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MAGE 
Magistratura Estadual 
CURSO EXTENSIVO 
 
Direito Administrativo 
Introdução ao Direito 
Administrativo 
MATERIAL DE APOIO 
 
 
coordenador: 
Jamil Chaim 
 
 
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1. CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
O Direito Administrativo é o conjunto harmônico de regras e princípios jurídicos que regem 
os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e 
imediatamente os fins desejados pelo Estado. 
Analisando os elementos desse conceito, vemos: 
Conjunto harmônico de regras e princípios jurídicos... significa a sistematização de normas de 
Direito (e não de Política ou de ação social), o que indica o caráter científico da disciplina em exame, 
sabido que não há ciência sem princípios teóricos próprios, ordenados e verificáveis na prática; 
... que regem os órgãos, os agentes... indica que ordena a estrutura e o pessoal do serviço 
público; 
... e as atividades públicas... isto é, a seriação de atos da Administração Pública, praticados 
nessa qualidade, e não quando atua, excepcionalmente, em condições de igualdade com o 
particular, sujeita às normas do Direito Privado; 
... tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado. Aí 
estão a caracterização e a delimitação do objeto do Direito Administrativo. Os três primeiros termos 
(“concreta”, “direta” e imediatamente”) afastam a ingerência desse ramo do Direito na atividade 
estatal abstrata (que é a legislativa), na atividade indireta (que é a judicial) e na atividade mediata 
(que é a ação social do Estado). As últimas expressões da definição (“os fins desejados pelo 
Estado”) estão a indicar que ao Direito Administrativo NÃO compete dizer quais são os fins do 
Estado; outras ciências se incumbirão disto; cada Estado, ao se organizar, declara os fins por ele 
visados e institui os Poderes e órgãos necessários à sua consecução. O Direito Administrativo 
apenas passa a disciplinar as atividades e os órgãos estatais ou a eles assemelhados, além das 
atividades administrativas, para o eficiente funcionamento da Administração Pública. Percebe-se, 
pois, que O DIREITO ADMINISTRATIVO SE INTERESSA PELO ESTADO, MAS NO SEU 
ASPECTO DINÂMICO, FUNCIONAL, RELEGANDO PARA O DIREITO CONSTITUCIONAL A 
PARTE ESTRUTURAL, ESTÁTICA. 
2. FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
O Direito Administrativo vale-se, para sua formação, em quatro fontes principais, a saber: 
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a) A Lei, que, em sentido amplo, é a fonte primária do Direito Administrativo, abrangendo 
desde a Constituição até os regulamentos executivos. E compreende-se que assim seja, porque 
tais atos, impondo o seu poder normativo aos indivíduos e ao próprio Estado, estabelecem relações 
de administração de interesse direto e imediato do Direito Administrativo; 
b) A Doutrina, formando o sistema teórico de princípios aplicáveis ao Direito Positivo, é 
elemento construtivo da Ciência jurídica à qual pertence a disciplina em causa. Influi ela não só na 
elaboração da lei, mas também nas decisões contenciosas e não contenciosas, ordenando, assim, 
o próprio Direito Administrativo; 
c) A Jurisprudência, traduzindo a reiteração dos julgamentos num mesmo sentido, influencia 
poderosamente a construção do Direito, e especialmente a do Direito Administrativo, que se 
ressente de sistematização doutrinária e de codificação legal. A jurisprudência tem um caráter mais 
prático, mais objetivo, mas nem por isso se aparta de princípios teóricos que, por sua persistência 
nos julgados, acabam por penetrar e integrar a própria Ciência Jurídica; 
d) O Costume, no Direito Administrativo brasileiro, exerce ainda influência, em razão da 
deficiência da legislação. A prática administrativa vem suprindo o texto escrito, e, sedimentada na 
consciência dos administradores e administrados, a praxe burocrática passa a suprir a lei, ou atua 
como elemento informativo da doutrina. 
3. INTERPRETAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
O estudo da interpretação das leis, atos e contratos administrativos não tem correspondido, 
entre nós, ao progresso verificado nesse ramo do Direito. Adiantados como estamos em muitos 
aspectos da Ciência Jurídica, não cuidamos, ainda, com a profundidade devida, de fixar as regras 
básicas da aplicação desse novel ramo do Direito Público Interno, o que nos leva a utilizar, quase 
que exclusivamente, da hermenêutica civilista em matéria administrativa. 
