APOSTILA - Base legal e no__es de Direito Administrativo e ANEXO (1)

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Instrutores 
Felipe Augusto de Toledo Moreira 
Marcos Suassuna 
Base Legal e 
Noções de 
Direito 
Administrativo 
 
 
 
Base Legal e 
Noções de 
Direito 
Administrativo 
2018 
_____ www.kpmg.com.br 
 
 
 
3 
Base Legal e Noções de Direito Administrativo 
Sumário 
 
 
Parte I – Hierarquia normativa e improbidade administrativa 04 
Introdução: o ordenamento jurídico brasileiro e o 
 combate à corrupção 05 
O ordenamento jurídico e a hierarquização das normas 11 
Princípios constitucionais da Administração Pública 14 
 Ética e moral no serviço público 23 
Exercício para fixação das conclusões parciais 26 
Lei Federal nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa) 30 
Classificação legal dos atos de improbidade administrativa 36 
Noção introdutória de responsabilidade administrativa 43 
Conclusões finais dialogadas e interativas 44 
 
 
Parte II – Direito Administrativo Disciplinar 46 
Processo e procedimento administrativo 47 
Sindicância 53 
Processo administrativo disciplinar 55 
Exercício para fixação das conclusões parciais 56 
Penalidades disciplinares 58 
Prescrição 61 
Papel dos Ministérios Públicos Federal e Estadual 62 
Conclusões finais dialogadas e interativas 63 
 
Referências bibliográficas 65 
 
 
4 
Base Legal e Noções de Direito Administrativo 
 
 
 
 
 
 
Parte I – 
Hierarquia 
normativa e 
improbidade 
administrativa 
 
 
5 
 
Base Legal e Noções de Direito Administrativo 
Introdução: o ordenamento 
jurídico brasileiro e combate 
à corrupção 
 
Ficha limpa, vedação ao nepotismo, probidade administrativa, cláusulas 
anticorrupção, programas de integridade, compliance. Estes conceitos, integrados ao 
direito administrativo brasileiro, sobretudo a partir da década de 1990 por meio de 
diversos diplomas legais, refletem a busca por transparência na administração de recursos 
públicos e nas relações público-privadas, anseio fortalecido com a promulgação da 
Constituição Federal de 1988, no processo de (re)democratização do Estado brasileiro. 
 
Ultrapassou o debate na esfera pública para chegar ao núcleo do sistema político 
– o Poder Legislativo com sua função primordial de inovar o direito – a premência da 
criação de normas que filtram desde aqueles que poderão exercer mandato eletivo ou 
cargo em comissão1, até as pessoas físicas e jurídicas aptas a celebrar contratos com órgãos 
e entidades da Administração Pública2. Tais medidas foram necessárias para interromper 
o crescimento da desconfiança dos cidadãos nas instituições políticas e da deslegitimação 
das instituições tradicionais de representação política, dentre elas os partidos políticos e 
os legislativos.3 
 
 
1 A Lei da Ficha Limpa ( Lei Complementar nº 135, de 2010) que regulamenta restrições à elegibilidade, foi antecedida de um 
movimento popular pela moralização da política, sendo o projeto de lei de iniciativa popular articulado por entidades que fazem 
parte do Movimento de Combate à Corrupção Eleitoral (MCCE), e mobilizou vários setores da sociedade brasileira, entre eles, 
a Associação Brasileira de Magistrados, Procuradores e Promotores Eleitorais (Abramppe), a Central Única dos Trabalhadores 
(CUT), a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), organizações não governamentais, sindicatos, associações e confederações de 
diversas categorias profissionais, além da Igreja católica. Foram obtidas mais de 1 milhão e 600 mil assinaturas em apoio. Para 
aprofundar a matéria, veja: http://www.tse.jus.br/o-tse/escola-judiciaria-eleitoral/publicacoes/revistas-da-eje/artigos/revista-
eletronica-eje-n.-4-ano-5/digressoes-sobre-as-doacoes-de-campanha-oriundas-de-pessoas-juridicas. 
2 A primeira norma a estabelecer expressamente vedação ao nepotismo no âmbito da Administração Pública brasileira foi a 
Resolução n. 7, de 18/10/2005, do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), que disciplina o exercício de cargos, empregos e funções 
por parentes, cônjuges e companheiros de magistrados e de servidores investidos em cargos de direção e assessoramento, no 
âmbito dos órgãos do Poder Judiciário, caracterizando como atos de nepotismos aqueles previstos em seu art. 2°. 
3 Cf. FIGUEIRAS, Fernando. Sociedade civil e controle social da corrupção. In: Revista em Debate, Belo Horizonte, v. 3, n. 4, p- 
14-28, dez. 2011. 
 
 
6 
 
Base Legal e Noções de Direito Administrativo 
Nesse prisma, o combate à corrupção4 em todas as suas formas, deixa de ser 
uma questão exclusivamente penal, que faz incidir sobre determinado sujeito passivo – 
preenchidos os pressupostos de tipicidade, antijuridicidade e culpabilidade – as penas 
cominadas nos art. 317 e 333 do Código Penal5, no âmbito de ação penal pública, 
conduzida pelo Ministério Público. 
 
O munus de enfrentar a corrupção é ampliado para o âmbito cível e 
administrativo e, deixando de ser um enfrentamento buscado exclusivamente no Poder 
Judiciário e em ações penais. Sanções administrativas podem ser aplicadas pela 
Administração Pública e envolvem desde a cominação de penas pecuniárias (multa, 
restituição do dano ao erário, a decretação de perdimento de bens), sanções reputacionais 
(como a admissão da prática de atos de corrupção em jornais de grande circulação), além 
da aplicação de sanções que podem determinar a limitação do relacionamento de pessoas 
jurídicas com o Poder Público (na participação de licitações públicas ou recebimento de 
subvenções e empréstimos públicos). 
 
Para o agente público, conceito que ganhou maior abrangência com a Lei de 
Improbidade Administrativa, são previstas penalidades disciplinares severas, que podem 
definir desde penas pecuniárias até a sua demissão do cargo público, respeitado, por óbvio, 
o devido processo disciplinar. 
 
Todo esse movimento de intensificação do controle e fiscalização da destinação 
de recursos públicos, da probidade da conduta dos agentes públicos e dos administrados 
que com eles se relacionam, em âmbito administrativo e civil, ocorreu com a promulgação 
da Constituição Federal de 1988, norma maior do ordenamento jurídico brasileiro. 
 
4 O Dicionário de Política, de Bobbio, Mateucci e Pasquino (1998, p. 292), traz uma classificação de tipos de corrupção que 
assim define o termo: A corrupção é uma forma particular de exercer influência: influência ilícita, ilegal e ilegítima (...). É uma 
alternativa da coerção, posta em prática quando as duas partes são bastante poderosas para tornar a coerção muito custosa, 
ou são incapazes de a usar. 
5 Código Penal 
Corrupção passiva 
Art. 317 - Solicitar ou receber, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda que fora da função ou antes de assumi-
la, mas em razão dela, vantagem indevida, ou aceitar promessa de tal vantagem: Pena – reclusão, de 2 (dois) a 12 (doze) anos, 
e multa. (Redação dada pela Lei nº 10.763, de 12.11.2003) § 1º - A pena é aumentada de um terço, se, em conseqüência da 
vantagem ou promessa, o funcionário retarda ou deixa de praticar qualquer ato de ofício ou o pratica infringindo dever 
funcional.§ 2º - Se o funcionário pratica, deixa de praticar ou retarda ato de ofício, com infração de dever funcional, cedendo a 
pedido ou influência de outrem: Pena - detenção, de três meses a um ano, ou multa. 
Corrupção ativa 
Art. 333 - Oferecer ou prometer vantagem indevida a funcionário público, para determiná-lo a praticar, omitir ou retardar ato 
de ofício: Pena – reclusão, de 2 (dois) a 12 (doze) anos, e multa. (Redação dada pela Lei nº 10.763, de 12.11.2003) Parágrafo 
único - A pena é aumentada de um terço, se, em razão da vantagem ou promessa, o funcionário retarda ou omite atode ofício, 
ou o pratica infringindo dever funcional. 
 
 
7 
 
Base Legal e Noções de Direito Administrativo 
Conforme afirma Leonardo Avritzer a respeito de sistemas de accountability estabelecidos 
pela Constituição de 19886: 
 
Diversos atores, antes e durante o processo constituinte, propuseram 
a criação de fortes marcos legais para o fortalecimento da divisão de 
poderes, da accountability e, nesse mesmo sentido, do judicial review. 
Destacam-se (1) a garantia de ampla autonomia do poder judiciário 
(CRFB/88, arts. 95, 96, 99); (2) o estabelecimento de um complexo e 
extenso sistema de revisão judicial da constitucionalidade das leis e 
atos normativos (CRFB/88, arts. 102 e 103); e (3) o reconhecimento e 
fortalecimento da ampliação das funções do Ministério Público no 
sentido de fiscalizar políticos e burocratas, aproximando o órgão 
ministerial da figura das agências burocráticas de accountability 
horizontal (CRFB/88, art. 127). 
 
A esses mecanismos de accountability é possível somar a ampliação da 
participação cidadã, por meio da propositura de popular para defender a moralidade 
administrativa (artigo 5º, inciso 73), a ampliação dos espaços de participação das 
diferentes organizações e associações que compõem a sociedade civil, por meio da criação 
de conselhos gestores de políticas públicas (órgãos colegiados, em que as organizações da 
sociedade civil e representantes dos governos partilham o poder de forma que 
representem interesses e façam a intermediação entre Estado e sociedade nos processos 
de decisão, implementação e avaliação de políticas públicas7. Estão previstos na CF no art. 
216-A §2º, II, que dispõe sobre o Sistema Nacional de Cultura), ouvidorias (art. 103-A, §7º, 
art. 130-A, §5º) e intervenção federal nos estados que descumprirem os princípios 
republicanos, entre eles a prestação de contas na administração (artigo 34). 
 
