apostila direito administrativo noções introdutórias

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Direito Administrativo I
Noções introdutórias e regime jurídico administrativo
I - Noções introdutórias. Estado e Direito. Direito Público e Direito Privado. O Direito Administrativo.
1. Sociedade e Direito.
Convivência humana: o ser humano não vive só – o ser humano convive com o outro (relação de alteridade). Pressuposto da boa convivência é a fixação e regras que harmonizem e organizem o agir humano, fixando as balizas e limites. Daí a necessidade de regulação das relações intersubjetivas.
Qual é o critério para essa harmonização? Quem está legitimado para estabelecer os padrões de comportamento? Qual é o fundamento desse poder?
Pensamento liberal: Governo das leis. Fundamento do poder está na soberania popular. Soberania popular se expressa na Constituição, norma superior que contém os valores fundamentais de um povo. A legitimação para o exercício do poder estatal está na Constituição.
Finalidade do Direito: organizar a vida em sociedade, mediante a edição de regras de comportamento; regular os interesses que se manifestam na vida social, inclusive os modos de solução dos conflitos; realizar dos valores sociais com o mínimo de sacrifício e desgaste.
Regras de comportamento podem ser reduzidas a três modelos (deônticos):
· O que pode ser feito (facultado)
· O que deve ser feito (obrigatório)
· O que não pode ser feito (proibido)
2. Poder. Direito. Ciência do Direito. Problema metodológico.
Em todo grupo organizado existe a expressão do poder – alguém ou alguns estabelecem comandos e impõe o seu cumprimento.
O Estado é a expressão de uma parcela do poder: o poder político.
O poder do Estado envolve:
a) uso da força com vistas à imposição de certos comportamentos
b) monopólio do uso da força
c) superioridade no plano interno (em relação às outras expressões do poder)
d) soberania no plano externo (relacionamento com outros Estados)
Poder político subordina o povo a um conjunto de condicionamentos, de regras, de prescrições, de normas jurídicas (ordenamento jurídico).
Direito pode ser descrito como um conjunto de normas jurídicas que regula as relações sociais num determinado tempo e local.
Não se deve confundir, o Direito com a Ciência do Direito.
	Direito – prescreve, isto é, contêm comandos, mandamentos;
	Ciência – descreve, com certa objetividade (critério é o da aceitabilidade), aquilo que o Direito prescreve;
Essa divisão, porém, não é estanque – o Direito é um fenômeno cultural – a descrição do que é o Direito alimenta sua própria produção (quem produz direito alimenta-se dos ensinamentos e da crítica dos doutrinadores).
Há várias formas da ciência do Direito abordar o fenômeno jurídico. Todas elas são válidas, cumprindo ao observador escolher aquela que seja mais compatível com seus objetivos.
Algumas possíveis abordagens do fenômeno jurídico:
· De um ponto de vista sociológico, pode-se avaliar a efetividade das normas jurídicas; avaliar se elas beneficiam um ou outro agrupamento etc.
· De um ponto de vista filosófico, pode-se avaliar essas normas a partir de certos axiomas: democracia, respeito à pessoa humana, compromisso com o desenvolvimento econômico e social etc.
· De um ponto de vista da dogmática jurídica, é possível descrever as soluções previstas no direito para os conflitos existentes na sociedade. Aqui está a previsibilidade proporcionada pelo Direito. Para tanto, é necessário conhecer o Direito como ele é, isto é, o que ele prescreve, qual comportamento ele impõe.
Fato, valor e norma – tridimensionalidade do fenômeno jurídico.
As normas jurídicas não estão insuladas (sistema fechado) e não existem por si e para si. O Direito porta valores (plano axiológico) e insere-se na própria estrutura social (realidade fática), com quem interage de modo dinâmico como instrumento para realização de fins, pois visa a conformar aspectos da realidade àquilo que normativamente foi estabelecido como o melhor para a coletividade.
O Direito se constrói com base na realidade, a partir da evolução da experiência humana e das valorações que as autoridades competentes dão às normas e aos fenômenos fáticos, num processo dinâmico de criação.
3. Ordenamento jurídico. Direito público e direito privado.
O direito pode ser descrito como uma ordenação sistemática e hierarquizada. Isso significa que as normas existentes num sistema jurídico não estão no mesmo plano – elas são “uma construção escalonada de normas supra-infra-ordenadas umas às outras” (Kelsen).
Por isso, o Direito pode ser compreendido como um sistema hierarquicamente estruturado, isto é, um conjunto de partes que possuem vínculos ordenados entre si, no qual cada norma inferior retira sua legitimidade de uma norma superior e cuja unidade é dada pela norma fundamental, que sustenta o valor jurídico da Constituição, como norma posta no mais elevado grau.
A Constituição dirige as condutas dos agentes do Estado e dos particulares, legitimando e condicionando toda produção normativa de hierarquia inferior.
Embora ontologicamente seja uno, o direito pode ser epistemologicamente (para facilitar o seu conhecimento) dividido para sua melhor apreensão em partes. A divisão do Direito em matérias decorre da necessidade de estudar com profundidade alguns aspectos.
Qual o critério para segmentar o direito?
Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, o direito comporta ramificações que se expressam como um conjunto de princípios e regras aplicáveis para certas situações. Nessa perspectiva, segundo o doutrinador, “um ramo jurídico é verdadeiramente ´autônomo´ quando nele se reconhecem princípios que formam em seu todo uma unidade e que articulam um conjunto de regras a comporem um sistema, ´um regime jurídico´ que o peculiariza em confronto com outros blocos de regras”.
Ou seja, o que autoriza o estudo do Direito em ramos é a homogeneidade de certas normas, que possuem características similares.
4. Direito público e Direito privado
As normas jurídicas podem ser classificadas de variadas formas. Uma delas consiste em separá-las consoante o interesse protegido: direito público (interesse público) e direito privado (interesse privado).
· Direito privado: relações que interessam mais diretamente aos indivíduos: família, contratos, sociedades;
· Direito público: relações que interessam à coletividade, envolvendo
· relações do indivíduo para com o Estado;
· relações entre Estados;
· organização do próprio Estado.
Carlos Ari Sundfeld (Cf. Fundamentos de Direito Público, p. 153) acolhe a distinção entre direito público e privado e aponta oito princípios que caracterizariam o direito público brasileiro:
· a presença de uma autoridade pública
· submissão do Estado à ordem jurídica
· o exercício de função
· a igualdade dos particulares perante o Estado
· o devido processo
· a publicidade
· a responsabilidade objetiva
· a igualdade das pessoas políticas.