Segundo Hely Lopes Meirelles, a interpretação do Direito Administrativo, além da utilização 
analógica das regras do Direito Privado que lhe forem aplicáveis, há de considerar, 
necessariamente, estes quatro pressupostos: 
a) A desigualdade jurídica entre a Administração e os administrados; 
b) A presunção de legitimidade dos atos da Administração; 
c) A indisponibilidade do interesse público; 
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d) A necessidade de poderes discricionários para a Administração atender ao interesse 
público. 
Com efeito, enquanto o Direito Privado, em regra, repousa sobre a igualdade das partes na 
relação jurídica, o Direito Público se assenta em princípio inverso, qual seja, o da supremacia do 
Poder Público sobre os cidadãos, dada a prevalência dos interesses coletivos sobre os individuais. 
Sempre que entrarem em conflito o direito do indivíduo e o interesse da comunidade, há de 
prevalecer este, uma vez que o objetivo primordial da Administração é o bem comum (sempre entre 
aspas: não pode o direito de o indivíduo ser injustificadamente sacrificado. Hão de ser atendidos 
uma série de requisitos e princípios específicos para tanto). As leis administrativas visam, 
geralmente, a assegurar essa supremacia do Poder Público sobre os indivíduos, enquanto 
necessária à consecução dos fins da Administração. Ao aplicador da lei compete interpretá-la de 
modo a estabelecer o equilíbrio entre os privilégios estatais e os direitos individuais, sem perder de 
vista aquela supremacia. 
O segundo princípio que há de estar sempre presente ao intérprete é o da presunção de 
legitimidade dos atos administrativos. Essa presunção, embora relativa, acompanha toda a 
atividade pública, dispensando a Administração da prova de legitimidade de seus atos. Presumida 
esta, caberá ao particular provar o contrário, até demonstrar cabalmente que a Administração 
Pública obrou fora ou além do permitido em lei, isto é, com ilegalidade flagrante ou dissimulada sob 
a forma de abuso ou desvio de poder. 
O terceiro princípio é o de que a Administração Pública precisa e se utiliza frequentemente 
de poderes discricionários na prática rotineira de suas atividades. Esses poderes não podem ser 
recusados ao administrador público, embora devam ser interpretados restritivamente quando 
colidem com os direitos individuais dos administrados. Reconhecida a existência legal da 
discricionariedade administrativa, cumpre ao intérprete e aplicador da lei delimitar o seu campo de 
atuação, o que é do interesse público. A finalidade pública, o bem comum, o interesse da 
comunidade, é que demarcam o poder discricionário da Administração. Extravasando desses 
lindes, o ato administrativo descamba para o arbítrio, e o próprio Direito Administrativo lhe nega 
validade, por excesso ou desvio de poder. 
Afora essas regras privativas do Direito Público, admite-se a utilização dos métodos 
interpretativos do Direito Civil (LINDB, arts. 1º a 6º), que é a lei de todos, quando estabelece 
princípios gerais para aplicação do Direito, sempre trasladados por via analógica, ou seja, por força 
de compreensão, e não por extensão. 
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4. ORIGEM DO DIREITO ADMINISTRATIVO NO BRASIL 
O Direito Administrativo no Brasil não se atrasou cronologicamente das demais
nações. Em 
1851, foi criada essa cadeira (Decreto nº 608, de 16/08/1851) nos cursos jurídicos existentes, e já 
em 1857 era editada a primeira obra sistematizada – Elementos de Direito Administrativo Brasileiro, 
de Vicente Pereira do Rego, então professor da Academia de Direito do Recife, primeira faculdade 
de Direito do Brasil. 
5. O SISTEMA ADMINISTRATIVO BRASILEIRO 
Por sistema administrativo, ou sistema jurisdicional da Administração, como se diz 
modernamente, entende-se o regime adotado pelo Estado para a correção dos atos administrativos 
ilegais ou ilegítimos praticados pelo Poder Público em qualquer dos seus departamentos de governo. 
