposição de quem quer que seja, por inapropriáveis. 
O próprio órgão administrativo que os representa não tem disponibilidade sobre eles, 
no sentido de que lhe incumbe apenas curá-los - o que é também um dever - na estrita 
conformidade do que dispuser a intentio legis’. Mais além, diz que ‘as pessoas 
administrativas não têm, portanto, disponibilidade sobre os interesses públicos 
confiado à sua guarda e realização. Esta disponibilidade está permanentemente retida 
nas mãos do Estado (e de outras pessoas políticas, cada qual na própria esfera) em sua 
manifestação legislativa. Por isso, a Administração e a pessoa administrativa, autarquia, 
têm caráter instrumental’ 
Precisamente por não poder dispor dos interesses públicos cuja a guarda lhes é atribuída 
por lei, os poderes atribuídos à Administração têm o caráter de poder-dever; são 
poderes que ela não pode deixar de exercer, sob pena de responder pela omissão. Assim, 
a autoridade não pode renunciar ao exercício das competências que lhe são outorgadas 
por lei; não pode deixar de punir quando constate a prática de ilícito administrativo; não 
pode deixar de exercer o poder de polícia para coibir o exercício dos direitos individuais 
em conflito com o bem-estar coletivo; não pode deixar de exercer os poderes 
decorrentes da hierarquia; não pode fazer liberalidade com o dinheiro público. Cada vez 
que ela se omite no exercício de seus poderes, é o interesse público que está sendo 
prejudicado. (grifo do autor) 
 
 
Para Carvalho (2017 p. 66), referido princípio serve para a limitação para o atuar do 
administrador público, posto que, não pode deixar de agir se o interesse público assim o requerer: 
 
 
Este princípio define os limites da atuação administrativa e decorre do fato de que a 
impossibilidade de abrir mão do interesse público deve estabelecer ao administrador os 
seus critérios de conduta. De fato, o agente estatal não pode deixar de atuar, quando as 
necessidades da coletividade assim exigirem, uma vez que suas atividades são 
necessárias à satisfação dos interesses do povo. 
[...] 
Assim, podemos dizer que a indisponibilidade do interesse público se configura como 
um contrapeso do princípio da supremacia estatal. (CARVALHO. 2017, p.66). 
 
 
Deste modo, feitas breves notas aos supra princípios do Direito Administrativo 
implícitos, no próximo tópico abordar-se-á os princípios expressos na Constituição Federal cujo 
teor encontra-se em capítulo especialmente dedicado à Administração Pública (Capítulo VII do 
Título III), iniciando-se a abordagem pelo princípio da legalidade (art. 37, caput), e na sequência 
os demais princípios essenciais para o estudo ora apresentado. 
 
17 
 
2.4 PRINCÍPIO DA LEGALIDADE 
 
Um dos princípios expressos no artigo 37 da Constituição de 1988, o princípio da 
legalidade surgiu para regrar toda e qualquer conduta praticada pelos agentes públicos. Cumpre 
registrar que enquanto o particular pode praticar atos que não sejam vedados em lei ao agente 
público somente é permitido a prática dos atos autorizados em lei, do contrário estes serão 
ilícitos, em outras palavras, o princípio da legalidade “implica a subordinação completa do 
administrador à lei”. (CARVALHO FILHO, 2014) 
A legalidade “decorre da existência do Estado de Direito como uma Pessoa Jurídica 
responsável por criar o direito,no entanto submissa ao ordenamento jurídico por ela mesmo 
criado e aplicável a todos os cidadãos”. (CARVALHO, 2017. p.66) 
Nesse contexto, leciona Carvalho Filho (2014, p.20) 
 
 
É extremamente importante o efeito do princípio da legalidade no que diz respeito aos 
direitos dos indivíduos. Na verdade, o princípio se reflete na consequência de que a 
própria garantia desses direitos depende de sua existência, autorizando-se então os 
indivíduos à verificação do confronto entre a atividade administrativa e a lei. Uma 
conclusão é inarredável: havendo dissonância entre a conduta e a lei, deverá aquela ser 
corrigida para eliminar-se a ilicitude. 
Não custa lembrar, por último, que, na teoria do Estado moderno, há duas funções 
estatais básicas: a de criar a lei (legislação) e a de executar a lei (administração e 
jurisdição) . Esta última pressupõe o exercício da primeira, de modo que só se pode 
conceber a atividade administrativa diante dos parâmetros já instituídos pela atividade 
legisferante. Por isso é que administrar é função subjacente à de legislar. O princípio da 
legalidade denota exatamente essa relação: só é legítima a atividade do administrador 
público se estiver condizente com o disposto na lei. 
 
 
Por seu turno, Cunha Júnior (2015, p.37) ao abordar o princípio da legalidade aponta 
“como decorrência da indisponibilidade do interesse público, a atividade administrativa só pode 
ser exercida em conformidade absoluta com a lei”. 
E, complementa “é fundamento do Estado Democrático de Direito, tendo por fim 
combater o poder arbitrário do Estado, na medida em que os conflitos devem ser resolvidos pela 
lei e não por meio da força”. (CUNHA JÚNIOR, 2015, p. 37) 
Destarte, observa-se que o princípio da legalidade característico do Estado de Direito, 
retrata a sujeição da Administração Pública ao arbítrio do povo. “O exercício da função 
administrativa não pode ser pautado pela vontade da Administração ou dos agentes públicos, 
mas deve obrigatoriamente respeitar a vontade da lei”. (MAZZA, 2015, p.100). 
 
18 
 
2.5 PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE 
 
Nos dizeres de Meirelles (2002, p.89/90), princípio da impessoalidade “nada mais é do 
que o clássico princípio da finalidade, o qual impõe ao administrador público que só pratique o 
ato para seu fim legal. E o fim legal é unicamente aquele que a norma de Direito indica expressa 
ou virtualmente como objetivo do ato, de forma impessoal”. 
Com efeito, constituído pelo dever de imparcialidade na condução e defesa do interesse 
público o princípio da impessoalidade traduz-se na ausência de privilégios e discriminações, bem 
como na não promoção pessoal do agente público. (MAZZA, 2015, p.106/107). 
Sob o mesmo prisma Carvalho (2017, p. 70.), aduz que o agente público deve buscar 
sempre a satisfação do interesse da coletividade sobretudo sem beneficiar ou prejudicar 
especificamente a alguém: 
 
 
Este princípio se traduz na ideia de que a atuação do agente público deve-se pautar pela 
busca dos interesses da coletividade, não visando a beneficiar ou prejudicar ninguém 
em especial ou seja, a norma prega a não discriminação das condutas administrativas 
que não devem ter como mote a pessoa que será atingida pelo seu ato. Com efeito, o 
princípio da impessoalidade reflete a necessidade de uma atuação que não discrimina 
as pessoas, seja para benefício ou para prejuízo. Dessa forma, é possível considerar que, 
ao Estado, é irrelevante conhecer quem será atingido pelo ato, pois sua atuação é 
impessoal. O agente fica proibido de priorizar qualquer inclinação ou interesse seu ou 
de outrem. 
 
