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DISCIPLINA DO PARCELAMENTO DO SOLO URBANO 
Rochelle Jelinek1 
 
 
1 FORMAS DE PARCELAMENTO DO SOLO URBANO 
 
1.1 Loteamento, desmembramento e desdobro 
 
 
Parcelamento do solo urbano é o processo cuja finalidade é proceder à 
divisão de gleba para fins de urbanização, edificação e ocupação, podendo ser 
executado sob as formas de loteamento, desmembramento ou desdobro. 
Para compreensão desse processo, convém definir alguns aspectos 
por ele abrangidos. 
A Lei Federal n.° 6.766/79, que rege o parcelamento do solo urbano, 
não define2 o que seja gleba, embora utilize essa palavra em diversos 
dispositivos. Diógenes Gasparini conceituou gleba como “toda área em que se 
pode, nos termos da lei, implantar um loteamento para fins urbanos”3. E 
complementa que não podem ser consideradas glebas “as áreas (lotes e 
quadras) resultantes de urbanizações já efetivadas”. Em outras palavras, gleba 
é “a área de terreno que ainda não foi objeto de parcelamento urbano regular, 
isto é, aprovado e registrado”4. Após o registro do parcelamento do solo no 
Cartório do Registro de Imóveis, o imóvel deixa de existir juridicamente como 
gleba e passa a existir juridicamente como coisa loteada ou desmembrada, 
composta de lotes e áreas públicas.5 
Na lei tem-se uma imprecisa e vaga definição de lote inserta no art. 2o, 
§4o, da lei n.° 6.766/79: “considera-se lote o terreno servido de infra-estrutura 
básica cujas dimensões atendam aos índices urbanísticos definidos pelo plano 
diretor ou lei municipal para a zona em que se situe”. Amadei define lote como 
“a porção de terra resultante do parcelamento urbano destinada à edificação ou 
recreação”6. 
Distinção que também se impõe é entre as formas de parcelamento do 
solo: loteamento, desmembramento e fracionamento. 
O art. 2o, §1o, da Lei n.° 6.766/79, conceitua loteamento como sendo a 
subdivisão de gleba em lotes destinados à edificação7, com abertura de novas 
 
1 Promotora de Justiça-Ministério Público do RS, Especialista em Direito Ambiental pela Universidade 
Federal do RS-UFRGS, Mestranda em Direito pela Pontifícia Universidade Católica do RS-PUC/RS. 
2 Sobre esse aspecto, entende-se que a lei não existe para definir conceitos, mas sim para prescrever 
regras. 
3 GASPARINI, Diógenes. O município e o parcelamento do solo. 2.ed. São Paulo: Saraiva, 1988, p.12. 
4 AMADEI, Vicente Celeste; AMADEI, Vicente de Abreu. Como lotear uma gleba: o parcelamento do 
solo urbano em seus aspectos essenciais. 2.ed. Campinas: Millenium, 2002, p. 1-3. 
5 A distinção é importante, pois, identificado o terreno como lote e não gleba, há tendência de, em caso de 
novo parcelamento, ser evitada nova destinação de espaços livres de uso público (o que significa não 
haver perda de área útil de domínio privado), quando reparcelamento estiver dentro da mesma 
finalidade do parcelamento original, o que, às vezes, pode configurar burla às exigências da Lei n.° 
6.766/79, como se verá adiante. 
6 AMADEI; AMADEI, Como lotear uma gleba..., p. 3-4. 
7 Quando a lei fala em edificação, não especifica que espécie, podendo abranger qualquer tipo, inclusive 
as que não sejam destinadas unicamente à moradia habitual dos adquirentes dos lotes, podendo ser 
sítios de recreio, hotéis, escolas, parques e outros quaisquer. COUTO, Sérgio A. Frazão do. Manual 
prático e teórico do parcelamento urbano. Rio de Janeiro: Forense, 1981. p. 27. 
 2
vias de circulação8, de logradouros públicos9 ou prolongamento, modificação 
ou ampliação das vias existentes. A conceituação é bastante em si, encerrando 
qualquer discussão. 
A Lei n.° 9.785/99, que alterou a Lei n.° 6.766/79, teve vetado10 o §2o 
do art. 2o, que conceituava o desmembramento. Mesmo deixando de 
conceituá-lo, a lei manteve o instituto, ao determinar, no art. 11, que devem ser 
aplicadas ao desmembramento, no que couberem, as disposições urbanísticas 
vigentes para as regiões em que se situem, ou, na ausência destas, as 
disposições para os loteamentos. 
Os dois institutos diferem significativamente porque no loteamento há 
abertura de novas vias de circulação, de logradouros públicos ou 
prolongamento, modificação ou ampliação das vias existentes, enquanto no 
desmembramento ocorre um aproveitamento do sistema viário existente, sem 
se cogitar de prolongamento, modificação ou ampliação de ruas ou avenidas. 
Em ambas as modalidades de parcelamento do solo, entretanto, há 
indispensabilidade da observância das normas da Lei n.° 6.766/79: para ser 
regular, o parcelamento deve ter aprovação do projeto pelo Município, 
registro11 no Registro de Imóveis competente e execução de infra-estrutura12. 
O fracionamento ou desdobro de área é o reparcelamento de lote (e 
não gleba). Não foi mencionado pela Lei n.° 6.766/79, porque o §2o do art. 2o 
da Lei n.° 9.785/99 também foi vetado, com o escopo de evitar a prática do 
desdobro sucessivo de lotes, pela qual deixaria o loteador de atender às 
exigências legais. Mas, na prática, o fracionamento de lotes continua a existir. 
A controvérsia que surge é quanto à sujeição desta forma de parcelamento às 
normas da Lei n.° 6.766/79. É que, em muitos casos, o desdobro pode ser uma 
forma de burla à lei do parcelamento do solo, um subterfúgio para fugir às 
obrigações legais, especialmente de execução de obras de infra-estrutura. No 
entanto, somente no caso concreto poderá ser aferida a necessidade da 
aplicação das normas do parcelamento do solo urbano, pela administração 
municipal, pelo registrador público e pelos aplicadores da lei. 
 
 
 
8 As vias de circulação interna no loteamento são necessárias para facultar o acesso a todos os lotes. Ao 
estabelecer a obrigatoriedade destas, a lei visou evitar a necessidade dos ocupantes dos lotes centrais de 
valerem de servidões em propriedades de terceiros para chegar aos seus lotes ou ir deles às vias 
públicas próximas. Ibidem, p. 28. 
9 A exigência que a lei faz de existência de espaços públicos (reservas florestais, praças, play-grounds, 
campos ou quadras de esporte, locais para reuniões coletivas, etc.) para utilização comum dos que ali 
vierem a morar objetiva atender às necessidades de lazer, esportes, divertimento, para que o loteamento 
não se torne local insípido. Ibidem, p. 29. 
10 O veto se deu sob duplo fundamento: a um, porque o dispositivo admitia o desmembramento com 
acréscimo do sistema viário, o que poderia causar confusão com o instituto do loteamento; a dois, 
porque no desmembramento, não havendo exigência de destinação de área ao Poder Público, o que, 
segundo o veto, provocaria escassez de espaço para a implantação de escolas, de centro de saúde, 
praças e outros equipamentos necessários aos futuros parcelamentos, em prejuízo da comunidade local. 
11 O art. 167, inc. II, n.° 4, da Lei de Registros Públicos, dispõe que o loteamento deve ser registrado, ao 
passo que o desmembramento é simplesmente averbado. Já o art. 18 da Lei n.° 6.766/79 diz que, 
aprovado o projeto de desmembramento ou parcelamento, deverá o loteador levá-lo a registro 
imobiliário, sem fazer diferenciação quanto ao ato notarial. Entende-se que, independente da 
denominação, os efeitos e as exigências para a anotação registral são os mesmos, razão pela qual não há 
por que haver distinção, utilizando-se, doravante, a palavra “registro”. 
12 Sobre a questão, ver requisitos urbanísticos do parcelamento do solo para fins urbanos, no capítulo 4. 
 3
Quando a divisão da área não chegar a formar novo aglomerado 
habitacional, não houver abertura, prolongamento ou ampliação das vias e, 
sobretudo, quando o seu proprietário não visar ao parcelamento para fins de 
venda de várias unidades isoladas (novos lotes), não há desmembramento ou 
loteamento sujeito à Lei n.° 6.766/7913. Amadei cita, com base em decisões 
administrativas da Corregedoria-Geral da Justiça de São Paulo, que a dispensa 
das exigências da Lei n.° 6.766/79 é admitida para desdobrosde pequeno 
porte, objetivando a divisão da área em dois, três, ou até dez lotes, quando não 
houver razão jurídica para a exigência, porque evidente a desnecessidade da 
tutela urbanística e de proteção dos adquirentes dos lotes. Também menciona 
a existência de casos em que não foi admitida dispensa das exigências legais 
para desdobro em dezessete, dez e até quatro lotes, quando se verificou que 
visava burla à Lei n.° 6.766/7914. 
Destarte, tem-se que a aplicação da Lei n.°6.766/79 ao fracionamento 
não se dá necessariamente de acordo com o número de lotes divididos, mas 
sim em razão da necessidade de tutela urbanística, ambiental e consumeirista 
no caso concreto, de modo a exercer controle sobre a instalação de 
conglomerados urbanos desordenados ou sem recursos infra-estruturais 
urbanos necessários. 
 