O BRASIL ADOTOU, DESDE A INSTAURAÇÃO DE SUA PRIMEIRA CONSTITUIÇÃO 
REPUBLICANA (1891), O SISTEMA DA JURISDIÇÃO ÚNICA, OU SEJA, O DO CONTROLE 
ADMINISTRATIVO PELO PODER JUDICIÁRIO. 
As Constituições posteriores (1934, 1937, 1946 e 1969) afastaram sempre a ideia de uma 
Justiça administrativa coexistente com a Justiça ordinária, trilhando, aliás, uma tendência já 
manifestada pelos mais avançados estadistas do Império, que se insurgiam contra o incipiente 
contencioso administrativo da época. 
A orientação brasileira foi haurida do Direito Público norte-americano, que nos forneceu o 
modelo para a nossa primeira Constituição. 
Tal sistema é o da separação entre o Poder Executivo e o Poder Judiciário, vale dizer, entre 
administrador e o juiz. Com essa diversificação entre a Justiça e a Administração, é inconciliável o 
contencioso administrativo de caráter definitivo, porque todos os interesses, quer do particular, quer 
do Poder Público, se sujeitam a uma única jurisdição conclusiva: a do Poder Judiciário. Isso não 
significa, evidentemente, que se negue à Administração o direito de decidir; absolutamente, não. O 
que se lhe nega é a possibilidade de exercer funções materialmente judiciais, ou judiciais 
por natureza, e de emprestar às suas decisões força e definitividade próprias dos 
julgamentos judiciários. 
Para a correção judicial dos atos administrativos ou para remover a resistência dos 
particulares às atividades públicas, a Administração e os administrados dispõem dos 
mesmos meios processuais admitidos pelo Direito Comum, e recorrerão ao mesmo Poder 
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Judiciário uno e único – que decide os litígios de Direito público e de Direito privado. Esse é o 
sentido da jurisdição única adotada no Brasil. 
6. BREVE HISTÓRICO DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
Continuando a breve análise histórica do Direito Administrativo, tem-se o seguinte: 
a) Num primeiro momento, surgiu a ideia de que o Direito Administrativo iria estudar apenas 
a lei, criando-se a Escola Legalista (ou Escola Exegética). Não se estudam os princípios, por esta 
Escola. 
b) Posteriormente, o objeto do Direito Administrativo passou a ser o estudo de princípios e 
leis, dando origem a várias teorias, dentre elas, a Escola do Serviço Público, que dizia que serviço 
público é toda atuação do Estado, bem como que o Direito Administrativo tem como objeto de 
estudo o serviço público. Mas para que os outros ramos jurídicos, se toda atuação do Estado é 
serviço público? Essa ideia não foi acolhida pelo nosso sistema, pois o Direito Administrativo não 
se limita aos serviços públicos. 
c) Depois, essa Escola criou um segundo critério, que é o critério do Poder Executivo, ou 
seja, o Direito Administrativo preocupar-se-ia, teria como objeto a atuação do Poder Executivo, o 
que também não foi aceito. Se o Legislativo tem que licitar, trata-se de Direito Administrativo; logo, 
não estudamos apenas o Executivo, mas, sim, a atividade administrativa, não importando se 
exercida pelo Executivo, Legislativo ou Judiciário. 
d) Posteriormente, surge o critério das relações jurídicas: o Direito Administrativo se 
preocupa com todas as relações jurídicas do Estado. Teoria superada. O Direito Administrativo se 
preocupa com algumas relações jurídicas do Estado, mas não com todas. Exemplo: se o Estado 
decide cobrar tributo, trata-se do Direito Tributário, e não do Direito Administrativo. 
e) Surge, então, o critério teleológico e a quarta teoria: o Direito Administrativo é um 
conjunto de regras e princípios. Mas o que eles definem? A doutrina diz que esse critério é aceito, 
mas insuficiente. 
Daqui para frente, todos os critérios foram acolhidos, mas precisam ser complementados. 
f) Surge o critério residual ou negativo, pelo qual o Direito Administrativo não se ocupa da 
função legislativa e da função judiciária. 