 
Nesse seguimento Di Pietro (2014, p. 68), acrescenta que ao artigo 100 da Constituição 
Federal é um exemplo de impessoalidade: 
 
 
Este princípio, que aparece, pela primeira vez, com essa denominação, no art. 37 da 
Constituição de 1988, está dando margem a diferentes interpretações, pois, ao contrário 
dos demais, não tem sido objeto de cogitação pelos doutrinadores brasileiros. Exigir 
impessoalidade da Administração tanto pode significar que esse atributo deve ser 
observado em relação aos administrados como à própria Administração. No primeiro 
sentido, o princípio estaria relacionado com a finalidade pública que deve nortear toda 
a atividade administrativa. Significa que a Administração não pode atuar com vistas a 
prejudicar ou beneficiar pessoas determinadas, uma vez que é sempre o interesse 
público que tem que nortear o seu comportamento. Aplicação desse princípio encontra-
se, por exemplo, no artigo 100 da Constituição, referente aos precatórios judiciais; o 
dispositivo proíbe a designação de pessoas ou de casos nas dotações orçamentárias e 
nos créditos adicionais abertos para esse fim. 
 
 
19 
 
Carvalho Filho (2014 p.20/21), sustenta que a impessoalidade tem como objetivo a 
igualdade de tratamento que a Administração deve dispensar aos administrados em situação 
equivalente: 
 
 
A referência a esse princípio no texto constitucional, no que toca ao termo 
impessoalidade, constituiu uma surpresa para os estudiosos, que não o empregavam em 
seus trabalhos. Impessoal é ‘o que não pertence a uma pessoa em especial’, ou seja, 
aquilo que não pode ser voltado especialmente a determinadas pessoas. 
O princípio objetiva a igualdade de tratamento que a Administração deve dispensar aos 
administrados que se encontrem em idêntica situação jurídica. Nesse ponto, representa 
uma faceta do princípio da isonomia. Por outro lado, para que haja verdadeira 
impessoalidade, deve a Administração voltar-se exclusivamente para o interesse 
público, e não para o privado, vedando-se, em consequência, sejam favorecidos alguns 
indivíduos em detrimento de outros e prejudicados alguns para favorecimento de outros. 
Aqui reflete a aplicação do conhecido princípio da finalidade, sempre estampado na 
obra dos tratadistas da matéria, segundo o qual o alvo a ser alcançado pela 
Administração é somente o interesse público, e não se alcança o interesse público se for 
perseguido o interesse particular, porquanto haverá nesse caso sempre uma atuação 
discriminatória. (grifo do autor) 
 
 
Destaca-se, ainda, as palavras de Cunha Júnior (2015, p. 38), ao comparar a 
impessoalidade a uma via de mão dupla, pois deve ser aplicada para administrados tanto quanto 
aos administradores públicos: 
 
 
A atuação impessoal da Administração Pública é imperativo que funciona como uma 
via de mão dupla, pois se aplica em relação ao administrado e ao administrador. 
Assim, de referência ao administrado, a atividade administrativa deve ser 
necessariamente uma atividade destinada a satisfazer a todos, de sorte que a 
Administração Pública não pode atuar de forma a prejudicar ou beneficiar pessoas 
determinadas, uma vez que é sempre o interesse público que deve nortear o seu 
comportamento; já respeitante ao administrador, a atividade da Administração Pública 
é imputada à pessoa jurídica, jamais à pessoa física dos gestores públicos. Isso quer 
dizer que este princípio também significa que os atos e provimentos administrativos são 
imputáveis, não ao agente que os pratica, mas sim ao órgão ou entidade da 
Administração Pública, 
em nome dos quais o agente atua. (CUNHA JÚNIOR, 2015, p.38). 
 
 
Além disto, a Lei do Processo Administrativo (Lei 9.789/99), no artigo 2º parágrafo 
único, inciso III, traz delineamento específico do princípio da impessoalidade ao prever que é 
obrigatória a observância da “objetividade no atendimento do interesse público, vedada a 
promoção pessoal de agentes e autoridades”. (grifei) 
 
20 
 
2.6 PRINCÍPIO DO MORALIDADE 
 
A Administração Pública por meio de seus agentes devem agir com ética e probidade e 
dentro da boa-fé e bons costumes sob pena de serem penalizados ao agirem em desacordo com 
este princípio fundamental. Da mesma forma, os atos administrativos que ferirem a moral, ainda 
que legais, devem ser anulados. 
Neste contexto, é a lição de Cunha Júnior, (2015, p. 39) 
 
 
Deve-se entenderpor moralidade administrativa um conjunto de valores éticos que 
fixam um padrão de conduta que deve ser necessariamente observado pelos agentes 
públicos como condição para uma honesta, proba e íntegra gestão da coisa pública, de 
modo a impor que estes agentes atuem no desempenho de suas funções com retidão de 
caráter, decência, lealdade, decoro e boa-fé. 
Enfim, esse princípio determina o emprego da ética, da honestidade, da retidão, da 
probidade, da boa-fé e da lealdade com as instituições administrativas e políticas no 
exercício da atividade administrativa. Violá-lo macula o senso comum. 
 