Onde se encaixa o Direito Administrativo?
Por se ocupar da regulação de certas atividades de interesse da coletividade, o Direito Administrativo é um ramo do Direito Público, delimitado pela homogeneidade de um conjunto de normas jurídicas que regem o exercício de uma das funções do Estado, a função administrativa, formando um sistema próprio, com características que o individualizam das demais.
5 Estado Democrático de Direito e Direito Administrativo. Função Administrativa.
1) Conceito e origem do Direito Administrativo.
Conceito - Direito Administrativo é o ramo do Direito Público que regula o exercício da função administrativa e o funcionamento dos órgãos e entes que a desempenham (Administração Pública)
Origem – Direito Administrativo surgiu com o Estado de Direito, ao menos como disciplina autônoma dotada de princípios próprios.
Seria correto conceber o Direito Administrativo como um conjunto de normas ligadas à direção dos negócios estatais?
O verbo “administrar” refere-se à regência de negócios, isto é, a uma atividade ligada à gestão de interesses próprios ou de terceiros. Se admitida essa perspectiva ampla, é possível situar seu surgimento na antiguidade, pois é possível identificar regrasrelativas à administração no direito romano, no período feudal e no Estado Absolutista.
Todavia, somente com o Estado de Direito é que as funções estatais passaram a se submeter ao Direito, isto é, as normas jurídicas tornaram-se obrigatórias para o próprio Estado.
Por isso, a maioria dos autores refere que o surgimento do Direito Administrativo, como disciplina autônoma, está em conexão com o aparecimento do Estado Liberal e com o fenômeno do constitucionalismo. Nessa ótica, o Direito Administrativo ganhou autonomia científica no século XIX, quando deixou de ser apenas técnica de gestão e passou a constituir uma forma de controle da ação estatal.
Além da submissão dos agentes estatais à ordem jurídica, o Estado de Direito (art. 1º, CF), desde o nascedouro, ainda sob o influxo do pensamento liberal clássico, fortemente marcado por um viés individualista, trouxe consigo duas outras importantes conquistas para a humanidade, presentes nas Constituições modernas até hoje, quais sejam:
a) a ideia de repartição do exercício do poder (art. 2º, CF);
b) a ideia de igualdade de todos perante a lei (art. 5º, “caput”, CF);
c) a previsão de um conjunto de direitos e garantias fundamentais, cuja centralidade ganhou novas dimensões e maior destaque desde o século passado, com o surgimento do Estado de Bem Estar Social (direitos sociais, culturais e econômicos) (CF, em especial Título II – Dos Direitos e garantias fundamentais).
2) Funções do Estado.
Em que consiste a função administrativa? Como diferenciá-la das demais funções estatais?
A) Separação de poderes
Primeira aproximação: o problema da separação de funções
O Direito para atingir seus objetivos precisa ser criado, reconhecido e mantido por organismos adequados. Pressuposto do Estado é a organização jurídica dos seus elementos essenciais, como instrumento para realização de fins, de modo que a efetivação dos fins do Estado pressupõe o arranjo, a delimitação e a ordenação do exercício do poder.
No aspecto da estruturação do Estado é clássica a teoria da separação dos poderes, difundida por meio da obra do Barão de Montesquieu, para quem a preservação da liberdade dos indivíduos impõe que o poder do Estado seja repartido em diversos centros, a fim de que não haja concentração nas mãos de uma única pessoa ou órgão, pois estes tenderiam a dele abusar:
· Para Montesquieu: “Quando, na mesma pessoa ou no mesmo corpo de magistratura, o poder legislativo está reunido ao poder executivo, não existe liberdade, pois pode-se temer que o mesmo monarca ou o mesmo senado apenas estabeleçam leis tirânicas para executá-las tiranicamente. Não haverá também liberdade se o poder de julgar não estiver separado do poder legislativo e do executivo. Se estivesse ligado ao poder legislativo, o poder sobre a vida e a liberdade dos cidadãos seria arbitrário, pois o juiz seria legislador. Se estivesse ligado ao poder executivo, o juiz poderia ter a força de um opressor. Tudo estaria perdido se o mesmo homem ou o mesmo corpo dos principais, ou dos nobres, ou do povo, exercesse esses três poderes: o de fazer as leis, o de executar as resoluções públicas, e o de julgar os crimes ou as divergências dos indivíduos” (O espírito das leis, p. 119).
· Aliás, para Afonso Rodrigues Queiró a própria “ideia rousseauniana da superioridade da lei (vontade geral) postula a existência duma repartição orgânica das funções do Estado, pois só se concebe que a lei seja revestida de superioridade quando há órgãos que na realização das suas funções lhe devam obediência” (A teoria do ”desvio de poder” em Direito Administrativo, Revista de Direito Administrativo, v. 06, p. 47).
Logo, a compreensão das atividades estatais pressupõe a análise de como está estruturado o poder constituído, o que nos Estados Modernos é encontrado na Constituição, norma de valor superior e fundamento de toda autoridade.
B) Função estatal – poder do Estado ou dever?
O poder do Estado é uno e se exterioriza por meio do exercício de competências atribuídas a unidades orgânicas e agentes. Tais competências não são meras faculdades para os que nelas estiverem investidos, nem são livremente manejáveis, mas consistem em verdadeiros deveres de ação, na medida em que existem para que se realizem os fins previstos no ordenamento.
Entende-se, então, mais adequado falar-se em funções estatais e não em poderes estatais.
O exercício de função pública se expressa mediante a atuação de uma parcela do poder estatal, mas este exercício somente se legitima quando orientado e utilizado para a realização dos fins previstos no ordenamento.
· Ruy Cirne Lima: a relação de administração corresponde àquela “que se estrutura ao influxo de uma finalidade cogente”, na qual “o dever e a finalidade são predominantes”[footnoteRef:1]. [1: Princípios de Direito Administrativo, p. 105-106..] 
· Celso Antônio Bandeira de Mello pugna pela necessidade de revisão da noção de exercício de função na doutrina brasileira, em ruptura com a tradição que se ancora na ideia de poder do Estado, sustentando que o eixo metodológico do Direito Público, especialmente do Direito Administrativo, está centrado na ideia dever, de finalidade a ser alcançada, na medida em que o poder surge “como mero instrumento impostergável para que se cumpra o dever”[footnoteRef:2]. [2: Discricionariedade e controle jurisdicional, p. 14-15, grifado no original.] 
