Baixe o app para aproveitar ainda mais
Prévia do material em texto
Direito Administrativo para PGM-Fortaleza Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 11 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 1 de 102 OBSERVAÇÃO IMPORTANTE Este curso é protegido por direitos autorais (copyright), nos termos da Lei 9.610/98, que altera, atualiza e consolida a legislação sobre direitos autorais e dá outras providências. Grupos de rateio e pirataria são clandestinos, violam a lei e prejudicam os professores que elaboram os cursos. Valorize o trabalho de nossa equipe adquirindo os cursos honestamente através do site Estratégia Concursos ;-) Direito Administrativo para PGM-Fortaleza Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 11 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 2 de 102 AULA 11 Olá pessoal! Na aula de hoje estudaremos o assunto “responsabilidade civil do Estado”. Seguiremos o seguinte sumário: SUMÁRIO Responsabilidade civil do Estado .......................................................................................................................... 3 Evolução ............................................................................................................................................................................... 5 Irresponsabilidade do Estado .................................................................................................................................. 5 Teoria da responsabilidade com culpa comum ................................................................................................ 5 Teoria da culpa administrativa ............................................................................................................................... 6 Teoria do risco administrativo ................................................................................................................................ 7 Teoria do risco integral .............................................................................................................................................. 9 Responsabilidade objetiva: art. 37, §6º da CF .............................................................................................. 13 Responsabilidade civil das empresas estatais ............................................................................................... 20 Responsabilidade civil das prestadoras de serviços públicos ................................................................. 20 Responsabilidade civil por omissão da Administração .......................................................................... 23 Excludentes de responsabilidade ....................................................................................................................... 27 Ação de reparação do dano: particular x Administração ...................................................................... 33 Ação regressiva: Administração x agente público ..................................................................................... 37 Denunciação à lide ..................................................................................................................................................... 42 Responsabilidade por atos legislativos e judiciais .................................................................................... 44 Atos legislativos .......................................................................................................................................................... 45 Atos judiciais ................................................................................................................................................................ 47 Casos especiais .............................................................................................................................................................. 49 Responsabilidade por danos de obras públicas ............................................................................................ 49 Responsabilidade civil dos notários ................................................................................................................... 51 Responsabilidade por atentados terroristas .................................................................................................. 53 Questões de prova ....................................................................................................................................................... 54 Jurisprudência ............................................................................................................................................................... 80 RESUMÃO DA AULA ..................................................................................................................................................... 87 Questões comentadas na aula ............................................................................................................................... 89 Gabarito ........................................................................................................................................................................... 