 
Em consonância, Carvalho Filho (2014, p. 21/22), preconiza que o princípio da 
moralidade está intrinsecamente atrelado à noção do bom administrador, pois deve ser 
conhecedor das leis e princípios éticos: 
 
 
O princípio da moralidade impõe que o administrador público não dispense os preceitos 
éticos que devem estar presentes em sua conduta. Deve não só averiguar os critérios de 
conveniência, oportunidade e justiça em suas ações, mas também distinguir o que é 
honesto do que é desonesto. Acrescentamos que tal forma de conduta deve existir não 
somente nas relações entre a Administração e os administrados em geral, como também 
internamente, ou seja, na relação entre a Administração e os agentes públicos que a 
integram. 
[...] 
O que pretendeu o Constituinte foi exatamente coibir essa imoralidade no âmbito da 
Administração. Pensamos, todavia, que somente quando os administradores estiverem 
realmente imbuídos de espírito público é que o princípio será efetivamente observado. 
Aliás, o princípio da moralidade está indissociavelmente ligado à noção do bom 
administrador, que não somente deve ser conhecedor da lei como dos princípios éticos 
regentes da função administrativa 
 
 
De outro lado, Carvalho (2017, p. 73), explica que a atuação do agente público em 
desacordo com o princípio da moralidade ocasiona violação à legalidade amplamente 
considerado: 
Trata-se de princípio que exige a honestidade, lealdade, boa-fé de conduta no exercício 
da função administrativa - ou seja, a atuação não corrupta dos gestores públicos, ao 
tratar com a coisa de titularidade do Estado. Esta norma estabelece a obrigatoriedade 
de observância a padrões éticos de conduta, para que se assegure o exercício da função 
pública de forma a atender às necessidades coletivas. 
21 
 
É importante que, interpretando a Constituição Federal como uma norma posta 
integrante do ordenamento jurídico nacional, se admita que a atuação em 
desconformidade aos padrões de moralidade enseja uma violação ao princípio da 
legalidade, amplamente considerado, por abranger, inclusive, os princípios e regras 
constitucionais. 
Sendo assim, por ser a moralidade um conceito jurídico indeterminado, normalmente a 
jurisprudência aplica a sua violação como vício de legalidade da atuação administrativa. 
No entanto, a moralidade deve ser analisada como princípio autônomo, sendo possível 
a retirada de um ato administrativo imoral, ainda que não haja direta violação ao 
princípio da legalidade. 
 
 
Carvalho Filho (2014, p. 21/22), acrescenta, que a falta de moralidade administrativa 
enseja atos de improbidade, que, em regra causam prejuízo ao erário: 
 
 
A falta de moralidade administrativa pode afetar vários aspectos da atividade da 
Administração. Quando a imoralidade consiste em atos de improbidade, que, como 
regra, causam prejuízos ao erário, o diploma regulador é a Lei nº 8 .429, de 2.6.1992, 
que prevê as hipóteses configuradoras da falta de probidade na Administração, bem 
como estabelece as sanções aplicáveis a agentes públicos e a terceiros, quando 
responsáveis por esse tipo ilegítimo de conduta. Ao mesmo tempo, contempla os 
instrumentos processuais adequados à proteção dos cofres públicos, admitindo, entre 
outras, ações de natureza cautelar de sequestro e arresto de bens e o bloqueio de contas 
bancárias e aplicações financeiras, sem contar, logicamente, a ação principal de 
perdimento de bens, ajuizada pelo Ministério Público ou pela pessoa de direito público 
interessada na reconstituição de seu patrimônio lesado. 
 
 
Desta feita, percebe-se que a Administração Pública e seus agentes devem obedecer não 
apenas à lei, mas também à moralidade na prática de todos os atos administrativos, igualmente 
têm o dever de observar a publicidade dos atos administrativos, próximo tópico a ser abordado 
neste estudo. 
 
2.7 PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE 
 
O princípio da publicidade encontra-se descrito no artigo 2º, parágrafo único, V, da Lei 
9.784/99, trata-se do dever que o Estado tem de divulgação oficial dos atos administrativos. 
Nessa acepção, a Lei de Acesso à Informação (Lei 12.527/2011) estabeleceu os 
procedimentos capazes de assegurar o direito de acesso à informação e trouxe as seguintes 
diretrizes: 1) publicidade como regra geral e o sigilo como exceção; 2) divulgação de 
informações de interesse público, ainda que não haja solicitação; 3) utilizar meios de 
comunicação por tecnologia da informação; 4) estimular a cultura da transparência bem como 
ampliar o controle social da administração pública (CUNHA JÚNIOR, 2015, p. 43) 
22 
 
Destaca-se, outrossim, que a função essencial do princípio da publicidade “é o 
conhecimento público acerca das atividades praticadas no exercício da função administrativa. 
Em um estado democrático de Direito, não se pode admitir que assuntos da Administração, que 
são do interesse de todos, sejam ocultados”. (CARVALHO, 2017, p. 74). 
Entretanto, a Constituição Federal prevê exceções ao referido princípio quando houver 
riscos à segurança do Estado ou da sociedade (art. 5º, inciso XXXIII, da CF) ou para preservação 
da intimidade dos envolvidos (art. 5º, X, da CF). (MAZZA, 2015, p. 119). 
Para Carvalho Filho (2014, p.26/27), a publicidade: 
 
 
Indica que os atos da Administração devem merecer a mais ampla divulgação possível 
entre os administrados, e isso porque constitui fundamento do princípio propiciar-lhes 
a possibilidade de controlar a legitimidade da conduta dos agentes administrativos. Só 
com a transparência dessa conduta é que poderão os indivíduos aquilatar a legalidade 
ou não dos atos e o grau de eficiência de que se revestem. 
É para observar esse princípio que os atos administrativos são publicados em órgãos de 
imprensa ou afixados em determinado local das repartições administrativas, ou, ainda, 
mais modernamente, divulgados por outros mecanismos integrantes da tecnologia da 
informação, como é o caso da Internet. 
O princípio da publicidade pode ser concretizado por alguns instrumentos jurídicos 
específicos, citando-se entre eles: 1 . o direito de petição, pelo qual os indivíduos podem 
dirigir-se aos órgãos administrativos para formular qualquer tipo de postulação (art. 5, 
XXXIV, "a", CF) ; 2. as certidões, que, expedidas por tais órgãos, registram a verdade 
de fatos administrativos, cuja publicidade permite aos administrados a defesa de seus 
direitos ou o esclarecimento de certas situações (art. 5º, XXXIV, "b", CF) ; e 3. a ação 
administrativa ex officio de divulgação de informações de interesse público. 
[...] 
Por outro lado, não se deve perder de vista que todas as pessoas têm o direito à 
informação, ou seja, o direito de receber dos órgãos públicos informações de seu 
interesse particular ou de interesse coletivo, com exceção das situações resguardadas 
por sigilo. Esse é o mandamento constante do art. 5º, XXXIII, da CF. À Administração 
Pública cabe dar cumprimento ao dispositivo, como forma de observar o princípio da 
publicidade. Embora nascido com o timbre de direito individual, atualmente o direito à 
informação dos órgãos públicos espelha dimensão coletiva, no sentido de que a todos, 
de um modo geral, deve assegurar-se o direito. 
 