· Hely Lopes Meirelles destaca a vinculação do agente público ao atendimento de fins de interesse da coletividade e leciona que “... os poderes, deveres e prerrogativas não lhe são outorgados em consideração pessoal, mas sim para serem utilizados em benefício da comunidade administrada” (Direito Administrativo Brasileiro, p. 85)
C) Função administrativa: conceito.
Como, então, diferenciar as funções estatais?
A doutrina aponta diversos critérios:
· critério subjetivo - classificação das funções estatais de acordo com o órgão estatal que a realiza: a função judicial seria a atividade do “Poder” Judiciário; a função legislativa, a do “Poder” Legislativo; e, por fim, a função administrativa (ou executiva), a de incumbência do “Poder” Executivo 
· Problema: a teoria da separação de funções não se realiza de modo perfeito, pois os órgãos estatais realizam uma função de modo predominante, mas não com exclusividade. Por isso, muitos autores falam em funções típicas e atípicas de cada “Poder”.
· Anote-se que alguns autores utilizam o critério subjetivo para se referir à Administração Pública, isto é, ao exercício de função administrativa sob o ângulo organizacional, noção que é útil, na medida em que permite identificar e agrupar os órgãos e entes estatais que a exercitam, bem como estabelecer íntima conexão com a prática jurídica.
· critério objetivo-material – classificação das funções estatais de acordo com as atividades que realizam
· Embora cada autor saliente um ou alguns aspectos em particular, a função legislativa, com base nesse critério, seria correspondente à atividade de elaboração de normas jurídicas gerais e abstratas; a função administrativa, à de criação de utilidades públicas concretas; e a função jurisdicional, à de solução de conflitos.
· Ainda que a classificação traga aspectos que caracterizam parcialmente o exercício da função administrativa, critica-se a adoção desse critério opondo-se o fato que os regulamentos e as instruções, que introduzem no sistema preceitos gerais e abstratos, e as decisões dos “tribunais administrativos”, que também resolvem controvérsias, não estão submetidos¸ respectivamente, a idêntico regime de formação e de produção de efeitos que as leis e as sentenças . Por outro lado, incluída a atividade regulamentar no âmbito da função administrativa, seria inadmissível caracterizá-la como atividade prática, concreta ou de imediata satisfação de interesses públicos. Abarcada a atividade dos tribunais administrativos, é inviável qualificá-la como atividade espontânea, parcial ou não contenciosa.
· critério formal (jurídico) – definição sob um enfoque metodológico – utilização de característicasextraídas do ordenamento jurídico.
· 1ª característica da função administrativa – submissão à lei e à Constituição - (art. 5º, inciso II, CF, art. 37, “caput” e art. 84, inciso IV, CF), 
· 2ª característica da função administrativa – natureza hierarquizada – órgãos superiores controlam a atuação dos órgãos inferiores.
· 3ª característica da função administrativa – submissão a controle judicial
Celso Antônio Bandeira de Mello, a partir de uma perspectiva formal, define função administrativa como aquela “que o Estado, ou quem lhe faça as vezes, exerce na intimidade de uma estrutura e regime hierárquicos e que no sistema constitucional brasileiro se caracteriza pelo fato de ser desempenhada mediante comportamentos infralegais, ou excepcionalmente, infraconstitucionais vinculados, submissos todos a controle de legalidade pelo Poder Judiciário”.
D) O regime jurídico-administrativo
A par dessas características, importa destacar que a fisionomia do regime jurídico-administrativo, que condiciona o exercício de função administrativa e forma um sistema próprio, está, no regime brasileiro, demarcada na própria Constituição, na qual estão inseridas normas que delimitam a atuação estatal realizada nesse campo, bem como os fins últimos que deve buscar.
Quais são as notas básicas?
· Supremacia do interesse público sobre o interesse privado (ou seja, a existência de um conjunto de prerrogativas da Administração na relação com os particulares)
· Indisponibilidade pela Administração dos interesses públicos (ou seja, a vinculação da Administração à Constituição, à lei e às suas próprias normas, o que pressupõe respeito aos direitos dos administrados)
a. Conceito de interesse público
A estrutura do interesse público não se contrapõe aos interesses individuais, já que consiste numa categoria lógico-jurídica que expressa o conjunto formado a partir da projeção “dos interesses que os indivíduos pessoalmente têm quando considerados em sua qualidade de membros da Sociedade e pelo simples fato de o serem”[footnoteRef:3]. [3: Ibidem, p. 61, grifado no original.] 
Desse modo, a feição jurídica do interesse público não possui um conteúdo metajurídico, pois sua conformação depende da qualificação atribuída pelo próprio ordenamento e “quem a faz é a Constituição e, partir dela, o Estado, primeiramente através dos órgãos legislativos, e depois por via dos órgãos administrativos, nos casos e limites da discricionariedade que a lei lhes haja conferido”[footnoteRef:4]. [4: Ibidem, p. 69.] 
A partir desse enfoque, podem ser extraídas duas consequências da maior relevância:
· o fato de algo ser qualificado como público não impede que seja defendido por particulares
· o interesse público não se confunde com o interesse meramente estatal – Interesse público é somente o interesse da coletividade; o mero interesse estatal, como pessoa jurídica, não é interesse público e só pode ser buscado na medida em que não se choque com o interesse público e coincida com a realização deles. Para referir essa distinção a doutrina menciona que o interesse público corresponde ao interesse público primário, diferenciando-se do interesse secundário da Administração.
Há autores que criticam a noção de interesse público como categoria organizadora do Direito Administrativo, salientando que o termo não possui um conteúdo próprio, nem expressa a heterogeneidade de interesses existentes na Sociedade.
A crítica nos parece insuficiente para desqualificar o conceito, tendo em vista que a noção não expressa um conteúdo a priori, isto é, não possui carga metajurídica, nem nega a existência de interesses conflitantes na Sociedade ou mesmo protegidos e amparados pelo ordenamento, a serem avaliados e compatibilizados no caso concreto, quando assim se fizer necessário, por quem seja competente para tanto, observado o dever de boa administração.