 
1.2 Formas irregulares de parcelamento do solo 
 
 
Os parcelamentos urbanos podem ser regulares ou irregulares, 
conforme atendam ou não aos preceitos legais. A Lei n.° 6.766/79 não 
distingue com precisão essas formas de parcelamento; apresenta os limites do 
regular e, por conseqüência, do irregular. 
É regular o parcelamento urbano que atende a todas as exigências 
administrativas do Poder Público e, depois de aprovado pelo Município, é 
registrado perante o Registro de Imóveis da circunscrição onde se encontra a 
gleba fracionada. 
É irregular, num sentido amplo, todo o parcelamento que não 
obedeceu às regras técnico-administrativo-jurídicas exigidas na lei, que não foi 
registrado no Registro de Imobiliário ou que não foi executado de acordo com 
os projetos. Esses parcelamentos em desacordo com a lei podem ser 
clandestinos ou irregulares (stricto sensu).15 
 
 
1.2.1 Parcelamentos clandestinos ou irregulares 
 
 
Irregulares são os parcelamentos cujos projetos são aprovados pela 
autoridade municipal e não registrados no Registro de Imóveis competente ou 
 
13 Nesse sentido: “Se não é gleba que está sendo dividida em lotes, mas, simplesmente, um lote de 500m2 
que está sendo desdobrado em duas partes, não se trata de desmembramento, mas de simples desdobre, 
não sujeito à Lei n.° 6.766/79.” (Ap. 826-0, do Conselho Superior da Magistratura do Tribunal de 
Justiça de São Paulo. Rel.: Arnaldo Rizzardo. j. 17/02/82). 
14 AMADEI; AMADEI, Como lotear uma gleba... p. 4-5. 
15 Sobre as irregularidades nos loteamentos, ver mais no capítulo 6. 
 4
cujas obras de urbanização não foram executadas ou o foram em desacordo 
com a licença expedida, apesar de ter sido efetivada a venda, cessão ou 
ocupação de lotes. 
Clandestinos são os parcelamentos que não têm projeto aprovado pela 
autoridade municipal – e conseqüentemente não registrados –, mas 
implementados de fato, como aponta José Carlos de Freitas16: 
 
Clandestino não é, apenas, o loteamento feito às ocultas. 
Tanto é aquele desconhecido oficialmente pelo Poder 
Público, porque inexistente solicitação de aprovação, 
quanto o que deriva do indeferimento do respectivo 
pedido, por não atender às exigências legais. Num e 
noutro caso, sempre sem a chancela oficial, ele é 
implantado fisicamente pelo loteador, com a abertura de 
ruas, demarcação de quadras e lotes e com a edificação 
de casas pelos adquirentes. 
 
Rosângela Staurenghi17 anota que a doutrina jurídica tradicionalmente 
classifica o parcelamento do solo em loteamentos ou desmembramentos, 
regulares, irregulares ou clandestinos. E acrescenta que os assentamentos 
informais – invasões – também são formas de parcelamento clandestino do 
solo, que exigem regularização fundiária, com correção dos aspectos 
dominiais, urbanísticos e ambientais.18 
 
 
2 RESTRIÇÕES URBANÍSTICAS E AMBIENTAIS 
 
 
2.1 Zonas urbanas e zonas rurais 
 
 
O parcelamento do solo para fins urbanos somente é admitido em 
zonas urbanas, de expansão urbana ou de urbanização específica, assim 
definidas pelo plano diretor ou em lei municipal (art. 3o, caput, da Lei n.° 
6.766/79). A lei do parcelamento excluiu de sua órbita de aplicação os 
loteamentos para fins rurais19. 
 
16 FREITAS, José Carlos de. Loteamentos clandestinos: uma proposta de prevenção e repressão. In: 
FREITAS, José Carlos de (coord.). Temas de direito urbanístico. São Paulo: Imprensa Oficial do 
Estado: Ministério Público do Estado de São Paulo, 2000, v.2, p. 335. 
17 STAURENGHI, Rosângela. Regularização fundiária de assentamentos informais. Texto inédito, 
produzido para orientar debate ocorrido em 12/11/2003 na Câmara Federal de Deputados – Comissão 
de Desenvolvimento Urbano, sobre a alteração da Lei n.° 6.766/79. Edésio Fernandes também anota 
que as favelas são consideradas forma de loteamento, ainda que com características peculiares, 
justificando sua classificação como áreas de urbanização específica. FERNANDES, Edésio. 
Perspectivas para a regularização fundiária em favelas à luz do Estatuto da Cidade. In: FREITAS, José 
Carlos de (coord.). Temas de direito urbanístico. São Paulo: Imprensa Oficial do Estado: Ministério 
Público do Estado de São Paulo, 2001, v.3, p. 197. 
18 Sobre os parcelamentos a margem da lei, ver capítulo 6. 
19 Os loteamentos para fins rurais ou agrários obedecem a normas especiais editadas pela legislação 
agrária: Estatuto da Terra (Lei n.° 4.504/64), seu regulamento (Decreto n.° 59.428/64), pela Lei n.° 
5.868/72, pelo Decreto-Lei n.° 58/37 e pela Instrução do INCRA n.° 17-b/80. 
 5
Importante definir-se algumas terminologias – ‘fins urbanos’, zonas 
urbanas, de expansão urbana e de urbanização específica, ‘fins rurais’ e zona 
rural – para que se possa aferir a incidência da lei em comento. 
No dizer de Sérgio Frazão do Couto20, o parcelamento do solo com 
fins urbanos refere-se ao fracionamento do espaço territorial especificamente 
destinado a abrigar contingentes humanos para formação, expansão ou 
conservação das cidades. Nesse enfoque, define as espécies de solo urbano 
que contém o conceito de parcelamento para ‘fins urbanos’: solo urbano 
propriamente dito – porção territorial onde existem erigidas, continuamente, as 
moradias dos seus habitantes, as vias de circulação entre as unidades 
residenciais, os serviços próprios, direção político-administrativa; solo de 
expansão urbana – porção territorial indefinida aos redor das cidades, para 
onde possa seu crescimento se dirigir, pela agregação de novos componentes 
urbanísticos constantes da zona urbana propriamente dita; solo urbanizável – 
aquele onde as condições geológicas, sanitárias, ecológicas, etc., impedem 
atualmente sua ocupação pela população, sem riscos para ela, até as 
correções necessárias para torná-lo habitável. Assevera, ainda, que esses 
tipos de solo urbano podem sofrer mutações nas categorias classificatórias por 
força de normas legais pertinentes ou fatos sociais e obras governamentais 
que incidam sobre eles. 
Por esse prisma, são zonas urbanas, além daquelas de edificações 
contínuas de povoação, as partes adjacentes e as áreas que, a critério do 
Município, venham a, possivelmente, ser também ocupadas por edificações e 
concentrações demográficas contínuas.21 
O crescimento das cidades, não só no sentido vertical, mas também 
horizontal, é uma constante, de modo que áreas isoladas passam, em pouco 
tempo, a ser ocupadas por edificações e concentrações urbanas. A expansão 
dos limites horizontais da cidade se dá inicialmente com o deslocamento das 
classes menos favorecidas para áreas periféricas (os “cinturões de pobreza”) e, 
também, da ocupação de campos por sítios de recreio, casas de campo, 
chácaras, para onde a população procura deslocar-se em busca de 
tranqüilidade aos finais de semana e até para moradia. Nesse contexto 
vislumbram-se 
 
20 COUTO, Manual prático..., p. 8-11. 
21 O Código Tributário Nacional (Lei n.° 5.172/66) traz em seu bojo uma definição de zona urbana (para 
fins de incidência de imposto sobre a propriedade prediale territorial urbana), no art. 32, §1o e §2°: 
§1o – Para os efeitos desse imposto, entende-se como zona urbana a definida em lei municipal, 
observado o requisito mínimo da existência de melhoramentos indicados em pelo menos 2 (dois) dos 
incisos seguintes, construídos ou mantidos pelo Poder Público: 
I – meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais; 
II – abastecimento de água; 
III – sistema de esgotos sanitários; 
IV – rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar; 
V – escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 (três) quilômetros do imóvel 
considerado. 
§2o – A lei municipal pode considerar urbanas as áreas urbanizáveis, ou de expansão urbana, 
constantes de loteamentos aprovados pelos órgãos competentes, destinadas à habitação, à indústria ou 
ao comércio, mesmo que localizados fora das zonas definidas nos termos do parágrafo anterior. 
Essa referência é relevante, uma vez que muitos parcelamentos irregulares, executados em zonas rurais, 
mas com fins urbanos, não observaram as exigências da Lei n.° 6.766/79, sendo interessante a 
continuidade dessa condição de irregularidade tanto para o loteador – que não precisa executar todas as 
obras de infra-estrutura nem outorgar escritura pública de transferência do domínio dos lotes, quanto 
para os adquirentes, que preferem a incidência do ITR à do IPTU. 
 6
 
 
as zonas de expansão urbana, áreas para onde tende o crescimento das 
cidades, com a localização de novas levas humanas. 
A expansão horizontal da cidade também ocorre com o deslocamento 
das indústrias encravadas nos núcleos urbanos, para evitar a falta de sossego 
da população em razão da poluição sonora e ambiental, que determina a 
criação de áreas ou distritos industriais mais afastados, o que acaba por levar 
os operários a residirem mais perto do local de trabalho e, em seguida, vem o 
comércio para servi-los. As áreas destinadas pela legislação municipal para 
criação de distritos industriais, por exemplo, seriam zonas de urbanização 
específica. 
De acordo com o art. 3o da Lei n.° 6.766/79, ao Município compete, 
privativamente, delimitar o perímetro urbano dentro de seu território, 
notadamente para fins urbanísticos. Mas não cabe ao Município estabelecer 
critérios de definição de zona urbana ou de expansão urbana. Cabe à lei 
urbanística estabelecer os requisitos que darão à área condição de urbana ou 
urbanizável, e, atendidos esses requisitos, a lei especial municipal delimitará o 
perímetro urbano, as áreas de expansão urbana e os núcleos em 
urbanização22. 
Em contraponto às zonas urbanas (em sentido amplo), existem as 
zonas rurais, que Frazão do Couto23 conceitua como as destinadas à produção 
e exploração de bens necessários à alimentação das populações existentes 
nos núcleos urbanos.24 
As normas jurídicas incidentes sobre a matéria fazem concluir que 
podem existir áreas rurais em zonas urbanas e áreas urbanas em zonas rurais. 
Como assevera Diógenes Gasparini25, um imóvel rural pode estar localizado 
em zona urbana, expansão urbana ou em zona rural. 
Diante disso, afirma-se haver a possibilidade de existir área urbana (se 
sua destinação não for agrícola ou pecuária, nem medir mais de um hectare) 
em zona rural e área rural em zona urbana lato sensu. 
E, por fim, contrapondo as definições de zona urbana e zona rural, 
imóvel urbano e imóvel rural, chega-se à conclusão que parcelamento para 
‘fins urbanos’ é o que se destina à urbanização, edificação e ocupação, com a 
 