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g) Hely Lopes Meirelles diz: vamos juntar os critérios teleológico, residual/negativo e da 
distinção, e encontraremos o conceito. Surge, assim, o critério da Administração Pública. O 
DIREITO ADMINISTRATIVO É UM CONJUNTO HARMÔNICO DE PRINCÍPIOS E REGRAS (QUE 
FORMA O REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO), QUE REGE ÓRGÃOS, ENTIDADES E 
AGENTES, DEFININDO A ATIVIDADE ADMINISTRATIVA, TENDENTES A REALIZAR DE 
FORMA DIRETA, CONCRETA E IMEDIATA OS FINS DESEJADOS PELO ESTADO (O DIREITO 
CONSTITUCIONAL DIZ O QUE É O FIM, E O DIREITO ADMINISTRATIVO REALIZA). NÃO 
IMPORTA EM QUAL PODER, O QUE INTERESSA É A ATIVIDADE ADMINISTRATIVA. 
7. ESTADO, GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
Estado, Governo e Administração são termos que andam juntos e muitas vezes 
confundidos, embora expressem conceitos diversos nos vários aspectos em que se apresentam. 
7.1. Estado 
7.1.1. Conceito de Estado 
O ESTADO – pessoa jurídica de direito público – é a nação politicamente organizada, 
que é detentora de SOBERANIA. 
O Estado NÃO tem DUPLA PERSONALIDADE; mesmo que esteja praticando atos externos 
ou privados, trata-se de pessoa jurídica de direito público, não perde a personalidade PÚBLICA. 
O ESTADO DE DIREITO é o Estado politicamente organizado, que obedece às suas 
próprias leis. 
7.1.2. Elementos do Estado 
São elementos do Estado: 
a) POVO (elemento subjetivo); 
b) TERRITÓRIO (elemento objetivo); e 
c) GOVERNO SOBERANO – soberania como poder absoluto, indivisível e incontrastável 
(independência na ordem internacional e supremacia na ordem interna). 
 
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7.1.3. Poderes do Estado 
Não são poderes da ADMINISTRAÇÃO, mas do Estado, destinados à execução de funções 
(tal como proposto por Montesquieu), decorrentes das principais atividades do Estado: PODERES 
EXECUTIVO, LEGISLATIVO e JUDICIÁRIO. São os elementos orgânicos ou estruturais do Estado. 
A tripartição de Montesquieu é adotada no texto constitucional, tendo por finalidade o 
equilíbrio entre os Poderes, de modo a evitar a supremacia de qualquer deles sobre o outro 
(Carvalho F., Cap. 1). A nossa Constituição estabelece expressamente que são Poderes da 
União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário (CF, 
art. 2º), bem como veda que haja Emenda à Constituição tendente a abolir a separação dos 
Poderes (CF, art. 60, §4º, III). 
7.1.4. Funções do Estado 
As funções do Estado (típica e atípica) são decorrentes dos Poderes. FUNÇÃO é o 
exercício de uma atividade em nome e interesse de outrem. FUNÇÃO PÚBLICA é o exercício de 
atividade em nome e interesse do POVO. Entretanto, no Brasil, não há exclusividade no 
exercício dessas funções, não há uma rígida, absoluta, divisão dos Poderes, mas sim 
preponderância na realização desta ou daquela função. Assim, embora os Poderes tenham 
funções precípuas (funções típicas), a própria Constituição autoriza que também 
desempenhem funções que normalmente pertenceriam a Poder diverso (funções atípicas). 
São as chamadas ressalvas (ou exceções) ao princípio da separação dos Poderes. 
a) FUNÇÃO TÍPICA – é a função principal (preponderante) do Poder, o motivo pelo qual o 
poder foi criado. EXEMPLO: Legislativo fazer lei; Executivo administrar; Judiciário
julgar. 
b) FUNÇÃO ATÍPICA – é a função secundária do Poder. EXEMPLO: Legislativo fazer 
licitação; Presidente da República (Executivo) editar medida provisória; Judiciário fazer licitação. 
Características das funções típicas: 
1. Função Legislativa – consiste na elaboração de leis. É a função legiferante. É uma 
função abstrata. É uma função geral com repercussão erga omnes. É a única função que inova o 
ordenamento jurídico. 
2. Função Judiciária – consiste na solução de conflitos, aplicando coativamente as leis. É 
uma função concreta (exceto o controle abstrato de constitucionalidade). É uma função indireta, 
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porque depende de provocação. Não inova o ordenamento jurídico. Produz imutabilidade jurídica, 
ou seja, a intangibilidade jurídica ou coisa julgada – somente a decisão judiciária é definitiva. 
