burocracia_gestao_e_politicas_publicas

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Brasília-DF. 
Burocracia e Gestão De 
 Políticas PúBlicas
Elaboração
Leandro Molhano Ribeiro
Produção
Equipe Técnica de Avaliação, Revisão Linguística e Editoração
Sumário
APRESENTAÇÃO .................................................................................................................................. 4
ORGANIZAÇÃO DO CADERNO DE ESTUDOS E PESQUISA ..................................................................... 5
INTRODUÇÃO ..................................................................................................................................... 7
UNIDADE I
CAPÍTULO 1
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, BUROCRACIA, GESTÃO E POLÍTICAS PÚBLICAS ................................ 9
CAPÍTULO 2 
BUROCRACIA COMO ESTRUTURA E 
ATOR RELEVANTE .................................................................................................................. 15
UNIDADE II
CAPÍTULO 3
REFORMA DO ESTADO E GESTÃO .......................................................................................... 32
PARA (NÃO) FINALIZAR ...................................................................................................................... 44
REFERÊNCIAS .................................................................................................................................... 45
4
Apresentação
Caro aluno
A proposta editorial deste Caderno de Estudos e Pesquisa reúne elementos que se entendem 
necessários para o desenvolvimento do estudo com segurança e qualidade. Caracteriza-se pela 
atualidade, dinâmica e pertinência de seu conteúdo, bem como pela interatividade e modernidade 
de sua estrutura formal, adequadas à metodologia da Educação a Distância – EaD.
Pretende-se, com este material, levá-lo à reflexão e à compreensão da pluralidade dos conhecimentos 
a serem oferecidos, possibilitando-lhe ampliar conceitos específicos da área e atuar de forma 
competente e conscienciosa, como convém ao profissional que busca a formação continuada para 
vencer os desafios que a evolução científico-tecnológica impõe ao mundo contemporâneo.
Elaborou-se a presente publicação com a intenção de to rná-la subsídio valioso, de modo a facilitar 
sua caminhada na trajetória a ser percorrida tanto na vida pessoal quanto na profissional. Utilize-a 
como instrumento para seu sucesso na carreira.
Conselho Editorial
5
Organização do Caderno 
de Estudos e Pesquisa
Para facilitar seu estudo, os conteúdos são organizados em unidades, subdivididas em capítulos, de 
forma didática, objetiva e coerente. Eles serão abordados por meio de textos básicos, com questões 
para reflexão, entre outros recursos editoriais que visam a tornar sua leitura mais agradável. Ao 
final, serão indicadas, também, fontes de consulta, para aprofundar os estudos com leituras e 
pesquisas complementares.
A seguir, uma breve descrição dos ícones utilizados na organização dos Cadernos de Estudos 
e Pesquisa.
Provocação
Textos que buscam instigar o aluno a refletir sobre determinado assunto antes 
mesmo de iniciar sua leitura ou após algum trecho pertinente para o autor 
conteudista.
Para refletir
Questões inseridas no decorrer do estudo a fim de que o aluno faça uma pausa e reflita 
sobre o conteúdo estudado ou temas que o ajudem em seu raciocínio. É importante 
que ele verifique seus conhecimentos, suas experiências e seus sentimentos. As 
reflexões são o ponto de partida para a construção de suas conclusões.
Sugestão de estudo complementar
Sugestões de leituras adicionais, filmes e sites para aprofundamento do estudo, 
discussões em fóruns ou encontros presenciais quando for o caso.
Praticando
Sugestão de atividades, no decorrer das leituras, com o objetivo didático de fortalecer 
o processo de aprendizagem do aluno.
Atenção
Chamadas para alertar detalhes/tópicos importantes que contribuam para a 
síntese/conclusão do assunto abordado.
6
Saiba mais
Informações complementares para elucidar a construção das sínteses/conclusões 
sobre o assunto abordado.
Sintetizando
Trecho que busca resumir informações relevantes do conteúdo, facilitando o 
entendimento pelo aluno sobre trechos mais complexos.
Exercício de fixação
Atividades que buscam reforçar a assimilação e fixação dos períodos que o autor/
conteudista achar mais relevante em relação a aprendizagem de seu módulo (não 
há registro de menção).
Avaliação Final
Questionário com 10 questões objetivas, baseadas nos objetivos do curso, 
que visam verificar a aprendizagem do curso (há registro de menção). É a única 
atividade do curso que vale nota, ou seja, é a atividade que o aluno fará para saber 
se pode ou não receber a certificação.
Para não finalizar
Texto integrador, ao final do módulo, que motiva o aluno a continuar a aprendizagem 
ou estimula ponderações complementares sobre o módulo estudado.
7
Introdução
O material didático está organizado da seguinte forma: a primeira unidade trata da relação entre 
burocracia e a política – particularmente a forma como a burocracia tem sido analisada na área de 
políticas públicas. Nessa abordagem, são discutidos os seguintes temas: a burocracia como estrutura 
do Estado e particularmente do Estado democrático de direito (capítulo 1) e a burocracia como 
ator relevante do processo decisório de implementação de políticas públicas; ou seja, a burocracia 
como policymaker (capítulo 2). Ao discutir esses temas, serão abordadas questões específicas sobre 
controle e independência da burocracia em contextos democráticos e as consequências que isso 
pode ter para a produção de políticas públicas. A primeira unidade se encerra com um capítulo 
sobre a burocracia no Brasil, como estrutura do Estado e como ator relevante no processo decisório. 
A segunda unidade trata dos aspectos de gestão da administração pública e como tais aspectos se 
relacionam com as fases de implementação, monitoramento e avaliação de políticas. 
Importante 1: conteúdo do Caderno e recursos 
complementares
Este manual sintetiza proposições teóricas e estudos empíricos da literatura especializada sobre 
burocracia e gestão. A intenção do material não é oferecer ideias novas sobre o assunto tratado, 
mas apresentar de forma mais didática possível as principais abordagens consolidadas na literatura 
pertinente. Como sempre enfatizamos, não é preciso e não podemos cair no risco pretensioso 
de “inventar a roda” em áreas que têm estudos de boa qualidade e bastantes importantes. Nesse 
sentido, o Caderno “Burocracia, gestão e políticas públicas” é uma compilação do “estado da arte” 
dos principais temas e objetos de estudo sobre o tema da literatura especializada. Sendo assim, o 
manual apresenta:
 » breve exposição sobre o tema ou objeto a ser tratado, com base na literatura 
especializada;
 » textos complementares de artigos, manuais, jornais etc., que consideramos 
importantes reproduzir no próprio Caderno para complementar a exposição sobre 
o assunto tratado. Tais textos ilustram as proposições e os posicionamentos oficiais 
sobre práticas de administração pública e gestão pública relacionados com a 
exposição, sempre que possível; 
 » referências de leituras sobre o tema ou objeto tratado que deverão ser acessadas na 
plataforma do curso ou na internet. Procuramos fornecer referências importantes 
e, ao mesmo tempo, de fácil acesso. Essas leituras devem ser concebidas como 
complementares ao manual e, portanto, é fundamental que sejam realizadas sempre 
que recomendadas.
Importante 2: como usar o Caderno
Pelos motivos expostos acima, o material “Burocracia, gestão e políticas públicas” deve ser 
concebido como um guia para orientar os estudos e as discussões sobre o tema, os quais serão 
complementados de várias formas no decorrer da interação com o professor e com o coordenador 
do curso, nas atividades propostas. É importante que o material complementar indicado seja 
concebido como um componente deste manual.
Importante 3: a dinâmica da disciplina
Por todos os motivos apresentados acima,a interação dos alunos com o professor e a interação 
entre os alunos são fundamentais. Como ressaltado, a exposição básica sobre o tema tratado no 
manual será sempre seguida de estudos complementares, os quais podem ser estudos teóricos 
ou estudos aplicados. Todo este material (Caderno + material complementar) será utilizado nas 
atividades programadas. Essas atividades, por sua vez, procurarão ser a mais aplicada possível. 
Isso porque a familiarização com os processos e procedimentos da administração pública e gestão 
pública dependem não apenas da teoria, mas também (e muito) da atividade prática. 
Lembramos, por fim, que estamos sempre prontos para dialogar com os alunos. Por isso, estamos à 
disposição para interagir sobre os temas discutidos neste material. Sendo assim, fiquem à vontade 
para entrar em contato conosco sobre tudo que lhes interessar sobre o tema da administração 
pública, gestão e políticas públicas.
Objetivos
 » Familiarizar os alunos com os principais conceitos, temas e proposições de 
melhorias quanto à burocracia e gestão, particularmente no que diz respeito à 
realidade brasileira. 
 » Referenciar sobre o tema da burocracia e gestão.
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UNIDADE I
BUROCRACIA 
E POLÍTICAS 
PÚBLICAS
CAPÍTULO 1
Administração pública, burocracia, 
gestão e políticas públicas 
Importância do estudo da burocracia na 
análise de políticas públicas
Para iniciar nossa abordagem sobre a administração pública e sua relação com as políticas públicas, 
leia o trecho abaixo escrito por Guy Peters e Jon Pierre na introdução do livro “Administração 
Pública: coletânea”, publicado pela Editora Unesp em parceria com a Enap, em 2010:
A administração pública é essencial para a governança efetiva. Embora 
as instituições políticas do governo sejam naturalmente importantes, 
especialmente para a governança democrática, a burocracia pública é 
importante para o fornecimento de serviços públicos. Além disso, a expertise 
contida na burocracia pública pode ser crucial para a qualidade das políticas 
elaboradas pelo governo. A administração pública é essencial para os contatos 
com organizações públicas e da sociedade civil e, portanto, a imagem que os 
cidadãos têm de seu governo é aquela projetada pela burocracia. Os cidadãos 
raramente encontram os funcionários eleitos cara a cara, mas encontram 
membros da burocracia pública com muita frequência (PETERS; PIERRE, 
2010, p. 11).