22 No âmbito do Rio grande do Sul, a Lei de Desenvolvimento Urbano (Lei Estadual n.° 10.116/94) 
definiu áreas urbana e de expansão urbana, nos arts. 11 a 14. 
23 COUTO, Manual prático..., p. 41. 
24 O Estatuto da Terra, em seu art. 4o, inc. I, define imóvel rural como o prédio rústico aquele de área 
contínua, qualquer que seja a sua localização, que se destina à exploração extrativa agrícola, pecuária 
ou agro-industrial. O critério da destinação afasta os demais, eis que a lei, para considerar um imóvel 
como rural (fora da esfera da Lei n.° 6.766/79), não leva em conta sua localização nem sua dimensão. 
Já o Código Civil estabelece que os imóveis devem ser considerados urbanos ou rurais conforme 
estejam localizados na área urbana ou na área rural, inadmitindo a existência de área rural encravada 
em zona urbana ou de imóvel urbano (independente de seu aproveitamento e sua destinação) em zona 
rural. A Lei n.° 5.868, para fins de incidência do imposto sobre a propriedade territorial rural, considera 
imóvel rural aquele que se destina à exploração agrícola, pecuária, extrativa, vegetal ou agro-industrial, 
independente de sua localização, e tiver área superior a 1 (um) hectare, levando em consideração, dessa 
forma, dois aspectos – destinação e dimensão, com prevalência deste último, de modo que as áreas 
menores que um hectare deverão ser consideradas urbanas (em sentido amplo). Mais sobre a questão: 
BALBINO FILHO, Nicolau. Registro de imóveis. 9. ed. São Paulo: Saraiva, p.355. MENDONÇA, 
Rafael Augusto de. Direito agrário. 2..ed. Rio de Janeiro: Renovar, 1997, p.301. 
25 GASPARINI, O município..., p.182. 
 7
finalidade de habitação, indústria ou comércio, enquanto parcelamento para 
‘fins rurais’ é o que se destina à exploração econômica da terra - agrícola, 
pecuária, extrativa ou agro-industrial. 
Já se disse que o parcelamento do solo para ‘fins urbanos’ somente é 
admitido em zonas urbanas, de expansão urbana ou de urbanização 
específica, assim definidas pelo plano diretor ou em lei municipal, restando 
excluídos da órbita da Lei n.° 6.766/79 os loteamentos para ‘fins rurais’. E nas 
hipóteses em que áreas rurais são fracionadas mediante loteamentos ou 
desmembramentos para ‘fins urbanos’, qual a lei aplicável à espécie? 
O art. 53 da Lei n.° 6.766/7926 prescreve que toda alteração de 
uso do solo 
rural para fins urbanos dependem de prévia audiência do INCRA, do órgão 
metropolitano (quando for o caso), e da aprovação da Prefeitura Municipal, 
segundo as exigências da legislação pertinente. Este dispositivo teve como 
objetivo regrar a alteração do uso do solo rural para fins urbanos – e não o 
parcelamento do solo rural para finalidade urbana27, porque não disciplinou 
como este poderia ocorrer. 
Feita essa premissa, conclui-se que o art. 53 não abriu uma exceção 
ao art. 3o da Lei n.° 6.766/79 (que só admite parcelamento para ‘fins urbanos’ 
em zonas urbanas lato sensu). 
Assim, o parcelamento de imóvel rural (localizado em zona rural) para 
‘fins urbanos’ só será factível se lei municipal redefinir o seu zoneamento, 
transformando a zona rural ou parte dela (onde se encontra o imóvel) em zona 
urbana ou de expansão urbana. 
Sobre a questão, Toshio Mukai conclui que, se um imóvel rural perdeu 
suas características de exploração agrícola, extrativa vegetal, pecuária ou 
agro-industrial, deverá ele obedecer duas condições para o loteamento para 
fins de sítios de recreio ou núcleos urbanos: atender ao art. 53 da Lei n.° 
6.766/79 e ser incluído, por lei municipal, em zona de expansão urbana. Sem 
tais condições, o parcelamento será ilegal e irregular, incidindo sobre os 
responsáveis as sanções penais do art. 50 da lei retromencionada, uma vez 
 
26 A Instrução n.° 17-B/80 do Instituto nacional de Colonização e Reforma Agrária-INCRA – derrogada 
pelo teor da Constituição Federal, que dá autonomia aos Municípios – dispõe sobre o parcelamento de 
imóveis rurais, preceituando que o parcelamento para ‘fins urbanos’ de imóvel rural situado em zona 
urbana ou de expansão urbana, assim definida em lei municipal, rege-se pelas disposições da Lei n.° 
6.766/79, além da legislação estadual e municipal pertinente ao parcelamento. A referida instrução, 
quanto aos imóveis rurais situados fora de zona urbana ou de expansão urbana, ou seja, em zona 
definida em lei como rural, define que o seu parcelamentopara ‘fins urbanos’ com vistas à formação de 
núcleos urbanos, sítios de recreio ou industrialização, é regido pelo disposto no art. 96 do Decreto n.° 
59.428/66 e o art. 53 da Lei n.° 6.766/79. 
27 Imagine-se, por exemplo, a implantação de um hotel-fazenda em imóvel rural localizado em zona rural 
e de uma escola técnica em imóvel rural situado em zona urbana. Em ambos os casos há alteração da 
destinação do solo rural para fins tipicamente urbanos, sem o objetivo de parcelamento do imóvel. 
Esses exemplos demonstram o limite e o alcance do disposto no art. 53 da lei n.° 6.766/79, que regrou 
unicamente as exigências para as alterações do solo rural. Nesse sentido, Diógenes Gasparini, ao 
comentar o referido artigo, anota que o dispositivo não cuida do parcelamento de imóvel rural para fins 
urbanos, pois se relaciona ao uso do solo, e não à sua divisão. GASPARINI, O município..., p.180. Na 
mesma linha de raciocínio, Toshio Mukai, Alaor Caffé Alves e Paulo José Vilella Lomar concluem que 
essa disposição se coaduna com o mandamento contido no art. 3o da Lei n.° 6.766/79. MUKAI, Toshio; 
ALVES, Alaor Caffé; LOMAR, Paulo José Vilella. Loteamentos e desmembramentos urbanos. 2.ed. 
São Paulo: Sugestões Literárias, 1987, p.290. 
 8
que, desde a Lei n.° 6.766/79, não pode mais ser autorizada a implantação de 
loteamento para sítios de recreio ou núcleos urbanos na zona rural28. 
No que tange à alteração do zoneamento em que está localizado o 
imóvel objeto do parcelamento, destaca-se que a competência legislativa 
municipal não está submissa a nenhum outro órgão29. Basta o devido processo 
legislativo para alterar a transformação de determinada zona rural em zona 
urbana ou de expansão urbana. Operada a publicação da lei que alterou o 
zoneamento, deverá o Município, então, comunicar a transformação da área 
rural em urbana ao INCRA, para deixe de lançar o ITR, no próximo exercício, 
em relação aos imóveis localizados naquela zona; cadastrar esses imóveis 
para efeito de cobrança de IPTU e providenciar a retificação, junto ao Registro 
de Imóveis competente, da qualificação da zona alterada pela lei municipal, 
passando o Poder Público Municipal a ter a prerrogativa de ordenar e 
coordenar a ordenação territorial daquela zona. 
 
 
2.2 Áreas urbanizáveis 
 
 
Nem todas as áreas urbanas, de expansão urbana ou de urbanização 
específica são passíveis de parcelamento do solo. O parágrafo único do art. 3o 
da Lei n.° 6.766/79 limita o parcelamento em determinadas áreas ditas 
‘urbanizáveis’, enquanto não corrigidos os seus aspectos desfavoráveis e 
criadas condições de utilização do solo, por razões de segurança e saúde 
publica. Áreas urbanizáveis não são necessariamente áreas inaproveitáveis, 
mas sim áreas que, por questões técnicas ecológicas ou geológicas não 
permitem edificação, ocupação ou habitação. A impossibilidade de 
parcelamento e ocupação, nestes casos, não é absoluta, porque os impasses 
podem, em alguns casos, ser sanados por correções do solo e pela 
conseqüente criação de condições adequadas à ocupação habitacional. O 
parágrafo único do art. 3o da Lei n.° 6.766/76, in verbis, define as restrições: 
 
 
28 MUKAI, Toshio. Direito urbano-ambiental brasileiro. São Paulo: Dialética, 2000, p. 119-120, 133 e 
296. No mesmo sentido: SIQUEIRA, Aluízio Cândido. Direito e legislação de terras. São Paulo: 
Saraiva, 1980, p.499. Também VIANA, Geraldo Camargo: “Se destinam-se à morada, eventual ou 
permanente, tais sítios ou chácaras caracterizam-se como propriedade urbana, não se prendendo ao 
zoneamento onde estão localizados. VIANA, Rui Geraldo Camargo. O parcelamento do solo urbano. 
Rio de Janeiro: Forense, 1985, p. 48. Ainda sobre a questão: “Núcleos urbanos e sítios de lazer, vale 
dizer, se objetivados pelo loteamento de solo rural, configuram parcelamentos para fins urbanos, pois 
que no conceito de imóvel rural está a exploração extrativa, agrícola, pecuária ou agro-industrial” 
(TJSP, 2a Câm.Civ., Ac 78282-2-S. São José dos campos. Rel. Des. Carlos Ortiz). 
29 A Constituição Federal de 1988, nos arts. 23, 29, 30 e 182, definiu de maneira explícita a autonomia 
municipal em termos políticos, legais e financeiros e, posteriormente, as leis orgânicas municipais 
consolidaram tal quadro. Diante desse preceito constitucional, não se pode pretender que a audiência 
prévia do INCRA prevista no art. 53 da lei n.° 6.766/79 (anterior, pois, à CF), tenha caráter vinculativo 
para autorizar ou não o Município a alterar o seu zoneamento. Sobre a autonomia municipal para 
transformar áreas rurais em urbanas, sem estar o Município adstrito à prévia anuência da União, do 
Estado ou do INCRA: COUTO, Manual teórico..., p. 47-48. Também sobre a autonomia dos 
Municípios sobre as zonas rurais: FERNANDES, Edésio. O mito da zona rural. IRIB-Instituto do 
Registro Imobiliário do Brasil, São Paulo, n. 775, ago. 2003. Disponível em: 
<http://irib.org.br/salas/boletimel775a.asp>. Acesso em: 12 ago. 2004. 
 9
Parágrafo único – Não será permitido o parcelamento do 
solo: 
I – em terrenos alagadiços e sujeitos a inundações, antes 
de tomadas as providências para assegurar o 
escoamento das águas; 
II – em terrenos que tenham sido aterrados com material 
nocivo à saúde pública, sem que sejam previamente 
saneados; 
III – em terreno com declividade igual ou superior a 30% 
(trinta por cento), salvo se atendidas exigências especiais 
das autoridades competentes; 
IV – em terrenos onde as condições geológicas não 
aconselham a edificação; 
V – em áreas de preservação ecológica ou naquelas onde 
a poluição impeça condições sanitárias suportáveis, até a 
sua correção. 
 