Para dar concretude às disposições constitucionais, foram criados mecanismos 
normativos e estruturas burocráticas para tutelar a probidade administrativa. Essa 
estruturação, em âmbito infraconstitucional, iniciou-se com a Lei n. 8.443/1992, a Lei 
Orgânica do Tribunal de Contas da União, que materializa as competências previstas nos 
art. 70 e 71 da Constituição de 1988 e, com a criação da Controladoria-Geral da União 
(CGU), o que ocorreu em 2001 como meio relevante de controle interno da Administração 
Pública Federal. 
 
 
6 AVRITZER, Leonardo. MARONA, Marjorie. A Tensão entre Soberania e Instituições de Controle na Democracia. In: Revista de 
Ciências Sociais, Rio de Janeiro, vol. 60, no 2, 2017. Disponível em: http://www.scielo.br/pdf/dados/v60n2/0011-5258-dados-
60-2-0359.pdf 
7 Cf. FIGUEIRAS, Fernando. Sociedade civil e controle social da corrupção. In: Revista em Debate. Belo Horizonte, v. 3, n. 4, p- 
14-28, dez. 2011. 
 
 
8 
 
Base Legal e Noções de Direito Administrativo 
No mesmo ano foi também regulamentado o art. 37, § 4º8 da Constituição de 
1988, por meio da Lei n. 8.429/1992, a Lei de Improbidade Administrativa, que tipifica os 
atos ímprobos de agentes públicos e, por extensão, de terceiros beneficiários, direta ou 
diretamente, com as práticas desonestas. Essa lei foi um marco na apuração de atos de 
corrupção no âmbito da Administração Pública, sobretudo pelo caráter civil das sanções 
nela cominadas, apuradas em processo judicial, observados os princípios do direito 
administrativo sancionador. 
 
Esta legislação será objeto de análise detida neste curso. 
 
Nessa breve linha do tempo merece também destaque iniciativas mais recentes, 
dentre as quais a Lei Complementar n. 135/2010, “Lei da Ficha Limpa”, que protege a 
probidade administrativa por meio de hipóteses de inelegibilidade a cargos políticos de 
candidatos condenados por órgãos colegiados e a Lei n. 12.527/2011, “Lei de Acesso à 
Informação”, que é um marco na busca da Administração Pública de consolidar a cultura 
da transparência. 
 
A Lei Anticorrupção – Lei n. 12.846, que entrou em vigor em 29.01.20149 –, e 
inovou o ordenamento jurídico brasileiro ao dispor sobre a responsabilidade 
administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos lesivos contra a 
administração pública nacional10 ou estrangeira. A iniciativa legislativa decorreu dos 
compromissos internacionais aos quais o Brasil se vinculou, notadamente a Convenção das 
Nações Unidas Contra a Corrupção (UNCAC)11, a Convenção Interamericana Contra a 
Corrupção (OEA)12 e a Convenção sobre o Combate à Corrupção de Funcionários Públicos 
Estrangeiros em Transações Comerciais Internacionais da Organização para a Cooperação 
e Desenvolvimento Econômico (OCDE)13. 
 
 
8 Que dispõe: “Os atos de improbidade administrativa importarão suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, 
a indisponibilidade de bens e o ressarcimento ao erário, na forma e na gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal 
cabível”. 
9 O Projeto de Lei n. 6.826/2010, que deu origem à Lei Anticorrupção, foi proposto pela Controladoria Geral da União em 18 
de fevereiro 2010. A Lei foi publicada em 2.8.2013, com vacância de 180 dias. 
10 A administração pública nacional compreende as esferas federal, estadual e municipal e contempla tanto a administração 
direta quanto a administração indireta, neste caso envolvendo empresas públicas, autarquias, fundações e sociedades de 
economia mista (vide definições contidas no caput do Artigo 37 da Constituição Federal e no Decreto-Lei 200/1967). 
11 O Decreto n. 5.687, de 31 de janeiro de 2006, promulgou a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, adotada pela 
Assembleia Geral das Nações Unidas em 31 de outubro de 2003 e assinada pelo Brasil em 9 de dezembro de 2003. 
12 O Decreto n. 4.410, de 7 de outubro de 2002, promulgou a Convenção Interamericana contra a Corrupção, de 29 de março 
de 1996, com reserva para o art. XI, parágrafo 1º, inciso “c”. 
13 O Decreto n. 3.678, de 30 de novembro de 2000, promulgou a Convenção sobre o Combate da Corrupção de Funcionários 
Públicos Estrangeiros em Transações Comerciais Internacionais, concluída em Paris, em 17 de dezembro de 1997. 
 
 
9 
 
Base Legal e Noções de Direito Administrativo 
Conforme estabelece o caput do art. 1°, a Lei Anticorrupção adotou a 
modalidade objetiva de responsabilidade, civil e administrativa14, de modo que as pessoas 
jurídicas lato sensu poderão ser imputadas pelos atos ilícitos previstos na lei 
independentemente de elemento subjetivo (culpa ou dolo), bastando a comprovação do 
nexo causal entre a conduta proibida e o evento estabelecido em lei como gerador da 
consequência. Com efeito, a empresa poderá ser responsabilizada quando alguém 
praticar, em seu interesse e benefício, ato lesivo à administração pública (art. 2º), seja um 
de seus dirigentes, gestores, prepostos, empregados em geral ou até terceiros que estejam 
representando esses interesses empresariais e que sejam autores do ato lesivo (art. 3º). 
 
A aplicação de tais normas requer iniciativas coordenadas entre os vários atores 
que se envolvem no enfrentamento da corrupção. Em 2003 foram realizadas duas 
iniciativas que fortaleceram o combate à corrupção, por meio do fortalecimento 
institucional do Estado. 
 
A primeira iniciativa foi a criação da Controladoria-Geral da União (CGU), em 28 
de maio de 2003, com a publicação da Lei nº 10.683, legislação que atribuiu à CGU 
competência para assistir direta e imediatamente ao Presidente da República no 
desempenho de suas atribuições quanto aos assuntos que, no âmbito do Poder Executivo, 
sejam relativos à defesa do patrimônio público e ao incremento da transparência da 
gestão, por meio das atividades de controle interno, auditoria pública, correição, 
prevenção e combate à corrupção, e ouvidoria. 
 
A segunda iniciativa foi a instituição da Estratégia Nacional de Combate à 
Corrupção e à Lavagem de Dinheiro(Enccla). A Enccla, coordenada pelo Ministério da 
Justiça, congrega mais de 60 órgãos dos três Poderes, Ministérios Públicos (dentre os quais 
o Ministério Público do Estado do Paraná) e da sociedade civil. A Enccla tem por objetivo 
identificar e propor ajustes no sistema anticorrupção brasileiro e foi reconhecida pela ONU 
como boa prática, apta a fomentar políticas de enfrentamento à corrupção. 
 
14 A constitucionalidade da Lei Anticorrupção é objeto de Ação Direta de Inconstitucionalidade – ADI 5.261 (distribuída em 
1.3.2015 sob a relatoria do Min. Marco Aurélio) de autoria do Partido Social Liberal, a qual questiona a imposição de 
responsabilidade objetiva às pessoas jurídicas. Status atual: vistas à PGR, andamento no seguinte link: 
http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?incidente=4730342 
 
 
10 
 
Base Legal e Noções de Direito Administrativo 
 
 
 
 
 
 
 
 
Quadro 1: Combate à Corrupção no Estado do Paraná 
 
Em 8.5.2018 foi publicado o Decreto n. 9.489/2018, da Governadora do Estado Paraná 
que acrescenta ao item 4 do artigo 3° do anexo ao Decreto nº 4.884 de 24.04.1978, o 
subitem 4.9, o qual cria no âmbito do Departamento da Polícia Civil do Estado do Paraná 
a Divisão de Combate à Corrupção. 
 
A Divisão de Combate à Corrupção, tem como atribuição organização, orientação, 
coordenação e controle das atividades afetas às Unidades que lhe são subordinadas, 
cabendo-lhe adotar as medidas necessárias para a prevenção, investigação, repressão e 
processamento dos crimes de corrupção. 
 
A Divisão de Combate à Corrupção é integrada pelos seguintes órgãos: o Núcleo de 
Repressão a Crimes Econômicos – NURCE, o qual será denominado Divisão de Combate 
à Corrupção – Núcleo Curitiba. 
 
 
11 
 
Base Legal e Noções de Direito Administrativo 
O ordenamento jurídico e a 
hierarquização das normas 
 
 Os teóricos da ciência jurídica possuem a difícil tarefa de determinar qual é o 
fundamento de validade e de eficácia da norma jurídica. Por que devemos definir nosso 
comportamento segundo o direito? Qual é o fundamento de validade para essa prescrição 
cogente? 
 
É uma das primeiras questões colocadas ao estudante de direito a justificativa 
para determinar que cidadão realize a sua conduta segundo uma norma prevista na 
Constituição Federal ou em uma lei ordinária que determine o pagamento de tributos, o 
uso do cinto de segurança, o dever de parar no farol vermelho. 
 
E essa tarefa não se esgotou no tempo, mas é continuamente revisitada por 
positivistas, jurisnaturalistas, pós-positivistas, realistas. Como essa apostila tem por 
objetivo fazer apenas breves considerações à ideia de ordenamento jurídico e sua 
configuração hierárquica, adotaremos aqui as clássicas lições de Hans Kelsen, em sua 
teoria pura do direito. 
 