 
Para complementar a matéria do princípio da publicidade, a Constituição previu o 
direito de acesso à informação (art. 37, §32, II, CF), “por meio do qual se deve viabilizar o acesso 
dosusuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, desde que 
respeitados o direito à intimidade e à vida privada (art. 5º, X, CF) e as situações legais de sigilo 
(art. 5º, XXXIII, CF)”. (CARVALHO FILHO, .2014, p.27) 
A publicidade na Administração Pública consiste na exigência de atividades 
transparentes e claro para que todos cidadãos conheçam os comportamentos da administração do 
Estado. (CUNHA JÚNIOR, 2015, 42). 
23 
 
Assim sendo, percebe-se que a publicidade pode ser definido como um dever de externar 
atos administrativos para que os cidadãos tenham livre acesso às informações de seu interesse e 
de transparência na atuação da Administração Pública. É, pois, desta forma que também será 
possível apurar se o Ente Público está sendo eficiente em atingir o interesse público conforme 
preconiza a EC 19/98. 
 
2.8 PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA 
 
Inserido na Constituição de 1988 pela EC 19/98, junto ao projeto de reforma do 
Estado, o princípio da eficiência surgiu no ordenamento jurídico para regrar a qualidade do 
serviço público prestado, consoante ensina Carvalho Filho (2014, p.30/31): 
 
 
Com a inclusão, pretendeu o Governo conferir direitos aos usuários dos diversos 
serviços prestados pela Administração ou por seus delegados e estabelecer obrigações 
efetivas aos prestadores. Não é difícil perceber que a inserção desse princípio revela o 
descontentamento da sociedade diante de sua antiga impotência para lutar contra a 
deficiente prestação de tantos serviços públicos, que incontáveis prejuízos já causou aos 
usuários. De fato, sendo tais serviços prestados pelo Estado ou por delegados seus, 
sempre ficaram inacessíveis para os usuários os meios efetivos para assegurar seus 
direitos. Os poucos meios existentes se revelaram insuficientes ou inócuos para sanar 
as irregularidades cometidas pelo Poder Público na execução desses serviços. 
[...] 
O núcleo do princípio é a procura de produtividade e economicidade e, o que é mais 
importante, a exigência de reduzir os desperdícios de dinheiro público, o que impõe a 
execução dos serviços públicos com presteza, perfeição e rendimento funcional. Há 
vários aspectos a serem considerados dentro do princípio, como a produtividade e 
economicidade, qualidade, celeridade e presteza e desburocratização e flexibilização, 
como acentua estudioso sobre o assunto. 
 
 
Mazza (2015, p. 121), acrescenta que o “princípio da eficiência foi um dos pilares da 
Reforma Administrativa que procurou implementar o modelo de administração pública gerencial 
voltada para um controle de resultados na atuação estatal. Economicidade, redução de 
desperdício, qualidade, rapidez, produtividade e rendimento funcional [...]”. 
Di Pietro (2014, p.84), fragmenta a eficiência em relação ao modo de atuação do agente 
público e no objetivo de alcançar o melhor resultado: 
 
 
O princípio da eficiência apresenta, na realidade, dois aspectos: pode ser considerado 
em relação ao modo de atuação do agente público, do qual se espera o melhor 
desempenho possível de suas atribuições, para lograr os melhores resultados; e em 
relação ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública, também 
com o mesmo objetivo de alcançar os melhores resultados na prestação do serviço 
público. 
[...] 
24 
 
Vale dizer que a eficiência é princípio que se soma aos demais princípios impostos à 
Administração, não podendo sobrepor-se a nenhum deles, especialmente ao da 
legalidade, sob pena de sérios riscos à segurança jurídica e ao próprio Estado de Direito. 
 
 
No dizeres de Cunha Júnior (2015, p.45) “a ideia que decorre do princípio constitucional 
da eficiência deve abranger tanto o sucesso dos meios (eficiência), como o sucesso dos fins 
(eficácia), visando atender aquilo que a doutrina contemporânea vem chamando de efetividade 
administrativa”. 
Dessa maneira, eficiência refere-se a buscar o melhor resultado da maneira mais breve 
e menos onerosa possível, a seguir far-se-á breve exposição do princípio da razoabilidade e na 
sequência da proporcionalidade. 
 
2.9 PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE 
 
De início, ressalte-se que não há na doutrina uma uniformidade quanto a interpretação 
dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, já que há autores que os tratam como 
sinônimos ao passo que outros entendem ser a proporcionalidade ser uma das propriedades da 
razoabilidade (ALEXANDRE; DEUS, 2015, np). 
Todavia, para fins didáticos, neste trabalho, apresentar-se-á os princípios da 
razoabilidade e da proporcionalidade de forma separada e assinalando quais doutrinadores 
adotam-nos de forma separada ou de forma unida, conforme supracitado. 
Pode-se dizer que determinado ato é razoável sempre que sua ocorrência encontra-se 
dentro dos parâmetros exigidos no meio em que esteja sendo praticado (GARCIA; PACHECO 
ALVES, 2013, np). 
Nos dizeres de Meirelles, Burle Filho e Burle (2016, p.98), “sem dúvida, pode ser 
chamado de princípio da proibição de excesso, que, em última análise, objetiva aferir a 
compatibilidade entre os meios e os fins, de modo a evitar restrições desnecessárias ou abusivas 
por parte da Administração Pública, com lesão aos direitos fundamentais”. 
No mesmo sentido, contudo, de modo mais abrangente orienta Carvalho Filho (2014, 
p.41: 
 
 
Razoabilidade é a qualidade do que é razoável, ou seja, aquilo que se situa dentro de 
limites aceitáveis, ainda que os juízos de valor que provocaram a conduta possam 
dispor-se de forma um pouco diversa. Ora, o que é totalmente razoável para uns pode 
não o ser para outros. Mas, mesmo quando não o seja, é de reconhecer-se que a 
valoração se situou dentro dos standards de aceitabilidade. Dentro desse quadro, não 
pode o juiz controlar a conduta do administrador sob a mera alegação de que não a 
25 
 
entendeu razoável. Não lhe é lícito substituir o juízo de valor do administrador pelo seu 
próprio, porque a isso se coloca o óbice da separação de funções, que rege as atividades 
estatais. Poderá, isto sim, e até mesmo deverá, controlar os aspectos relativos à 
legalidade da conduta, ou seja, verificar se estão presentes os requisitos que a lei exige 
para a validade dos atos administrativos. Esse é o sentido que os Tribunais têm 
emprestado ao controle. 
 