O trecho acima aborda diversos temas importantes que relacionam administração pública e as 
políticas públicas. Percebemos que há pelo menos dois elementos importantes que nos permite 
apreender as formas pelas quais a administração pública pode ser estudada no campo das políticas 
públicas: por meio da dimensão da burocracia pública e pela gestão pública. Outras dimensões 
podem ser pensadas, mas burocracia pública e gestão pública são elementos imprescindíveis para 
estudarmos as políticas públicas. 
10
UNIDADE I │ BUROCRACIA E POLÍTICAS PÚBLICAS
Administração pública, burocracia e políticas 
públicas
Como pôde ser percebido pelo pequeno trecho acima, a burocracia pública pode ser inserida na 
análise de políticas públicas pelos motivos expostos a seguir.
 » Em primeiro lugar, a administração pública pode ser considerada um elemento 
importante das instituições políticas públicas. Nesse sentido, a burocracia pode 
ser pensada como um arcabouço de regras e organizações sob as quais os atores 
relevantes atuam, ou seja, a burocracia tem um aspecto organizacional que orienta 
e impõe limites às ações dos atores relevantes. Nesse sentido, ela pode facilitar 
determinados cursos de ação e dificultar outros; pode facilitar determinadas 
escolhas (objetivos de políticas e estratégias para resolver problemas) e dificultar 
outras. Burocracias impõem “regras do jogo” aos atores que produzem políticas 
públicas, seja no processo de elaboração, no de implementação ou no de 
monitoramento e avaliação. Em todos os sentidos descritos acima, portanto, a 
burocracia pode ser pensada na análise de políticas públicas como um elemento 
estrutural da ação dos atores relevantes. Por isso, mesmo pensada como 
instituições, os “legados”, ou seja, as experiências anteriores da burocracia são 
fundamentais para entender o seu funcionamento hoje. As burocracias, portanto, 
podem ser inseridas como fator importante de descrição e explicação de políticas 
públicas a partir das lentes teóricas do institucionalismo histórico, sociológico e 
da escolha racional.
 » Relacionado à característica acima da burocracia pública, esta pode ser concebida 
como elemento importante de “ligação” ou de relacionamento Estado-sociedade. 
Nesse sentido, a burocracia se relaciona diretamente com a matéria dos sistemas 
de governança. De fato, as organizações burocráticas “estruturam” os canais de 
relacionamento entre atores da sociedade civil e os atores governamentais; elas 
podem propiciar um relacionamento mais ou menos acessível, mais ou menos 
transparente e accountable. 
 » Em terceiro lugar, a partir de tudo o que foi dito acima, a burocracia pode ser 
pensada como um ator relevante; ou seja, a burocracia pode constituir-se como um 
ator interessado e participativo na produção de políticas. Ator este que se relaciona 
com outros atores relevantes do setor público e do setor privado. Dependendo do 
país, estado, município ou setor, a burocracia pode constituir-se como um ator mais 
ou menos “forte” na arena de tomada de decisão; pode constituir-se como ator de 
veto importante na produção de políticas, seguindo a linha do institucionalismo da 
escolha racional. Nesse sentido, burocracia pública pode ser “politizada”, no sentido 
de agir como ator político que tem objetivos de políticas públicas e que deseja e tem 
meios para fazer valer tais objetivos.
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BUROCRACIA E POLÍTICAS PÚBLICAS │ UNIDADE I
A importância da burocracia pública pode ser percebida, principalmente, no processo de 
elaboração e implementação de políticas, como mostra o trecho abaixo de Guy Peters (PETERS; 
PIERRE, 2010, p. 16):
A principal atividade da burocracia é implementar as leis, no entanto, há 
também um largo número de outras importantes funções exercidas por tal 
segmento. Uma é que as burocracias fazem a política e, em certo sentido, fazem 
a lei. As leis aprovadas pelos legisladores são, por vezes, genéricas e requerem 
elaboração pela administração. A regulamentação das leis preparadas pela 
burocracia não apenas torna seu sentido claro, como permite a aplicação 
da expertise de servidores de carreira para a política. Este estilo de fazer 
política pode levantar questões sobre accountability democrática, mas quase 
certamente também a política a ser implementada de modo mais tecnicamente 
apropriado para as circunstâncias, e com maior flexibilidade. Além disso, ainda 
menos visível que seu papel de executor das atividades, a burocracia exerce 
uma função de arbitragem.
As burocracias públicas, portanto, permitem analisar a administração pública a partir de sua 
dimensão política: como uma estrutura, ou seja, um conjunto de organizações que emitem e fazem 
valer regras que orientam e delimitam as ações dos atores relevantes e como um ator com capacidade 
de fazer valer seus interesses de políticas.
Administração pública, gestão e 
políticas públicas
A administração pública tem, também, seu lado técnico, que realiza a gestão das políticas públicas. 
Contudo, antes de continuar essa discussão, é fundamental observar que essa divisão entre a dimensão 
política e técnica é apenas analítica. Seria ingenuidade de um analista de políticas públicas pensar 
que há somente uma dimensão técnica na área de administração ou que os burocratas se preocupam 
apenas em exercer suas competências técnicas, sendo indiferente quanto a objetivos de políticas 
públicas e escolhas de políticas para resolver determinados problemas. Por isso, manteremos essa 
divisão – entre técnica e política – ao longo desta disciplina apenas com um intuito analítico para 
facilitaro estudo.
Mas a gestão se refere a que? Laurence Lynn (2010, p. 33) nos oferece algumas diretrizes:
Poucas leis e políticas são autorrealizáveis e, em sua formulação, todos devem 
se beneficiar da visão e da experiência gerencial. Sob praticamente qualquer 
filosofia ou regime político, a realização de um bom governo requer o uso 
responsável e competente da autoridade pública pelos gestores.
A gestão pode ser concebida como os instrumentos e ferramentas disponíveis na burocracia pública 
para a administração, execução, monitoramento e avaliação de suas ações. Pode-se pensar, também, 
na gestão de cada dimensão da própria administração, como, por exemplo, na gestão dos recursos 
humanos, na gestão de recursos orçamentários e financeiro ou, ainda, na gestão de projetos e 
programas específicos (a gestão do Bolsa Família, do Pronasci, por exemplo). 
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UNIDADE I │ BUROCRACIA E POLÍTICAS PÚBLICAS
Entendida nesse sentido, a gestão pública pode se relacionar diretamente com a etapa de 
monitoramento e avaliação de políticas públicas. Refere-se, também, aos instrumentos de 
administração e gerenciamento das ações necessárias para que projetos e programas atinjam 
seus objetivos.
Observe, também, que concebida como gestão, a própria administração pública pode ser 
considerada uma política pública a ser implementada: pode-se pensar em reestruturar a 
administração pública visando uma estrutura mais gerencial, como foi o programa de Reforma do 
Estado no Brasil; pode-se pensar em promover novos instrumentos de gestão na administração 
pública ou na gestão de um determinado programa de projeto de política pública etc. Nesse caso, 
a administração pública, sua estrutura, forma de trabalho, instrumentos de gestão, é o objetivo de 
política pública a ser elaborado e implementado por atores relevantes.
Exemplo de política pública de gestão no Brasil é o Programa Nacional de Gestão Pública e 
Desburocratização, denominado GesPública, do governo federal (descrito mais detalhadamente 
na próxima seção). Por meio desse programa, procura-se implementar no Brasil o “Modelo de 
Excelência em Gestão Pública (MEGP)”. O MEGP foi pensado para fornecer padrões ou referências 
de aprimoramento da gestão pública no Brasil e, nesse sentido, segue as seguintes diretrizes: 
 » excelência gerencial (liderança, estratégias e planos, cidadãos, sociedade, 
informação e conhecimento, pessoas, processos e resultados);
 » técnicas e tecnologias para sua aplicação (como, por exemplo, a Carta de Serviços 
ao Cidadão, o Instrumento Padrão de Pesquisa de Satisfação, o Guia de Gestão de 
Processos, o Guia ‘d’ Simplificação Administrativa e o Instrumento de Avaliação da 
Gestão); e 
 » práticas de gestão implantadas com sucesso. Para que tanto o Modelo de Excelência 
em Gestão Pública quanto o próprio Programa GesPública acompanhem a 
dinâmica da sociedade brasileira e estejam em conformidade com as necessidades 
dos cidadãos, são fundamentais ações contínuas de inovação do modelo, de sua 
comunicação e de garantia de sua sustentabilidade. 
Veja mais informações ou o texto completo no fôlder do programa, disponível 
em:
<http://www.gespublica.gov.br/sites/default/files/documentos/caderno_03_
desburocratizacao_2007.pdf>.
Panorama geral sobre a burocracia e 
gestão públicas
O quadro geral da burocracia pública e da gestão pública apresentado acima é ponto de partida para 
nosso estudo sobre a relação entre a administração pública e as políticas públicas. 
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BUROCRACIA E POLÍTICAS PÚBLICAS │ UNIDADE I
Estrutura – em resumo, esta pode ser concebida como uma estrutura que orienta e delimita a 
ação de atores relevantes e como um ator político que atua na arena de políticas públicas. Nesse 
sentido, a administração pública confere um arcabouço institucional mais amplo que estrutura o 
processo de tomada de decisão nas etapas de elaboração e implementação de políticas públicas. 
Ator relevante – a administração também se refere aos instrumentos de gestão de recursos diversos 
(humanos, orçamentários, informações etc.) e de programas de projetos (a gestão do Bolsa Família, 
do Pronasci etc.). Neste último caso, está intimamente relacionada com a etapa de monitoramento 
e avaliação. Isso não quer dizer que a gestão não esteja presente nas etapas de elaboração e 
implementação ou que a dimensão política não faça parte do monitoramento e avaliação. Apenas 
ressaltamos as afinidades mais fortes entre a parte política e técnica da administração com as etapas 
de produção de políticas. Contudo, o analista de política pública deve estar preparado para construir 
o “quebra-cabeça” da produção de políticas, a partir desses elementos.