Por outro lado, o conceito revela-se extremamente útil, na medida em que, se reconhecermos que a persecução do interesse público é um dever para o agente público, de modo que os instrumentos que dispõe somente podem ser utilizados para esse fim, e se a isso conectamos que seu conteúdo está parcialmente delimitado no sistema normativo, e o será ainda mais perante o caso concreto, fica aberta uma ampla possibilidade de controle da ação estatal administrativa, por meio da apreciação de sua legitimidade, sob o ponto de vista material.
b. Conteúdo do regime jurídico administrativo
O regime jurídico administrativo pode ser descrito a partir de duas ideias básicas: a) supremacia do interesse público sobre o privado; b) indisponibilidade, pela Administração, do interesse público (prerrogativas da Administração x direito dos administrados, para alguns autores)
a) A supremacia do interesse público sobre o privado está contida implicitamente no ordenamento jurídico[footnoteRef:5], pois reflete uma necessidade de estabilidade social e se revela, no âmbito administrativo, pela: [5: O mandamento de observância do princípio do interesse público encontra-se expresso na Constituição do Estado de São Paulo (art. 111) e na lei federal de processo administrativo (art. 2º da Lei Federal nº 9.784/99).] 
· posição privilegiada que possui o órgão incumbido de zelar pelo interesse público e de expressá-lo nas relações com os particulares em prazos próprios e por meio de atos dotados de presunção de veracidade e legitimidade
· posição de autoridade, de comando relativamente aos particulares, que pode constituí-los em obrigações por meio de ato unilateral, modificá-las unilateralmente, exigi-las e, ainda, muitas vezes, executá-las diretamente sem auxílio do Poder Judiciário.
A utilização dessas prerrogativas é meramente instrumental e somente se legitima para a satisfação de finalidades públicas, isto é, encontra-se vedado o seu emprego com fins diversos, sejam conveniências dos órgãos governamentais ou de seus agentes, aspecto que demanda uma ruptura com a cultura patrimonial, ainda impregnada no país, em favor da valorização dos interesses da coletividade, da cidadania e dos direitos fundamentais.
b) Indisponibilidade, pela Administração, dos interesses públicos – interesse público não está à disposição de quem quer que seja - são impassíveis de apropriação. À Administração cumpre realizar o interesse público, no modo e na conformidade da Constituição e das leis, sem que possa dele se afastar, o que implica em reconhecer uma série de limitações ao exercício da função administrativa, consubstanciadas em um conjunto de princípios inter-relacionados e de obrigatória observância.
6 Princípios fundamentais do Direito Administrativo Brasileiro.
1) Noção de princípio e do seu valor na cultura jurídica atual
Na seara dos princípios, é forçoso reconhecer que sua importância, anteriormente relegada a um segundo plano no país, salvo pioneiras vozes, foi içada a patamares elevados após a promulgação da atual Constituição.
Essa tomada de consciência da doutrina e da jurisprudência quanto à importância dos princípios jurídicos decorre:
a) quantidade de preceitos com conteúdo eminentemente valorativo contidos no sistema, a exigir do intérprete o manejo de instrumental mais sofisticado para a compreensão do alcance das normas jurídicas.
b) além desse aspecto técnico-jurídico, há uma faceta que decorre da alteração de postura da comunidade jurídica, da ruptura da Sociedade com os padrões éticos autoritários antes vigentes, postos abaixo pela consciência humanística e democrática que emergiu no país na década de 80, tendo como marco fundamental a Constituição promulgada em 1988.
Abandonada a dureza do texto legal é preocupante, porém, outro excesso, qual seja, a perigosa relativização do Direito vigente em prol da solução “mais razoável” perante o caso concreto, solução escolhida e eleita pela autoridade competente, administrativa ou judicial, ainda que em desacordo com comandos legais. 
Não se pode esquecer que o valor dos preceitos objetivos está intimamente ligado à dificuldade de se descrever um objeto com exatidão, especialmente aqueles que consistemem criações humanas, pois, embora o observador tente dele se distanciar, é inevitável que aporte às suas reflexões e decisões sua singularidade pessoal, seus valores e, sobretudo, sua experiência.
Mas o que é um princípio jurídico?
O estudo do tema comporta muitas nuances, tendo sido objeto de reflexões profundas da doutrina atual, que vem se esmerando em tentar compreender seu significado.
Pode-se dizer que princípio é uma espécie de norma jurídica contida nos textos legais, expressa ou implicitamente, e que representa uma prescrição nuclear de um sistema jurídico, conferindo-lhe harmonia, lógica e racionalidade, permitindo compreender o espírito e o alcance das demais normas que o integram (Celso Antônio Bandeira Mello).
O Direito Administrativo possui normas nucleares, as quais, se bem compreendidas, permitem delimitar o alcance e a finalidade das demais normas administrativas.
A Constituição de 1988 consagrou alguns princípios expressos do Direito Administrativo em seu art. 37, “caput”: 
“A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)...”.
A Lei nº 9.784/99 enumera inúmeros princípios de aplicação obrigatória na Administração Federal:
“Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência”.
Outros princípios estão implícitos no ordenamento jurídico.
Vejamos o conteúdo dos principais princípios que regulam o exercício da função administrativa, sem a pretensão de esgotá-los, mas com o intuito de firmar uma base conceitual inicial para ulteriormente abordarmos com segurança os principais institutos que compõem o Direito Administrativo.
2. Princípio da supremacia do interesse público sobre o privado
A supremacia do interesse público sobre o privado está contida implicitamente no ordenamento jurídico, refletindo uma necessidade de estabilidade social.
No âmbito administrativo, revela-se:
a) pela posição privilegiada que possui o órgão incumbido de zelar pelo interesse público
· de expressá-lo nas relações com os particulares em prazos próprios;
· por meio de atos dotados de presunção de veracidade e legitimidade
b) pela posição de autoridade, de comando relativamente aos particulares, podendo:
· constituí-los em obrigações por meio de ato unilateral;
· modificá-las unilateralmente;
· exigi-las;
· e muitas vezes executá-las diretamente sem auxílio do Poder Judiciário.
A utilização dos poderes adjudicados pelo ordenamento, todavia, é meramente instrumental e somente se legitima para a satisfação de finalidades públicas, de modo que é vedado o seu emprego com fins diversos, sejam conveniências dos órgãos governamentais ou de seus agentes.
Este último aspecto demanda uma ruptura com a cultura patrimonialista, ainda impregnada no país, em favor da valorização dos interesses da coletividade, da cidadania e dos direitos fundamentais.