Para Kelsen a norma jurídica se distingue de normas morais porque é um 
mandamento dirigido a determinar a conduta do sujeito, que deverá conduzir-se segundo 
a norma, sob pena de sanção. A norma, enquanto dever-ser, pode determinar ao cidadão 
uma obrigação (ex: proibição de fumar em ambientes fechados), mas também, 
expressamente, permitir determinada conduta (ex: autorizar o uso de cão-guia em 
transporte coletivo) ou conferir competência (ex: autorizar um fiscal a cobrar tributos)15. 
 
A primeira premissa para entender a cogência da norma é saber que ela não é 
um enunciado sobre a realidade e, portanto, não tem como ser verdadeira ou falsa, mas 
válida ou não-válida. Portanto, determinará o comportamento do cidadão aquela norma 
que teve origem em outra norma jurídica igualmente válida: 
 
 “O fundamento de validade de uma norma é sempre uma norma, não 
um fato. A procura do fundamento de validade de uma norma reporta-
se, não à realidade, mas a outra norma da qual a primeira é 
derivável.”16 
 
15 Norberto Bobbio refere-se a modalidades normativas ou deônticas de regras de conduta, traduzidas no "obrigatório", no 
"proibido" e no "permitido". 
16 KELSEN, Hans. Teoria Geral do Direito e do Estado. São Paulo: Martins Fontes, 1998, 162. 
 
 
12 
 
Base Legal e Noções de Direito Administrativo 
 
E nesse ponto surgem dois pontos fundamentais para a teoria kelseniana: 
 
 
(a) A norma hipotética fundamental 
 
Para resolver esse retorno sem fim para a norma que dá validade a todas as 
demais normas de determinado ordenamento jurídico, Kelsen propõe que o fundamento 
último de validade de todas as normas de um ordenamento jurídico é a “norma hipotética 
fundamental”. 
 
Esta norma hipotética é exterior ao ordenamento, i.e., não é uma norma escrita 
(jurídica positiva), que faz uma determinada prescrição. Ela tem o condão apenas de ser a 
norma que confere validade à norma máxima positivada. Esta norma fundamental não é 
criada em um procedimento jurídico por um órgão criador de Direito. Ela é válida por ser 
pressuposta como válida. 
 
(b) Hierarquização das normas 
 
Conforme já indicamos, só é válida a norma que tem seu fundamento em outra 
norma e isso faz com que o ordenamento jurídico seja escalonado, entre normas de maior 
e menor nível hierárquico. Sendo assim, a norma será sempre validada pela norma 
hierarquicamente superior: 
 
“A validade da norma inferior é fundamentada pela validade da norma 
superior pela circunstância de que a norma inferior foi produzida como 
prescreve a norma superior.” 
 
A Constituição é a norma máxima de um ordenamento positivo e é válida porque 
foi criada por um poder constituinte outorgado por uma Constituição anterior. 
 
Essa hierarquização pode ser didaticamente demonstrada em forma de 
pirâmide, cujo ponto superior está a norma de maior hierarquia no ordenamento jurídico 
e as demais são dela decorrentes, respeitado o escalonamento definido na Constituição. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
13 
 
Base Legal e Noções de Direito Administrativo 
 
 
 
 
O art. 59 da Constituição de 1988 prevê as emendas à Constituição, as leis 
complementares, as leis ordinárias, as leis delegadas, as medidas provisórias, os decretos 
legislativos e as resoluções são espécies normativas primárias (ou em sentido estrito). 
 
Dizer que estas são espécies normativas primárias significa afirmar que todos 
esses atos foram editados pelo Poder Legislativo em sua atribuição típica de elaborar 
normas que criam direito novo e inovam o ordenamento jurídico. 
 
As normas, em sentido estrito, são apenas hierarquicamente inferiores à 
Constituição, buscando nela o fundamento direto de validade. 
 
Os atos administrativos, editados pela Administração Pública em seu poder 
regulamentar devem respeito às leis, de modo que nenhum órgão administrativo nada 
deve fazer que seja contrário a uma norma vigente da legislação, incompatível com uma 
tal norma. Essa matéria será melhor detalhada no estudo do princípio da legalidade. 
 
 
 
 
 
 
 
 
14 
 
Base Legal e Noções de Direito Administrativo 
Princípios constitucionais da 
Administração Pública 
 
 
a. O que são princípios? 
 
A normas jurídicas podem ser classificadas como regras ou princípios17. 
 
Adotando a posição doutrinária de Robert Alexy, tem-se que são regras aquelas 
normas aplicadas por meio de subsunção e que expressam deveres definitivos. Assim, “as 
regras são normas que somente podem ser cumpridas ou não. Se uma regra é válida, então 
há de se fazer exatamente o que ela exige, nem mais nem menos. Portanto, as regras 
contêm determinações de âmbito fática e juridicamente possíveis”18. 
 
O conflito de regras pode ser solucionado no âmbito da validade das normas, 
por meio dos critérios de solução de antinomias cronológico, hierárquico e da 
especialidade19. 
 
Princípios, por sua vez, são mandamentos de otimização, pois “ordenam que 
algo seja realizado na maior medida possível, dentro das possibilidades jurídicas e fáticas 
existentes”20. Assim, ao inverso das regras, os princípios podem ser cumpridosem 
diferentes graus, de acordo com as possibilidades fáticas e jurídicas. 
 
Deste modo, na existência de uma situação concreta, pode ocorrer que um 
princípio preceda ao outro, devendo este ser aplicado, mas que, em outra circunstância, o 
antes desprezado preceda ao “vitorioso”. 
 
b. Princípios da Administração Pública 
 
A doutrina subdivide os princípios da Administração Pública em implícitos e 
explícitos. 
 
Os explícitos estão previstos no art. 37, caput, da Constituição de 1988: 
 
17 Cf. Robert ALEXY, Teoría de los Derechos Fundamentales, p. 81. 
18 Ibid. 
19 Norberto Bobbio cuida deste tema em sua obra “Teoria do Ordenamento Jurídico”, p. 91-109. 
20 Ob. cit., p. 86. 
 
 
15 
 
Base Legal e Noções de Direito Administrativo 
 
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos 
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios 
obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, 
publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela 
Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 
 
A Constituição do Estado do Paraná possui rol mais extenso ao art. 27, caput: 
 
Art. 27. A administração pública direta, indireta e fundacional, de 
qualquer dos Poderes do Estado e dos Municípios obedecerá aos 
princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, 
razoabilidade, eficiência, motivação, economicidade e, também, ao 
seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional 11 de 
10/12/2001) 
 
A Lei de Processo Administrativo Federal (Lei n. 9.784/1998) também traz rol de 
princípios da Administração Pública, verbis: 
 
Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos 
princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, 
proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, 
segurança jurídica, interesse público e eficiência. 
 
Os princípios vinculam a Administração direta e indireta, da União, Estados, 
Distrito Federal e Municípios e incidem em todas as relações travadas entre o Estado e o 
particular, quer na condição de cidadão (que solicita a emissão do CPF), de licitantes, 
contratantes, delegatários de funções públicas (p. ex: concessionário de um serviço 
público). Em todas as ocasiões em que existir uma entidade estatal em um dos polos da 
relação jurídica (ainda que representado por um terceiro), estes princípios deverão nortear 
a conduta das partes. 
 
A seguir abordaremos cada um dos princípios indicados. O princípio da 
moralidade será abordado na Seção 4, na introdução às disposições da Lei n. 8.429/94 – a 
Lei de Improbidade Administrativa. 
 
b.1. Legalidade 
 
O princípio da legalidade é uma das principais garantias de direitos individuais 
previstas na Constituição Federal, remete ao fato de que a Administração Pública só pode 
fazer aquilo que a lei permite. 
 
 
16 
 
Base Legal e Noções de Direito Administrativo 
 
Para os particulares, é possível praticar tudo aquilo que a lei não proíbe, pois 
atua em interesse próprio (relação de não contradição ou contrariedade com a lei - art. 5, 
II, CF). Já a Administração só atua quando a Lei permite ou determina expressamente e, 
por vezes (legalidade restrita ou estrita legalidade). 
 
A Administração Pública, portanto, sempre deve atuar segundo a Lei, sendo 
todos os atos administrativos editados subordinados aos limites previamente impostos 
pela lei regulamentada. Nesse sentido, afirma Celso Antônio Bandeira de Mello ao se 
referir aos decretos regulamentares : 
 
“Ditos regulamentos cumprem a imprescindível função de, balizando o 
comportamento dos múltiplos órgãos e agentes aos quais incumbe 
fazer observar a lei, de um lado, oferecer segurança jurídica aos 
administrados sobre o que deve ser considerado proibido ou exigido 
pela lei (e, ipso facto, excluído do campo da livre autonomia da 
vontade), e, de outro lado, garantir aplicação isonômica da lei, pois, se 
não existisse esta normação infralegal, alguns servidores públicos, em 
um dado caso, entenderiam perigosa, insalubre ou insegura dada 
situação, ao passo que outros, em casos iguais, dispensariam soluções 
diferentes.” 21 
 
b.2. Impessoalidade 
 
O princípio da impessoalidade deve ser examinado em duplo aspecto. 
 
O primeiro é que o ato administrativo não pode ser editado visando perseguir 
ou favorecer pessoa determinada, pois é sempre o interesse público que deve nortear a 
conduta do agente público (princípio da finalidade22). Assim, é proibido privilegiar ou 
prejudicar alguém de forma gratuita e em particular (vertente da não-discriminação e da 
isonomia). 
 
A se referir à impessoalidade, afirma Celso Antônio Bandeira de Mello: 
 
“Nele se traduz a ideia de que a Administração tem que tratar a todos 
os administrados sem discriminações, benéficas ou detrimentosas. 
Nem favoritismo nem perseguições são toleráveis. Simpatias ou 
animosidades pessoais, políticas ou ideologias não podem interferir na 
 
21 Celso Antônio Bandeira de Mello. Curso de Direito Administrativo. 30ª Ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2013, 367. 
22O administrador precisa perseguir a finalidade do ato, que está prevista na Lei. 
 