Não se pode deixar de mencionar que, como estrutura e como ator relevante, a burocracia, em 
diversas fases da produção de políticas públicas, faz a ligação entre os atores do setor público e 
os atores sociais – relacionando-se, dessa forma, com o conteúdo concernente aos sistemas de 
governança. 
Burocracia e gestão como política pública – vimos também que a administração pública pode 
ser o alvo de política pública a ser alcançado. Um exemplo nesse sentido foi a Reforma de Estado 
no Brasil.
Outro exemplo é o GesPública. Segundo Bruno Carvalho Palvarini, diretor de Programas de Gestão 
da Secretaria de Gestão – do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão –, o GesPública 
é um programa implementado em 2005 pelo governo federal com o objetivo de “[...] contribuir 
para a qualidade dos serviços públicos prestados ao cidadão e para o aumento da competitividade 
do País”. Nesse sentido, pode ser concebido como uma política de gestão que tem como diretrizes 
declaradas: ser 
essencialmente público – orientado ao cidadão e respeitando os princípios 
constitucionais da impessoalidade, da legalidade, da moralidade, da publicidade 
e da eficiência –, de ser contemporâneo – alinhado ao estado-da-arte da gestão 
–, de estar voltado para a disposição de resultados para a sociedade – com 
impactos na melhoria da qualidade de vida e na geração do bem comum – e 
de ser federativo – com aplicação a toda a administração pública, em todos 
os poderes e esferas do governo (trecho extraído do fôlder do programa, 
disponível em: <http://www.gespublica.gov.br/folder_rngp/anexos/saiba_
mais_gespublica.pdf>).
A administração pública pode ser pensada, portanto, como burocracia e como gestão. A primeira 
pode ser concebida de forma mais “política”, a partir do instrumental analítico das instituições e dos 
sistemas de governança como estrutura organizacional e normativa que orienta atores relevantes 
e como um próprio ator relevante. A segunda (gestão), como um componente mais técnico de 
administração de recursos e informações diversas.
http://www.gespublica.gov.br/folder_rngp/anexos/saiba_mais_gespublica.pdf
http://www.gespublica.gov.br/folder_rngp/anexos/saiba_mais_gespublica.pdf
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UNIDADE I │ BUROCRACIA E POLÍTICAS PÚBLICAS
Dimensões macro ou micro – o aspecto das dimensões macro e micro da administração pública 
merece ser explicitamente discutido, embora já esteja subentendido na discussão acima. Podemos 
pensar na burocracia pública em geral do Brasil, mas podemos nos referir, também, à burocracia 
de estados, de municípios. Mais ainda, podemos pensar na burocracia de setores específicos da 
administração pública, como a burocracia do Ministério de Defesa, da Secretaria de Segurança de 
um estado. Ou ainda na burocracia de um setor destinado a gerir um programa específico, como 
a burocracia do Bolsa Família. Para pensarmos ainda em um nível mais micro, podemos falar 
na burocracia de um ator coletivo: a burocracia de uma associação, de um partido político etc. O 
mesmo pode ser dito sobre a gestão. Ela pode referir-se à gestão pública no Brasil, em estados, em 
municípios, na gestão de um determinado ministério, ou de um setor responsável por uma política 
pública, ou ainda na gestão de um ator coletivo.
A partir da discussão feita nesta parte introdutória, pense em como a burocraciapode ser pensada em sua análise de políticas públicas. Reflita sobre este assunto!
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CAPÍTULO 2 
Burocracia como estrutura e 
ator relevante 
Burocracia como estrutura organizacional e 
normativa
Para pensarmos a burocracia como uma estrutura, ou seja, como um arcabouço normativo e 
organizacional sob o qual atores relevantes atuam na produção de políticas públicas, a formulação 
teórica sobre o tema, realizada pelo sociólogo Max Weber, pode ser muito útil. Segundo o autor, a 
burocracia moderna se estrutura e funciona da seguinte forma:
1. Em primeiro lugar, a burocracia moderna é constituída de atividades regulares e 
possui uma estrutura distribuída de forma fixa, ordenada segundo regulamentos, 
leis ou normas administrativas. A burocracia moderna caracteriza-se pela 
estabilidade da autoridade que, para fazer valer os seus objetivos, conta com meios 
de coerção físicos ou simbólicos colocados à disposição de funcionários. Os deveres 
da burocracia são realizados mediante medidas metódicas e regulares, previstas em 
um regulamento geral. Nesse sentido, Weber afirma que a burocracia moderna “I 
– Rege o princípio de áreas de jurisdição fixas e oficiais, ordenadas de acordo com 
regulamentos, ou seja, por leis ou normas administrativas” (WEBER, 1946, p. 229).
2. Possui hierarquia definida. “II – Os princípios da hierarquia dos postos e dos 
níveis de autoridades significam um sistema firmemente ordenado de mando e 
subordinação, no qual há uma supervisão dos postos inferiores pelos superiores” 
(WEBER, 1946, p. 230).
3. Os cargos exercidos na burocracia são baseados em documentos escritos (arquivos), 
e “o quadro de funcionários que ocupe ativamente um cargo público, juntamente 
com seus arquivos de documentos e expedientes, constitui uma repartição” 
(WEBER, 1946, p. 230).
4. Pressupõe um treinamento especializado.
5. O tempo de trabalho na burocracia é determinado e limitado, mas, neste tempo, a 
dedicação do funcionário ao trabalho é completa. “Quando o cargo está plenamente 
desenvolvido, a atividade oficial exige plena capacidade de trabalho do funcionário, 
a despeito do fato de ser rigorosamente delimitado o tempo de permanência na 
repartição que lhe é exigido” (WEBER, 1946, p. 231).
6. E, por fim, “o desempenho do cargo segue regras gerais, mais ou menos estáveis, mais 
ou menos exaustivas, e que podem ser aprendidas. O conhecimento dessas regras 
16
UNIDADE I │ BUROCRACIA E POLÍTICAS PÚBLICAS
representa um aprendizado técnico especial, a que se submetem esses funcionários. 
Envolve jurisprudência, ou administração pública ou privada.” (WEBER, 1946, p. 
231).
Essas características da burocracia moderna revelam “a redução do cargo moderno a regras” no 
Estado moderno. Nesse sentido, há regras gerais que regulam o exercício da autoridade. Esta (a 
autoridade) não pode ser aplicada caso a caso, mas deve ser elaborada de forma geral e estável. 
De acordo com Weber, “isso contrasta de forma extrema com a regulamentação de todas as 
relações através de privilégios individuais e concessão de favores, que domina de forma absoluta no 
patrimonialismo [...]” (WEBER, 1946, p. 232). 
Nesse sentido, a burocracia moderna é um elemento inerente ao Estado moderno. De fato, para que 
o Estado possa cumprir suas funções e atividades, a burocracia pública racional e especializada é 
entendida como uma de suas principais características – e mesmo uma condição necessária para o 
exercício da autoridade pública. 
Vale dizer, contudo, que todas as organizações complexas e outras formas de associação política têm 
e sempre tiveram burocracias. O que difere a burocracia do Estado moderno são os aspectos a seguir 
mencionados e que podem ser assim resumidos:
 » a burocracia segue regras e procedimentos fixos, com hierarquias e responsabilidades 
bem definidas;
 » o acesso ao serviço público se dá por meio de exames de conhecimento especializado;
 » as atividades da burocracia são baseadas em conhecimento de documentos escritos 
e dependem da imparcialidade de regras gerais aplicadas a casos particulares.
 » os servidores não agem do ponto de vista de uma capacidade pessoal, mas de um 
posto público específico (PIERSON, 2004, p. 16).
Estado moderno, burocracia e 
políticas públicas
Concebida dessa forma, pode-se pensar na burocracia do Estado moderno como uma estrutura 
que orienta e delimita a ação dos atores relevantes. Essa forma de conceber a burocracia é muito 
importante para a análise de políticas públicas. De fato, Weber não apenas descreve o tipo ideal 
da burocracia moderna (tipo ideal entendido como os elementos essenciais que caracteriza a 
burocracia moderna), mas apresenta suas vantagens em relação a outras formas de organização 
e problematiza algumas questões sobre a gestão pública. Para Weber, a organização burocrática 
é superior tecnicamente a qualquer outra forma de organização, como “formas colegiadas, 
honoríficas e avocacionais de administração”. Essa superioridade técnica foi fundamental para sua 
implementação no processo de formação do Estado moderno. Nesse sentido, a burocracia moderna 
apresenta as seguintes vantagens: “precisão, velocidade, clareza, conhecimento dos arquivos, 
17
BUROCRACIA E POLÍTICAS PÚBLICAS │ UNIDADE I
continuidade, discrição, unidade, subordinação rigorosa, redução do atrito e dos custos de material 
e de pessoal” (WEBER, 1946, p. 249). Ainda segundo o autor, 
A burocratização oferece, acima de tudo, a possibilidade ótima de colocar-se 
em prática o princípio de especialização das funções administrativas, de acordo 
com considerações exclusivamente objetivas. Tarefas individuais são atribuídas 
a funcionários que têm treinamento especializado e que, pela prática constante, 
aprendem cada vez mais. O cumprimento objetivo das tarefas significa, 
primordialmente, um cumprimento de tarefas segundo regras calculáveis e sem 
relação com pessoas (WEBER, 1946, p. 250).