Nas situações mencionadas30, as áreas impróprias para a edificação 
não poderão ser objeto de parcelamento ou nelas terão de ser realizadas 
obras, pelo loteador, que afastem as impossibilidades técnicas.31 
A limitação quanto às áreas alagadiças visa a assegurar condições de 
habitabilidade em termos de saúde pública. Assim, em terrenos alagadiços ou 
sujeitos a inundações, onde a proliferação de doenças encontra lugar próprio 
para disseminar-se, deve o loteador prever no projeto e executar obras para 
escoamento das águas32. 
A mens legis também é de garantia da saúde pública quando 
estabelece restrições para o parcelamento de terrenos insalubres que tenham 
sido aterrados com material nocivo. Depois de saneadas, estas áreas poderão 
ser passíveis de parcelamento, se o trecho territorial em foco for considerado 
habitável, em termos de salubridade, pela autoridade sanitária competente. 
Nos terrenos com declive igual ou superior a 30%, segundo a lei, 
somente poderão ser procedidos parcelamentos para fins urbanos se atendidas 
as exigências específicas da autoridade municipal competente, que poderão 
consistir em obras de lastreamento dos desvãos, para prevenir deslizes de 
encostas, desabamentos, avalanches e outros fenômenos geológicos 
semelhantes. Depois de constatada a segurança do local pelos técnicos 
municipais, mediante laudos periciais específicos, pode a área ser passível de 
parcelamento. 
Em locais com condições geológicas adversas desfavoráveis à 
edificação, mediante retificações do solo, aterros e compactações, é possível 
 
30 No Rio Grande do Sul, a Lei Estadual n.° 10.116/94 (Lei do Desenvolvimento Urbano) estabeleceu, 
além dessas hipóteses, a restrição de parcelamento em terrenos situados fora do alcance dos serviços 
públicos de abastecimento de água potável e de energia elétrica, salvo se atendidas as exigências 
específicas dos órgãos competentes (art. 17, inc. VI), e em terrenos dos quais resultem lotes encravados 
ou em desacordo com os padrões estabelecidos no plano diretor ou nas diretrizes gerais de ocupação do 
território. 
31 Em havendo aprovação do parcelamento do solo em tais condições, sem a devida correção, cabe o 
pleito judicial de anulação do ato administrativo de aprovação irregular.32 A Lei Estadual n.° 10.116/94 vedou expressamente o parcelamento do solo em terrenos sujeitos a 
inundações. Para os terrenos alagadiços, exige que seja procedida à drenagem definitiva e à 
compactação do solo (art. 17, inc. I e II). 
 10
dar condições adequadas para o solo receber edificação e ser passível de 
parcelamento. 
Quanto às áreas poluídas, lançando mão o parcelador de providências 
para correção da degradação ambiental, poderá atender aos requisitos 
urbanísticos para afastar a vedação legal de parcelamento no local. 
 
 
2.3 Áreas de preservação ecológica 
 
 
Situação diversa das acima esposadas é a existente em relação aos 
locais denominados pela Lei n.° 6.766/79 como ‘áreas de preservação 
ecológica’. É questão de ordem legal que não depende da ação do parcelador 
para afastá-la, cabendo ao Poder Público obstar o parcelamento naquele local, 
em função dos interesses preservativos ecológicos. 
A imprecisão da expressão ‘áreas de preservação ecológica’ – que não 
encontra qualquer citação em outra norma ou mesmo na literatura da área 
técnica – levou a doutrina à conclusão de que a defesa do meio ambiente 
impõe uma definição extensiva, podendo abranger todas aquelas áreas que as 
normas instituam como relevantes para os ecossistemas, como assevera 
Fernando Reverendo Vidal Akaoui33, que acrescenta estarem abrangidas as 
unidades de conservação (reservas ecológicas, estações ecológicas, parques 
nacionais, estaduais e municipais, áreas de proteção ambiental, florestas 
nacionais, estaduais e municipais, áreas de relevante interesse ecológico e 
reservas extrativistas ou outras a serem criadas pelo Poder Público). Paulo 
Affonso Leme Machado34 diz que as áreas de proteção ecológica podem 
abranger as chamadas de interesse especial (art. 13, inc. I, da Lei n.° 
6.766/79), bem como as áreas de preservação permanente, os parques 
nacionais, estaduais e municipais, as reservas biológicas, as reservas de caça, 
as estações ecológicas e as áreas de proteção ambiental. 
Guilherme José Purvin de Figueiredo diz que constituem ‘espaços 
protegidos’ as áreas de preservação permanente, áreas de reserva legal (que 
são existentes apenas em zona rural), as áreas tombadas (como por ex. 
monumentos naturais, paisagens e sítios ecológicos tombados) em razão de 
seu valor ecológico e as unidades de conservação da natureza35. 
Nesse prisma, entende-se que a expressão ‘áreas de preservação 
ecológica’ abrange os espaços ecológicos (existentes em área urbana lato 
sensu) protegidos pela legislação: as áreas de preservação permanente36, as 
 
33 AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. Parcelamento do solo em áreas de proteção ecológica: a 
tentativa de burla à legislação urbanística através da instituição de condomínio ordinário. FREITAS, 
José Carlos de (Coord.). Temas de direito urbanístico. São Paulo: Imprensa Oficial do Estado: 
Ministério Público do Estado de São Paulo, 1999, v.1, p.149-156. 
34 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2003, p.262. 
35 FIGUEIREDO, A propriedade..., p.256. 
36 Áreas de preservação permanente (APP) são aquelas protegidas nos termos dos arts. 2o e 3o do Código 
Florestal (Lei n.° 4.771/65), situadas ao longo ou ao redor dos corpos hídricos; no topo dos morros, 
montes, montanhas e serras; nas encostas com declividade superior a 45%; nas restingas, como 
fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues; nas bordas dos tabuleiros ou chapadas; em altitude 
superior a 1800metros; cobertas ou não por vegetação nativa, que têm a função ambiental de preservar 
os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade ecológica, a biodiversidade, o fluxo gênico da fauna e 
da flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas. 
 11
áreas tombadas e as unidades de conservação37. Estas as áreas em que não 
seria permitida a implantação de loteamentos e desmembramentos. 
 
 
2.3.1 Áreas de preservação permanente 
 
 
Questão tormentosa em relação à matéria em comento é a ampla 
conceituação das áreas de preservação permanente38 e sua aplicação nas 
zonas urbanas das cidades, onde o adensamento demográfico e a ocupação 
desordenada do solo tornam difícil compatibilizar o desenvolvimento das 
atividades econômicas, o direito à moradia e a preservação do meio ambiente, 
sendo real e pontual o conflito entre os que buscam a regularização fundiária e 
os que colimam a proteção ambiental39. 
A primeira indagação que surge é sobre a aplicabilidade dos 
dispositivos da Lei n.° 4.771/65 (Código Florestal) em relação à delimitação e 
proteção das áreas de preservação permanente em área urbana40, 
especialmente em face das disposições dos arts. 3o, par. único, inc.V, e 4o, 
inc.III, da Lei n.° 6.766/79. Para aprofundar a questão, insta trazer à colação 
os dispositivos pertinentes: 
 
Lei n.° 4.771/65: 
 