3. Função Executiva ou Administrativa – o Poder executivo realiza a função 
administrativa – “aquela exercida pelo Estado ou por seus delegados, subjacente à ordem 
constitucional e legal, sob regime de direito público, com vistas a alcançar os fins colimados pela 
ordem jurídica” (Carvalho F.). É uma função concreta. É uma função direta. Não inova o 
ordenamento jurídico, pois não revoga o atual estabelecendo um novo (MEDIDA PROVISÓRIA é 
uma função atípica). É uma função capaz de ser revista, não produz coisa julgada. COISA 
JULGADA ADMINISTRATIVA não é uma verdadeira coisa julgada, é a imutabilidade dentro 
da Administração, ou seja, dentro de um processo administrativo não há possibilidade de revisão 
dentro da própria Administração, mas nada impede que seja revista pelo Poder Judiciário. 
Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, função administrativa é a função que o Estado, 
ou quem lhe faça as vezes, exerce na intimidade de uma estrutura e regime hierárquicos e 
que no sistema constitucional brasileiro se caracteriza pelo fato de ser desempenhada 
mediante comportamentos infralegais ou, excepcionalmente, infraconstitucionais, 
submissos todos a controle da legalidade pelo Poder Judiciário. 
4. Função de Governo – (CESPE gosta de CELSO ANTÔNIO) é uma função estabelecida 
por CELSO ANTÔNIO. Existem algumas funções que não podem ser enquadradas em nenhuma 
das acima listadas. EXEMPLO: quando o Estado declara guerra. É a função que regula a atuação 
superior do Estado. A função administrativa se preocupa com as questões rotineiras ou 
costumeiras. A função de governo fica além das atividades meramente rotineiras. EXEMPLOS: 
declaração de estado de defesa ou de estado de sítio, iniciativa de lei, sanção e veto do presidente, 
declaração de guerra, celebração de paz. Note-se que há divergência sobre essa classificação. 
7.2. Governo 
O GOVERNO é o comando, é a direção do Estado. EXEMPLO: atos de soberania e 
autonomia. 
No âmbito do Direito Administrativo, a expressão Governo tem sido utilizada para designar o 
conjunto de Poderes e órgãos constitucionais responsáveis pela função política do Estado. O 
GOVERNO TEM A INCUMBÊNCIA DE ZELAR PELA DIREÇÃO SUPREMA E GERAL DO 
ESTADO, DETERMINAR SEUS OBJETIVOS, ESTABELECER SUAS DIRETRIZES, VISANDO À 
UNIDADE DA SOBERANIA ESTATAL. 
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7.3. Administração 
7.3.1. Conceito 
A ADMINISTRAÇÃO está relacionada à estrutura para o exercício da função pública. Trata-
se do aspecto estrutural da Administração Pública. 
Possui diversos sentidos (note-se: a terminologia é conflitante na doutrina). 
7.3.2. Sentidos 
7.3.2.1. Administração pública em sentido amplo e em sentido estrito 
Administração Pública em sentido amplo abrange os órgãos do governo, que exercem 
função política (ou seja, o núcleo estratégico do Estado), e também os órgãos e pessoas jurídicas 
que exercem função meramente administrativa. Função política é o estabelecimento das 
diretrizes e programas de ação governamental, a fixação das políticas públicas. Já a função 
meramente administrativa se resume à execução das políticas públicas formuladas no exercício da 
atividade política. 
Administração Pública em sentido estrito só inclui os órgãos e pessoas jurídicas que 
exercem função meramente administrativa. 
 
 
 
 
 
 
A Administração Pública é objeto de estudo do Direito Administrativo, enquanto o Governo é 
objeto de estudo do Direito Constitucional. 
7.3.2.2. Administração pública em sentido formal, subjetivo ou orgânico 
Está relacionada à máquina administrativa, ou seja, à estrutura. Começa com letra 
maiúscula. É quem realiza a atividade. Trata-se do conjunto de agentes, órgãos e pessoas jurídicas 
Administração Pública 
em Sentido Amplo 
Administração Pública 
em Sentido Estrito 
Elaboração de políticas 
de governo 
Função meramente 
administrativa 
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destinadas à execução das atividades administrativas – todo o aparelhamento de que dispõe o 
Estado para a consecução das políticas traçadas para o Governo. Designa os entes que exercem a 
atividade administrativa; compreende pessoas jurídicas (entidades), órgãos e agentes públicos 
incumbidos de exercer uma das funções em que se triparte a atividade estatal: a função 
administrativa (Maria Sylvia Zanella Di Pietro). 