102 Direito Administrativo para PGM-Fortaleza Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 11 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 3 de 102 RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO O vocábulo “responsabilidade” é utilizado para qualquer situação em que alguém deva responder pelas consequências dos seus atos. Esse “alguém”, no nosso tema de estudo, é o próprio Estado que, por possuir personalidade jurídica, também é titular de direitos e obrigações na ordem civil. No campo do Direito, verifica-se a existência de uma tríplice responsabilidade: a administrativa, a penal e a civil, inconfundíveis, independentes entre si e, eventualmente, cumuláveis. Em apertada síntese, a responsabilidade administrativa resulta de infração a normas administrativas; a responsabilidade penal decorre da prática de crimes e contravenções tipificados na lei penal; já a responsabilidade civil decorre de infrações a normas de direito civil, gerando para o infrator a obrigação de reparar o dano ou de ressarcir o prejuízo causado a outrem. A reponsabilidade do Estado, como pessoa jurídica, é sempre civil1. A responsabilidade civil tem como pressuposto a ocorrência de um dano (prejuízo). Significa que o sujeito só é civilmente responsável se sua conduta ou omissão provocar dano ao terceiro, dano que pode ser de ordem material (patrimonial) ou moral. A sanção aplicável no caso de responsabilidade civil é a indenização, que é o montante pecuniário necessário para reparar os prejuízos causados pelo responsável. Na maioria das relações entre particulares, o direito civil reconhece a chamada responsabilidade contratual. A responsabilidade contratual, como o próprio nome sugere, se funda no descumprimento de cláusulas estabelecidas em contratos prévios firmados entre as partes. Diversamente, a responsabilidade civil do Estado constitui modalidade extracontratual, por inexistir um contrato que sustente o dever de reparar. Para caracterizar a responsabilidade civil ou extracontratual do Estado, basta que haja um dano (patrimonial e/ou moral) causado a terceiro por comportamento omissivo ou comissivo de agente público. A responsabilidade civil impõe ao Estado a obrigação de reparar (indenizar) esse dano. 1 Não confunda com a responsabilidade dos agentes públicos (pessoas físicas), que pode ser administrativa, penal e civil, como vimos na aula sobre o regime jurídico dos servidores públicos. Direito Administrativo para PGM-Fortaleza Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 11 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 6 de 102 forma coercitiva e unilateral. Distinguia-se, dessa forma, a pessoa do Rei(insuscetível de errar), que praticaria os atos de império, da pessoa do Estado, que praticaria atos de gestão através de seus agentes. Portanto, pela teoria civilista, o Estado respondia pelos danos causados por seus agentes ao praticarem atos de gestão, porém só no caso de culpa destes. Ademais, cabia ao particular prejudicado o ônus de identificar o agente estatal causador do dano, além de demonstrar que ele teria agido com culpa. O problema dessa teoria (que vigorou no Brasil desde o Império até a Constituição de 1946) é que, na prática, nem sempre era fácil distinguir se o ato era de império ou de gestão, o que causava uma série de dúvidas e confusões. TEORIA DA CULPA ADMINISTRATIVA Evoluindo mais um pouco, chegamos à teoria da culpa administrativa. O principal acréscimo na construção teórica foi quanto à desnecessidade de se fazer diferença entre os atos de império e os atos de gestão. Ademais, a teoria da culpa administrativa procurava desvincular a responsabilidade do Estado da ideia de culpa do agente estatal. Passou-se a falar em culpa do serviço público, em que o terceiro lesado não precisava identificar o agente estatal causador do dano. Para caracterizar a responsabilidade do Estado, bastava-lhe comprovar que o serviço público não funcionou ou funcionou de forma insatisfatória, mesmo que fosse impossível apontar o agente responsável pela falha. Perceba que a teoria também exige uma espécie de culpa, mas não a culpa subjetiva do agente, e sim uma culpa atribuída ao Estado (pela má prestação do serviço), denominada pela doutrina de culpa administrativa ou culpa anônima (haja vista a desnecessidade de individualizar a conduta do agente). A culpa administrativa ocorre quando: O serviço não existe (inexistência do serviço); Mau funcionamento do serviço (o serviço existe, porém não funcionou bem); ou Retardamento do serviço (o serviço existe, funciona bem, porém atrasou- se). Direito Administrativo para PGM-Fortaleza Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 11 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 9 de 102 concomitantemente – sua obrigação de indenizar será proporcionalmente atenuada. Mais que isso, se a Administração conseguir provar que a culpa tenha sido exclusivamente do motorista particular, restaria excluída a obrigação de indenizar por parte da Administração. Essa é a fundamental diferença com relação ao risco integral, como veremos a seguir. TEORIA DO RISCO INTEGRAL Vimos que, na teoria do risco administrativo, o Estado é responsável pelas condutas danosas de seus agentes públicos, independentemente de prova de culpa, mas há situações que afastam o dever de o Estado reparar o eventual prejuízo (são as excludentes de responsabilidade, como a culpa da vítima). Por sua vez, pela teoria do risco integral, o Estado funciona como “segurador universal”, sendo obrigado a indenizar os prejuízos suportados por terceiros, ainda que resultantes da culpa exclusiva da vítima ou de caso fortuito ou força maior. Segundo essa teoria, basta a existência do evento danoso e do nexo de causalidade para que surja a obrigação de indenizar para o Estado, sem a possibilidade de que este alegue excludentes de sua responsabilidade. Por ser o risco integral modalidade de risco administrativo extremamente exagerada, a doutrina majoritária sustenta não ser aplicável em nosso ordenamento jurídico. A regra geral, portanto, é a não aplicabilidade da