 
E, conclui Carvalho Filho (2014, p. 41), o princípio da razoabilidade somente se verifica 
quando a administração pública pratica seus atos dentro dos padrões de aceitabilidade, do 
contrário o desempenho estatal estará eivado de algum vício, “significa dizer, por fim, que não 
pode existir violação ao referido princípio quando a conduta administrativa é inteiramente 
revestida de licitude”. 
Para o doutrinador Cunha Júnior (2015, p.50), a razoabilidade ou proporcionalidade 
ampla é utilizada frequentemente para confrontar as limitações de direitos, traduzindo-se em uma 
ideia de justa medida e equidade: 
 
 
A razoabilidade, ou proporcionalidade ampla, é um importante princípio constitucional 
que limita a atuação e discricionariedade dos poderes públicos e, em especial, veda que 
a Administração Pública aja com excesso ou valendo-se de atos inúteis, desvantajosos, 
desarrazoados e desproporcionais. 
[...] 
Utilizado, habitualmente, para aferir a legitimidade das restrições de direitos, o 
princípio da proporcionalidade ou da razoabilidade, consubstancia, em essência: uma 
pauta de natureza axiológica que emana diretamente das ideias de justiça, .equidade, 
bom senso, prudência, moderação, justa medida, proibição de excesso, direito justo e 
valores afins; precede e condiciona a positivação jurídica, inclusive a de nível 
constitucional; e, ainda, enquanto princípio geral do direito, serve de regra de 
interpretação para todo o ordenamento jurídico. 
 
 
Para a verificação da razoabilidade ou proporcionalidade ampla, princípio 
constitucional implícito, fazem-se necessárias a presença da adequação (ou utilidade), da 
necessidade (ou exigibilidade), e da proporcionalidadeem sentido estrito nos atos da 
administração pública. (CUNHA JÚNIOR, 2015, p. 51) 
Mencionado princípio apresenta-se como limitação à discricionariedade do 
administrador posto que sua decisão deve pautar-se pelos padrões do homem médio e sem 
exorbitar no poder de decisão. (CARVALHO, 2017, p.90) 
Em consonância, Figueiredo (2008, p.50) “a razoabilidade deve ser aferida segundo os 
valores do homem médio em congruência com as posturas normais ou já adotadas pela 
Administração Pública”. 
26 
 
Garcia e Pacheco Alves (2013, np) ao diferenciarem a razoabilidade da 
proporcionalidade dispõem que “concebemos o princípio da razoabilidade como o indicador de 
uma relação de natureza lógica entre meios e fins, enquanto que ao princípio da 
proporcionalidade é atribuído um conceito mais amplo, alcançando outros aspectos da 
intensidade do ato que deve ser adequado [...]”. 
Deste modo, no próximo tópico abordar-se-á alguns parâmetros do princípio da 
proporcionalidade. 
 
2.10 PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE 
 
Não obstante, não estar explicitamente previsto no texto constitucional, o princípio da 
proporcionalidade decorre de inúmeros princípios e tem ampla aplicação, fato que, propicia sua 
ampliação pelos Tribunais Pátrios. (GARCIA; PACHECO ALVES, 2013) 
Mateus Carvalho (2017, p.91): 
 
 
Espera-se sempre uma atuação proporcional do agente público, um equilíbrio entre os 
motivos que deram ensejo à prática do ato e a consequência jurídica da conduta. A 
grande finalidade deste preceito é evitar abusos na atuação de agentes públicos, ou seja, 
impedir que as condutas inadequadas desses agentes ultrapassem os limites no que 
tange à adequação, no desempenho de suas funções em relação aos fatos que ensejaram 
a conduta do Estado. Logo, buscar um equilíbrio entre o ato praticado e os fins a serem 
alcançados pela Administração Pública é a essencialidade desse princípio. 
[...] 
Enfim, a aplicação do princípio da proporcionalidade torna ilegal qualquer conduta do 
agente que seja mais intensa ou mais extensa do que o necessário para atingir o objetivo 
da norma que ensejou sua prática. 
 
 
Destaca-se, neste ponto, que o Supremo Tribunal Federal subdivide o princípio da 
proporcionalidade em 3 subprincípios, quais sejam: adequação, necessidade e proporcionalidade 
em sentido estrito. (CARVALHO, 2017, p.92). 
 
 
O subprincípio da proporcionalidade strictu sensu consiste em uma ponderação entre 
intensidade da restrição ao direito fundamental e a importância da realização do direito 
fundamental, apresentando-se como um verdadeiro equilíbrio de valores e bens. 
Por seu turno, o subprincípio da adequação revela-se na utilização da medida adequada, 
idônea para atingir o fim pretendido, enquanto que o subprincípio da necessidade se 
reflete na avaliação de medida restritiva de direito, com vistas a definir se é realmente 
necessária para atingir o fim proposto ou se existe uma medida menos danosa que 
atende a esse fim. 
 
 
27 
 
Para Di Pietro (2014, p. 81), em que pese a Lei do Processo Administrativo disponha os 
princípios da razoabilidade e proporcionalidade de modo separado, a autora entende que um 
estaria, em certa medida, contido no outro: 
 
 
Embora a Lei nº 9.784/99 faça referência aos princípios da razoabilidade e da 
proporcionalidade, separadamente, na realidade, o segundo constitui um dos aspectos 
contidos no primeiro. Isto porque o princípio da razoabilidade, entre outras coisas, exige 
proporcionalidade entre os meios de que se utiliza a Administração e os fins que ela 
tem que alcançar. E essa proporcionalidade deve ser medida não pelos critérios pessoais 
do administrador, mas segundo padrões comuns na sociedade em que vive; e não pode 
ser medida diante dos termos frios da lei, mas diante do caso concreto 
 