Burocratização: aspectos positivos e negativos
Essa visão parece contrastar com impressões e concepções que temos sobre a burocracia. Segundo 
o uso pejorativo do termo burocracia e a forma pela qual ela é tratada, em geral, nos meios de 
comunicação, a organização burocrática do setor público parece ser o contrário da precisão, clareza, 
velocidade etc. Esse contraste entre a descrição ideal da burocracia de Weber e a forma como a 
burocracia pública é descrita no Brasil, por exemplo, pode ser observado no texto abaixo.
Obter registro de patente no Brasil pode levar até 
15 anos
Reportagem do Jornal Folha de São Paulo, publicada no dia 29 de abril de 2012, de autoria de 
Carolina Matos
Depois de desenvolver um produto a pedido de um hospital de SP – um protetor 
plástico para banheiras –, a empresária Claudete Rios, 39, tentou patentear a 
invenção.
Fez o pedido em 2006, pagou todas as taxas e as anuidades até 2008, mas acabou 
desistindo.
“Era difícil ter retorno. Eu tinha dificuldade com a internet, precisava me informar 
pessoalmente e, depois de abrir a empresa, não tive mais tempo”, afirma.
Não são apenas os micro e pequenos empreendedores que enfrentam dificuldades 
para obter patentes no país.
Com o aumento de 15% no número de novos pedidos de 2010 para 2011, o Brasil 
não consegue dar vazão ao andamento dos registros.
Ganhar essa proteção do Estado, que dá direito exclusivo por um longo período sobre 
um produto ou processo, pode levar até 15 anos em setores mais complexos, como o 
químico, afirmam especialistas ouvidos pela Folha.
O trâmite inclui registrar o pedido no Instituto Nacional da Propriedade Industrial 
(Inpi), aguardar o exame e a emissão da carta-patente.
18
UNIDADE I │ BUROCRACIA E POLÍTICAS PÚBLICAS
Considerando a média, o tempo de espera é menor, segundo o Inpi. Em 2010, eram 
oito anos. Mesmo assim, é mais que o dobro das médias dos EUA e da Coreia do Sul, 
quase o dobro da europeia e 30% maior que a do Japão.
Depois da reestruturação e da informatização do Inpi, iniciadas em 2009, o instituto 
prevê que essamédia caia para 5,4 anos para pedidos feitos a partir de 2011.
Mesmo assim, é tempo demais e um dos grandes entraves ao desenvolvimento 
tecnológico do país, afirmam empresários e advogados.
“Temos diversos processos, ainda em andamento, de pedidos de patentes de 
software feitos em 1997”, diz Evelyn Montellano, advogada do escritório Tauil & 
Chequer.
“E software é um item que se torna obsoleto rapidamente. A demora faz empresários 
e o país perderem divisas”.
João Luis Vianna, sócio do escritório Momsen Leonardos & Cia., aponta a “burocracia 
administrativa” como o maior problema. “Há casos de demora de até cinco anos só 
para o Inpi publicar o depósito do pedido de patente, trâmite sem o qual não se 
pode iniciar o exame”, afirma.
“Também é comum esperar semanas ou meses para obter uma cópia do processo 
porque os arquivos não são localizados ou falta papel”.
Mais caro
Apesar desse cenário, os custos do registro de patentes aumentaram neste ano, depois 
de permanecerem estáveis desde 2009. Considerando os valores cobrados somente 
nos exames de invenção, a alta foi de até 400%.
Basicamente, ficaram bem mais caros os processos que contêm mais de dez 
reivindicações de patente.
“O mais comum, para empresas, é que os processos tenham cerca de 30 
reivindicações”, diz Flávia Merola, advogada do escritório Siqueira Castro. “Para 
invenções mais complexas, como do setor farmacêutico, o número facilmente 
ultrapassa cem”.
Outro lado
O Inpi reconhece que, até o fim do ano passado, estava com um atraso de seis anos 
para a publicação dos depósitos [pedidos] de patente que vinham do exterior e de 
um ano para os brasileiros.
Mas afirma que “o problema foi equacionado” a partir de mudanças nos 
procedimentos administrativos e da informatização do instituto.
19
BUROCRACIA E POLÍTICAS PÚBLICAS │ UNIDADE I
Quanto às dificuldades em relação a cópias de arquivos, Júlio César Castelo Branco, 
diretor de patentes do Inpi, diz que a digitalização do material, que já teve início, vai 
facilitar as consultas e amenizar problemas como falta de papel. “Recebemos por 
mês, em média, 700 pedidos de cópias integrais de pedidos de patentes. O trabalho 
de digitalização está sendo feito, mas é longo”.
“Contratamos uma empresa com capacidade para digitalizar 1,2 milhão de páginas 
por mês, mas nosso arquivo tem 150 milhões de páginas. Vamos ter outra [empresa] 
com mais capacidade. Pareceres e cartas-patente já estão na internet”.
O Inpi afirma que houve reajuste médio de 20% nas tarifas para acompanhar as taxas 
internacionais. Também atribui o aumento à necessidade de manter a arrecadação 
do instituto mesmo com a entrada em vigor do sistema eletrônico de registro (mais 
barato).
Ainda de acordo com o Inpi, a meta é aumentar o número de examinadores dos 
atuais 245 para cerca de 700 a fim de que o tempo para obtenção de patentes caia 
para quatro anos. Mas o instituto depende da abertura de concurso público pelo 
governo.
Mais informações sobre a série Brasil Burocrático do Jornal Folha de São Paulo 
podem ser obtidas em:
<http://www1.folha.uol.com.br/especial/2012/brasilburocratico/>.
Exemplo: administração pública como estrutura
O que tanto a descrição de Weber da burocracia como as reportagens acima revelam é que a 
burocracia é um elemento importante para analisar a produção de políticas públicas, principalmente 
no que se refere à sua etapa de implementação. Observa-se que, caso a burocracia operasse no 
sentido weberiano, a “estrutura” que orienta e delimita a ação de atores relevantes seria propícia à 
implementação de políticas. Mas justamente porque não é assim que a estrutura realmente existente 
parece dificultar ou mesmo impedir a produção da política pública pretendida.
Isso quer dizer que o analista de políticas públicas pode ter a concepção de Weber como um 
parâmetro para descrever e avaliar a estrutura burocrática realmente existente e, com isso, analisar 
as possibilidades de sucesso de uma política pública. Esse tipo de abordagem foi realizado, por 
exemplo, por Peter Evans em seu estudo sobre política de inovação tecnológica, no livro “Autonomia 
e parceria: Estados e transformação industrial” – trabalho publicado pela editora da UFRJ em 2004.
O principal objetivo de Evans no livro era “compreender as estruturas e o papel do Estado, as relações 
entre o Estado e a sociedade, e como os Estados contribuem para o desenvolvimento” (EVANS, 
2004, p. 29). Evans atribui como tarefa do Estado não apenas a defesa da soberania e manutenção 
da ordem interna, mas também a transformação econômica, concebida como instrumento 
fundamental para a promoção do desenvolvimento econômico que seria, por sua vez, condição 
para o exercício das tarefas básicas de segurança. Essa tarefa de desenvolvimento seria levada a 
http://www1.folha.uol.com.br/especial/2012/brasilburocratico/
20
UNIDADE I │ BUROCRACIA E POLÍTICAS PÚBLICAS
cabo pela participação do Estado no processo de acumulação de capital, promoção da capacidade 
empresarial e facilitação da criação de novas forças produtivas. Para Evans, é fundamental que, em 
uma economia globalizada, o Estado construa vantagens comparativas, por meio da intervenção na 
economia, em parceria com atores da sociedade civil. 
O desenvolvimento mediante a intervenção do Estado seria possível, segundo o autor, pela 
combinação entre autonomia das instituições estatais e parceria entre atores governamentais 
e não governamentais. Segundo Evans (2004, p. 38), “somente quando há uma combinação 
entre a incorporação de interesses coletivos e a autonomia, um Estado pode ser chamado de 
desenvolvimentista. São imprescindíveis tanto autonomia quanto parceria”. Mas o que seria 
autonomia e parceria? Nesse momento, o autor menciona a importância da burocracia. Segundo 
ele, a autonomia se relaciona com uma organização burocrática de tipo weberiano e a 
parceria seria uma forma de relacionamento “sadia” entre Estado e sociedade. Vale mencionar que 
a forma sadia de relacionamento só será possível caso a burocracia tenha as características que 
Weber mencionou – vistas acima. 
A organização interna dos Estados desenvolvimentistas assemelha-se mais 
à burocracia weberiana. Recrutamento por mérito, altamente seletivo, e 
compensações ao longo de carreiras de longo prazo criam uma situação de 
compromisso e um sentido de coerência corporativa. A coerênica dá a este 
aparato um certo tipo de “autonomia”. Entretanto, eles não são isolados da 
sociedade [...] estão inseridos em um conjunto concreto de alianças sociais 
que ligam o Estado à sociedade e provêm canais institucionalizados para 
negociação contínua de objetivos e planos de ação (EVANS, 2004, p. 37-38). 
Mais ainda, o autor relaciona a estrutura burocrática do Estado com as relações Estado-sociedade 
em uma dada comunidade ou contexto. Assim, considerar as características da burocracia é 
fundamental para analisarmos os padrões pelos quais atores políticos e sociais se relacionam. No 
caso da política de desenvolvimento, Evans (2004, p. 70) sustenta a importância da independência 
da burocracia para sustentar objetivos e escolhas de políticas públicas:
Qualquer política econômica institucional comparativa do Estado deve oferecer 
uma visão clara, tanto da estrutura interna do Estado quanto do caráter das 
relações Estado-sociedade. A hipótese de Weber sobre o papel da burocracia 
ainda é o ponto de partida para a análise da estrutura interna [...] A afirmação 
original de Weber de que as estruturas burocráticas estatais constituem 
uma fonte de vantagens é consistentemente sustentada pelos analistas 
contemporâneos. Neste ponto, Midgal concorda com Amsden e Wade. Ao 
enfatizar os deslocamentos como condição necessária para um Estado forte, 
ele preocupou-se em afirmar que uma burocracia independente é uma das 
condições suficientes. Tanto Amsden como Wade identificam os burocratas 
estatais como representantes de papéis cruciais na transformação industrial.Segundo a análise de Evans, portanto, a ausência das características da burocracia, tais como 
enumeradas por Weber, é uma das causas da ineficiência ou falta de políticas de desenvolvimento. 