Somente faz parte da Administração Pública em sentido formal aquilo que a lei designa 
como órgão ou entidade dela. 
Formam a Administração Pública: 
a) Administração direta: pessoas políticas com seus respectivos órgãos; 
b) Administração indireta: autarquias, fundações públicas, empresas públicas, sociedades 
de economia mista, consórcios públicos e associações públicas. 
Assim, vê-se que existem entidades formalmente integrantes da Administração, mas que 
não desempenham função administrativa, como no caso das sociedades de economia mista e 
empresas públicas que exercem atividade econômica. 
Por outro lado, há pessoas jurídicas de direito privado que exercem função administrativa, 
embora não integrem a Administração em sentido formal, caso das OS, OSCIP e delegatários de 
serviços públicos. 
Não é correto afirmar que a Administração Pública em sentido formal corresponda ao 
aparelhamento do Estado destinado ao exercício da função administrativa, já que esse 
conceito, além de confundir as pessoas jurídicas e órgãos com os meios postos à 
disposição da Administração Pública formal, acaba por dizer que as sociedades de 
economia mista e empresas públicas exploradoras de atividade econômica exercem função 
administrativa. 
Ademais, imperioso lembrar que existe Administração Pública formal nos demais Poderes 
que não o Executivo, já que eles possuem, em suas estruturas, órgãos e entidades administrativos. 
7.3.2.3. Administração pública em sentido material, objetivo ou funcional 
Representa o conjunto de atividades que costumam ser consideradas próprias da 
função administrativa, independentemente de quem as exerça. Corresponde ao conjunto de 
funções ou atividades administrativas, que são públicas, consistentes em realizar concreta, direta e 
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imediatamente os fins constitucionalmente atribuídos ao Estado, por isso mesmo denominadas 
atividades finalísticas da Administração Pública (Maria Sylvia Zanella Di Pietro). Geralmente são 
atividades próprias da Administração Pública em sentido material as seguintes: 
a) Serviço público; 
b) Polícia administrativa; 
c) Fomento; 
d) Intervenção. 
Assim, temos sociedades de economia mista e empresas públicas exercendo atividades 
econômicas, as quais não integrariam o conceito de Administração Pública em sentido material, 
enquanto o integrariam os delegatários de serviços públicos e os entes de cooperação. 
7.3.2.4. Administração pública dialógica 
É aquela que reflete a moderna concepção de Administração Pública e por meio da qual se 
tem a
participação direta dos administrados (cidadãos) na gestão da coisa pública, em oposição ao 
conceito tradicional de Administração Pública monológica. Em poucas palavras: participação 
popular no controle das ações governamentais, seguindo a tendência mundial atual da “cultura do 
diálogo” ou da “valorização do processo de diálogo”, concretizando a Justiça pelo agir 
comunicativo, como defendido por Habermas, Dworkin, Alexy etc. 
Trata-se, portanto, de CONCRETIZAÇÃO DA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA, conforme 
art. 1, parágrafo único, da CF/88 (“todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de 
representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”). 
Com a Administração Pública Dialógica, rompe-se com a posição passiva dos administrados 
outrora assumida por conta da imposição de regimes políticos antidemocráticos e repressores de 
qualquer forma de manifestação da opinião pública no âmbito de reivindicações perante o Poder 
Público (por exemplo, tempos de governos autoritaristas do século passado, principalmente a 
ditadura militar). Indubitavelmente, o grande giro da democracia brasileira, lograda pela 
Constituição da República de 1988, foi a possibilidade de integração da sociedade civil no 
processo de discussão política, sobretudo na legitimação de fóruns para a eleição de 
políticas públicas prioritárias à gestão pública, o que antes, durante o apogeu do Estado 
centralizador e autoritário, tamanha abertura seria insustentável. 