 
17 
 
Base Legal e Noções de Direito Administrativo 
atuação administrativa e muito menos interesses sectários, de facções 
ou grupos de qualquer espécie.” 23 
 
A discriminação apenas será legitima se for para perseguir o interesse público, 
observados parâmetros da razoabilidade (por exemplo, a concessão de cotas em 
universidades públicas). 
 
A doutrina moderna trabalha o princípio da impessoalidade sob a ótica do 
agente público, que não pode ser visto como uma pessoa, mas como Estado atuando por 
seu intermédio. 
 
Trata-se da “teoria do órgão” ou teoria da imputação volitiva, segundo a qual a 
conduta do agente é imputada à Administração Pública que ele representa. (ex: na 
propaganda obrigatória dos atos de governo, não poderão aparecer nomes, imagens ou 
símbolos que representem promoção pessoal de autoridades ou serviços públicos (art. 37, 
§ 1º, CF) 
 
b.3. Publicidade 
 
O princípio da publicidade consiste no dever de ampla divulgação dos atos 
oficiais. Está relacionado com o princípio republicano, porque a Administração não tutela 
interesse próprio e, por isso, deve prestar contas. É uma forma de garantia de controle da 
atuação administrativa pelo cidadão. 
 
A publicidade deve ser entendida como: 
 
i. Requisito de validade dos atos administrativos, pois é um 
requisito procedimental ou formal para a sua produção. 
 
ii. Requisito de eficácia dos atos administrativos, que apenas 
poderão produz efeitos em relação a terceiros após devidamente 
publicado. 
 
A transparência está diretamente relacionada ao dever de publicidade e, nos 
termos da Lei de Acesso à Informação (Lei n. 12.527/2011) deve ser examinada sob duas 
perspectivas: 
 
 
23 Idem, p. 114. 
 
 
18 
 
Base Legal e Noções de Direito Administrativo 
i. ativa – divulgação dos atos oficiais e dados armazenados 
independentemente de solicitação. É um aspecto de proatividade, 
relacionado com accountability; 
 
ii. passiva – depende de solicitação do cidadão, tanto quanto a 
informações de interesse pessoal, bem como coletivo que não foram 
previamente fornecidas pela Administração. 
 
Contudo, a publicidade poderá ser limitada. As situações que admitem sigilo 
podem ser agrupadas em dois aspectos: 
 
i. defesa do Estado e da sociedade - interesse coletivo relevante, 
proteção da segurança nacional(caráter geral e coletivo - art. 5°, 
XXXIII); 
 
ii. proteção da honra, intimidade e vida privada (caráter individual) 
– art. 5°, X e LX. 
 
b.4. Eficiência 
 
Este princípio foi incluído na Constituição de 1988 por meio da EC 19/9824. A 
eficiência determina que a Administração está obrigada a atuar do melhor modo possível, 
ou seja, combase na noção de qualificação, produtividade, efetividade, celeridade (CF, art. 
5°, LXXVIII). 
 
Celso Antônio relaciona o princípio da eficiência com o direito fundamental à 
boa administração. Maria Sylvia Zanella Di Pietro, por sua vez, o examina sob duplo 
aspecto: 
 
“O princípio apresenta-se sob dois aspectos, podendo tanto ser 
considerado em relação à forma de atuação do agente público, do qual 
se espera o melhor desempenho possível de suas atuações e 
atribuições, para lograr os melhores resultados, como também em 
relação ao modo racional de se organizar , estruturar, disciplinar a 
administração pública, e também com o intuito de alcance de 
resultados na prestação do serviço público.”25 
 
24Promoveu a reforma administrativa e instaurou um modelo gerencial da Administração. Por isso, a eficiência é o princípio 
mais novo. 
25 PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2002 
 
 
19 
 
Base Legal e Noções de Direito Administrativo 
A eficiência, portanto, tem por finalidade manter ou ampliar a qualidade dos 
serviços prestados pela Administração Pública, com controle e diminuição de gastos. 
Portanto, a redução de qualidade ou aumento de gastos implica em 
inconstitucionalidades. 
 
A economicidade prevista como princípio na Constituição do Estado do Paraná, 
é uma das decorrências do princípio da eficiência e deve ser entendido como o dever de 
adequação entre custo e benefício. É medida de racionalização do uso de recursos 
públicos, tendo em vista que o seu dispêndio deve ser realizado da maneira mais eficiente 
possível. 
 
b.5. Contraditório e ampla defesa 
 
O contraditório e a ampla defesa se conjugam para garantir ao cidadão a ciência 
do que acontece no processo administrativo, o direito de se manifestar a respeito e 
produzir todas as provas em direito previstas. 
 
Nesse sentido, no âmbito da Lei Federal n. 9.784/99, exige-se que haja a 
intimação das partes para a produção de prova ou diligência ordenada, com antecedência 
mínima de 03 dias úteis, mencionando-se data, hora e local de realização (art. 26). 
 
b.6. Razoabilidade e proporcionalidade 
 
A proporcionalidade teve gênese na jurisprudência do Tribunal Constitucional 
alemão, na década de 1950, a partir de decisões nas quais esta Corte cuidava do controle 
de leis restritivas de direitos fundamentais. A razoabilidade, por sua vez, se originou no 
direito anglo-saxão, e remonta à Magna Carta de 1215, que limitou os poderes do rei. 
 
Razoabilidade e proporcionalidade são materialmente distintas. Por meio da 
razoabilidade infere-se se o ato estatal tem plausibilidade interna, vale dizer, se existe um 
nexo lógico entre o meio empregado e o fim pretendido. O princípio da razoabilidade 
impede, também, que o poder estatal seja exercido em contraposição ao que os cidadãos 
julgam plausível e aceitável. 
 
Por outro lado, a proporcionalidade exige a observação – de modo subsidiário – 
de seus três sub-elementos, a saber: adequação, necessidade e proporcionalidade estrito 
sensu, razão pela qual o ato estatal deverá a um só tempo, para que seja proporcional, ser 
 
 
20 
 
Base Legal e Noções de Direito Administrativo 
apto ao fim a que se destina, ser o menos gravoso possível para a consecução de tal fim e 
produzir vantagens superiores aos prejuízos causados26. 
 
Analisando mais proximamente a regra da proporcionalidade, destaca-se 
algumas anotações prévias importantes: 
 
(i) a análise das sub-regras da proporcionalidade deve ser feita 
necessariamente nesta ordem: adequação, necessidade e 
proporcionalidade em sentido estrito; 
 
(ii) Isso porque, estas regras são subsidiárias entre si, vale dizer, a 
aplicação da regra da proporcionalidade nem sempre esgotará todas 
estas espécies; poderá ocorrer, por exemplo, que determinado ato 
estatal nem ao menos seja adequado, daí a desnecessidade de 
observar as demais sub-regras; 
 
(iii) a análise da proporcionalidade deverá ser empreendida no caso 
concreto, observando-se empiricamente o ato estatal impugnado. Isto 
se deve ao fato de só ser viável a observação do núcleo dos princípios, 
quando estes se colidam concretamente27. 
 
Consigne-se que a proporcionalidade vincula toda as formas de manifestação do 
poder extroverso, vale dizer, todo ato estatal. Portanto, vincula a atividade dos poderes 
Legislativo (v.g, quando da aferição da constitucionalidade da lei), Judiciário e Executivo 
(sobretudo em sua atividade de polícia) de forma indistinta. 
 
b.7. Motivação 
 
O Princípio da motivação determina que a administração deverá justificar seus 
atos, identificando as razões de fato e de direito que levaram àquela decisão. O motivo são 
as razões em si e a motivação é a exposição das razões. 
 
Maria Sylvia Zanella Di Pietro distingue o motivo e motivação nos seguintes 
termos: 
 
 
26 Importante destacar a existência de teorias ecléticas, que incorporam o conceito de proporcionalidade ao de razoabilidade. 
Quanto ao tema, investigar a obra de Gilmar Ferreira Mendes, Celso Antônio Bandeira de Mello, Luís Roberto Barroso e 
Humberto Ávila. 
27 Estas anotações foram extraídas da leitura do artigo “O Proporcional e o Razoável”, de Virgílio Afonso da SILVA, publicado 
na Revista dos Tribunais n.° 798, 2000, p.34/35. 
 
 
21 
 
Base Legal e Noções de Direito Administrativo 
 “O motivo é o pressuposto de fato e de direito que serve de 
fundamento ao ato administrativo e que a motivação é a exposição 
dos motivos, ou seja, é a demonstração, por escrito, de que os 
pressupostos de fato realmente existiram.” e ainda exemplifica 
dizendo que “(...) no ato de punição do funcionário, o motivo é a 
infração que ele praticou, no tombamento, é o valor cultural do bem, 
na licença para construir, é o conjunto de requisitos comprovados pelo 
proprietário, na exoneração do funcionário estável, é o pedido por ele 
formulado.” 28 
 
Trata-se de importante forma de controle social, que incide sobre todos os atos, 
inclusive os discricionários. 
 
b.8. Segurança jurídica 
 
Todos os dias há a edição e a revogação de novas leis e atos administrativos. 
Constantemente há modificação no entendimento da Administração Pública diante de 
determinado fato concreto, por meio de novas interpretações e que afetam diretamente 
direitos subjetivos e causam insegurança. 
 
A mudança de interpretação de determinadas normas legais, com a 
consequente mudança de orientação, em caráter normativo, podem afetar situações já 
reconhecidas e consolidadas na vigência de orientação anterior e a segurança jurídica 
congrega uma série de institutos do direito para evitar o caos garantir a estabilidade das 
relações jurídicas. 
 