21
BUROCRACIA E POLÍTICAS PÚBLICAS │ UNIDADE I
Assim, o autor identifica na análise comparativa das estruturas burocráticas uma agenda importante 
para verificar porque alguns países se desenvolveram, enquanto outros não:
É a insuficiência de burocracia que prejudica o desenvolvimento, e não sua 
prevalência.
Infelizmente, este consenso ainda não se reflete nos debates sobre políticas 
públicas e nos argumentos populares [...] Burocracia é ainda um termo 
pejorativo tanto para os cidadãos quanto para os formuladores de políticas. 
É a antítese moribunda e inefetiva da iniciativa empresarial e do governo 
ineficiente [...] Raramente, ou praticamente nunca, é vista como um conjunto 
de normas e estruturas que induzem à competência, tal como postulado por 
Weber. 
Para explorar o potencial da abordagem institucional comparativa, a 
hipótese Weberiana deve ser analisada à luz de diferentes países e agências 
governamentais (EVANS, 2004, p. 70-71).
Como exemplo de sua proposição teórica, Evans analisa um tipo de estrutura de Estado que 
não promove o desenvolvimento industrial; no caso, o Estado do Zaire. Segundo o autor, o que 
caracteriza o Zaire é justamente a ausência de uma burocracia de tipo weberiano: 
Até mesmo uma análise superficial do Zaire revelaria que o problema central 
do país não é o excesso de burocracia, mas sim sua falta. Há uma notável 
ausência de regras de comportamento imersas numa estrutura mais ampla 
de carreiras públicas que criem compromissos com objetivos corporativos 
(EVANS, 2004, p. 79).
A estrutura burocrática do Zaire pode ser contrastada com a existente em países que conseguiram 
ter rotas bem-sucedidas de desenvolvimento. Evans compara, então, a insuficiência burocrática do 
Zaire com o tipo de burocracia que se formou no Japão – tomado pelo autor como arquétipo de 
Estado desenvolvimentista:
O sucesso do Estado desenvolvimentista japonês é claramente consistente com 
a hipótese weberiana. Os funcionários têm o status especial que Weber sentiu 
ser essencial para uma verdadeira burocracia. Seguem o caminho de uma 
carreira de longo prazo dentro da burocracia e geralmente operam de acordo 
com regras e normas estabelecidas [...] (EVANS, 2004, p. 81-82).
O sentido positivo da burocracia: eficácia do 
exercício do poder público e políticas públicas
A abordagem sobre a burocracia do tipo weberiano e sua relação com as políticas públicas insere-se 
em quadro analítico sobre o Estado moderno no qual a burocracia é concebida como um elemento 
de eficácia do poder público. 
22
UNIDADE I │ BUROCRACIA E POLÍTICAS PÚBLICAS
A relação entre as características da burocracia e a eficácia do poder público foi desenvolvida de 
forma interessante pelo cientista político Guillermo O’Donnell no livro “Democracia, Agência 
e Estado: teoria com intenção comparativa”, publicado pela editora Paz e Terra, em 2011. Nesse 
trabalho, O’Donnell define as burocracias como uma dimensão do Estado moderno, caracterizada 
por ser uma organização complexa com responsabilidades legais para proteger ou obter um bem 
comum. Juntamente com o sistema legal – na visão do autor, outra dimensão relevante do Estado 
e que consiste em regras que permeiam e orientam as relações sociais – as burocracias “geram, 
para os habitantes de seu território, o grande bem público da ordem geral e da previsibilidade das 
relações sociais”. 
Assim, as burocracias e o sistema legal configuram a “estrutura” normativa e organizacional 
que orienta o comportamento dos atores relevantes e dos cidadãos dentro do Estado, gerando 
previsibilidade, estabilidade e, em consequência, a ordem interna e segurança externa necessárias 
para todas as demais atividades políticas e sociais de uma determinada comunidade. Partindo dessa 
reflexão de O’Donnell e das considerações de Evans vistas acima, podemos dizer que a ausência de 
burocracia, portanto, pode gerar instabilidade e insegurança.
Segundo a abordagem de O’Donnell, seguindo as ideias de Weber, a burocracia do Estado 
moderno (se bem constituídas) garante a “grande” política pública da segurança e ordem; condição 
indispensável à produção das demais políticas públicas. 
Já Peter Evans acrescenta a essa formulação de O’Donnell o fato de a burocracia ser fundamental 
para políticas de desenvolvimento. 
Diante de tudo isso, podemos concluir que a eficácia de qualquer política pública está relacionada com 
a existência de uma burocracia com características do tipo ideal traçado por Weber. 
Uma advertênica: vale ressaltar, no entanto, que a burocracia weberiana não é suficiente para 
garantir a eficácia das políticas públicas. Outros fatores podem e são muito importantes, mas 
ela é uma condição necessária. Por isso, ao analisar uma política pública, é importante ter as 
características apontadas por Weber como um parâmetro que serve para analisar a realidade 
concreta das burocracias que serão responsáveis ou sob as quais uma determinada política pública 
deverá ser implementada.
A partir do que foi discutido até o momento, pense em como se estrutura a burocracia 
da política que você está estudando. Ela se assemelha às características do tipo ideal 
weberiano? Em que sentido se aproxima deste ideal e em que sentido se afasta? 
Pense sobre isto!
Burocracia como ator na produção de 
políticas públicas
Até aqui discutimos como a burocracia pode constituir-se como uma estrutura normativa 
organizacional importante para orientar e delimitar as ações e expectativas de atores relevantes. No 
entanto, a própria discussão feita nos revela que burocracia pode ser considerada um ator relevante 
23
BUROCRACIA E POLÍTICAS PÚBLICAS │ UNIDADE I
no processo de elaboração e implementação de políticas públicas. Como afirmam Peters e Pierre 
(2010, p. 12):
Embora a burocracia pública seja geralmente discutida dentro de uma estrutura 
formal e legal, é importante lembrar que ela também é uma instituição política. 
As organizações dentro da burocracia não apenas desempenham funções 
administrativas cruciais [...], mas têm seus próprios interesses organizacionais 
e também representam os interesses dos clientes a quem servem, ou têm 
interesses profissionais e de políticas que as levam a apoiar alguns programas 
em vez de outros. Além do mais, os líderes políticos podem tentar politizar a 
burocracia para fazer com que sirva aos interesses dos partidos ou dos partidos 
políticos dominantes.
Esse trecho do artigo de Peters e Pierre revela que: 1) os próprios burocratas têm interesses políticos 
e, sendo assim, podem agir estrategicamente para elaborar e implementar políticas públicas; e 2) 
que justamente por se constituir em ator relevante no processo decisório, atores políticos (e também 
sociais) podem procurar politizar a burocracia e fazer com que estas se tornem aliadas em seus 
projetos de políticas públicas.
Essa visão contrasta com um modelo puramente técnico do exercício das atividades burocráticas 
que transparece na visão clássica sobre burocracia. Embora o próprio Max Weber tenha alertado 
sobre esse aspecto da burocracia, sua análise sobre o tipo ideal burocrático parece chamar mais 
atenção sobre o seu componente técnico.
Ora, agindo como ator político, a burocracia pode ser incluída na análise de políticas públicas. 
Nesse sentido, é importante considerar se a burocracia constitui-se em ator de veto na elaboração e 
implementação da política analisada. 
Tudo isso deve nos fazer refletir sobre as duas dimensões que a burocracia tem sobre políticas públicas:
 » por um lado, ela confere a estrutura organizacional e o conjunto de regras que 
orientam e delimitam as ações de políticas públicas em suas diversas etapas (agenda, 
elaboração, implementação, monitoramento e avaliação);
 » mas, por outro, constitui-se em ator participante dos processosde formação da 
agenda, elaboração, implementação e monitoramento e avaliação. Como ator 
relevante, a burocracia pode ser um ator mais ou menos coeso e com maior ou 
menor poder de veto. Essa variação na coesão e poder relaciona-se com a variação 
de projetos, setores, nível de governo etc.
Como ator relevante, portanto, o enfoque analítico de George Tsebelis (1997) sobre ator de veto é 
fundamental. Para lembrar, o ator de veto é definido por Tsebelis como atores individuais ou coletivos 
cuja concordância é necessária para mudança do status quo, ou seja, atores cuja concordância é 
necessária para a produção de políticas públicas. O ator de veto varia conforme:
 » o número de atores envolvidos na produção de políticas, por exemplo;
24
UNIDADE I │ BUROCRACIA E POLÍTICAS PÚBLICAS
 » a distância ideológica entre tais atores;
 » e o grau de coesão interna de cada ator (no caso de atores coletivos).
Sendo assim, por exemplo, a produção de políticas públicas será mais difícil à medida que 
aumentarem:
 » os atores burocráticos envolvidos na produção de uma política pública; 
 » a distância entre tais atores no que se refere aos objetivos pretendidos e cursos de 
ação a serem tomados; 
 » a divisão interna quanto a objetivos e cursos de ação, maior será a dificuldade de 
produção de uma política pública.
Reflita sobre a burocracia como ator político em sua análise sobre política pública. É 
possível perceber o número de atores envolvidos na produção da política, incluindo 
a burocracia como ator relevante? Mais ainda, os interesses da burocracia sobre 
objetivos e escolhas de ação diferem dos interesses dos demais atores envolvidos 
na produção da política? Se sim, tais atores burocráticos podem vetar a política 
pública? Os atores burocráticos são coesos em seus interesses? 