Atividades em que 
predomina o regime 
jurídico de direito 
público 
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A atual compreensão de Administração Pública tem por base a participação popular 
nos processos decisórios administrativos. ISSO SIGNIFICA QUE OS CIDADÃOS DEIXAM DE 
SER ENXERGADOS COMO SIMPLES ADMINISTRADOS, ASSUMINDO UMA FUNÇÃO MAIS 
INTEGRATIVA, ATUANTE E ATIVA. 
Nessa visão, repita-se, o cidadão deixa de ser um simples administrado, quase um objeto 
de direito, para ser um agente ativo que contribui diretamente na consagração de seus direitos 
fundamentais por meio do controle e direcionamento do atuar estatal. 
Em diversas passagens da Carta Magna é possível extrair essa nova concepção. Eis 
apenas alguns bons exemplos: 
a) art. 29, XII (“cooperação das associações representativas no planejamento municipal”); 
b) art. 37, § 3º (participação do usuário na administração pública direta e indireta) 
c) No campo da seguridade social, art. 194, parágrafo único, VII (“caráter democrático e 
descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos 
trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados”); 
d) No campo da saúde, art. 198, III (“participação da comunidade”); 
e) No campo da assistência social, art. 204, II (“participação da população, por meio de 
organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os 
níveis”); 
f) Conservação do patrimônio público cultural, art. 216, § 1 (o Poder Público, com a 
colaboração da comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio cultural brasileiro, por meio de 
inventários, registros, vigilância, tombamento e desapropriação, e de outras formas de 
acautelamento e preservação). 
8. TEMAS COMPLEMENTARES 
8.1. Setores do Estado 
NÃO CONFUNDIR OS SETORES DO ESTADO COM OS SETORES DA ECONOMIA! 
NÚCLEO ESTRATÉGICO (PRIMEIRO SETOR). Corresponde ao governo, em sentido lato. É 
o setor que define as leis e as políticas públicas e cobra o seu cumprimento. É, portanto, o setor onde 
as decisões estratégicas são tomadas. Corresponde aos Poderes Legislativo e Judiciário, ao 
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Ministério Público e, no Poder Executivo, ao Presidente da República, aos ministros e aos seus 
auxiliares e assessores diretos, responsáveis pelo planejamento e formulação das políticas públicas. 
ATIVIDADES EXCLUSIVAS (SEGUNDO SETOR). É o setor em que são prestados serviços 
que só o Estado pode realizar. São serviços em que se exerce o poder extroverso do Estado – o 
poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Como exemplos temos: a cobrança e fiscalização dos 
impostos, a polícia, a previdência social básica, o serviço de desemprego, a fiscalização do 
cumprimento de normas sanitárias, o serviço de trânsito, a compra de serviços de saúde pelo Estado, o 
controle do meio ambiente, o subsídio à educação básica, o serviço de emissão de passaportes etc. 
SERVIÇOS NÃO EXCLUSIVOS (TERCEIRO SETOR).1 Corresponde ao setor onde o 
Estado atua simultaneamente com outras organizações públicas não estatais e privadas. As 
instituições desse setor não possuem o poder de Estado. Este, entretanto, está presente porque os 
serviços envolvem direitos humanos fundamentais, como os da educação e da saúde, ou porque 
possuem “economias externas” relevantes, na medida em que produzem ganhos que não podem 
ser apropriados por esses serviços através do mercado. As economias produzidas imediatamente 
se espalham para o resto da sociedade, não podendo ser transformadas em lucros. São exemplos 
desse setor: as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus. 
Quem faz parte do Terceiro setor? 
Sistema S, em que o Estado faz parceria para fomentar a assistência social. 
Sistema OS (Organização Social), parceria do Estado com uma organização não 
governamental. 
Sistema OSCIP (Organização da Sociedade Civil de Interesse Público), em que a 
organização recebe dinheiro público, mas não precisa fazer licitação, nem concurso público. 
PRODUÇÃO DE BENS E SERVIÇOS PARA O MERCADO (QUARTO SETOR). 