3. O princípio da legalidade
Meditando sobre princípios jurídicos que condicionam o exercício das potestades administrativas, o primeiro destaque deve ser dado ao princípio da legalidade, basilar no exercício de função administrativa, na medida em que toda ação da Administração pressupõe que esteja habilitada para tanto por uma norma de hierarquia legal (art. 5º, II, art. 37, “caput”, art. 84, inciso IV, CF).
O principio da legalidade pode ser decomposto em dois aspectos:
a) a Administração só pode fazer o que a lei determina; só pode atuar com base em autorizações legais, que são o fundamento último de sua ação; a Administração não pode atuar contra a lei ou além da lei, mas apenas segundo a lei;
b) a Administração deve agir observando o ordenamento jurídico, inclusive os seus próprios comandos, isto é, os órgãos devem atuar em consonância com o que dispõe a Constituição, a lei, os Decretos, Portarias, Instruções etc.
Afirmar que a Administração só pode fazer o que a lei determina não significa que a lei prevê todos os comportamentos da Administração Pública, mas sim que ela é o ponto de partida originário da atuação administrativa - em face do caso concreto pode ou não haver margem de liberdade para o administrador (discricionariedade x vinculação).
 
4. Princípio da impessoalidade
Ação administrativa é realizada em nome do Estado e está dirigida aos cidadãos em geral, vedado o favoritismo e as perseguições.
Duas consequências importantes:
· Órgãos administrativos atuam em nome do Estado – não de seus agentes (ex. 37 - § 1º - A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos).
· Comportamentos estatais devem apreciar objetivamente os interesses públicos e privados envolvidos, sem perseguições ou favoritismos:
a) Obrigatoriedade de aprovação em concurso para assunção de cargo ou função pública (art. 37, II, CF)
b) Obrigatoriedade de realização de licitação pública para a contratação de obras, serviços e aquisição de bens (art. 37, XXI, CF). 
5. Princípio da moralidade administrativa
As condutas da Administração Pública e de seus agentes devem obedecer a preceitos éticos elevados (art. 37, “caput”, CF).
O princípio da moralidade envolve:
O dever de lealdade para com o administrado
O dever de boa-fé na ação administrativa
O dever de agir com probidade
6. Princípio da publicidade
Publicidade é uma decorrência do regime republicano e do Estado de Direito.
A Administração deve agir com transparência, tornando públicas as suas decisões. Trata-se de uma forma de controle da própria atuação estatal.
Art. 5º, XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular ou de interesse coletivo, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.
Regra geral é a publicidade; Exceção é o sigilo – este somente admissível quando indispensável à segurança da sociedade e do Estado (Lei nº 12.527/2011).
7. Princípio da eficiência
Incluído na Constituição (art. 37, “caput”) pela EC 19
Consiste na obrigatoriedade de adoção das soluções administrativas que levem a melhores resultados – a legitimação das condutas administrativas pressupõe que seja observado o dever de boa administração.
8. O princípio da finalidade
O princípio da finalidade é essencial para que se compreendam as limitações jurídicas impostas à Administração Pública no âmbito do direito administrativo.
Aliás, o ordenamento jurídico somente pode ser compreendido através de sua finalidade, consoante lapidar ensinamento de Celso Antônio Bandeira de Mello:
“... é a finalidade e só a finalidade o que dá significação às realizações humanas. O Direito, as leis, são realizações humanas. Não compreendidas suas finalidades, não haverá compreensão alguma do Direito ou de uma dada lei”.
O princípio da finalidade está implícito no princípio da legalidade, pois as normas existem para atingir um resultado, um fim. Seria burla aplicar uma norma em desacordo com seu fim.
Está expresso no art. 2º da Lei nº 9.784/99
Tal princípio impõe obediência à finalidade:
a) própria de toda ação administrativa, que é o interesse público;
b) específica abrigada na lei a que esteja dando execução.
Agir contra a finalidade da norma macula o comportamento estatal (desvio de finalidade ou desvio de poder)
9. Princípio da razoabilidade
A razoabilidade implica na necessidade da Administração agir observando critérios aceitáveis do ponto de vista racional, em sintonia com o senso normal de pessoas equilibradas e respeitosas das finalidades que presidiram a outorgada competência exercida.
São ilícitas as condutas bizarras, incoerentes ou praticadas com desconsideração às situações e circunstâncias que seriam atendidas por quem tivesse atributos normais de prudência, sensatez e disposição de acatamento às finalidades da lei atributiva da discrição manejada.
Está expresso no art. 2º da Lei nº 9.784/99
10. Princípio da proporcionalidade
O princípio da proporcionalidade, por sua vez, condiciona a atuação administrativa pressupondo que sejam apreciados os coeficientes de adequação, necessidade e estrita proporcionalidade do comportamento prescrito.
Adequação – aferição da adequação do comportamento administrativo ao fim perseguido;
Necessidade – aferição da existência de comportamentos menos onerosos para o particular que possam atingir a finalidade pública.
Proporcionalidade em sentido estrito – relação entre o meio utilizado e fim perseguido.
Está expresso no art. 2º da Lei nº 9.784/99
11. Princípio da motivação
A motivação pressupõe clara, suficiente e congruente exposição das razões da ação administrativa.
A motivação é essencial no Estado de Direto, pois representa um modo de submissão do administrador à lei e à jurisdição.
Seria inútil toda essa construção normativa caso não se reconhecesse o dever da autoridade pública de motivar adequadamente suas decisões, levando em consideração as provas e aspectos contidos no procedimento, especialmente os argumentos do administrado, demonstrando, através de raciocínios lógicos e técnicos, os fatos e os fundamentos jurídicos que influíram na formação do seu convencimento.
O princípio está expresso no art. 2º da Lei nº 9.784/99.
A clareza da motivação pressupõe que as conclusões alcançadas sejam expressas e explícitas, sem o véu de raciocínios herméticos, incompreensíveis ou nada evidentes.
A suficiência impõe que a decisão analise com amplitude os argumentos do administrado, as provas produzidas e a aplicação das normas legais cabíveis. A congruência decorre da necessidade que a decisão seja harmônica, sem omissões, contradições ou obscuridades insuperáveis.
12. Princípio do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa
O princípio do devido processo legal (art. 5º, inciso LIV, CF) prescreve limitações bastante importantes para a atuação estatal.