Procure observar como todas essas características da burocracia se relacionam com 
as fases de formação de agenda, elaboração, implementação e monitoramento e 
avaliação de políticas.
Um exemplo: a estrutura burocrática da Presidência 
da República
Como considerar a burocracia como ator relevante? Uma forma pode ser simplesmente observando 
a estrutura burocrática existente em uma área de interesse. Uma política que envolva o Executivo 
federal no Brasil, por exemplo, pode considerar como atores relevantes o chefe do Executivo, os 
ministérios envolvidos e burocracia do setor federal. Assim, por exemplo, a estrutura da Presidência 
da República pode ser inserida na análise de política pública. De modo geral, podemos ter os 
seguintes atores: a Casa Civil, que exerce a função da coordenação da ação política e administrativa; 
a Advocacia-Geral da União (AGU) e a Controladoria-Geral da União (CGU); a Secretaria de 
Coordenação Política e Assuntos Institucionais; a Secretaria de Comunicação Social; a Comissão 
de Ética Pública; os órgãos de conselho e assessoramento da Presidência (como o Conselho 
da República, o Conselho da Defesa Nacional, o Conselho Nacional de Segurança Alimentar e 
Nutricional, o Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social etc.). 
Obviamente, na análise, será importante definir quais órgãos da burocracia efetivamente participam 
da produção de políticas públicas.
25
BUROCRACIA E POLÍTICAS PÚBLICAS │ UNIDADE I
Outro exemplo: burocratas de nível de “rua”
Não apenas “grandes” órgãos burocráticos ou órgãos do Executivo podem ser considerados na 
análise. Uma vertente muito importante sobre a administração e burocracia públicas refere-se aos 
“burocratas de nível de rua”. Este termo foi cunhado por Michael Lipsky em 1980 para designar os 
“servidores públicos que interagem diretamente com os cidadãos no cumprimento de suas tarefas 
e que têm grande discrição na execução de seu trabalho” (LIPSKY, 2000, p. 3). Tais burocratas 
fazem a relação dos cidadãos com o Estado e influenciam fortemente a implementação das políticas 
públicas, por terem o “poder” de decidir e ifluenciar diretamente a execução da política pública.
Como afirmam Meyers e Vorsanger (2010, p. 250-251), os burocratas de nível de rua são os
[...] trabalhadores de linha de frente [...] responsáveis por muitas das 
atividades centrais dos órgãos públicos, desde a determinação da elegibilidade 
do programa à alocação de benefícios, o julgamento de conformidade com 
as normas, a imposição de sanções e a isenção de penalidades a indivíduos 
e empresas. Essas atividades de linha de frente formam o núcleo técnico de 
muitas organizações públicas. [...]
Dada sua posição na interface entre o Estado e o cidadão e as oportunidades de 
aplicar a discrição, a influência exercida pelos trabalhadores de linha de frente 
supera sua autoridade formal. Eles operam, nos termos de Michael Lipsky 
(1980), como burocratas que não apenas executam, mas moldam ativamente 
os resultados das políticas, interpretando regras e alocando recursos escassos. 
Por meio de sua rotina e das decisões que tomam, esses trabalhadores, em 
realidade, produzem políticas públicas tal como os cidadãos as experimentam. 
Uma advertência: efeitos indesejados da 
burocracia
A eficácia pode estar, portanto, intimamente relacionada com a burocracia moderna, como 
argumentado acima. No entanto, não podemos perder de vista as possíveis consequências negativas 
da burocratização. Os (possíveis) efeitos negativos da burocracia já haviam sido antecipados pelo 
próprio Weber. Tais efeitos relacionam-se com:
1. o poder que os burocratas podem assumir no exercício da sua função e, com isso, 
decidir de forma autoritária ou sem levar em consideração suas atribuições legais 
de forma adequada.
2. o poder que os chefes podem querer exercer sobre seus subordinados, extrapolando 
ou não exercendo de forma adequada suas atribuições.
3. no caso das burocracias estatais, o poder que estas podem adquirir para decidir 
políticas. O’Donnell refere-se a este aspecto nos seguintes termos: o crescimento 
das burocracias estatais 
26
UNIDADE I │ BUROCRACIA E POLÍTICAS PÚBLICAS
[...] em quase todos os países suscitou um tema imprevisto pelos primeiros 
teóricos do Estado de direito e da democracia, e atualmente ignorado por 
vários teóricos contemporâneos. Refiro-me às inumeráveis regras que 
têm a forma e muitas das consequências da lei, emitidas pelas burocracias 
estatais. Este direito administrativo sanciona, define, redefine e às vezes 
dificulta direitos e obrigações. Isto significa que muitas burocracias estatais 
se transformam na verdade em colegisladoras com o parlamento, assim como 
com o Poder Judiciário. Embora se suponha que as regras e decisões das 
primeiras encontram-se sujeitas em última instância a controles judiciais/
constitucionais, existe evidência de que a efetivação desses controles por 
parte dos cidadãos é muitas vezes difícil e cara. Este problema normalmente 
se agrava pela atração da buorocracia pelo secreto e por projetar relações 
autoritárias interna e externamente (O´DONNELL, 2011, p. 134-135). 
Burocracia como estrutura, burocracia como 
ator e politização
O texto abaixo do cientista político Cláudio Couto exemplifica a relação entre burocracia e politização. 
Couto mostra como cargos de comissão (que deveriam ser preenchidos por burocratas qualificados) 
são usados como moeda política no Brasil. Observa-se, nesse caso, que a própria estrutura de 
preenchimento de cargos, distinta da forma por concurso em que o conhecimento especializado e o 
mérito são critérios importantes, afasta-se de uma estrutura weberiana. Há, devido à possibilidade 
de preenchimento de cargos por indicação política, uma espécie de “desvio” da burocracia do tipo 
weberiano. Essa estrutura tem, por sua vez, consequências importantes, como a politização da 
própria estrutura burocrática, ou seja, no plano estrutural da burocracia, há uma politização desta 
em detrimento de critérios técnicos. Do ponto de vista da burocracia como ator político, tal forma 
de preenchimento de cargos pode criar atores com interesses específicos que, de alguma forma,irão 
influenciar a própria produção de políticas.
Politização e burocratização
Valor Econômico, publicado em 15 de julho de 2011, 
de autoria de Cláudio Gonçalves Couto1
Na seção de política de ontem (14/6/2011), o Valor noticiava que servidores 
do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) iniciaram 
um protesto com o sugestivo título de “Ética no DNIT, fora corruptos”. Pleiteiam 
que a direção do órgão seja ocupada exclusivamente por funcionários públicos 
concursados. A iniciativa foi apoiada pelo Sindicato dos Servidores Públicos Federais 
no Distrito Federal.
Tendo em vista os últimos acontecimentos no Ministério dos Transportes e no 
próprio DNIT, o pleito dos servidores parece mais do que justificável. Ainda mais 
se considerando o imenso número de cargos de livre provimento à disposição do 
1 Cláudio Gonçalves Couto é cientista político, professor da FGV-SP e colunista convidado do Valor.
27
BUROCRACIA E POLÍTICAS PÚBLICAS │ UNIDADE I
governo e, consequentemente, dos partidos da base aliada, os quais são utilizados 
não apenas como moeda de troca na obtenção e manutenção de apoio político, 
mas também como prováveis fontes de recursos ilícitos para o financiamento de 
campanhas e o enriquecimento pessoal.
Já se tornou lugar comum a menção à grande quantidade de cargos públicos 
politicamente negociáveis, muito superior ao que se verifica em países institucional 
e economicamente mais desenvolvidos que nós. Enquanto no Brasil (apenas 
no governo federal em sua administração direta) os cargos de livre nomeação 
ultrapassam as duas dezenas de milhares, em nações como o Reino Unido eles são 
contados na casa das centenas. Assim, se por um lado a classe política profissional 
dispõe de um generoso butim do qual se apossar em proveito próprio, por outro 
o funcionalismo profissional (incorporado à máquina do Estado por méritos 
profissionais comprovados em concursos) se vê preterido em suas justas ambições 
de ascensão aos postos mais elevados da burocracia governamental.
Partidarização de cargos é só um aspecto do problema
Ocorre, todavia, que a relação entre política e administração pública no Brasil é mais 
complicada do que isto. Boa parte das mazelas que nos atingem nesta seara ultrapassa 
a questão do mau uso do dinheiro público por uma elite política predatória e seus 
apaniguados, muitas vezes em associação com corruptores privados que financiam 
campanhas e contribuem para o enriquecimento pessoal mútuo. Há sérios problemas 
de gestão relacionados à existência de incentivos perversos para os próprios servidores 
de carreira, inclusive ao ponto de fazer com que o livre provimento ultrapasse a mera 
condição de instrumento para a politização predatória, constituindo-se também num 
recurso gerencial para aprimorar a administração pública.
Isto fica evidente quando se considera o problema da previdência do setor 
público e seus impactos sobre os gastos com a folha do funcionalismo. Ao longo 
de décadas tem vigorado um sistema de aposentadoria nitidamente privilegiado 
em comparação ao dos trabalhadores do setor privado. Em primeiro lugar, porque 
remunera aposentados do funcionalismo com os salários integrais da ativa – em 
alguns casos incluindo até mesmo ganhos de produtividade, por absurdo que seja. 
Em segundo lugar, porque não se constituíram historicamente fundos com suas 
contribuições ainda no período de atividade, ficando a conta para o contribuinte.
Portanto, não apenas o peso das aposentadorias e pensões cresce magnificamente 
ano a ano, mas também impede que políticas de estímulo aos trabalhadores da 
ativa sejam implementadas. Afinal, com a correspondência automática de ganhos 
entre ativos e inativos, qualquer aumento ou incentivo adicional que se dá aos que 
ainda trabalham gera imediatamente uma despesa previdenciária adicional. Ou seja, 
não se dão merecidos aumentos aos ativos para não inflar os gastos com inativos, 
precarizando as condições de trabalho dos servidores e tornando muitas áreas do 
serviço público desinteressantes aos mais aptos.