Nesse sentido, dispõe o art. 6º da Lei de Introdução às Normas do Direito 
Brasileiro: 
 
Art. 6º A Lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitados o ato 
jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada. 
§ 1º Reputa-se ato jurídico perfeito o já consumado segundo a lei 
vigente ao tempo em que se efetuou. 
§ 2º Consideram-se adquiridos assim os direitos que o seu titular, ou 
alguém por ele, possa exercer, como aqueles cujo começo do exercício 
tenha termo pré-fixo, ou condição pré-estabelecida inalterável, a 
arbítrio de outrem. 
 § 3º Chama-se coisa julgada ou caso julgado a decisão judicial de que 
já não caiba recurso. 
 
28 Ob. Cit., p. 212. 
 
 
22 
 
Base Legal e Noções de Direito Administrativo 
 
Celso Antônio Bandeira de Mello, no mesmo sentido aduz: 
 
"Os institutos da prescrição, da decadência, da preclusão (na esfera 
processual), do usucapião, da irretroatividade da lei, do direito 
adquirido, são expressões concretas que bem relevam esta profunda 
aspiração à estabilidade, à segurança, conatural do Direito." 29 
 
Nesse sentido, é possívelque decorrem do princípio da segurança jurídica.: 
 
i) convalidação de atos administrativos inválidos; 
 
ii) estabilização de efeitos para resguardar direitos adquiridos de 
terceiros de boa-fé; 
 
iii) prazo decadencial de 05 anos, contados da data de sua ciência, para 
anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis 
para os destinatários, salvo comprovada má-fé do beneficiário (art. 54 
da Lei 9.784/99); iv) nova interpretação de norma administrativa não 
pode retroagir, ainda que a interpretação anterior fosse ilegal. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
29 Ob. Cit, p. 113 
 
 
23 
 
Base Legal e Noções de Direito Administrativo 
ética e moral no serviço 
público 
 
O estudo da ética retoma aos estudos de Aristóteles, que viveu entre os anos 
de 384-322 a.C. Portanto, não há aqui qualquer pretensão de esgotar o tema, que é objeto 
de intenso debate filosófico desde então (há milênios, portanto). O objetivo deste tópico, 
portanto, é localizar a relevância da ética e da moral para a atuação dos servidores 
públicos. 
 
Na tradição filosófica, há autores que, diante da origem etimológica comum de 
palavras “ética” e “moral”30, adotam-nas como sinônimas. Entretanto, é possível fazer 
uma distinção a partir do uso corrente desses conceitos. 
 
Nessa perspectiva, seria possível entender-se ética como a ciência, disciplina 
filosófica, que reflete criticamente sobre os costumes e modos de ser (ciência da moral). 
 
Ética estuda as relações entre o indivíduo e o contexto em que está situado. Ou 
seja, entre o que é individualizado e o mundo a sua volta [mundo moral]. Procura enunciar 
e explicar as regras [sobre as quais se fundamenta a ação humana ou razão pela qual se 
deve fazer algo], normas, leis e princípios que regem os fenômenos éticos. São fenômenos 
éticos todos os acontecimentos que ocorrem nas relações entre o indivíduo e o seu 
contexto.31 
 
A moral, por sua vez, pode ser compreendida como o objeto de estudo da ética, 
e se refere a um conjunto de normas que dizem respeito ao comportamento humano e à 
sua classificação como moral ou imoral, bom ou mal, correto ou incorreto em uma 
sociedade específica (situada em determinado espaço e tempo). Nesse prisma, a 
moralidade refere-se ao conjunto de normas de conduta (dever-ser, não necessariamente 
positivados), que definem valores e ideais de vida boa socialmente estabelecidos. 
Segundo o dicionário Houaiss: 
 
Moral – denota bons costumes, boa conduta, segundo os preceitos 
socialmente estabelecidos pela sociedade ou por determinado grupo 
social. Cada um dos sistemas de leis e valores estudados pela ética 
 
30 De acordo com o dicionário de filosofia de J. Ferrater Mora “a moral deriva de ηθοζ ‘costumes’, do mesmo modo que a 
‘ética’, de ηθοζ” Apud. Figueiredo, A. M. Ética: origens e distinção da moral, In: Revista Saúde, Ética & Justiça. 2008;n. 13, p. 1-
9, p. 4. 
31 Idem 
 
 
24 
 
Base Legal e Noções de Direito Administrativo 
(disciplina autônoma da filosofia), caracterizados por organizarem a 
vida das múltiplas comunidades humanas, diferenciando e definindo 
comportamentos proscritos, desaconselhados, permitidos ou ideais.32 
 
Portanto, a ética significa ciência da moral, ou seja, a construção intelectual, 
organizada pela mente humana sobre a moral. A moral é o objeto de estudo da ética e se 
volta à consideração prática da realidade, designa a aplicação concreta da teoria filosófica 
(a ética) aos problemas concretos da vida em determinada sociedade33. A moral, desse 
modo, está ligada aos costumes, à tradição e à realidade cultural de determinada 
coletividade e prescreve normas que, distintamente das jurídicas, não são cogentes e são 
acatadas de forma livre e por convicção de foro íntimo. 
 
E a ética e a moral aplicada ao serviço público? 
 
Os servidores públicos, compreendidos de forma ampla (para incluir também os 
ocupantes de cargos em comissão e cargos temporários) devem pautar suas condutas por 
padrões morais estreitos, subordinando seus atos da vida civil e funcional a um padrão 
específico, denominado de moralidade administrativa. 
 
Portanto, para além de observar as regras de conduta estabelecidas 
socialmente, o servidor público deve respeito às normas morais positivadas pelo 
ordenamento jurídico. A moralidade administrativa, que pode ser definida, conforme 
lições de Maria Syvia Zanella de Pietro: 
 
Em resumo, sempre que em matéria administrativa se verificar que o 
comportamento da Administração ou do administrado que com ela se 
relaciona juridicamente, embora em consonância com a lei, ofende a 
moral, os bons costumes, as regras de boa administração, os 
princípios de justiça e de equidade, a ideia comum de honestidade, 
estará havendo ofensa ao princípio da moralidade administrativa. 
 
Nesse sentido, a moralidade a que o servidor deve respeito é aquela que foi 
internamente imposta pela Administração Pública, que disciplina o exercício de suas 
funções, por meio de Lei (ex: Estatuto do Servidor Público do Estado do Paraná), Decreto 
regulamentar, código de conduta etc. 
 
Os atos da vida privada do servidor público que não repercutam direta ou 
indiretamente em sua vida funcional, não ferem a moralidade administrativa, apesar de, 
 
32 Houaiss A. Dicionário Houaiss da língua portuguesa. Rio de Janeiro: Objetiva; 2001, p. 620. 
33 Cf. Figueiredo, A. M. Ética: origens e distinção da moral, In: Revista Saúde, Ética & Justiça. 2008, n. 13, p. 1-9, p. 4. 
 
 
25 
 
Base Legal e Noções de Direito Administrativo 
em tese, violarem a moralidade comum do seio social. Assim, possível descumprimento 
de regra da moral privada não significa, por si só, violação à moralidade administrativa. 
 
Desse modo, as condutas da vida externa do servidor desvinculadas da função 
pública não são passíveis de sanção disciplinar, podendo receber censura apenas nos 
códigos de ética profissionais (no serviço público federal, vale a Lei nº 6.174/70 – Estatuto 
dos Funcionários Civis do Paraná. 
 
Quadro 2: Manual de Orientações Funcionais do Estado do Paraná 
 
13. ÉTICA E COMPORTAMENTO 
 
13.2. DEVERES DO SERVIDOR PÚBLICO 
 
Os deveres do servidor público são: 
• Assiduidade; 
• Pontualidade; 
• Urbanidade; 
• Discrição; 
• Lealdade e respeito às instituições constitucionais e administrativas a que servir; 
• Observância das normas legais e regulamentares; 
• Obediência às ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais; 
• Levar ao conhecimento de autoridades superiores irregularidades de que tiver ciência 
em razão do cargo ou função; 
• Zelar pela economia e conservação do material que lhe for confiado; 
• Providenciar para que esteja sempre em ordem no assentamento individual, sua 
declaração de família; 
• Atender prontamente às requisições para defesa da Fazenda Pública e à expedição de 
certidões para defesa de direito; 
• Guardar sigilo sobre a documentação e os assuntos de natureza reservada de que 
tenha conhecimento em razão do cargo ou função; 
• Submeter-se a inspeção médica que for determinada pela autoridade competente; 
• Frequentar cursos legalmente instituídos para aperfeiçoamento ou especialização; 
• Comparecer à repartição às horas de trabalho ordinário e às de trabalho 
extraordinário, quando convocado, executando os serviços que lhe competirem. 
Fundamentação legal: 
 • Lei nº 6.174/70, Art. 279 – Estatuto dos Funcionários Civis do Paraná. 
 