 
Em conformidade ao acima citado, Mazza (2015, p.132), “a proporcionalidade é um 
aspecto da razoabilidade voltado a aferição da justa medida da reação administrativa diante da 
situação concreta. Em outras palavras, constitui proibição de exageros no exercício da função 
administrativa”. 
À vista disso, explanados os princípios administrativos mais importantes à exposição 
do tema ora estudado, verifica-se que a administração pública e seus agentes devem pautar suas 
decisões com o fim de alcançar o interesse público e sempre alicerçados nos princípios 
supramencionados e demais expressos e implícitos no ordenamento pátrio, sob pena de praticar 
atos de improbidade administrativa a não observância destes pressupostos. 
Nesse seguimento, abordar-se-á no próximo capítulo quais atos administrativos, 
importam efetivamente em improbidade administrativa e demais aspectos que estão sujeitos os 
administradores e agentes públicos em geral, da mesma maneira, demonstrar-se-á tópicos do 
princípio da insignificância e sua aplicação no direito penal e seu “empréstimo” ao direito civil 
mais especificamente ao Direito Administrativo (improbidade administrativa). 
28 
 
3 IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA E O PRINCÍPIO DA INSIGNIFICÂNCIA 
 
No capítulo anterior buscou-se conceituar alguns princípios importantes que servem de 
base ao Direito Administrativo, sobretudo, aos guardam estreita relação com a Lei de 
Improbidade Administrativa, objeto deste estudo. Por conseguinte, passar-se-á apresentar os 
conceitos e características da improbidade administrativa e do princípio da insignificância 
segundo doutrinadores pátrios. 
 
3.1 DA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA 
 
Preliminarmente, frisa-se que a Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/92), traz 
o conceito de ato ímprobo, os elementos formadores da improbidade e os procedimentos do 
processo de improbidade administrativa. Aponta-se, ademais, que os objetivos da Lei 8.429/92 
(LIA), são três: sancionar o responsável pelo ato ímprobo, ressarcir o erário (sempre que 
necessário) e reparar civilmente o dano. 
Di Pietro (2014, p.901), estabelece que as expressões são a mesma coisa, haja vista que 
ambas correlacionam-se à honestidade na administração pública, contudo, indica que a distinção 
entre moralidade e improbidade administrativa cinge-se ao ato ser ilícito ou não: 
 
 
Não é fácil estabelecer distinção entre moralidade administrativa e probidade 
administrativa. A rigor, pode-se dizer que são expressões que significam a mesma coisa, 
tendo em vista que ambas se relacionam com a ideia de honestidade na Administração 
Pública. Quando se exige probidade ou moralidade administrativa, isso significa que 
não basta a legalidade formal, restrita, da atuação administrativa, com observância da 
lei; é preciso também a observância de princípios éticos, de lealdade, de boa-fé, de 
regras que assegurem a boa administração e a disciplina interna na Administração 
Pública. 
[...] 
No entanto, quando se fala em improbidade como ato ilícito, como infração sancionada 
pelo ordenamento jurídico, deixa de haver sinonímia entre as expressões improbidade 
e imoralidade, porque aquela tem um sentido muito mais amplo e muito mais preciso, 
que abrange não só atos desonestos ou imorais, mas também e principalmente atos 
ilegais. Na lei de improbidade administrativa (Lei nº 8.429, de 2-6-92), a lesão à 
moralidade administrativa é apenas uma das inúmeras hipóteses de atos de improbidade 
previstos em lei. 
 
 
No mesmo contexto, Cunha Júnior (2015, p. 590), expõe que a probidade administrativa 
é mais ampla e compreende a violação ao princípio da moralidade administrativa: 
 
 
29 
 
[...] probidade e moralidade administrativas são princípios constitucionais que se 
identificam, ‘tendo em vista que ambos se relacionam com a ideia de honestidade na 
Administração Pública’ (grifos no original). Tanto a probidade como a moralidade 
exigem a estrita observância de padrões éticos, de boa-fé, de lealdade com as 
instituições públicas, de regras que assegurem a boa e útil administração e a disciplina 
interna na Administração Pública. 
Todavia, à luz do direito positivo, a violação ao princípioda probidade administrativa 
é mais ampla e compreende a violação ao princípio da moralidade administrativa. 
Nesse sentido, esclarece Di Pietro que ‘quando se fala em improbidade como ato ilícito 
como infração sancionada pelo ordenamento jurídico, deixa de haver sinonímia entre 
as expressões improbidade e imoralidade, porque aquele tem um sentido muito mais 
amplo e muito mais preciso, que abrange não só atos desonestos ou imorais, mas 
também e principalmente atos ilegais1. 
Com efeito, na Lei nº 8.429, de 02 de junho de 1992 (Lei da Improbidade 
Administrativa), a violação à moralidade administrativa é apenas uma das inúmeras 
hipóteses de atos de improbidade ali previstos. Dito de outro modo, a improbidade 
administrativa compreende o ato de violação à moralidade administrativa e a todos os 
princípios da Administração Pública. 
Com efeito, com base nesse diploma legal, podemos entender por ato de improbidade 
administrativa todo aquele que, à custa da Administração Pública e do interesse público, 
importa em enriquecimento ilícito (art. 9); que causa prejuízo ao erário (art. 10) e que 
atenta contra os princípios da Administração Pública (art. 11) 
 
 
Além do que, acredita-se que os termos improbidade, corrupção e desonestidade, 
conforme bem destaca Simão (2011, p.41), “caminham juntos. O ímprobo é aquele que 
desrespeita as normas morais, sociais e costumeiras, agindo sempre contra esses princípios”. 
Nesse ponto de vista, nota-se que o constituinte dedicou especial atenção à probidade, 
consoante é o ensinamento de Silva (2005, p.669), “a improbidade administrativa é uma 
imoralidade qualificada pelo dano ao erário e correspondente vantagem ao ímprobo ou a 
outrem”. 
Sem embargo, assinala-se que a moralidade e probidade são sinonímias, no entanto, a 
improbidade é mais grave do que a imoralidade, haja vista que um ato pode enquadrar-se como 
imoral sem, contudo, restar caracterizado como ato ímprobo, uma vez que exige, via de regra, a 
má fé do agente da ação. (MEIRELLES,2016) 
Para Mazza (2015, p.641), “os agentes públicos podem praticar, no exercício das 
funções estatais, condutas violadores do Direito, capazes de sujeita-los à aplicação das mais 
diversas formas de punição. Se o comportamento causar prejuízo patrimonial, pode ser proposta 
ação civil para reparar o dano”. 
As condutas violadores de direito supracitada, trata-se que atos de improbidades e ação 
a ser proposta é a Ação de Improbidade Administrativa cujos elementos constitutivos são (DI 
PIETRO, 2014, p.909): 
 