No âmbito do Rio Grande do Sul, o Código Estadual de Meio Ambiente (Lei n.º 11.520/2000), no art. 
192, § único, inciso IV, proibiu expressamente o parcelamento do solo em APP. 
37 As unidades de conservação estão arroladas na Lei n.° 9.985/00: unidades de proteção integral 
(estações ecológicas, reservas biológicas, parques nacionais, estaduais e municipais, monumentos 
naturais, refúgios de vida silvestre e RPPNs-reservas particulares de patrimônio natural) e unidades de 
uso sustentável (áreas de proteção ambiental, área de relevante interesse ecológico, florestas nacionais, 
reservas extrativistas, da fauna e de desenvolvimento sustentável). 
38 A limitação estabelecida pela instituição das áreas de preservação permanente consiste na sua 
imodificabilidade. 
39 A pressão política para que se afastem os limites impostos pelo Código Florestal nas áreas urbanas tem 
sido grande e o argumento mais usado recai sobre o déficit habitacional brasileiro (atualmente em torno 
de 6,6 milhões, segundo dados do IBGE. O mesmo instituto divulga outro dado que deve ser 
contraposto: existem no Brasil cerca de 4,6 milhões de imóveis vagos, o que evidencia a face injusta da 
questão habitacional e leva-nos a afirmar que a solução do problema não está na ocupação das áreas de 
preservação permanente. 
Edésio Fernandes, tratando da compatibilização entre as agendas Verde e Marrom, enfatiza que tanto o 
direito ao meio ambiente sadio e ecologicamente equilibrado quanto o direito à moradia são elementos 
do direito à vida. FERNANDES, Edésio. Estatuto da Cidade: promovendo o encontro das agendas 
“verde” e “marrom”. In: LEITE; José Rubens Morato; FERREIRA, Heline Sivini (Org.). Estado de 
direito ambiental: tendências. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2004, p.317. 
Em que pese os esforços existentes para arredar o conflito entre o direito à moradia e o direito à 
preservação ambiental, na prática esse é um dos dilemas que assolam os administradores e demais 
operadores que lidam com a questão da ocupação da terra urbana. Problema de difícil solução, traduz a 
macroconflituosidade interna típica dos interesses difusos, dos quais o direito ao ambiente desponta 
como uma das expressões mais típicas. 
40 As normas do Código Florestal aplicam-se às áreas urbanas, uma vez que o art. 1° do referido diploma 
legal não faz distinção entre meio rural e urbano. Nesse sentido: FINK, Daniel Roberto; PEREIRA, 
Márcio Silva. Vegetação de preservação permanente e área urbana: uma interpretação do parágrafo 
único do art. 2° do Código Florestal. Revista de Direito Ambiental, São Paulo, n.2, p.77-90, abr./jun 
1996. Também: FREITAS, Matas ciliares. Em sentido contrário, entendendo que o Código Florestal só 
se aplica às zonas rurais, e que a faixa não edificável de 15 metros prevista na Lei n.° 6.766/79 se aplica 
às áreas urbanas: AMADEI; AMADEI, Como lotear uma gleba..., p. 403. 
 12
Art. 2° - Consideram-se de preservação permanente, pelo 
sóefeito desta lei, as florestas e demais formas de 
vegetação natural situadas: 
a) ao longo dos rios ou de qualquer curso d água 
desde o seu nível mais alto em faixa marginal cuja 
largura mínima será: (redação dada pela Lei nº 
7.803/89) 
1 - de 30 (trinta) metros para os cursos d água de 
menos de 10 (dez) metros de largura; 
2 - de 50 (cinqüenta) metros para os cursos d’água que 
tenham de 10 (dez) a 50 (cinqüenta) metros de largura; 
3 - de 100 (cem) metros para os cursos d’água que 
tenham de 50 (cinqüenta) a 200 (duzentos) metros de 
largura; 
4 - de 200 (duzentos) metros para os cursos d’água que 
tenham de 200 (duzentos) a 600 (seiscentos) metros de 
largura; 
5 - de 500 (quinhentos) metros para os cursos d’água que 
tenham largura superior a 600 (seiscentos metros); 
b) ao redor das lagoas, lagos ou reservatórios d’água 
naturais ou artificiais. 
c) nas nascentes, ainda que intermitentes e nos 
chamados “olhos d’água”, qualquer que seja a sua 
situação topográfica, num raio mínimo de 50 (cinqüenta) 
metros de largura; 
d) no topo de morros, montes, montanhas e serras; 
e) nas encostas ou partes destas, com declividade 
superior a 45°, equivalente a 100% na linha de maior 
declive; 
f) nas restingas, como fixadoras de dunas ou 
estabilizadoras de mangues; 
g) nas bordas dos tabuleiros ou chapadas, a partir da 
linha de ruptura do relevo, em faixa nunca inferior a 100 
(cem) metros em projeções horizontais; 
h) em altitude superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros, 
qualquer que seja sua vegetação. 
Parágrafo único - No caso de áreas urbanas, assim 
entendidas as compreendidas no perímetros urbanos 
definidos por lei municipal, e nas regiões metropolitanas e 
aglomerações urbanas, em todo o território abrangido, 
observar-se-á o disposto nos respectivos planos diretores 
e leis de uso do solo, respeitados os princípios e 
limites a que se refere este artigo. 
Art. 3° - Consideram-se, ainda, de preservação 
permanente, quando assim declaradas por ato do Poder 
Público, as florestas e demais formas de vegetação 
natural destinadas: 
a) a atenuar a erosão das terras; 
b) a fixar as dunas; 
 13
c) a formar faixas de proteção ao longo de rodovias e 
ferrovias; 
d) a auxiliar a defesa do território nacional a critério das 
autoridades militares; 
e) a proteger sítios de excepcional beleza ou de valor 
científico ou histórico; 
f) a asilar exemplares da fauna ou flora ameaçados de 
extinção; 
g) a manter o ambiente necessário á vida das populações 
silvícolas; 
h) a assegurar condições de bem-estar público. 
(grifos nossos) 
 
Lei n.° 6.766/65: 
Art. 3° - [...] 
Parágrafo único – Não será permitido o parcelamento 
do solo: 
V – em áreas de preservação ecológica ou naquelas 
onde a poluição impeça condições sanitárias suportáveis, 
até a sua correção. 
Art. 4o – Os loteamentos deverão atender, pelo menos, 
aos seguintes requisitos: 
III – ao longo das águas correntes e dormentes e das 
faixas de domínios público das rodovias e ferrovias, será 
obrigatória a reserva de uma faixa non aedificandi de 
15 (quinze) metros de cada lado, salvo maiores 
exigências da legislação específica.41 
(grifos nossos) 
 
A Lei n.° 6.766/79, que dispõe sobre o parcelamento do solo urbano, é 
de natureza urbanística: visa à organização (uso e ocupação) do solo. Ao tratar 
de faixas non aedificandi no art. 4o, inc. III, não pretendeu promover a proteção 
da biodiversidade, e sim a segurança da população, o que fica evidenciado 
pelo próprio teor do dispositivo, que também trata das faixas de domínio 
público das rodovias e ferrovias. Qualquer construção que fosse autorizada 
dentro da faixa de 15 metros das margens dos rios, rodovias ou ferrovias, traria 
risco de vida à população que a utilizasse, daí porque, com propriedade, o 
legislador estabeleceu tais requisitos urbanísticos para loteamentos42. 
Já o Código Florestal tem natureza nitidamente de proteção ecológica 
e, no art. 2o, ‘a’, teve em mira a função ambiental das matas ciliares, a 
preservação dos recursos hídricos, a estabilidade geológica, o fluxo gênico, 
com o objetivo maior de assegurar o bem estar das populações presentes e 
futuras. 
Com o advento da Lei n.° 10.257/01 (Estatuto da Cidade), editada pela 
União no exercício de sua competência constitucional legislativa, que 
 
41 A Lei n.° 10.932, de 03/08/2004, deu nova redação ao inc. III do art. 4° da lei n.° 6.766/79, suprimindo 
a obrigatoriedade das faixas não edificáveis de 15m para cada lado ao longo de dutovias, remetendo a 
avaliação dessa necessidade ao licenciamento ambiental. 
42 FIGUEIREDO, A propriedade..., 229. 
 14
regulamentou o capítulo da Constituição Federal sobre a política urbana43, a 
temática ambiental tornou-se obrigatória na fixação das exigências 
fundamentais de ordenação da cidade. A título exemplificativo, tomem-se as 
seguintes diretrizes gerais mencionadas no estatuto: suas normas, de ordem 
pública e interesse social, regulam o uso da propriedade urbana em prol do 
equilíbrio ambiental (art. 1o, par. único); a política urbana deve garantir o direito 
a cidades sustentáveis44, que pressupõe o saneamento ambiental (art. 2o, inc. 
I); o planejamento urbano deve evitar e corrigir as distorções do crescimento 
urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente (art. 2o, inc.IV); a 
política urbana deve promover a proteção, preservação e recuperação do meio 
ambiente natural e construído, inclusive o cultural (art. 2o, inc. XII); a política 
urbana deve ouvir a população nos processos de implantação de 
empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o 
meio ambiente natural ou construído (art. 2o, inc. XIII); na regularização 
fundiária e urbanização de favelas, a política urbana deverá considerar as 
normas ambientais (art. 2o, inc. XIV); a ordenação do solo das cidades deve 
coibir o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou 
inadequados em relação à infra-estrutura urbana, e evitar a poluição e a 
degradação ambiental (art. 2o, inc. VI, ‘c’ e ‘g’). 
 Diante das diretrizes para a política urbana estabelecidas no Estatuto 
da Cidade, não se pode vislumbrar uma aplicação estrita da Lei n.° 6.766/79, 
sem estar em consonância com a legislação de tutela ao meio ambiente. O 
parcelamento do solo urbano deve observância não só à Lei n.° 6.766/79, mas 
também a toda legislação federal e estadual. 
José Afonso da Silva, tratando das áreas verdes urbanas, afirma que a 
política dos espaços verdes revela-se na proteção da natureza, a serviço da 
urbanização, com o objetivo de ordenar a coroa florestal em torno das grandes 
aglomerações, manter os espaços verdes existentes no centro das cidades, 
criar áreas verdes abertas ao público, preservar áreas verdes entre as 
habitações – tudo visando a contribuir para o equilíbrio do meio em que vive e 
trabalha o homem. E conclui que a política dos espaços verdes há de ser 
estabelecida pelo planos diretores e leis de uso do solo dos Municípios ou 
regiões metropolitanas, mas no que se refere às áreas de preservação 
permanente ali existentes, terão que observar os princípios e limites previstos 
no art. 2o do Código Florestal (leia-se metragens para as áreas de preservação 
permanente), conforme determinação de seu par. único, acrescentado pela Lei 
n.° 7.803/8945. Da mesma posição comunga Paulo Affonso Leme Machado, 
que, ao discorrer sobre a questão em tela, esposa que o legislador, ao 
introduzir o parágrafo único do art. 2° do Código Florestal, quis deixar claro que 
os planos e leis de uso do solo do Município têm que estar em consonância 
com as normas do mencionado art. 2º, porque a autonomia municipal deve 
 
43 O art. 182 da CF trata das políticas de desenvolvimento urbano e o art. 183 do usucapião especial 
constitucional. 
44 A expressão cidade sustentável deriva de desenvolvimento sustentável, expressão que consta do 
relatório “Nosso futuro paratodos” ou “Relatório Brundtland” – elaborado por uma comissão formada 
na Assembléia Geral das Nações Unidas em 1985 –, que pregou a necessidade de uma política de 
desenvolvimento que levasse em conta os limites ecológicos do planeta, utilizando-se adequadamente 
os recursos ambientais, para satisfação das necessidades das gerações presentes sem sacrifício das 
gerações futuras. 
45 SILVA, Direito ambiental..., p. 75. 
 15
estar entrosada com as normas federais e estaduais protetoras do meio 
ambiente46. 
Considerando as diferentes funções das áreas de preservação 
permanente no ambiente urbano47, conclui-se que o conceito de 
desenvolvimento sustentável veio mostrar que só se pode progredir, com 
qualidade de vida, se preservar-se o meio ambiente para a nossa e para as 
futuras gerações. Progredir retirando da natureza o desnecessário ou além de 
sua capacidade não significa que estamos nos desenvolvendo. É por este 
motivo que o Código Florestal determina que os planos diretores e as leis de 
uso do solo devem respeitar os princípios e limites referentes às áreas de 
preservação permanente e do ambiente geral, pois a função primordial da 
cidade é garantir aos seus integrantes uma vida com qualidade, e isto só é 
possível preservando-se o meio ambiente48. Destarte, as políticas de 
ordenação do solo urbano não podem descuidar da legislação ambiental. 
Face ao argumento sustentado por alguns estudiosos no sentido de 
que o legislador federal teria remetido às legislações municipais a livre 
definição das áreas de preservação permanente quando situadas em área 
urbana49, a nosso ver desprovido de fundamentação, por desconsiderar o 
regime de repartição de competências constitucionais em matéria ambiental e o 
relevante papel ecológico desempenhado por tais áreas protegidas. Nesse 
contexto, necessário trazer a lume a questão das competências 
constitucionais50. O art. 21, inc. XX, da CF, fixa a competência da União para 
instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, 
saneamento básico e transportes urbanos. O art. 24, inc. I, por seu turno, fixa a 
 