28
UNIDADE I │ BUROCRACIA E POLÍTICAS PÚBLICAS
As nomeações discricionárias para cargos de mais alto escalão são usadas 
frequentemente como uma forma de driblar este obstáculo. Primeiramente porque 
pessoas contratadas de fora da administração pública não se integram ao corpo 
estável do funcionalismo e, com isto, não adquirem o direito a uma aposentadoria 
integral. A criação de mais cargos de confiança em diversos níveis de governo 
serve também a este propósito – e não só ao “loteamento” da máquina, como 
frequentemente supõe o senso comum moralista.
O oferecimento de salários mais altos para cargos de confiança tem também o 
condão de atrair dos mercados profissionais que, doutra forma, não iriam trabalhar 
no setor público, tendo em vista o achatamento dos salários. E justamente porque é 
possível ocupar tais cargos comissionados com membros externos ao setor público, 
sem pressionar os gastos previdenciários, é que os salários aí podem ser maiores. Por 
fim, ainda que podendo gerar gastos previdenciários adicionais, a perspectiva da 
ocupação de cargos de confiança por funcionários de carreira constitui um estímulo 
profissional para o mérito, algo nada negligenciável numa burocracia pública 
caracterizada por incentivos perversos (ou desincentivos) como a progressão 
apenas por tempo de serviço. Em contrapartida, não apenas o mérito, mas também 
a sujeição às exigências e benesses da politização predatória pode se constituir num 
fator de ascensão profissional a funcionários públicos de carreira. Não por acaso 
servidores concursados estavam presentes em muitos escândalos de corrupção dos 
últimos anos, atuando a serviço de interesses partidários bem pouco republicanos.
Portanto, pode ser até mesmo contraproducente a mera redução do espaço às 
nomeações discricionárias no setor público, restringindo os cargos de direção apenas 
aos funcionários de carreira. Não se eliminam todos os riscos e criam-se custos 
adicionais. Avançar no debate requer discutir também a qualidade dos incentivos 
para o funcionalismo e seu custo para a sociedade. As mudanças devem passar pela 
regulamentação da reforma da previdência do setor público (tornando-a sustentável 
e equitativa) e pela instituição de estímulos a uma meritocracia republicana na 
burocracia de Estado. Os sindicatos do funcionalismo e suas corporações, contudo, 
sempre se opõem a tais reformas.
Independência e controle
A advertência e a questão da politização discutidas acima apontam para uma abordagem importante 
sobre a administração pública em geral: a questão do controle da burocracia. As preocupações 
relacionadas ao controle já estão presentes nos autores clássicos da administração pública e 
burocracia, como pode ser observado no texto abaixo, de Robert Behn, intitulado “O novo paradigma 
da gestão pública e a busca da accountability democrática” publicado pela Revista do Serviço 
Público, em 1998.
Já nos autores clássicos havia uma preocupação com a questão da politização da burocracia, o que 
poderia desviá-la da atuação técnica e fazê-la exercer seus interesses tal como exposto na advertência 
29
BUROCRACIA E POLÍTICAS PÚBLICAS │ UNIDADE I
da seção acima. Além do problema da politização, havia (e ainda há) uma preocupação quanto à 
capacidade do exercício eficaz e eficiente das organizações burocráticas, caso estas se desviassem 
para a atuação política. Observe que este tema se insere nas problemáticas discutidas desde o início 
deste Caderno. Afinal, uma atuação não técnica significa, em alguma medida, o distanciamento das 
características do tipo ideal de burocracia traçada por Weber.
Trechos do artigo “O novo paradigma da gestão pública e a busca da accountability 
democrática” de autoria de Robert Behn (1998, p. 8-9). O texto encontra-se 
disponibilizado na biblioteca do curso.
[...] A herança intelectual do atual paradigma da administraçãopública decorre 
do pensamento, escritos e proselitismo de Woodrow Wilson, Frederick Winslow 
Taylor e Max Weber. De fato, os três construíram a base conceitual da atual forma 
da maioria dos nossos governos. Wilson afirmava que a administração deveria 
– e poderia – ser separada da política; depois que os responsáveis pelas políticas 
tomassem as decisões de Estado, a tarefa de implementar tais políticas podia ser 
delegada àqueles bem versados na “ciência da administração”, que executariam a 
tarefa da implementação da forma mais eficiente possível (1887). Isso seria possível 
porque, segundo afirmava Taylor, “entre os vários métodos e implementos utilizados 
em cada elemento de cada caso, existe sempre um método e um implemento mais 
ágil e melhor que todos os outros” (1911, p. 25). Finalmente, Weber afirmava que a 
burocracia era o mais eficiente mecanismo organizacional; assim, a burocracia seria 
ideal para implementar os princípios científicos de Taylor. 
Todos eles, Wilson, Taylor e Weber, buscavam melhorar a eficiência. E além ser um 
valor em si mesmo, a eficiência tem outra vantagem. Ela é impessoal, e, portanto, 
justa. Ao separar a administração das políticas, aplicando o exame científico ao 
desenho do melhor processo de trabalho, e empregando organizações burocráticas 
para implementar esses processos, o governo garantiria não só que as políticas 
fossem justas, mas que sua implementação também o fosse. E, claro, a administração 
do governo dos Estados Unidos da América tinha de ser justa. 
A ênfase na eficiência tem outra vantagem: ela implica que a implementação 
da política pode, de fato, ser separada das decisões políticas. E se há, de fato, 
uma maneira eficiente de implementar qualquer política, e uma forma ideal de 
executar qualquer decisão política, então separar a administração da política é 
razoavelmente factível. 
Além disso, a separação entre administração e política permite que o processo 
governamental esteja conceitualizado de forma clara e linear: as pessoas elegem seus 
representantes legislativos e chefes do executivo; tais indivíduos (e seus assistentes 
políticos imediatos) desempenham a tarefa política de desenvolver e decidir sobre 
as políticas públicas; a seguir, o aparato administrativo do governo determina a 
forma mais eficiente de implementar cada política e assim o faz; e finalmente, caso 
algo dê errado, as autoridades eleitas verificam o trabalho dos administradores. 
30
UNIDADE I │ BUROCRACIA E POLÍTICAS PÚBLICAS
Conceitualizar o processo do governo dessa maneira também fornece um método 
claro, simples e direto de accountability democrática. Como a administração pode 
ser separada da política, e visto que o aparato burocrático do governo encontrará 
e escolherá o modo mais eficiente de implementar qualquer política, o público não 
precisa se preocupar com a administração. Tudo com o que os cidadãos devem 
preocupar-se é com a política. E se eles não gostarem das políticas do governo (ou 
de como a sua administração está sendo vista), eles têm meios diretos e eficazes de 
corrigir a situação: numa eleição, eles podem retirar as autoridades dos gabinetes. 
Isso é accountability política. Isso é accountability direta.
O paradigma da administração pública tem sentido – ele é internamente consistente 
– porque a distinção entre política e administração permite a construção de um 
modelo simples, atraente e direto de accountability política. Além disso, com todas 
as suas falhas, o antigo paradigma tem uma vantagem significativa: legitimidade 
política. As relações de accountability política são transparentes. O paradigma 
tradicional da administração pública combina-se bem com nosso paradigma 
tradicional de accountability democrática. 
No Brasil, por exemplo, a partir da democratização do país, diversos órgãos e regras foram 
estabelecidos com o intuito de proporcionar independência e, ao mesmo tempo, controle a órgãos 
da administração pública. Como afirma Argelina Figueiredo (2010, p. 196):
A Constituição de 1988 e a regulação que a ela se segue trazem mudanças 
significativas na administração pública com o fim de combater o legado do 
autoritarismo. A democratização do Estado, consubstanciada na Constituição 
de 1988, foi favorecida com o fortalecimento de diversos órgãos de controle 
interno e externo da administração pública. Além da exigência de concurso 
público para a contratação de servidores, outra importante mudança foi 
o fortalecimento dos organismos de controle democrático. Assim, antigas 
instituições foram reformadas e profissionalizadas, tais como os tribunais 
de contas (da União e dos Estados) e a Polícia Federal; outras foram criadas, 
como a CGU e milhares de conselhos comunitários; e outras, como o Ministério 
Público – federal e estaduais – tiveram seu papel ampliado.
Assim, estruturas burocráticas foram criadas ou redesenhadas para gerar regras de controle 
das ações de atores relevantes. Isso nos faz retomar a discussão inicial sobre a burocracia como 
estrutura: no caso, tais órgãos de controle externo e interno orientam e delimitam as ações de atores 
relevantes. Além disso, a exigência de concursos para preenchimento da maior parte dos cargos da 
administração pública pretende aproximá-la das características técnicas do tipo ideal weberiano. 
De fato, o concurso público pretende produzir o preenchimento de cargos por meio de seleção 
meritocrática e universal, o que tende a profissionalizar a burocracia pública. 
Cabe ao analista de políticas públicas perceber se tais estruturas de controle se fazem presente na 
produção das políticas públicas em estudo – constituindo-se em importante estrutura organizacional 
e normativa sob a qual os atores relevantes devem atuar.
31
BUROCRACIA E POLÍTICAS PÚBLICAS │ UNIDADE I
Com a descentralização da produção de políticas públicas no Brasil – principalmente das políticas 
sociais – mecanismos de participação popular, mediante conselhos de diversos tipos, foram criados. 
Tais mecanismos se inserem no sistema de governança democrática em que os atores produtores 
de políticas atuam.