 
30 
 
O ato de improbidade administrativa, para acarretar a aplicação das medidas 
sancionatórias previstas no artigo 3 7, § 4º, da Constituição, exige a presença de 
determinados elementos: 
a) sujeito passivo: uma das entidades mencionadas no artigo 1 º da Lei nº 8 .429; 
b) sujeito ativo: o agente público ou terceiro que induza ou concorra para a prática do 
ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta (arts. 1 º 
e 3º) 
c) ocorrência do ato danoso descrito na lei, causador de enriquecimento ilícito para o 
sujeito ativo, prejuízo para o erário ou atentado contra os princípios da Administração 
Pública; o enquadramento do ato pode dar-se isoladamente, em uma das três hipóteses, 
ou, cumulativamente, em duas ou nas três; 
d) elemento subjetivo : dolo ou culpa. (grifei) 
 
 
No mais, enfatiza-se que a ação a ser proposta com base na LIA não se trata de ação de 
natureza penal, mas sim de ação civil de improbidade administrativa, tendo como sujeitos ativo 
qualquer agente público, servidor ou não que enriquecer ilicitamente, contrariar princípios, ou 
causar prejuízos, no exercício do mandato, cargo, emprego ou função na administração pública 
direta, indireta ou fundacional. 
Por seu turno, a ação de improbidade administrativa “é aquela em que se pretende o 
reconhecimento judicial de condutas de improbidade na Administração, perpetradas por 
administradores públicos e terceiros, e a consequente aplicação das sanções legais, com o escopo 
de preservar o princípio da moralidade administrativa”. (CARVALHO FILHO, 2014, p. 1088) 
Dito isso, quem pode ser agentes ativos e passivos na ação de improbidade 
administrativa? Assunto a ser abordado na próxima parte deste estudo. 
 
3.1.1 Sujeito Ativo do Ato de Improbidade 
 
De início, frisa-se que sujeito ativo do ato de improbidade administrativa é todo aquele 
que “concorre para sua prática ou aufere alguma vantagem indevida em razão desse ato”. 
(ALEXANDRE; DEUS, 2015, np.) 
Aliás, enfatiza-se que o sujeito ativo de um ato de improbidade necessariamente será o 
sujeito passivo da ação civil de improbidade administrativa. (MAZZA, 2015). 
Na visão de Cunha Júnior (2015, p.591), podem ser sujeito ativo de ato de improbidade: 
 
 
[...] os agentes públicos (considerado todo aquele que exerce, ainda que 
transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação 
ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função 
nas entidades consideradas sujeito passivo) e os terceiros que, mesmo não sendo agentes 
públicos, induzam ou concorram para a prática do ato de improbidade ou dele se 
beneficiem sob qualquer forma direta ou indireta. 
31 
 
Não obstante todos os agentes públicos (agentes políticos, agentes administrativos e 
particulares em colaboração com o poder público) possam ser sujeito ativo de ato de 
improbidade, esclarece Di Pietro ‘que nem todos os agentes políticos podem se 
submeter integralmente aos efeitos da lei de improbidade administrativa. Segundo a 
ilustrada autora, a sanção de perda do cargo ou da função pública não se aplica aos 
parlamentares e ao Presidente da República e demais autoridades mencionadas nos 
incisos I e 11 do art. 52 da Constituição Federal’, uma vez que todos esses agentes 
políticos só podem perder o cargo ou função mediante providências políticas previstas 
na Magna Carta. (grifo do autor) 
 
 
O artigo 2º da LIA, traz quem são os agentes públicos “todo aquele que exerce, ainda 
que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou 
qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas 
entidades mencionadas” no artigo 1º da LIA. 
Nesta senda, Mazza (2015, p.646), explica a abrangência do termo agente público 
previsto no artigo 17 da Lei de Improbidade Administrativa: 
 
 
A mensão a ‘qualquer agente público’ significa que os atos de improbidade podem ser 
praticados por todas as categorias de agentes públicos, incluindo servidores estatutários, 
empregados públicos celetistas, agentes políticos, contratados temporários particulares 
em colaboração com a Administração, tais como os requisitados de serviço (mesários e 
conscritos, por exemplo). 
A LIA aplica-se também a funcionários e dirigentes de sindicatos, entidades do terceiro 
setor, como as assistenciais, e pessoas componentes do sistema "S". (grifo do autor) 
 
 
Ressalta-se que os terceiros, mesmo que não estejam na condição de agente público, 
que induzam (convençam), ou concorram (colaborem) para a prática do ato de improbidade 
administrativa, ou que dele se beneficiem quer de forma direta quer de forma indireta lhes serão 
aplicadas sanções conforme previsto na Lei de Improbidade Administrativa 
Em consonância com os ensinamentos de Carvalho Filho (2015, p.1093): 
 
 
Denomina-se de sujeito ativo aquele que pratica o ato de improbidade, concorre para 
sua prática ou dele extrai vantagens indevidas. É o autor ímprobo da conduta. Em alguns 
casos, não pratica o ato em si, mas oferece sua colaboração, ciente da desonestidade do 
comportamento. Em outros, obtém benefícios do ato de improbidade, muito embora 
sabedor de sua origem escusa. 
No sistema adotado pela Lei de Improbidade, podem identificar-se dois grupos de 
sujeitos ativos: (1 º) os agentes públicos; (2º) terceiros. Para melhor enfoque, cada um 
desses grupos será analisado separadamentea seguir. 
 
 
Importantíssimo, ainda referenciar que as pessoas jurídicas também podem ser 
consideradas sujeito ativo do ato de improbidade sempre na condição de terceiro. Isso porque, a 
32 
 
pessoa jurídica é sujeito de direito que possui individualidade diverso das pessoas físicas que 
convergiram para a sua formação. 
Dessa forma, “quando os bens públicos oriundos da improbidade se incorporam ao 
patrimônio da pessoa jurídica, esta aufere nítida vantagem indevida, de sorte que não há como 
negar a possibilidade de ser sujeito ativo do ato ímprobo”. (DE CARVALHO, 2017) 
Ademais, o art. 3° da Lei n° 8.429/1992 não faz distinção entre pessoa física e pessoa 
jurídica, diferentemente da previsão referente ao agente público, este sim necessariamente uma 
pessoa natural. 
Carvalho Filho (2012, p.1068/1069) diverge desse posicionamento, de a pessoa jurídica 
ser sujeito ativo de atos de improbidade aduzindo que: 
 
 
De qualquer forma, o terceiro jamais poderá ser pessoa jurídica. As condutas de indução 
e colaboração para a improbidade são próprias de pessoas físicas. Quanto à obtenção 
de benefícios indevidos, em que pese a possibilidade de pessoa jurídica ser destinatária 
deles (como, por exemplo, no caso de certo bem público móvel ser desviado para seu 
patrimônio), terceiro será o dirigente ou responsável que eventualmente coonestar com 
o ato dilapidatório do agente público. Demais disso, tal conduta, como vimos, pressupõe 
dolo, elemento subjetivo incompatível com a responsabilização de pessoa jurídica. 
 