46 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 385-
386. 
47 A vegetação no entorno dos cursos d’água – as matas ciliares – exerce importante papel no controle 
hidrológico, no ciclo e na qualidade da água. Essa vegetação segura a água proveniente da chuva, outra 
parte escoa sobre o caule e ingressa no solo atingindo as raízes da vegetação, criando no solo canais 
que permitem que boa parte da água do solo seja absorvida, perenizando rios e nascentes, formando os 
aqüíferos freáticos e profundos, essenciais para a manutenção dos corpos hídricos. Também funcionam 
como filtro para as águas da chuva que não foram absorvidas pelo solo, agindo como um filtro de 
escoamento superficial, impedindo ou dificultando a ação dos agentes poluentes como defensivos 
agrícolas, sedimentos e resíduos. Impedem erosões das margens, coíbem inundações e enchentes, 
evitam o assoreamento dos corpos hídricos (com isso garantindo a constância do volume de água que 
abastece as populações, viabiliza a navegação e a geração de energia e irrigação). A mata ciliar também 
garante o povoamento da fauna silvestre e aquática, a maior reprodução da flora e o controle da 
temperatura, proporcionando um clima mais ameno. Sobre a questão: FINK; PEREIRA, Vegetação de 
preservação..., p.77-90. ARFELLI, Amauri. Áreas verdes e de lazer: considerações para sua 
compreensão e definição na atividade urbanística de parcelamento do solo. Revista de Direito 
Ambiental, São Paulo, n. 33, p. 42-44, jan./mar. 2004. FREITAS, Matas ciliares. BRAGA, Rodrigo 
Bernardes. Parcelamento do solo urbano: doutrina, legislação e jurisprudência de acordo com o novo 
Código Civil. Rio de Janeiro: Lumem Juris, 2004, p. 55. 
Se considerar-se que a degradação das matas ciliares e a impermeabilização das áreas de várzea 
constituem talvez os principais geradores de enchentes e inundações nas cidades, chegar-se-á à 
conclusão de que o descumprimento do disposto no art. 2o, par. único, do Código Florestal, nas áreas 
urbanas, acarreta um custo social elevadíssimo para os cofres públicos e sacrifícios incomensuráveis 
para a população atingida. FIGUEIREDO, A propriedade..., 221. 
48 Nessa linha: MUSETTI, Rodrigo Andreotti. Da proteção jurídico-ambiental dos recursos hídricos. São 
Paulo: LED, 2001, p. 183-184. 
49 Essa a conclusão de MAGRI, Ronald Vitor Romero; BORGES, Ana Lúcia Moreira. Vegetação de 
preservação permanente e área urbana: uma interpretação do parágrafo único do art. 2° do Código 
Florestal. Revista de Direito Ambiental, São Paulo, n. 2, abr./jun. 1996. 
50 Sobre o tema, ver item 1.2. 
 16
competência da União e dos Estados para legislar concorrentemente sobre 
direito urbanístico. Já o art. 30 diz que compete aos Municípios legislar sobre 
assuntos de interesse local (inc. I), suplementar a legislação federal (inc. II), 
promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante 
planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo 
urbano (inc. VIII). Das regras constitucionais de competência, combinadas, 
ainda, com o art. 225 da CF, conclui-se que os Municípios somente podem 
legislar em matéria ambiental sobre assuntos de interesse local, atendendo às 
diretrizes gerais estabelecidas na legislação federal e estadual, podendo 
estabelecer regras específicas mais rígidas, mas nunca mais liberais que as 
normas federais e estaduais. Assim, o respeito aos limites e princípios 
estabelecidos pelo Código Florestal deve ser interpretado como a 
impossibilidade legal de que os Municípios tornem mais flexíveis os parâmetros 
estabelecidos na lei federal51. Consoante assevera Ana Maria Moreira 
Marchesan52, os Municípios podem e devem legislar em matéria de 
zoneamento urbano-ambiental, mas jamais para reduzir a proteção já 
alcançada pela lei federal ou estadual. Se, no exercício da sua competência 
concorrente e suplementar, resolverem enfrentar o tema das áreas de 
preservação permanente em meio urbano, não poderão trabalhar com limites e 
definições menos protetivos que os já eleitos pela Lei Federal n.° 4.771/65, 
assim como não poderão autorizar empreendimentos que causem danos às 
áreas de preservação permanente, salvo as hipóteses legais. 
De tudo, pode-se concluir que as leis e políticas de uso do solo dos 
Municípios, no que se referem às áreas de preservação permanente, terão 
que observar 
os princípios e limites previstos no art. 2o do Código Florestal, conforme 
determinação de seu parágrafo único. 
Estabelecida esta premissa, pode-se responder aos questionamentos 
acerca da delimitação e proteção das áreas de preservação permanente em 
área urbana, no tocante aos loteamentos e desmembramentos do solo. 
Não há qualquer dificuldade em reconhecer-se a aplicabilidade do 
Código Florestal para as áreas de preservação permanente no topo dos 
morros, montes, montanhas e serras; nas encostas com declividade superior a 
45%; nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues; 
nas bordas dos tabuleiros ou chapadas; em altitude superior a 1800metros; 
cobertas ou não por vegetação nativa, cuja imodificabilidade deverá ser 
respeitada. A Resolução do CONAMA n.° 303/2002, no seu art. 3°, 
regulamentou o art. 2o do Código Florestal no que tange às faixas de proteção 
dessas encostas, não havendo qualquer conflito aparente de norma (a Lei n.° 
6.766/79 nada prevê sobre estas). 
A controvérsia cinge-se à delimitação das áreas de preservação 
permanente ao longo e ao redor dos corpos hídricos, em face do conflito 
aparente de normas. O art. 2o, alínea ‘a’, do Código Florestal, estabelece 
restrições maiores que o art. 4o, inc. III, da Lei n.° 6.766/79, em relação às 
 
51 ANTUNES, Direito ambiental, p.254. No mesmo sentido: AKAOUI, Apontamentos acerca..., p. 287.Também: FREITAS, Matas ciliares. Na lição de Paulo José Leite Farias, na dúvida sobre a norma a ser 
aplicada, na hipótese de mais de um ente, de diferente hierarquia, legislar sobre o mesmo tema, deve 
entrar em cena o princípio do in dubio pro ambiente, segundo o qual deve prevalecer a norma que mais 
proteja o meio ambiente. FARIAS, Competência federativa..., p. 430. 
52 MARCHESAN, As áreas de preservação... 
 17
faixas marginais de cursos d’água que atravessam perímetro urbano. Enquanto 
esta faz alusão à área non aedificandi de 15 metros no entorno das margens 
de águas correntes (rios, arroios, etc.) e dormentes (lagoas, açudes, 
reservatórios naturais e artificiais, etc.), o Código Florestal fixa um mínimo de 
30 metros para as áreas de preservação permanente ao longo dos rios e 
cursos d’água, e, para as áreas ao redor dos corpos hídricos dormentes, não 
fez menção à metragem. A não fixação desta metragem levou o CONAMA a 
regulamentar o dispositivo, através da Resolução n.° 303/02, art. 3o, inc. III, ‘a’, 
que esclareceu que essa área de preservação permanente será de 30 metros 
ao redor de lagos e lagoas naturais situados em áreas urbanas. 
Havendo divergência de limites métricos das faixas marginais a serem 
preservadas em zonas urbanas, estabelecidos pelo Código Florestal e pela Lei 
do Parcelamento do Solo Urbano, qual dos limites deve prevalecer? 
Além das diretrizes já expendidas anteriormente, acrescenta-se que a 
Lei n.° 7.803/89, que alterou o Código Florestal e manteve os 30 metros de 
faixa marginal (instituídos pela Lei n.° 7.511/86), é posterior à Lei n.° 6.766/79, 
de modo que, observando os preceitos reguladores do direito intertemporal, a 
doutrina majoritariamente sustenta ter sido derrogado o art. 4o, inc. III, da Lei 
n.° 6.766/79, no tocante às áreas de preservação permanente no entorno dos 
corpos hídricos, permanecendo a restrição de 15 metros para o entorno das 
faixas de domínio público estabelecida pela lei do parcelamento do solo53. 
Concluímos, pois, que os planos diretores, as leis de uso do solo e os 
atos administrativos (declarações de condição de ocupação do solo, licenças, 
aprovações de projetos) que autorizem a implantação de loteamentos e 
desmembramentos urbanos devem adequar-se às restrições impostas pelas 
normas ambientais, devendo respeitar a metragem de mínima de 30 metros 
(que pode ser maior, conforme a largura do corpo hídrico) de preservação das 
áreas situadas ao longo ou ao redor dos corpos hídricos correntes e dormentes 
(rios, lagos, lagoas, arroios, etc.), aplicando-se, in casu, o Código Florestal (art. 
2o, ‘a’ e ‘b’- este regulamentado pela Resolução n.° 303/02 do CONAMA, art. 
3o, inc. III, ‘a’). A metragem de 15 metros estabelecida na Lei n.° 6.766/79 
servirá para balizar somente a reserva mínima de área non aedificandi ao longo 
das faixas de domínio público das rodovias e ferrovias. 
Essa conclusão pela incidência das restrições ambientais se dá, acima 
de tudo, porque as normas urbanísticas – que visam à organização dos 
espaços urbanos – não são suficientes para assegurar a sadia qualidade de 
vida aos moradores das zonas urbanas. A expansão das cidades tem atingido 
as proximidades das áreas de preservação que são de vital importância para a 
manutenção do equilíbrio ecológico do meio onde vive a população. Fernando 
Reverendo Vidal Akaoui assevera que os maiores problemas enfrentados com 
o parcelamento do solo urbano dizem respeito à intervenção nas margens de 
curso d’água, uma vez que as cidades passaram a se aproximar de tal forma 
dos rios, e os loteamentos a abranger estas áreas, que o desrespeito passou a 
ser uma realidade cotidiana das cidades brasileiras54. Nesse ponto, importante 
destacar que o grande problema do futuro próximo será a escassez de água, 
em face da degradação das condições dos corpos hídricos, que, 
comprometidos em razão da remoção das matas ciliares, do lançamento de 
 