 
26 
 
Base Legal e Noções de Direito Administrativo 
Exercício para fixação das 
conclusões parciais 
 
A fim de buscar a fixação das conclusões parciais até agora alcançadas, responda os 
itens a seguir: 
 
1. O GOVERNADOR DO ESTADO TEM COMPETÊNCIA PARA EDITAR DECRETOS QUE 
NÃO TENHAM FUNDAMENTO LEGAL? 
___________________________________________________________________
______________________________________________________________________________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________ 
 
2. O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (STF) EDITOU A SÚMULA VINCULANTE Nº 13 (“A 
nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por 
afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da 
mesma pessoa jurídica, investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, 
para o exercício de cargo em comissão ou de confiança, ou, ainda, de função 
gratificada na Administração Pública direta e indireta, em qualquer dos Poderes da 
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios, compreendido o ajuste 
mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal”) INSPIRADO EM 
QUAL PRINCÍPIO? 
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________ 
 
 
27 
 
Base Legal e Noções de Direito Administrativo 
3. A DIVULGAÇÃO DA REMUNERAÇÃO DOS SERVIDORES PÚBLICOS (PUBLICIDADE) 
NÃO VIOLA O DIREITO À INTIMIDADE? 
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________ 
 
4. O DEVER DE PRODUTIVIDADE DO SERVIDOR PÚBLICO PARA FINS DE APROVAÇÃO 
EM ESTÁGIO PROBATÓRIO PODE SER CARACTERIZADO COMO UMA DECORRÊNCIA 
DE QUAL PRINCÍPIO? 
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________ 
 
 
 
 
28 
 
Base Legal e Noções de Direito Administrativo 
5. Complete os itens a seguir: 
 
(i) O princípio ________________________________ demanda que 
o administrador escolha sempre a maneira mais correta de 
atender ao interesse público, descabendo a utilização de critérios 
subjetivos e pessoais. 
 
(ii) “II - O acesso aos critérios de correção da prova de redação, bem 
assim de vista da aludida prova e de prazo para interposição de 
recurso é direito assegurado ao candidato, encontrando respaldo 
nos princípios norteadores dos atos administrativos, em especial, 
o da ___________________________, que visam assegurar, por 
fim, o pleno exercício do direito de acesso às informações, bem 
como do contraditório e da ampla defesa, com observância do 
devido processo legal, como garantias constitucionalmente 
consagradas (CF, art. 5º, incisos XXXIII, LIV e LV).” (TRIBUNAL 
REGIONAL FEDERAL DA 1ª REGIÃO. AMS 2004.34.00.021156-
9/DF. Relator: Desembargador Federal Souza Prudente, julgado 
em 30/6/2008, DJF1 4.ago.2008. p. 452). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
29 
 
Base Legal e Noções de Direito Administrativo 
6. O Município X, por intermédio da Secretaria de Negócios Jurídicos e da 
Procuradoria Geral do Município, disponibilizou edital para Concurso Público de 
provimento de cargos vagos de procurador do município. Foram disponibilizadas 
70 (setenta) vagas, sendo que: (i) 5% (cinco por cento) do total de vagas destinadas 
a pessoas com deficiência(s) física(s) e sensorial(is), ou seja, 4 (quatro) vagas; (ii) 
20% (vinte por cento) do total de vagas destinadas a negros, negras e 
afrodescendentes, ou seja, 14 (quatorze) vagas. Deste montante, 50% (cinquenta 
por cento) destinar-se-iam ao gênero masculino, ou seja, 7 (sete) vagas, e 50% 
(cinquenta por cento), destinar-se-iam ao gênero feminino, ou seja, 7 (sete) vagas. 
Durante o transcurso do concurso público, a municipalidade, através dos membros 
da comissão do concurso, alterou o edital e extinguiu a denominada cota por 
gênero, sob o argumento de que a Lei Municipal nº Y e o Decreto que a 
regulamentou eram inconstitucionais (= violação ao princípio da igualdade). Diante 
desse caso, pergunta-se: os membros da comissão agiram corretamente? 
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________ 
 
 
 
 
 
 
30 
 
Base Legal e Noções de Direito Administrativo 
Lei Federal nº 8.429/1992 
(Lei de improbidade 
administrativa) 
 
 
Princípio da moralidade administrativa 
 
O princípio da moralidade administrativa ingressou no ordenamento jurídico 
brasileiro com a promulgação da Constituição Federal de 1988, conforme detalhado no 
item 1. 
 
A moralidade positivada como norma de conduta no art. 37 da Constituição 
restringe-se a disciplinar as condutas das pessoas envolvidas nas relações jurídicas 
estabelecidas no âmbito da administração pública. 
 
A moralidade administrativa não se confunde com a moralidade comum. Diogo 
de Figueiredo Moreira Neto afirma, nesse aspecto, que “a moral comum é orientada pela 
distinção entre o bem e o mal, ao passo que a moral administrativa é orientada pela 
diferença prática entre boa e má administração"34. 
 
Para Celso Antônio Bandeira de Mello35, por sua vez, o princípio da moralidade 
administrativa representa o dever de atuação da Administração Pública consoante valores 
éticos, a fim de não praticar qualquer ilicitude apta a invalidar o ato produzido. Os cânones 
da lealdade e da boa-fé estão abrangidos em sua definição de princípio de moralidade, 
verbis: 
 
“Segundo os cânones da lealdade e da boa-fé, a Administração haverá 
de proceder em relação aos administrados com sinceridade e lhaneza, 
sendo-lhe interdito qualquer comportamentoastucioso, eivado de 
malícia, produzido de maneira a confundir, dificultar ou minimizar o 
exercício de direitos por parte dos cidadãos” 
 
34 Diogo de Figueiredo Moreira Neto, Curso de Direito Administrativo, I I a edição, São Paulo: Forense, 1997. p. 70. 
35 Ob. Cit., 115. 
 
 
31 
 
Base Legal e Noções de Direito Administrativo 
 
Para Cármen Lúcia36, por sua vez, 
 
“A moralidade administrativa é o princípio segundo o qual o Estado 
define o desempenho da função administrativa segundo uma ordem 
ética acordada com os valores sociais prevalentes e voltada à 
realização de seus fins. Esta moral institucional, consoante aos 
parâmetros sociais, submete o administrador público. Considerando 
que o princípio da moralidade administrativa aperfeiçoa, assim, a 
virtude do comportamento da Administração Pública e, ainda, que 
esta virtuosidade é apreciada em sua adequação aos fins postos e cujo 
atingimento se busca pela pessoa pública, verifica-se que ele não seria 
plenamente observado se os meios de que se devem valer os agentes 
competentes não fossem objeto de exame e avaliação em sua 
consonância com as necessidades para realização daqueles objetivos. 
O acatamento do princípio da moralidade pública dá-se pela qualidade 
ética do comportamento virtuoso do agente que encarna, em 
determinada situação, o Estado administrador, entendendo-se tal 
virtuosidade como a conduta conforme à natureza do cargo por ele 
desenvolvida, dos fins buscados e consentâneos ao Direito e dos meios 
utilizado para o atingimento destes fins. (...) a moralidade 
administrativa não se restringe à verificação da obtenção de utilidade 
para a garantia de um determinado interesse público tido como meta 
da ação do agente. Mais que isto, a moralidade administrativa que se 
pretende ver acatada adentra o reino da finalidade de garantia da 
realização dos valores expressos na ideia de bem e da honestidade, que 
se pretendem ver realizados segundo o Direito legítimo.” 
 
Muitos deveres de conduta impostos por lei aos agentes públicos e privados 
envolvidos em relações jurídico-administrativas tem como fundamento a moralidade 
administrativa. Entretanto, a moralidade administrativa não pode determinar 
comportamentos que não estejam previamente prescritos em lei. Há de, na prática, existir 
um equilíbrio na aplicação do princípio da moralidade administrativa e o princípio da 
legalidade. 
 
36 ROCHA, Carmem Lúcia Antunes. Princípios Constitucionais da Administração Pública. Belo Horizonte: Del Rey, 1994, p. 192-
193. 
 
 
32 
 
Base Legal e Noções de Direito Administrativo 
 
O princípio da probidade, decorrência da moralidade administrativa, impõe ao 
agente público que resguarde a máxima honestidade no exercício de sua função pública e 
no uso de bens e serviços da administração pública. 
 
Conforme leciona Claudio Ari Mello, 
 
“O dever de probidade determina vedações de condutas ofensivas à 
moralidade administrativa: os agentes públicos não podem apropriar-
se de bens ou recursos do Estado, não podem enriquecer valendo-se 
das prerrogativas e oportunidades dos seus cargos, não podem ser 
negligentes em relação à preservação do patrimônio público: não 
podem promover o enriquecimento ilícito de terceiros às custas da 
atuação do poder público”37. 
 
O art. 37, § 4°, da Constituição Federal prescreve que os atos de improbidade 
administrativa importarão a sanção dos direitos políticos, a perda da função pública, a 
indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, independente, sem prejuízo da 
ação penal cabível: 
 
§ 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão 
dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade 
dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas 
em lei, sem prejuízo da ação penal cabível. 
 
Essa previsão constitucional foi regulamentada pela Lei n. 8.429/92, que instituiu 
um microssistema jurídico prevendo tipos legais de atos ilícitos de improbidade 
administrativa e sanções diversas aplicáveis a cada tipo de improbidade criada pela lei. 
 
 
 
 
 
 
 
37 Mello, Claudio Ari. Fragmentos teóricos sobre a moralidade administrativa, In: RDA, Rio de Janeiro, 235: 93-116, jan/mar 
2014, p. 112. 
 
 
33 
 
Base Legal e Noções de Direito Administrativo 
Conceito de improbidade administrativa 
 
A literatura38 e a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça – STJ39 
reconhecem que a improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento 
subjetivo da conduta do agente, razão pela qual a caracterização de improbidade 
pressupõe que a conduta do agente público seja dolosa para a tipificação das condutas 
descritas nos artigos 9º e 11 da Lei 8.429/92 (os atos de improbidade que importam 
enriquecimento ilícito e os atos de improbidade que atentam contra os princípios da 
administração pública, respectivamente), ou pelo menos culposa, naqueles previstas no 
artigo 10 (atos de improbidade que causam prejuízo ao erário). 
 
Sujeitos da improbidade administrativa 
 
Os atos de improbidade são praticados em detrimento dos sujeitos descritos no 
art. 1º (sujeitos passivos). 
 