 
Deste modo, conclui-se que não é somente o agente público que pode ser agente passivo 
de improbidade administrativa, mas também o terceiro que com ele concorra ou se beneficie do 
ato ímprobo. Assim, vistos os sujeitos ativos da ação de improbidade no próximo tópico abordar-
se-á os agentes passivos da improbidade administrativa. 
 
3.1.2 Sujeito Passivo do Ato de Improbidade 
 
Em contrapartida, são sujeitos passivos dos atos de improbidade administrativa todas as 
entidades mencionadas no artigo 1º da Lei de Improbidade Administrativa, quais sejam: “a 
administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do 
Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público 
ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de 
cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual”. (sic). 
O sujeito passivo é a pessoa jurídica que a LIA indica como vítima dos atos de 
improbidade administrativa. Carvalho Filho (2015, p.1091) ensina que “a despeito do adjetivo 
‘administrativa’, nem sempre o sujeito passivo se qualifica como pessoa eminentemente 
33 
 
administrativa. A lei, portanto, ampliou a noção, em ordem a alcançar também algumas entidades 
que, sem integrarem Administração, guardam algum tipo de conexão com ela”. (grifo do autor) 
Nos dizeres de Cunha Júnior (2015, p.590/591): 
 
 
[...] podem ser sujeito passivo do ato de improbidade a Administração Pública Direta e 
Indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos 
Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de 
entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de 
cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual. Assim, a União, os Estados-
membros, o Distrito Federal, os Municípios, os Territórios Federais, as Autarquias, as 
Fundações instituídas pelo Poder Público, sejam de direito público ou de direito 
privado, as Empresas Públicas e as Sociedades de Economia Mista podem ser sujeito 
passivo da improbidade administrativa. (sic) 
Ademais, o parágrafo único deste artigo estabelece que estão também sujeitos às 
penalidades desta lei os atos de improbidade praticados contra o patrimônio de entidade 
que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público bem 
como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com 
menos de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, limitando- se, nestes 
casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres 
públicos.(sic) 
 
 
As vítimas da improbidade, ou sujeitos ativos na ação de improbidade administrativa 
são as entidades públicas que sofrem as consequências do ato de improbidade, assim como as 
pessoas jurídicas privadas não pertencentes ao Estado mas, que recebam valores do Poder 
Público: (MAZZA, 2015, p.644) 
 
 
[...]podem ocupar essa condição pessoas jurídicas organizadas nas seguintes categorias: 
a) administração pública direta: composta pelas pessoas federativas, a saber, União, 
Estados, Distrito Federal, Municípios e Territórios; 
b) administração pública indireta: são autarquias, fundações públicas, associações 
públicas, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações 
governamentais; 
c) empresas incorporadas ao patrimônio público ou de entidade cuja criação ou custeio 
o erário haja concorrido ou concorra com mais de 50% do patrimônio ou da receita 
anual: com essa referenda, o legislador quis reformar a inclusão, no rol dos sujeitos 
passivos dos atos de improbidade, das chamadas empresas governamentais, ou seja, 
empresas públicas e sociedades de economia mista; 
d) entidades que recebam subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício 
provenientes de órgãos públicos: as pessoas jurídicas privadas, não pertencentes ao 
Estado, também podem figurar como sujeito passivo de ato de improbidade 
administrativa desde que recebam algum tipo de vantagem concedida pelo Poder 
Público, tais como: subvenções, benefícios, incentivos fiscais ou incentivos 
creditícios 
Porém, nesses casos, a sansão patrimonial fica limitada a repercussão do ilícito sobre a 
contribuição dos cofres públicos (art. 1°, parágrafo único, da LIA). Nessa categoria, 
estão enquadradas, além das pessoas jurídicas pertencentes ao Terceiro Setor que 
recebem receitas diretamente do Estado, tais como as organizações sociais e 
organizações da sociedade civil de interesse público, e as entidades parafiscais [...]. 
e) entidades cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de 
50% do patrimônio ou da receita anual. (grifei) 
34 
 
 
 
Deste modo, denota-se que toda e qualquer entidade que receba valores públicos pode 
ser sujeito passivo nas ações de improbidade administrativa. 
 
3.1.3 Atos de Improbidade Administrativa 
 
A Lei de Improbidade Administrativa aponta um rol exemplificativo dos atos que 
importam em improbidade administrativa neste ponto de vista, Cunha Júnior (2015, p.594/595): 
 
 
Assim, a improbidade administrativa compreende os seguintes atos: 
a) Os que importam enriquecimento ilícito; 
b) Os que causam prejuízo ao erário; 
c) Os que atentam contra os princípios da Administração Pública. 
Cumpre observar que o ato de improbidade pode corresponder a um ato administrativo, 
a uma omissão ou a uma conduta, dolosa ou, nas hipóteses do art. 10 da Lei 8.429/92 
até culposa (vale dizer, para os atos de improbidade que causam lesão ao erário, até uma 
ação ou omissão culposa pode constituir improbidade administrativa). Estes atos são 
enumerados nos artigos 9°, 10 e 11 da Lei 8 429/92 de forma meramente 
exemplificativa. 
 
 
No entender de Carvalho Filho (2015, p.1099) os atos de improbidade administrava 
constituem em três categorias, das quais a cabeça do artigo define a conduta genérica ao passo 
que seus incisos traduzem as condutas específicas: 
 
 
Naquelas três primeiras categorias, o legislador optou por referir no caput dos 
dispositivos a conduta genérica configuradora da improbidade e nos diversos incisos as 
condutas específicas, que nada mais são - diga-se a bem da verdade - do que situações 
jurídicas exemplificadoras da conduta genérica estabelecida no caput. Portanto, as 
condutas específicas constituem relação meramente exemplificativa (numerus apertus), 
de onde se infere