53 Nesse sentido: BRAGA, Parcelamento..., p. 54-55. Também: FIGUEIREDO, A propriedade..., p. 218-
235. 
54 AKAOUI,. Apontamentos acerca..., p. 286. 
 18
poluentes domésticos, industriais e rural-agrícolas, não se prestarão à 
captação de água para tratamento e consumo humano. Portanto, a restrição 
consistente na manutenção da faixa non aedificandi de preservação 
permanente, ao longo de qualquer corpo d’água, que recairá sobre o 
parcelamento do solo para fins urbanos, é necessária para a preservação do 
meio ambiente natural e para a qualidade de vida das populações. Assim, o 
desenvolvimento urbano sustentável das cidades deve, necessariamente, 
respeitar os limites ecológicos. 
Sob esse prisma passa-se a analisar a proteção das áreas de 
preservação permanente. A limitação em relação a estas áreas consiste na sua 
imodificabilidade, existindo restrição ao direito de construir55, não meramente 
por interesse urbanístico, mas por razões ambientais e de equilíbrio ecológico, 
como já dito alhures. 
A intangibilidade das áreas de preservação permanente não é 
absoluta56, porquanto o Código Florestal, com a redação dada pela Medida 
Provisória n.° 2.166-67/200157, prevê a excepcional possibilidade de supressão 
de vegetação em áreas de preservação permanente, quando necessária à 
execução de obras, planos, atividades ou projetos de utilidade pública ou 
interesse social (assim definidos no art. 1o, §2o, inc. IV e V58), quando inexistir 
alternativa técnica e locacional59. 
 
55 O art. 1o do Código Florestal dispõe que todas as formas de vegetação, reconhecidas de utilidade às 
terras que revestem, são bens de interesse comum a todos os habitantes do país, exercendo-se os 
direitos de propriedade com as limitações que a legislação estabelece. Assim, o direito de usar e fruir a 
propriedade pública ou particular – que difere do direito de construir – deve observar as restrições 
legais quanto à supressão de vegetação e às edificações, estando o direito limitado pela função sócio-
ambiental da propriedade e pelo bem estar da coletividade. 
56 No âmbito do Rio Grande do Sul, o Código Estadual de Meio Ambiente (Lei n.º 11.520/2000), no art. 
14, inc. IX, considera as APPs privadas de qualquer regime de exploração direta ou indireta dos 
recursos naturais, sendo apenas admitida com prévia autorização do órgão ambiental competente 
quando for necessária à execução de obras, planos, atividades, ou projetos de utilidade pública ou 
interesse social, após a prévia realização de estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e relatório de 
impacto ambiental (RIMA). Presente a hipótese de utilidade pública ou interesse social, o órgão 
ambiental competente poderá autorizar a supressão de vegetação, eventual e de baixo impacto 
ambiental, em APP, e deverá indicar as medidas mitigadoras e compensatórias que deverão ser 
adotadas pelo empreendedor público ou particular. 
57 Esta medida provisória está em vigor por força da Emenda Constitucional n.° 32/2001, que dispôs que 
as MPs editadas em data anterior à da publicação da emenda continuam em vigor até que medida 
provisória ulterior as revogue explicitamente ou até deliberação definitiva do Congresso Nacional. 
58 Art. 1o – [...] 
§2o - Para os efeitos deste Código, entende-se por: 
IV – Utilidade pública: 
a) as atividades de segurança nacional e proteção sanitária; 
b) as obras essenciais de infra-estrutura destinadas aos serviços públicos de transporte, saneamento e 
energia; 
c) demais obras, planos, atividades ou projetos em resolução do CONAMA. 
V – Interesse social: 
a) as atividades imprescindíveis à proteção da integralidade da vegetação nativa, tais como: 
prevenção, combate e controle do fogo, controle da erosão, erradicação de invasoras e proteção de 
plantio com espécies nativas, conforme resolução do CONAMA; 
b) as atividades de manejo agro-florestal sustentável praticadas na pequena propriedade ou posse 
rural familiar, que não descaracterizem a cobertura vegetale não prejudiquem a função ambiental da 
área; 
c) demais obras, planos, atividades ou projetos definidos em resolução do CONAMA. 
59 Não há livre poder discricionário – baseado em juízo de conveniência e oportunidade – da 
Administração Pública para reconhecer as hipóteses de utilidade pública ou interesse social que 
 19
O parcelamento do solo urbano, contudo, não está elencado no 
Código Florestal como hipótese de utilidade pública ou interesse social 
autorizativa da alteração e ocupação de área de preservação permanente. 
O art. 3o, par. único, inc. V, da Lei n.° 6.766/79, dispõe que não será 
permitido o parcelamento do solo urbano em áreas de preservação ecológica – 
que abrangem as áreas de preservação permanente, como já dito alhures. 
Eventual licença que autorizasse a implantação de loteamento em área 
de preservação permanente seria nula de pleno direito nos termos da ordem 
jurídica vigente60. 
 
3 REQUISITOS URBANÍSTICOS 
 
 
O art. 4o da Lei n.° 6.766/79 estabelece os requisitos mínimos que um 
loteamento deve conter. O art. 2o da mesma lei diz que o parcelamento do solo 
urbano “poderá ser feito mediante loteamento ou desmembramento, 
observadas as disposições desta lei”, e o art. 11 determina que devem ser 
aplicadas ao desmembramento, “no que couber, as disposições urbanísticas 
vigentes para as regiões em que se situem, ou, na ausência destas, as 
disposições para os loteamentos”. Assim, salvo havendo disposições diversas 
para loteamentos e desmembramentos em legislação estadual ou municipal, os 
requisitos urbanísticos do art. 4o devem ser observados em qualquer forma de 
fracionamento que caracterize parcelamento do solo para fins urbanos61. 
Evidentemente, nem todos os requisitos serão exigidos para o 
desmembramento ou desdobro, porque estes são, na verdade, 
refracionamento de lotes decorrentes de loteamento, e já possuem, por ex., 
sistema de circulação (que é justamente o que os diferencia do loteamento). 
Além disso, o loteamento original onde será executado esse refracionamento 
pode já ter o percentual de área pública destinada conforme exigência da lei. 
Mas não podem ser dispensadas as exigências de infra-estrutura básica, 
dimensão dos lotes e reserva de áreas non aedificandi no imóvel objeto de 
desmembramento ou desdobro. 
O inc. I do art. 4o da Lei n.° 6.766/79 encerra as áreas destinadas ao 
sistema de circulação, à implantação de equipamentos urbanos e comunitários, 
bem como os espaços livres de uso público, que deverão ser proporcionais à 
densidade da ocupação prevista pelo plano diretor ou aprovada por lei 
municipal para a zona em se situem.62 
 
autorizem a alteração de área de preservação permanente. Há, in casu, o que a doutrina chama de 
‘discricionariedade técnica imprópria’, em que a lei usa termos que dependem da manifestação dos 
órgãos técnicos, cabendo ao administrador, face aos critério técnicos, a adoção de uma única solução 
juridicamente válida para o caso concreto. A discricionariedade da interpretação da adequação do caso 
concreto aos conceitos indeterminados está limitada pelos estudos técnicos e pelo princípio da 
legalidade, que vincula o administrador aos dispositivos legais. Assim, o ato administrativo que declara 
a utilidade pública ou o interesse social do empreendimento fica sujeito ao controle judicial. 
60 CRUZ, Ana Paula Fernandes Nogueira da Cruz. Licenciamento ambiental irregular em áreas de 
preservação permanente. Revista de Direito Ambiental, São Paulo, v.27, p.299, jul./set. 2002. 
61 Sobre a questão, ver item 2, que trata das formas de parcelamento do solo: loteamento, 
desmembramento e desdobro. 
62 A Lei Estadual n.° 10.116/94 refere, no art. 2o, que deverão ser observadas pelo Estado do Rio Grande 
do Sul e pelos Municípios as diretrizes ali elencadas para promoção do desenvolvimento urbano, entre 
elas o controle do uso e ocupação do solo de modo a evitar densidades inadequadas aos equipamentos 
 20
 
3.1 Áreas institucionais 
 
Parte da gleba onde será implementado o parcelamento para fins 
urbanos deve ser destinada aos fins coletivos e institucionais exigidos pelo 
Poder Público, com o escopo de satisfazer a função social da propriedade 
imóvel. São as chamadas áreas institucionais, que José Carlos de Freitas 
definiu como “todo espaço público de loteamento destinado ao sistema de 
circulação, à implantação de equipamentos urbanos e comunitários, áreas 
verdes, espaços livres de uso público, vias, praças e jardins e áreas destinadas 
a edifício públicos”63. 
A Lei n.° 6.766/79 previa, originariamente, no §1o do art. 4o, uma 
proporcionalidade mínima dos espaços de uso público, estabelecendo em 35% 
da totalidade da gleba a parte que deveria ser destinada para este fim e 
transferida ao domínio do poder público. Esta disposição foi alterada pela Lei 
n.° 9.785/99, que deu nova redação ao §1o, estabelecendo que caberá à 
legislação municipal definir, para cada zona em que se divida o Município, os 
usos permitidos e os índices urbanísticos de parcelamento e ocupação do solo, 
que incluirão, obrigatoriamente, as áreas mínimas e máximas dos lotes e os 
coeficientes máximos de aproveitamento. 
A Lei Estadual n.° 10.116/94 prevê, no art. 20, que a percentagem 
destinada ao sistema viário e à implantação de equipamentos urbanos e 
comunitários será proporcional às densidades populacionais previstas para a 
gleba, nunca inferior a 35% da mesma, salvo nos loteamentos para fins 
industriais cujos lotes forem maiores do que 15.000m2, caso em que a 
porcentagem poderá ser reduzida.64 Considerando que a destinação de áreas 
institucionais é requisito urbanístico – que pode ser simplificado por lei 
municipal para os casos de parcelamentos de interesse social65 ou de 
 