O sujeito passivo abrange todas as pessoas jurídicas públicas políticas (União, 
Estados, Distrito Federal e Municípios); os órgãos dos três Poderes do Estado; a 
administração direta e a indireta; as empresas que, mesmo não integrando a 
administração indireta e não tendo a qualidade de sociedade de economia mista ou 
empresa pública, pertencem ao Poder Público e as empresas para cuja criação tenha o 
Estado concorrido com mais de cinquenta por cento. 
 
38 Veja-se, nesse sentido: Teoria da improbidade administrativa: má gestão pública: corrupção: ineficiência", Fábio Medina 
Osório, São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007; "Improbidade Administrativa", Emerson Garcia e Rogério Pacheco Alves, Rio de 
Janeiro: Lumen Juris, 2004, pp. 296-299. Waldo Fazzio Júnior. Improbidade Administrativa. 3ª Edição. São Paulo: Atlas, 2015, p. 
135-316; Benedicto Pereira Porto Neto (et all). Violação ao dever de licitação e improbidade administrativa. In: Cassio 
Scarpinella Bueno, Improbidade Administrativa: questões polêmicas e atuais. São Paulo: Malheiros, 2001, p. 89. 
39 É inadmissível a responsabilidade objetiva na aplicação da Lei 8.429/1992, exigindo-se a presença de dolo nos casos dos 
artigos 9º e 11 (que coíbem o enriquecimento ilícito e o atentado aos princípios administrativos, respectivamente) e ao menos 
de culpa nos termos do artigo 10, que censura os atos de improbidade por dano ao Erário. Nesse sentido: AgRg no REsp 
1500812/SE,Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, Julgado em 21/05/2015,DJE 28/05/2015, AgRg no REsp 
968447/PR,Rel. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma,Julgado em 16/04/2015,DJE 18/05/2015; REsp 
1238301/MG,Rel. Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, Julgado em 19/03/2015,DJE 04/05/2015; AgRg no AREsp 
597359/MG,Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma,Julgado em 16/04/2015,DJE 22/04/2015; REsp 1478274/MT,Rel. 
Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, Julgado em 03/03/2015,DJE 31/03/2015; AgRg no REsp 1397590/CE,Rel. Ministra 
Assusete Magalhães, Segunda Turma,Julgado em 24/02/2015,DJE 05/03/2015; AgRg no AREsp 560613/ES,Rel. Ministro Og 
Fernandes, Segunda Turma,Julgado em 20/11/2014,DJE 09/12/2014; REsp 1237583/SP,Rel. Ministro Benedito Gonçalves, 
Primeira Turma,Julgado em 08/04/2014,DJE 02/09/2014; REsp 734.984/SP, 1 T., Min. Luiz Documento: 4508272 - VOTO VISTA 
- Site certificado Página 11 de 17 Superior Tribunal de Justiça Fux, DJe de 16.06.2008; AgRg no REsp 479.812/SP, 2ª T., Min. 
Humberto Martins, DJ de 14.08.2007; REsp 842.428/ES, 2ª T., Min. Eliana Calmon, DJ de 21.05.2007;REsp 841.421/MA, 1ª T., 
Min. Luiz Fux, DJ de 04.10.2007; REsp 658.415/RS, 2ª T., Min. Eliana Calmon, DJ de 03.08.2006; REsp 626.034/RS, 2ª T., Min.João 
Otávio de Noronha, DJ de 05.06.2006. 
 
 
34 
 
Base Legal e Noções de Direito Administrativo 
 
O parágrafo único completa o sentido do artigo 1º estendendo o alcance da Lei 
de Improbidade Administrativa às pessoas jurídicas de direito iminentemente privado, 
porém que recebam auxílio, subvenção, benefício fiscal ou custeio por parte do Estado. 
Neste caso, “[...] a sanção patrimonial (ressarcimento integral do dano ao patrimônio 
público) limita-se à repercussão negativa do ato ímprobo sobre a contribuição dos cofres 
públicos que lhes foi repassada” 40. 
 
Os sujeitos ativos estão elencados no art. 2º, dispositivo que abrange todos 
aqueles que realizam a conduta típica descrita na LIA, ou seja, aqueles que são definidos 
como autores do ato de improbidade. De acordo com Emerson Garcia e Rogério Pacheco 
de que, no sistema da LIA, “os atos de improbidade somente podem ser praticados por 
agentes públicos, com ou sem o auxílio de terceiros”41. É nesse sentido a literalidade do 
art. 2° da LIA: 
 
Art. 2° Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele 
que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por 
eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma 
de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas 
entidades mencionadas no artigo anterior. 
 
O conceito de agente público previsto neste dispositivo é bastante amplo e está 
diretamente vinculado à definição dos sujeitos passivos dos atos ímprobos, de modo que 
não apenas abrange os agentes que exerçam atividade junto à administração pública direta 
ou indireta (aspecto funcional) como também aqueles que, ainda que não possuam 
qualquer vínculo com a administração pública, exerçam atividade junto a entidades que, 
de qualquer modo, recebam recursos públicos (aspecto patrimonial). É conceito mais 
amplo do que o de funcionário público estabelecido no art. 327 do Código Penal, sujeito 
ativo do crime de corrupção passiva42. 
 
40 Pazzaglini Filho, Marino. Improbidade Administrativa. São Paulo: Atlas, 2006, p. 24. 
41 Garcia, Emerson. Alves, Rogério Pacheco. Improbidade Administrativa. 8ª Edição. São Paulo: Saraiva, 2014, p. 343. 
42 Código Penal 
Funcionário público 
Art. 327 - Considera-se funcionário público, para os efeitos penais, quem, embora transitoriamente ou sem remuneração, 
exerce cargo, emprego ou função pública. 
 
 
35 
 
Base Legal e Noções de Direito Administrativo 
É ímprobo, assim, quem atua de forma desonesta, faz vistas grossas à 
malversação de bens e recursos públicos (ainda que destinados a entidades 
eminentemente privadas), violando o dever de probidade prescrito na Constituição de 
1988. 
 
A Lei prevê também em seu art. 3º uma norma de extensão, para imputar as 
penas do art. 12 ao sujeito que atua como partícipe (sujeito acessório ou secundário, que 
realiza conduta qualitativamente distinta do autor, que é o agente público). 
 
Sujeita-se também às sanções cominadas pela LIA, o terceiro que concorra ou 
que induza à prática do ato de improbidade administrativa, ou dele se beneficie, como se 
verifica da redação do artigo 3º, verbis: 
 
“[a]s disposições desta lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, 
mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática 
de ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta 
ou indireta.” 
 
Para afastar qualquer risco de atribuição de responsabilidade objetiva pela 
prática de ato de improbidade administrativa, a atribuição de responsabilidade ao 
beneficiário direto e indireto pressupõe, que ele tenha conhecimento da origem ilícita do 
benefício auferido.43 Para que o extraneus conste no polo passivo da ação civil de 
improbidade administrativa deve ser comprovada a relação direta entre o ato ímprobo 
praticado pelo agente público e prática de ato de má-fé do partícipe. 
 
 
 
 
 
 
 
§ 1º - Equipara-se a funcionário público quem exerce cargo, emprego ou função em entidade paraestatal, e quem trabalha para 
empresa prestadora de serviço contratada ou conveniada para a execução de atividade típica da Administração 
Pública. (Incluído pela Lei nº 9.983, de 2000) 
§ 2º - A pena será aumentada da terça parte quando os autores dos crimes previstos neste Capítulo forem ocupantes de cargos 
em comissão ou de função de direção ou assessoramento de órgão da administração direta, sociedade de economia mista, 
empresa pública ou fundação instituída pelo poder público. (Incluído pela Lei nº 6.799, de 1980) 
43 ALVES, Rogério Pacheco; GARCIA, Emerson. Improbidade Administrativa. 6. ed., rev. e ampl. e atualizada. Rio de Janeiro: 
Lumen Juris, 2011, p. 268. 
 
 
36 
 
Base Legal e Noções de Direito Administrativo 
Classificação legal dos atos 
de improbidade 
administrativa 
 
A classificação legal dos atos de improbidade administrativa está prevista nos 
arts. 9, 10 e 11 da LIA e podem ser sistematizadas da seguinte forma: 
 
a. ENRIQUECIMENTO 
ILÍCITO 
b. DANO AO ERÁRIO c. VIOLAÇÃO DE 
PRINCÍPIOS 
Vantagem patrimonial 
indevida (rol 
exemplificativo). Em 
regra, é exigido 
recebimento do $. 
Exceção: V (basta o 
aceite); VII – presunção 
legal de enriquecimento 
Ilícito 
Perda patrimonial (rol 
exemplificativo). Exige-
se a prova do dano 
concreto? Sim (STJ)44; 
Não (MP/SP), pois há 
presunção no art. 10 
incisos (somente prova 
na descrição genérica 
do caput). 
Honestidade, imparcialidade, 
legalidade e lealdade; 
É uma norma residual (não 
pode enquadrar no art. 9º ou 
10º). Ex.: na TENTATIVA dos 
arts. 9º e 10º ensejam 
aplicação do art. 11. 
DOLOSA DOLOSA ou CULPOSA DOLOSA GENÉRICA 
- Perda de bens e valores 
(sempre) 
- Ressarcimento dano45 
- Perda de bens e 
valores 
- Ressarcimento dano 
(sempre) 
- Ressarcimento dano (ex.: 
dano moral) 
- Suspensão DP: 08 a 10 
- Multa civil: até 3x ($) 
d. - Proibição 
contratar por 10 A 
- Suspensão DP: 05 a 08 
- Multa civil: até 2x 
(dano) 
e. - Proibição 
contratar: 5 A 
- Suspensão DP: 03 a 05 
- Multa civil: até 100x ($ 
servidor) 
- Proibição contratar: 3A 
 
 
 
44No fracionamento despesas e dispensa de licitação indevidos, o STJ considera que há presunção de dano. 
45Se houver dano. Não precisa causar dano ao patrimônio público no caso de enriquecimento ilícito. Ex.: contratação de 
produto pelo valor de mercado + propina por fora. 
 