Corresponde à área de atuação das empresas. É caracterizado pelas atividades econômicas 
voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como, por exemplo, as do 
setor de infraestrutura. Estão no Estado seja porque faltou capital ao setor privado para realizar o 
 
1 O núcleo de serviços não exclusivos é transferido para o chamado Terceiro Setor, quando o Estado atua 
simultaneamente com organizações públicas não-estatais e privadas. O Terceiro Setor assume atribuições 
sociais e educativas e, apesar de não desempenhar poderes próprios do Estado, este se faz presente na sua 
atuação. Nesse diapasão, cumpre distinguir atividades públicas de atividades estatais. As primeiras 
tratam do intercâmbio travado entre o Estado e a Sociedade. Não é estatal porque não envolve o uso de 
poder do Estado, mas é pública, pois recebe subsídios do Poder Público, submetendo-se a um 
controle misto, efetivado pelo mercado e também pelo Estado. 
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investimento, seja porque são atividades naturalmente monopolistas, nas quais o controle via 
mercado não é possível, tornando-se necessária, no caso de privatização, a regulamentação rígida. 
Somente é possível ao Estado exercer atividade econômica em casos de relevante interesse 
coletivo ou de segurança nacional. 
8.2. Estado policêntrico 
Em que consiste o Estado Policêntrico? 
Expressão utilizada por Diogo de Figueiredo, seria o fim da tripartição dos poderes, porque 
além dos poderes ainda temos polos de decisão, como as agências reguladoras. 
A setorização resume a função judicante, normativa e administrativa que possuem as 
agências reguladoras para dirigir o respectivo setor. Devemos ressaltar que tais poderes não se 
encontram livres de amarras, recebendo controle – embora um controle diferenciado do usual – 
quer do Poder Legislativo, Executivo e, principalmente, do Poder Judiciário, face ao princípio da 
inafastabilidade da jurisdição. 
Gustavo Binenbojm explica referido fenômeno afirmando que a clássica estrutura piramidal 
hierarquizada da Administração Pública está ruindo, dando lugar ao que ele denomina “Estado 
policêntrico”, orientado pelo princípio da eficiência.
A legitimidade de tais agências, para o autor, 
dar-se-ia não somente pela necessidade da eficiência na condução de alguns setores estratégicos, 
bem como no controle social exercido sobre tais agências e pelo procedimento. 
É bom lembrar que o Direito Administrativo contemporâneo já enterrou a expressão 
repartição de poderes há muito tempo. Se você abrir a Constituição, verá ao lado dos três Poderes, 
como órgãos independentes, o MP e o Tribunal de Contas; então, na verdade, nós já temos cinco 
órgãos independentes. Com o passar do tempo ganhamos também, com autonomia financeira e 
gerencial e sem subordinação hierárquica, as agências reguladoras, como entidades autárquicas e, 
mesmo que em menor grau, se os órgãos públicos contemplados pelo contrato de gestão passam 
a obter autonomia gerencial, então efetivamente teria também, dentro dos contratos de gestão, 
para os órgãos públicos, a materialização, ou pelo menos o intuito de incentivar a materialização do 
Estado policêntrico, com polos de decisão além dos três Poderes. 
8.3. Governo x administração 
Vale registrar a lúcida lição do Prof. Hely Lopes Meirelles sobre a diferença entre Governo e 
Administração: 
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Numa visão global, a Administração é, pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado 
à realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas. A 
Administração não pratica atos de governo; pratica, tão-somente, atos de execução, com 
maior ou menor autonomia funcional, segundo a competência do órgão e de seus 
agentes. São os chamados atos administrativos (...). 
Comparativamente, podemos dizer que governo é atividade política e discricionária; 
administração é atividade neutra, normalmente vinculada à lei ou à norma técnica. 
Governo é conduta independente; administração é conduta hierarquizada. O Governo 
comanda com responsabilidade constitucional e política, mas sem responsabilidade 
profissional pela execução; a Administração executa sem responsabilidade constitucional 
ou política, mas com responsabilidade técnica e legal pela execução. A Administração é o 
instrumental de que dispõe o Estado para pôr em prática as opções políticas do Governo. 
Isto não quer dizer que a Administração não tenha poder de decisão. Tem. Mas o tem 
somente na área de suas atribuições e nos limites legais de sua competência executiva, 
só podendo opinar e decidir sobre assuntos jurídicos, técnicos, financeiros, ou de 
conveniência e oportunidade administrativas, sem qualquer faculdade de opção política 
sobre a matéria. 
 
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