urbanos e comunitários instalados ou previstos (inc. X, ‘c’) e a adoção de padrões de equipamentos 
urbanos e comunitários consentâneos com a realidade sócio-econômica local e regional (inc. XII). 
63 FREITAS, José Carlos de. Bens públicos de loteamentos e sua proteção legal. Revista de Direito 
Imobiliário, São Paulo, v.46, p.186. 
64 É inegável que, com a instalação de distrito industrial, à medida que as oportunidades de emprego vão 
se deslocando para fora da zona central urbana, há tendência natural de o operariado que exerce 
atividade nas indústrias construir suas moradias nas proximidades, em razão do custo mais baixo de 
moradia em locais mais afastados e também com o objetivo de obter transporte mais rápido e mais 
barato – até porque, atualmente, uma das condições estipuladas pelas empresas para contratação é 
residir próximo ao local de trabalho, dado o alto custo dos encargos sociais com os empregados, 
especialmente relativo ao transporte. Assim, o fim inicialmente colimado de criação de uma zona 
estritamente industrial muitas vezes cai por terra. Por isso, a faculdade de o Poder Público diminuir as 
proporções de áreas de uso público deve ser utilizada de forma cautelosa, a fim de evitar a 
superveniência de adensamento demográfico em torno do núcleo industrial sem condições favoráveis à 
moradia habitual. Ao examinar a possibilidade de reduzir a proporcionalidade das áreas institucionais 
em loteamentos, deverá o Poder Público exigir que o memorial descritivo dos lotes especifique com 
precisão o fim (industrial) a que se destinam e as dimensões dos mesmos (não inferiores a 15.000m2) e 
atentar para as peculiaridades do caso concreto, a fim de aferir se existe risco de instalação de moradias 
nas proximidades. 
65 A instituição de zonas ou áreas especiais de interesse social (ZEIS ou AEIS) pelo Poder Público é 
necessária para possibilitar a aprovação do parcelamento do solo com padrões urbanísticos especiais, 
sobretudo em casos deregularização fundiária de loteamentos clandestinos ou irregulares e de 
assentamentos informais. Isso possibilita a aprovação do loteamento sem que o mesmo apresente 
percentual mínimo de áreas públicas, já que muitas áreas irregulares (já ocupadas) não apresentam 
condições de reservar locais para parques e equipamentos comunitários. 
 21
regularização fundiária –, nestas hipóteses pode haver redução da 
porcentagem de área a ser transferida para o Poder Público. 
Essas áreas destinadas a fins coletivos (logradouros públicos: vias de 
circulação, praças, áreas verdes, etc.) são transferidas pelo loteador ao Poder 
Público, procedimento denominado pela doutrina como ‘concurso voluntário’66, 
em que o loteador propõe e a Administração Pública, com a aprovação do 
projeto de parcelamento, aceita a transferência ao Município do domínio e 
posse dos espaços públicos. O parcelador perde uma parte de sua 
propriedade, mas recebe, em contrapartida, uma parte da cidade, na medida 
em que a área bruta e isolada que lhe pertencia passa a integrar a malha 
urbana. A transferência dessas áreas públicas pode parecer, à primeira vista, 
uma forma de aquisição compulsória da propriedade pelo Município, mas 
importa uma mais valia auferida pelo parcelador em virtude de obras e serviços 
públicos proporcionados pelo Poder Público, como o recolhimento de resíduos, 
a segurança pública, o atendimento à saúde dos moradores67. 
A incorporação das áreas de interesse público ao patrimônio municipal 
se dá por determinação legal68, por força do art. 22 da Lei n.º 6.766/79, in 
verbis: 
 
Art. 22 – Desde a data do registro do loteamento, passam 
a integrar o domínio do Município as vias e praças, os 
espaços livres e as áreas destinadas a edifícios públicos 
e outros equipamentos urbanos, constantes do projeto e 
do memorial descritivo. 
 
Não se faz mister o registro do parcelamento para que sejam 
incorporados ao patrimônio do Município esses bens de uso comum do povo, 
decorrentes da urbanização de áreas particulares. O registro é exigível para 
fins de alienação de lotes, mas não é requisito para tornar públicos os espaços 
livres, não sujeitos às normas de direito civil e às exigências de comercialidade 
dos bens particulares69. A aprovação do parcelamento, ou a destinação 
possibilitando o uso comum de todos, faz públicos os espaços livres, tornando-
os inalienáveis, não passíveis de ação reivindicatória70. 
Nos empreendimentos regulares, a materialização do concurso 
voluntário tem início com a indicação, pelo parcelador, das áreas a serem 
destinadas ao uso público, ou seja, com a apresentação do projeto de 
parcelamento, no qual estão apontadas as áreas a serem afetadas ao uso 
público quando da execução do empreendimento. A perfectibilização da 
 
66 DALLARI, Adilson Abreu. Parcelamento do solo – Desmembramento – Concurso voluntário. 
Cadernos de Direito Municipal, São Paulo, v. 98, abr./jun. 1991. 
67 BRAGA, Parcelamento..., p. 16-17. 
68 Os bens públicos podem ser adquiridos pelas formas próprias do direito privado (compra e venda, 
permuta, usucapião, etc.) ou pelas vias peculiares do direito administrativo – desapropriação, 
perdimento de bens (art. 243 da CF) ou determinação legal. A determinação legal é a transferência 
automática do bem para o patrimônio público, em decorrência de lei, como no caso dos espaços livres 
em loteamentos. O reconhecimento da determinação legal como modo de aquisição da propriedade de 
bem público é aplicação do princípio do concurso voluntário. 
69 MEIRELLES, Hely Lopes. Loteamento fechado e condomínio deitado. apud CASTRO, José Nilo. 
Direito municipal positivo. Belo Horizonte: Del Rey, 1992, p. 156. 
70 Nesse sentido: Ap. 60212-1, 6ª Câmara Cível TJSP, j. em 30.05.85 (RT 600/67); Ag. Pet. 66575, 2ª 
Câmara cível TASP, j. em 06.04.64 (RT 359/425). 
 22
incidência ocorre com a aceitação pelo Município do projeto de parcelamento, e 
por conseguinte das áreas afetadas ao uso público, o que ocorre com o ato de 
aprovação. Se no decorrer do processo de execução do parcelamento há 
desvirtuamento do projeto ou qualquer outra questão praticada pelo parcelador 
que o torne irregular, não se pode pretender que o concurso voluntário não 
tenha ocorrido. Isso porque a sua incidência inicia com a manifestação de 
vontade de fazer o parcelamento, indicando, para tanto, as áreas institucionais. 
Ademais, ele opera tanto no plano teórico (indicação no projeto antes da 
execução do parcelamento) quanto no plano dos fatos (abertura das vias, 
destinação de área de praça, etc.), pois o que visa resguardar é a afetação 
pública dos bens de uso comum do povo. Disso conclui-se que também opera 
o concurso voluntário nos parcelamentos clandestinos. Com a definição física 
do parcelamento, a abertura de vias, a demarcação de lotes, mesmo sem a 
aprovação do respectivo projeto, a simples existência fática dos espaços de 
uso público faz incidir o concurso voluntário, ocorrendo a incorporação de 
caráter público a estas áreas. Nesta hipótese o parcelador manifesta a sua 
vontade, dando início ao concurso voluntário, com a materialização do 
parcelamento de fato, seja abrindo vias, seja alienando lotes. A existência de 
fato do loteamento ilegal gera a incidência da norma (determinação legal do 
concurso voluntário) e a afetação dessas áreas de uso comum do povo. Não 
reconhecer a incidência do concurso voluntário nos parcelamentos 
clandestinos e irregulares e exigir o registro do loteamento para tornar públicos 
os espaços institucionais seria privilegiar o infrator, aquele que age ao arrepio 
da lei.71 O art. 43 da lei n.º 6.766/79 reporta-se indiretamente à questão, 
contemplando exatamente esse entendimento, ao estabelecer que também nos 
loteamentos não aprovados (clandestinos) a destinação das áreas públicas 
exigidas no art. 4º, inc. I, não pode ser alterada. 
Esses espaços institucionais são dotados de indisponibilidade72, por 
constituírem parte do loteamento destinada à satisfação do interesse público, 
especialmente no âmbito comunitário do bairro. 
O art. 2o, §5o, da Lei n.° 6.766/79, contempla que parte das áreas 
institucionais deve ser reservada para a implantação da infra-estrutura básica, 
que abrange equipamentos urbanos de escoamento das águas pluviais, 
iluminação pública, redes de esgoto sanitário73 e abastecimento de água 
potável, de energia elétrica pública e domiciliar e as vias de circulação 
pavimentadas ou não. 
 
71 Os infratores não podem alegar em seu benefício a própria torpeza. Assim, se implantaram loteamento 
clandestino ou irregular, não podem alegar que a área verde lhes pertence e por isso têm o direito de 
reivindicá-la ou exigir eventual indenização do Poder Público. 
72 Os bens públicos são dotados de características próprias, sendo legalmente impenhoráveis, 
imprescritíveis e inalienáveis. É por este motivo que não há reconhecimento de atos possessórios sobre 
bem público, ocorrendo mera detenção naqueles casos em que os mesmos são irregularmente ocupados 
por terceiros. 
73 Esta exigência é atenuada para os parcelamentos de interesse social, assim definidos por lei municipal, 
nos quais é admitida solução menos onerosa de esgotamento sanitário – o chamado esgotamento 
primário ou sistema de esgoto individual, que consiste na instalação de fossa séptica, sumidouro e 
filtro anaeróbio por cada adquirente ou ocupante, em seu respectivo lote, com obediência aos 
parâmetros e recomendações da NBR 7.299/93 da ABNT: a distância entre qualquer poço de captação 
de água e qualquer sumidouro ou vala de infiltração não poderá ser inferior a 30 metros. Sobre a 
questão: PINTO, Victor Carvalho. O parcelamento do solo urbano e a Lei n.° 9.785/99. SAULE 
JÚNIOR., Nelson (Coord.). Direito à cidade. São Paulo: Max Limonad, 1999, p. 244. Também: 
AMADEI; AMADEI, Como lotear uma gleba..., p. 42. 
 23
 
 
3.1.1 Sistema interno de circulação