O princípio impõe que a atuação administrativa deve-se ater a um rigoroso rito processual, no qual seja assegurado ao administrado o direito de se contrapor à pretensão estatal, com oportunidade para apresentação de razões e provas, de modo a que possa infirmar a necessidade de eventual restrição, elementos que deverão ser sopesados ao final pela autoridade competente (direito ao contraditório e à ampla defesa - art. 5º, incisos LV, CF).
Assim, entre a previsão de uma potestade administrativa e sua concreta atuação, por meio de um comportamento administrativo, há um hiato, que corresponde ao desenvolvimento do devido processo, pressuposto objetivo da atuação estatal.
O processo administrativo pressupõe o desenvolvimento de um conjunto encadeado de atos e formalidades, com o objetivo de qualificar a formação da vontade da Administração.
Sua finalidade está relacionada fundamentalmente a dois objetivos:
· maximizar as garantias do administrado frente ao poder estatal, de modo a evitar atuações arbitrárias
· assegurar que a Administração atue bem informada das circunstâncias que permeiam sua ação, de modo a qualificar e legitimar a decisão final, o que também facilita a ação dos órgãos de controle (interno e externo).
O direito ao devido processo legal envolve o direito à participação dos usuários no funcionamento da Administração Pública (art. 37, § 3º, II).
Importa ressaltar que os direitos ao contraditório e à ampla defesa consistem em princípios que concretizam o princípio do devido processo legal, garantindo ao administrado o direito de ciência das pretensões da Administração, a fim de que possa exercer o direito de reação, contrapondo-se a ela e produzindo provas que demonstrem seus argumentos, de modo a influir no convencimento daquele que irá manifestar a “vontade” do Estado.
Logo, à vista desse arcabouço constitucional, inexiste abertura no direito brasileiro para admissão do instituto da verdade sabida, através do qual a Administração impunha restrições com fundamento em fatos que reportava ser de conhecimento público e notório, o que não significa que a Administração não possa adotar medidas cautelares em situações emergenciais, nem ritos abreviados e céleres.
13. Princípio do controle judicial dos atos administrativos
Entre os princípios aplicáveis à Administração Pública merece destaque o da possibilidade de revisão dos comportamentos estatais realizados nesse âmbito, garantia constitucional da maior relevância.
Ao discorrer sobre o controle jurisdicional dos atos administrativos, Miguel Seabra Fagundes anota que sua finalidade é a proteção do indivíduo em face da Administração, pois esta “como órgão ativo do Estado, tem freqüentes oportunidades de contato com o indivíduo, nas quais lhe pode violar direitos, por abuso ou êrro na aplicação da lei. Tal sistema de contrôle é o meio prático de contê-la na ordem jurídica de modo a assegurar ao indivíduo o pleno exercício dos seus direitos”[footnoteRef:6]. [6: ] 
De fato, seria inútil um rol de limitações ao exercício do poder administrativo se não houvesse um órgão de controle externo, totalmente desvinculado hierarquicamente da Administração Pública, dotado de independência suficiente para coibir o desrespeito à ordem jurídica.
Nesse aspecto, a Constituição vigente é expressa e garante, a todas as pessoas, de modo inafastável, o direito de acesso ao Poder Judiciário, a fim de que este aprecie a legitimidade de qualquer lesão ou ameaça a direito (art. 5º, inciso XXXV, CF).
14. Princípio da responsabilidade do Estado por atos administrativos
A Administração Pública responde objetivamente pelos prejuízos que causar aos particulares. A ação administrativa busca o interesse público, da coletividade. Os prejuízos causados a terceiros em razão dessa atividade são divididos entre “toda coletividade”.
“Art. 37, § 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa”.
15. Princípio da segurança jurídica
A ideia de segurança jurídica decorre da própria existência do ordenamento jurídico - opção da humanidade pelo estabelecimento de regras de convívio social, a fim de assegurar a harmonia entre os homens e uma certa previsibilidade e estabilidade nas relações por eles travadas.
Identificação de parâmetros que permitam conferir estabilidade e certeza às normas jurídicas e aos seus efeitos.
Certeza – comportamentos da Administração devem ser previsíveis – pressupõe ausência de dúvida quanto à vigência das normas jurídicas, tanto no âmbito de sua projeção temporal quanto no âmago do seu conteúdo
Estabilidade - institutos que asseguram direitos subjetivos e protegem os indivíduos de boa-fé em relação às ações do Estado, o que significa resguardar os direitos adquiridos, a proteção à confiança e à boa-fé dos administrados, a prescritibilidade da imposição de sanções etc.
O principio da segurança jurídica, segundo boa parte da doutrina, encontra-se implícito na Constituição, que assegura a estabilidade de relações jurídicas constituídas, protegendo o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada (art. 5º, XXXVI, CF).
A Lei nº 9.784/99 introduziu formalmente o princípio no âmbito federal ao incluí-lo como pauta a ser observada pela Administração Pública (art. 2º), bem como fixando prazos para a revisão dos atos administrativos ampliativos de direitos, quando os beneficiários estiverem de boa-fé (art. 54).
Mais recentemente, a LINDB (DL nº 4.657/62) foi alterada pela Lei nº 13.655/18, a fim de incluir um conjunto de dispositivos que visam proteger a proteção à confiança dos administrados noscomportamentos administrativos, bem como evitar surpresas na ação administrativa.
Nessa perspectiva, tomemos como exemplo, o dever imposto pelo art. 23 da LINDB que impõe o estabelecimento de um regime de transição, sempre que houver mudança de orientação em relação ao conteúdo de um preceito legal.
“Art. 23. A decisão administrativa, controladora ou judicial que estabelecer interpretação ou orientação nova sobre norma de conteúdo indeterminado, impondo novo dever ou novo condicionamento de direito, deverá prever regime de transição quando indispensável para que o novo dever ou condicionamento de direito seja cumprido de modo proporcional, equânime e eficiente e sem prejuízo aos interesses gerais”.
Essa disposição acima, ao lado de outros comandos inseridos nesse diploma, revela uma sobrevalorização do legislador do princípio da segurança jurídica no âmbito do direito público, especialmente da atividade administrativa.
Organização da Administração Pública
Outro ponto que não podemos deixar de citar neste resumo de Direito Administrativo é a parte de Organização da Administração Pública. Também muito comum em concursos públicos. Vamos aprender um pouco sobre isso.