 
37 
 
Base Legal e Noções de Direito Administrativo 
Sanções previstas na LIA 
 
A Constituição Federal (art. 37, § 4º) e a LIA (art. 12) preveem as sanções por 
atos de improbidade administrativa. 
 
As sanções civis contra o ato de improbidade administrativa são (a) a perda de 
bens, (b) a perda da função pública, (c) a suspensão temporária dos direitos políticos, (d) o 
pagamento de multa civil, (e) o ressarcimento do dano, e (f) a proibição de contratação 
com o Poder Público ou de recebimento de benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios. 
Destas, só constam do § 4º do art. 37 da Constituição de 1988 a perda da função pública, 
a suspensão dos direitos políticos e o ressarcimento do dano. A Lei 8.429/1992 acrescentou 
outras como o pagamento de multa civil, a proibição de contratação com o Poder Público 
ou do recebimento de benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, e a perda de bens ou 
valores ilicitamente acrescidos. 
 
Cláudio Ari Mello46 que afasta qualquer inconstitucionalidade das sanções 
estipuladas na LAI, assinalando a inexistência de restrição à liberdade de conformação da 
legislação ordinária para formulação de casos específicos de improbidade administrativa, 
fixação de limites mínimose máximos para as sanções e a criação de novas reprimendas. 
 
(i) a suspensão dos direitos políticos - é de (a) 08 a 10 anos na 
hipótese de enriquecimento ilícito, (b) 05 a 08 anos no prejuízo ao 
erário, e (c) 03 a 05 anos no atentado aos princípios da administração 
pública. De acordo com o entendimento pacífico da jurisprudência 
somente executada após trânsito em julgado e não é efeito 
automático da sentença, devendo estar expressa na disposição da 
decisão condenatória; 
 
(ii) perda da função pública que, igualmente, somente é eficaz após 
trânsito em julgado. O cargo perdido será aquele ocupado pela agente 
público à época da condenação). O Superior Tribunal de Justiça decidiu 
que “a sanção de perda da função pública visa a extirpar da 
Administração Pública aquele que exibiu inidoneidade (ou 
inabilitação) moral e desvio ético para o exercício da função pública, 
abrangendo qualquer atividade que o agente esteja exercendo ao 
 
46 Idem 
 
 
38 
 
Base Legal e Noções de Direito Administrativo 
tempo da condenação irrecorrível” (STJ, REsp 924.439-RJ, 2ª Turma, 
Rel. Min. Eliana Calmon, 06-08-2009, v.u., DJe 19-08-2009) 
 
(iii) indisponibilidade de bens; 
 
(iv) ressarcimento ao erário – de acordo com a jurisprudência do STJ, 
o ressarcimento do dano, desde que ocorrida repercussão patrimonial 
negativa no erário, não é sanção, mas, consequência da lesão 
econômico-financeira, de tal sorte que é dever jurídico de restituição. 
 
(v) multa civil - tem seu valor fixado em patamares máximo e mínimo 
e sua base de cálculo depende da natureza da infração. Em se tratando 
de ato de improbidade administrativa que substancia (a) 
enriquecimento ilícito, ela pode alcançar até 03 vezes o valor do 
acréscimo patrimonial, (b) prejuízo ao erário, até 02 vezes o valor do 
dano, e (c) atentado aos princípios da administração pública, até 100 
vezes o valor da remuneração percebida pelo agente. Será revertida 
em benefício da pessoa jurídica lesada; 
 
(vi) proibição de contratar com Poder Público (efeitos transcendem a 
qualquer outra unidade federativa e poderá atingir a pessoa jurídica 
da qual é sócio majoritário). 
 
Por sua vez, a proibição de contratação com o Poder Público, ou de recebimento 
de benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, pode se estender até (a) 10 anos na 
situação do art. 9º, (b) 05 anos na do art. 10, e (c) 03 anos na do art. 11. 
 
O art. 8º da Lei de Improbidade prevê a regra da transmissibilidade das sanções 
ao enunciar que “o sucessor daquele que causar lesão ao patrimônio público ou se 
enriquecer ilicitamente, está sujeito às cominações desta lei até o limite do valor da 
herança”. 
 
Por óbvio, a transmissibilidade deve ser interpretada de modo restritivo, e está 
condicionada ao limite da herança e ao perdimento de bens ou valores ilicitamente 
adicionados e ao ressarcimento do dano, e não às demais sanções de caráter punitivo e 
que, por isso, são pessoais e intransmissíveis ao sucessor. 
 
 
39 
 
Base Legal e Noções de Direito Administrativo 
O juiz não pode combinar as penalidades estipuladas nos incisos do art. 12. Cada 
uma das modalidades de atos de improbidade possui um rol de possíveis sanções. 
 
2.2. Providências cautelares 
 
A LIA prevê a indisponibilidade dos bens como uma ação cautelar, ou seja, que 
é definida pelo juízo antes do trânsito em julgado, ou seja, antes da definitiva imputação 
de culpa ao agente público ou ao terceiro. 
 
Essa cautelar tem por finalidade assegurar futura execução e a integral valor do 
dano e, como pressuposto exige-se o fumus, ou seja, a verossimilhança das alegações 
apresentadas na petição inicial, sendo o periculum presumido. 
 
Os bens não podem ser comercializados, mas não há o desapossamento. Assim, 
como não haverá entrega, não é necessária a individualização dos bens. Não irá alcançar 
todo o patrimônio, mas tão somente o necessário para assegurar a reparação integral. 
 
A jurisprudência do STJ é no sentido de que devem ser objeto de bloqueio tantos 
bens quantos forem suficientes a assegurar as consequências financeiras da suposta 
improbidade, inclusive a multa civil. Ela pode recair sobre bens adquiridos antes da 
improbidade ou da entrada em vigor da LIA (forma de ressarcimento e não sanção). 
 
Somente o Ministério Público é legitimado para requerer tal medida cautelar, 
que, por sua vez, só poderá ser concedida por um juiz (decisão judicial) (art. 7º). 
 
Outra medida cautelar prevista é o sequestro, que tem por finalidade assegurar 
futura execução. Distintamente para a hipótese acima, o sequestro pressupõe a 
comprovação do fumus boni iuris e do periculum in mora e não pode ser aplicado para 
imputações por ato de improbidade previsto no art. 11 da LIA. 
 
Esses cuidados do legislador decorrem do fato de que o sequestro é muito mais 
restritivo, dele decorrendo o desapossamento dos bens, que saem da posse do agente 
supostamente ímprobo. É necessária a individualização dos bens, porque serão retirados 
(entrega de coisa certa). 
 
A LIA também prevê o afastamento do agente público, providência que visa a 
permitir o desenrolar da instrução do processo sem qualquer interferência do agente 
 
 
40 
 
Base Legal e Noções de Direito Administrativo 
público no sentido de eliminar, corromper ou inutilizar provas. Entretanto, encerrada a 
fase de instrução processual, haverá a cessação do afastamento. 
 
O afastamento preventivo pressupõe a prova de conduta concreta do agente no 
sentido de interferir na apuração do ato improbo (exs.: coação de testemunha; ocultação 
de documento). 
 
Processo administrativo 
 
Pode ser instaurado para a apuração ou investigação da prática de improbidade, 
entretanto, é incabível, na esfera administrativa, a aplicação das sanções, sendo o objeto 
de processo no âmbito da Administração Pública apenas o reconhecimento da improbidade 
para aplicação da penalidade disciplinar de demissão (poder disciplinar). 
 
O processo administrativo se inicia com uma representação ou denúncia, escrita 
ou reduzida a termo, por qualquer pessoa, e encaminhada para a autoridade 
administrativa competente para instaurar o procedimento (art. 14). 
 
A LIA exige a qualificação do representante, sendo, portanto, vedada a denúncia 
anônima (art. 14, §1º), sem prejuízo, entretanto, de o Ministério Público adotar medidas 
proporcionais e razoáveis para investigar a veracidade da denúncia pelo seu dever 
constitucional de proteção do patrimônio público (CF, art. 129). 
 
Diante da denúncia a autoridade administrativa poderá: a) entender que os 
requisitos não estão presentes, rejeitando a representação; b) se presentes, fará a 
apuração, nos termos do estatuto dos servidores públicos que reger a matéria. 
 
Definida a instauração do processo administrativo, com a publicação do ato que 
nomeia a comissão processante (03 servidores estáveis com, no mínimo, mesmo grau de 
escolaridade do investigado), o inquérito administrativo seguirá com as fases de instrução, 
defesa, relatório e, finalmente, julgamento. 
 
O passo a passo desse processo será estudado com mais detalhes na Seção 2 
desta apostila. 
 
 
 
 
 
41 
 
Base Legal e Noções de Direito Administrativo 
Ação civil de improbidade 
 
A ação civil de improbidade tem por objetivo a aplicação das sanções da Lei 
8.429/92, que somente podem ser aplicadas pelo Judiciário. Será competente para a ação 
o juízo do local do dano (art. 2º, da Lei da ACP). 
 
São legitimados para a propositura da ação, de forma concorrente, o Ministério 
Público e as pessoas jurídicas lesadas. Se a ação for proposta pela entidade prejudicada, o 
MP atuará como fiscal da Lei, sob pena de nulidade (art. 17, §4º). Caso ajuizada a ação 
pelo MP, a pessoa jurídica interessada poderá (art. 17, §3º): a) contestar o pedido atuação 
no polo passivo