32
UNIDADE II
GESTÃO E 
POLÍTICAS 
PÚBLICAS
CAPÍTULO 3
Reforma do estado e gestão
Nos capítulos anteriores, discutimos como a burocracia é concebida para explicar as políticas públicas; 
ou seja, consideramos a burocracia como fator explicativo na análise da produção das políticas em 
suas diversas fases, principalmente na formação da agenda, elaboração e implementação. Nesse 
sentido, a burocracia confere a estrutura organizacional e os instrumentos normativos que orientam 
as ações dos atores relevantes na produção de políticas. Por isso, o analista de políticas públicas 
deve ter em mente as organizações sob as quais os atores relevantes agem, quais os incentivos e 
delimitações que elas impõem aos atores relevantes. Para isso, o investigador deve não apenas 
observar a estrutura organizacional, mas também enumerar o conjunto de regras que devem ser 
obedecidas pelos atores.
Vimos que a burocracia pode ser um importante fator de estímulo ou de empecilhos às políticas de 
desenvolvimento econômico. De fato, no Brasil, estudos como o Doing Business (descrito a seguir) 
mostram que o conjunto de normas e procedimentos burocráticos para abrir e fechar empresas, 
fazer valer contratos entre agentes privados etc. pode constituir-se em fator que dificulta ações 
empreendedoras e de desenvolvimento econômico. Tal estrutura pode afetar o comportamento 
dos atores em um sentido de desincentivo à atividade econômica, ou seja, as organizações e regras 
existentes não agem no sentido do tipo ideal weberiano de eficácia e eficiência.
Não por acaso, reformas no sentido de propiciar uma burocracia e uma gestão pública mais eficiente 
foram empreendidas, não apenas no Brasil, mas em diversos países do mundo. Nesse caso, reformas 
da administração pública constituem-se como políticas públicas perseguidas por atores relevantes. 
Nesta unidade, iremosexplorar esse assunto e perceber como mecanismos e instrumentos de gestão 
estão passando por mudanças nos últimos anos, visando justamente proporcionar maior dinamismo, 
eficácia, eficiência e transparência à administração pública. Vale ressaltar que a consecução de tais 
políticas não é tarefa fácil e diversos países podem realizar reformas administrativas, mas cujos 
efeitos ainda não se traduzem em boas práticas.
É importante ter em mente, também, que mecanismos e instrumentos de gestão podem e devem ser 
incluídos na análise das políticas públicas.
33
GESTÃO E POLÍTICAS PÚBLICAS │ UNIDADE II
Um exemplo: a demanda por 
desburocratização
O texto abaixo, publicado no Jornal Valor, mostra aspectos da nossa organização burocrática 
e suas regras que proporcionam a estrutura de ação para ações e políticas de desenvolvimento. 
Uma pesquisa feita em 183 países, denominada Doing Business, classificou diversos países quanto 
à facilidade para as seguintes ações:
 » abertura de empresas;
 » obtenção de alvarás;
 » contratação de funcionários;
 » registro de propriedades;
 » obtenção de crédito;
 » proteção de investidores;
 » pagamento de impostos;
 » comércio entre fronteiras;
 » cumprimento de contratos;
 » fechamento de empresas.
Todas essas ações são orientadas e delimitadas pela estrutura burocrática existente, seja em país, 
seja especificamente em estados ou municípios. Normalmente, o Brasil é tido como um país em 
que a burocracia relacionada a tais ações impede ou dificulta a ação de atores da sociedade civil que 
pretendem investir economicamente em algum tipo de atividade. De fato, a pesquisa mostra que o 
Brasil ocupa uma posição muito ruim na classificação realizada.
Diante desse posicionamento ruim, ações visando à melhoria dos procedimentos burocráticos 
são vistas como políticas a serem implementadas, ou seja, a melhoria da organização burocrática 
e suas regras passa a ser alvo de ações governamentais, constituindo-se, portanto, em políticas 
públicas a serem elaboradas e implementadas. Nesse sentido, há no país um conjunto de políticas 
de desburocratização, visando justamente facilitar as atividades enumeradas acima. 
Documentos e procedimentos em excesso travam 
os negócios
Valor Econômico, publicado em 7 de março de 2010, de autoria de Juan Garrido
A convivência com um cipoal de decretos, portarias e instruções normativas aplicados 
por diferentes órgãos do governo e cujos procedimentos nem sempre ocorrem de 
forma coordenada exige muita energia e muitos recursos dos brasileiros. Embora os 
especialistas afirmem que os abusos burocráticos não sejam uma característica só 
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UNIDADE II │ NUTRIÇÃO E ENVELHECIMENTO HUMANO 
verde-amarela – e sim uma epidemia mundial –, dados do Banco Mundial mostram 
que no Brasil a regulação da atividade econômica é uma das mais travadas no 
mundo.
A pesquisa anual “Doing Business”, promovida anualmente pela instituição, faz uma 
análise comparativa entre 183 países. Por meio da aplicação de modelos empíricos, 
examina a facilidade para a abertura de empresas, obtenção de alvarás, contratação de 
funcionários, registro de propriedades, obtenção de crédito, proteção de investidores, 
pagamento de impostos, comércio entre fronteiras, cumprimento de contratos e 
fechamento de empresas.
Sob a perspectiva geral da facilidade para fazer negócios, o Brasil está na 129ª posição 
entre as 183 economias analisadas – dois pontos abaixo do relatório de 2009. Na 
América Latina, só ficaram abaixo Equador, Bolívia, Venezuela, Haiti, Suriname e 
Honduras. Entre os dados que mostram a economia brasileira saindo-se bem figuram 
o índice de cobertura de órgãos privados de proteção ao crédito, a transparência nas 
relações com investidores e o índice de eficiência na proteção a esses investidores 
(tudo na esfera de atuação privada).
O pior dos resultados está nos procedimentos para o pagamento de impostos, em 
que o Brasil ocupa a 150ª posição. Os empresários brasileiros, segundo a pesquisa, 
têm que arcar com os custos de 2.600 horas anuais de trabalho para fazer frente à 
burocracia tributária. A média, na América Latina e no Caribe, é de 385,2 horas. Nos 
países de renda elevada (OCDE), de 194,1 horas.
O governo brasileiro, no entanto, vê esses dados com desconfiança. “A metodologia 
utilizada pelo Banco Mundial – que coleta as informações por intermédio de 
formulários preenchidos por intermediários – vem sendo objeto de questionamentos 
por parte do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC)”, 
diz o secretário de Comércio Exterior da pasta, Edson Lupatini Júnior. Segundo ele, o 
MDIC, em parceria com diversos órgãos do governo federal, tem se esforçado para a 
melhoria do ambiente jurídico, com simplificação e desburocratização dos processos 
de legalização e funcionamento das empresas, bem como do desenvolvimento de 
sistemas informatizados.
O principal instrumento desse processo é a Rede Nacional de Simplificação de Registro 
e Legalização de Empresas e Negócios (Redesim). A primeira etapa da implantação 
da rede deu-se com a entrada no ar do Portal do Empreendedor Individual (MEI), 
que tem como meta a formalização de 1 milhão de cidadãos que recebem até R$ 36 
mil por ano. “Trata-se de processo automático do registro do empreendedor e será 
um grande laboratório para testar a eficácia das medidas implantadas”, diz Lupatini.
Os próximos passos serão a extensão da Redesim para os demais tipos e portes de 
empreendimentos, que dará a todos os empresários condições de abrir, encerrar e 
transformar seus negócios de forma substancialmente mais simples que a atual.
35
GESTÃO E POLÍTICAS PÚBLICAS │ UNIDADE II
“Outra iniciativa será a adoção do alvará provisório, que alcançará um grande 
número de empresas”, diz. Esse conjunto de medidas, em associação com outras 
iniciativas dos governos estaduais e municipais, permitirá em um futuro próximo a 
plena automatização do processo de legalização e funcionamento de quase todas 
as empresas brasileiras, avalia Lupatini.
Com uma visão mais crítica, o economista Renato Fonseca, coordenador do programa 
“Corte a Burocracia” da Confederação Nacional da Indústria (CNI), afirma que com 
regras que se amontoam e sofrem alteração a toda hora, o governo se vê obrigado 
a concursar mais fiscais e as empresas a inchar seus departamentos contábeis e 
jurídicos para assimilar as legislações, em vez de investir em, por exemplo, inovação 
tecnológica e aumento da produção.
O arsenal de regulamentos que o governo criou para se defender das más práticas 
das empresas – a corrupção, via superfaturamento e outros expedientes – tem-se 
mostrado pouco eficaz, avalia Fonseca. “Não adianta instalar um portão para fechar 
o sinal de tráfego, pois quem quer burlar os códigos de trânsito acaba dando a volta”. 
Para ele, a verdadeira solução é endurecer as punições aos faltosos.
O programa da CNI visa coletar sugestões do setor privado e da sociedade em geral 
e selecionar aquelas que possam servir como insumos efetivos para racionalizar os 
controles e que seriam encaminhadas possivelmente à Casa Civil – o ponto focal 
do governo que “conversa” com todos os ministérios.
Fonseca alerta, contudo, que o espectro das proposições não será largo a ponto 
de sugerir mudanças na Constituição. A intenção não é apresentar um plano de 
reforma tributária inteira, ou de uma reforma trabalhista completa, por exemplo. “A 
ideia do projeto é tentar comer pelas beiradas, investindo contra os nichos onde se 
possa reduzir a burocracia.” Como exemplo, cita as micro e pequenas empresas, que 
respondem por uma parcela pequena da arrecadação do país e por isso tornam sem 
sentido gastos do governo para fiscalizar uma por uma. “Os recursos deveriam ser 
reservados para a fiscalização do conjunto de empresas que representa o filé mignon 
da arrecadação.” Com isso, diz, haveria mais eficiência no processo de verificação e 
ao mesmo tempo os negócios