É necessário que exista uma estrutura organizada para que o Estado possa desenvolver sua função administrativa. Portanto, a Administração Pública compreende um conjunto de entidades e órgãos incumbidos de realizar as atividades administrativas. Existem três formas para exercer as atividades administrativas:
· Centralizada: diretamente pelo ente político competente (União, Estado, Município, Distrito Federal), por meio de seus órgãos e agentes.
· Descentralizada: distribuída a outras entidades (outras pessoas jurídicas ou físicas). Pode ser por Delegação (Poder Público transfere a execução de determinado serviço, por exemplo as concessionárias) ou por Outorga (Poder Público transfere a titularidade do serviço, por meio de autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista).
· Desconcentração: resultado da criação de órgãos públicos dentro de uma mesma pessoa jurídica, em que se repartem internamente as atribuições e se estabelece a subordinação hierárquica.
Órgãos Públicos
Também precisamos aprender o que são órgãos públicos. Podemos conceituá-los como entes da Administração Pública munidos de responsabilidade jurídica e capacidade técnica para a execução e prestação de serviços públicos.
Encontram-se presentes na administração direta e indireta. É através dos órgãos que ocorre a desconcentração na administração pública.
Conforme diz Hely Lopes Meirelles (2003):
Órgãos públicos são centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é pautada à pessoa jurídica a que pertencem. São unidades de ação com atribuições específicas na organização estatal.
Hely Lopes Meirelles
São integrantes da estrutura do Estado e de suas pessoas jurídicas, mas não possuem personalidade jurídica nem vontade própria, ou seja, são frutos da desconcentração.
A Lei nº 9.784/99, nos incisos I e II, do § 2º, do art. 1º, estabelece órgão como sendo: “a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura da Administração indireta” e entidade como sendo “unidade de atuação dotada de personalidade jurídica”.
Como regra geral, os órgãos não possuem capacidade processual, ou seja, não podem figurar como parte em ações judiciais, sendo a pessoa jurídica a que pertencem a titular de tal capacidade.
A criação dos órgãos da Administração Pública ocorrem por meio de lei de iniciativa do chefe do Executivo (presidente da República, governador de estado ou do Distrito Federal e prefeito, conforme o caso). São organizados em base de decreto, conforme o art. 84, inciso VI, alínea “a”, da Constituição Federal.
Administração Pública Direta
Os entes que constituem a Administração Direta são a União, os Estados, o Distrito Federal e os municípios. Unidos formam a República Federativa do Brasil, nos termos do art. 18 da Constituição Federal. Possuem autonomia política, administrativa e financeira. Ainda, possuem bens públicos, portanto não podem ser objeto de penhora.
São exemplos de órgão da Administração Pública Direta os ministérios, Polícia Federal, Secretaria da Receita Federal.
Administração Pública Indireta
Os entes que constituem a Administração Indireta são as Autarquias, as Empresas Estatais (Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista) e as Fundações Públicas. Possuem personalidade jurídica própria. Possuem patrimônio e receita próprios. Não têm autonomia política. Possuem autonomia administrativa, técnica e financeira.
As autarquias são pessoas jurídicas de direito público, criadas por lei por força do art. 37, inciso XIX, da CF, que dispõe: “somente por lei específica poderá ser criada autarquia”. São exemplos de autarquia:
· INSS
· IBAMA
· Banco Central
· INCRA
Quando a autarquia celebra contrato de gestão com o Poder Executivo, para aumentar a eficiência, é chamada de Agência Executiva, nos termos dos arts. 51 e 52, da Lei nº 9.649/98.
As agências reguladoras são constituídas sob forma de “autarquia especial”, dotadas de uma liberdade maior para a regulação de setores da sociedade. São exemplos de agências reguladoras:
· Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel);
· Agência Nacional de Aviação Civil (Anac);
· Agência Nacional do Petróleo (ANP).
As Empresas Estatais são pessoas jurídicas de direito privado, com as seguintes diferenças: a empresa pública utiliza somente capital público e pode ser organizada por qualquer tipo societário, como sociedade limitada, sociedade anônima, etc; por outro lado, a sociedade de economia mista possui capital misto (parte público, parte privado) e somente pode ser sociedade anônima (S/A). Lei específica autoriza a instituição de empresa pública e sociedade de economia mista.
São exemplos de empresa pública: Caixa Econômica Federal, Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, INFRAERO, BNDES, entre outros. São exemplos de sociedade de economia mista: Banco do Brasil, Petrobrás, SABESP, entre outras.
Por fim, as Fundações são entidades dotadas de personalidade jurídica, criadas por lei específica, para o desenvolvimento de atividades de interesse coletivo, de natureza assistencial, educacional, pesquisa, etc. São exemplos: FUNAI, IBGE, Universidade de Brasília (UnB).
A lei somente autoriza a criação de um ente fundacional, nos termos do art. 37, XIX, da CF. Conforme este artigo, lei complementar deverá definir as áreas em que poderá atuar a fundação.
Poderes Administrativos
Os poderes administrativos são dispositivos legais que a Administração tem para impor obrigações e garantir deveres aos cidadãos que estão sob sua tutela.
Veja o que diz Hely Lopes Meirelles (2003):
Os Poderes Administrativos nascem com a Administração e se apresentam diversificados segundo as exigências do serviço público, o interesse da coletividade e os objetivos a que se dirigem.
Dentro dessa diversidade, são classificados, consoante a liberdade da Administração para a prática de seus atos, em poder vinculado e poder discricionário; segundo visem ao ordenamento da Administração ou à punição dos que a ela se vinculam, em poder hierárquico e poder disciplinar; diante da finalidade normativa, em poder regulamentar; e, tendo em vista seus objetivos de contenção dos direitos individuais, em poder de polícia.
Hely Lopes Meirelles
· Poder Vinculado: Modalidade de poder em que não há margem de escolha para o agente público. Ou seja, ele deve seguir exatamente as determinações e trâmites previstos em lei.
· Poder Discricionário: Modalidade de poder em que o agente público tem margem de escolha, maior liberdade na análise de conveniência e oportunidade. Sempre respeitando os limites da lei.
· Poder de Polícia: É a capacidade que a Administração Pública possui de restringir liberdades e direitos individuais, visando assim, o bem estar social e/ou do Estado.
· Poder Disciplinar: É a capacidade que a administração tem de punir infrações cometidas por seusservidores. Também pune particulares que prestam serviços junto à Administração Pública.
· Poder Regulamentar: São normas, deliberações, portarias e instruções editadas pelo poder Executivo da União, dos Estados, e dos Municípios.
Atos Administrativos
Preste atenção também nos conceitos em torno do Ato Administrativo. Importantíssimo ponto do nosso resumo de Direito Administrativo. Nas palavras do professor Hely Lopes Meirelles (2003), ato administrativo é o seguinte:
É toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria.
O ato administrativo corresponde a uma manifestação unilateral de vontade do Estado (ou de quem esteja atuando em tal função), expedida no exercício da função administrativa, com base no interesse público e na legalidade. É um ato jurídico com finalidade pública, é  manifestação de vontade da Administração Pública.
São requisitos de um Ato Administrativo:
· Competência: A capacidade que o agente público possui para produzir o ato. Poder legal no desempenho de suas funções.
· Finalidade: O ato deve sempre ser praticado com uma finalidade pública. O agente público jamais pode desviar-se de tal finalidade, e seu desvio leva à invalidação do ato.
· Forma: A formação do ato deve seguir as formalidades legais. Trata-se da maneira de exteriorização do ato, que pode ser por meio de editais, licitações, portarias e etc.
· Motivo: Situação de fato que demanda a necessidade de propositura do ato, ou seja, que levou o agente a editar o ato.
· Objeto: O conteúdo do ato, as modificações que o mesmo busca alcançar. Constitui o efeito que o ato deve produzir – por exemplo, conferir um direito, extinguir uma relação. O objeto deve ser lícito, possível, certo e moral.
São atributos de um Ato Administrativo, ou seja, as particularidades que o diferenciam dos demais atos jurídicos:
· Presunção de legitimidade e veracidade: Permeia-se pelo princípio da legalidade. Veracidade do ato e consonância com o ordenamento jurídico. O ato, quando editado, nasce com a presunção de ter sido editado de acordo com a lei e por autoridade dotada de competência e de serem verdadeiros os fatos suscitados pela Administração Pública.
· Imperatividade (ou coercibilidade): Obrigação de cumprimento do ato. O ato administrativo pode ser imposto ao particular, sem a necessidade de sua concordância. Constitui o “poder extroverso” do Estado, por meio do qual este impõe unilateralmente a sua vontade.
· Autoexecutoriedade: Capacidade que a Administração de editar e produzir seus próprios atos, sem que seja necessário acionar o poder Judiciário ou intervenção de qualquer outro Poder.
· Exigibilidade: Obriga os destinatários a cumprirem o ato.
A Administração Pública pode revogar o Ato Administrativo por motivo de conveniência e oportunidade. Anular quando detectadas ilegalidades. No caso de ilegalidade do ato, o Judiciário tem capacidade para anular.
Conforme a Súmula 473 do Superior Tribunal Federal:
A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicia.
Súmula 473/STF
Os Atos Administrativos podem ser realizados por meio de autorização, permissão e licença, bem como se extinguem mediante cassação, revogação ou anulação.
Agentes Públicos e Controle da Administração Pública
Apelamos novamente para o mestre Hely Lopes Meirelles para falar sobre os agentes públicos, que são todas as pessoas físicas incumbidas, de maneira definitiva ou transitória, do exercício de alguma função estatal. Podem ser classificados em:
1. Agentes políticos, que são aqueles que exercem atividades tipicamente governamentais, por meio do exercício, regra geral, de um mandato para o qual são eleitos. São os Chefes do Executivo (Presidente, Governadores e Prefeitos) e seus respectivos vices, seus auxiliares (Ministros e Secretários) e os membros do Legislativo (Senadores, Deputados federais e estaduais, e Vereadores).
2. Servidores Públicos, que na concepção de Celso Antônio Bandeira de Mello (2003), “abarca todos aqueles que entretêm com o Estado e suas entidades da Administração indireta, independentemente de sua natureza pública ou privada (autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista) relação de trabalho de natureza profissional e caráter não eventual sob vínculo de dependência”.
Os servidores públicos abrangem 3 espécies: servidores estatutários (submetidos ao regime estatutário e titulares de cargos públicos); empregados públicos (contratados pelo regime trabalhista e ocupantes de emprego público) e servidores temporários (contratados por tempo determinado para atender à necessidade temporária de excepcional interesse público, nos termos do art. 37, inciso IX, da CF).
Podem ter cargo em comissão (cargo de livre nomeação e exoneração), cargo efetivo (preenchidos requisitos, passa a ter estabilidade) e cargo vitalício (o vínculo somente pode ser extinto por meio de decisão judicial transitada em julgado.
Controlar a Administração Pública significa verificar se ela está agindo de acordo com os princípios do regime jurídico-administrativo, atendendo a suas finalidades. Tal controle é composto por um conjunto de instrumentos estabelecidos pelas normas jurídicas para a execução por meio dos poderes Legislativo, Executivo e Judiciário. Visa assegurar:
· A legitimidade dos atos administrativos;
· A coibição dos abusos das condutas funcionais dos agentes públicos;
· A defesa dos direitos dos administrados.
O Controle Legislativo é o realizado pelo Poder Legislativo, que tem, além da função de legislar, a função de fiscalizar os atos do Poder Executivo. Realizado pelas Casas Legislativas (Congresso Nacional, assembleias legislativas, câmaras legislativas). Exemplos: Convocação de autoridades (art. 50, CF), Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs – § 3º, art. 58, CF), Fiscalização financeira e orçamentária (art. 70, CF).
Art. 50. A Câmara dos Deputados e o Senado Federal, ou qualquer de suas Comissões, poderão convocar Ministro de Estado ou quaisquer titulares de órgãos diretamente subordinados à Presidência da República para prestarem, pessoalmente, informações sobre assunto previamente determinado, importando crime de responsabilidade a ausência sem justificação adequada.
Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas terão comissões permanentes e temporárias, constituídas na forma e com as atribuições previstas no respectivo regimento ou no ato de que resultar sua criação. (…) § 3º As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
CF/1988
O Controle Administrativo é feito no próprio âmbito administrativo, muitas vezes de forma hierárquica. São exemplos: representação, reclamação administrativa, pedido de reconsideração, recursos hierárquicos, entre outros.
O Controle Judicial é exercido pelo Poder Judiciário, incluídos o Habeas Corpus, Habeas Data, Mandado de Segurança, entre outros. A CF, em seu artigo5º, inciso LXXIII dispõe que “qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência”.
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