teoria do risco integral. Porém, há na doutrina quem defenda serem os danos causados por acidentes nucleares uma aplicação da teoria do risco integral (CF, art.21, XXIII, “d” 4 ), uma vez que, nessa hipótese, ficaria afastada qualquer possibilidade de alegações de excludentes pelo Estado5. Outra hipótese de aplicação da teoria do risco integral aceita pela doutrina e pela jurisprudência é a responsabilidade por 4 Art. 21. Compete à União: (...) XXIII - explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e exercer monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes princípios e condições: (...) d) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existência de culpa; 5 O tema, porém, não é pacífico. Existem autores que pensam não existir distinção entre a responsabilidade por dano nuclear e as demais hipóteses de responsabilidade civil do Estado, ou seja, o dano nuclear também ensejaria a responsabilidade civil objetiva na modalidade risco administrativo. Direito Administrativo para PGM-Fortaleza Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 11 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 12 de 102 2. (Cespe – Ministério da Justiça 2013) A teoria que impera atualmente no direito administrativo para a responsabilidade civil do Estado é a do risco integral, segundo a qual a comprovação do ato, do dano e do nexo causal é suficiente para determinar a condenação do Estado Entretanto, tal teoria reconhece a existência de excludentes ao dever de indenizar. Comentário: A teoria que impera atualmente no direito administrativo para a responsabilidade civil do Estado é a do risco administrativo , segundo a qual a comprovação do ato, do dano e do nexo causal é suficiente para determinar a condenação do Estado. A teoria do risco administrativo reconhece a existência de excludentes ao dever de indenizar (ex: culpa exclusiva da vítima e ocorrência de caso fortuito e força maior). A teoria do risco integral , por sua vez, obriga o Estado a reparar todo e qualquer dano, não admiti ndo excludentes de responsabilidade. No nosso ordenamento jurídico, a teoria do risco integral só é aplicada em hipóteses restritas, como exceção, quais sejam: danos nucleares, danos ambientais e ataques terroristas a aeronaves brasileiras. Gabarito: Erra do 3. (Cespe – Bacen 2013) De acordo com a teoria da culpa administrativa, existindo o fato do serviço e o nexo de causalidade entre esse fato e o dano sofrido pelo administrado, presume-se a culpa da administração. Comentário: De acordo com a teoria objetiva (risco administrativo e risco integral, e não da culpa administrativa) , existindo o fato do serviço e o nexo de causalidade entre esse fato e o dano sofrido pelo administrado, presume-se a culpa da Administração, afinal, a pessoa que sofreu o dano não precisa prova- la (a responsabilidade é objetiva). Na teoria da culpa administrativa, ao contrário, a culpa da Administração não é presumida, e sim precisa ser demonstrada pela parte lesada (é o que ocorre nos casos de omissão do Poder Público). Gabarito: Errado Direito Administrativo para PGM-Fortaleza Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 11 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 13 de 102 RESPONSABILIDADE OBJETIVA: ART. 37, §6º DA CF O art. 37, §6º da Constituição Federal assim dispõe: § 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. A doutrina ensina que esse dispositivo constitucional consagra no Brasil a responsabilidade extracontratual objetiva da Administração Pública, na modalidade risco administrativo. Sendo assim, a Administração Pública tem a obrigação de indenizar o dano causado a terceiros por seus agentes, independentemente da prova de culpa no cometimento da lesão (e independentemente da existência de contrato entre ela e o terceiro prejudicado). A responsabilidade objetiva prevista no art. 37, §6º da CF alcança: Todas as pessoas jurídicas de direito público (administração direta, autarquias e fundações de direito público),independentemente das atividades que exerçam; As pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos (empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas de direito privado que prestem serviços públicos); As pessoas privadas, não integrantes da Administração Pública, que prestem serviços públicos mediante delegação (concessionárias, permissionárias e detentoras de autorização de serviços públicos). 4. (Cespe – DP/DF 2013) Segundo o ordenamento jurídico brasileiro, todas as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado que integrem a administração pública responderão objetivamente pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros. Comentário: A responsabilidade civil objetiva abrange (i) todas as pessoas jurídicas de direito público e (ii) as pessoas jurídicas de direito priv ado prestadoras de serviço público, mas não as pessoas jurídicas de direito privado exploradoras de atividade econômica. Portanto, a palavra “todas” macula o quesito. Gabarito: Errado Direito Administrativo para PGM-Fortaleza Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 11 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 15 de 102 exercendo. Não importa se a atuação do agente foi lícita ou ilícita7; o que interessa é exclusivamente ele agir na qualidade de agente público, e não como pessoa comum. Dessa forma, se um policial fardado, agindo em nome do Estado (o que, no caso, presume-se pelo só fato de o agente estar fardado e integrar efetivamente os quadros da corporação policial), ainda que em dia de folga, causar dano ao particular, a obrigação de indenizar compete ao Poder Público, independentemente da existência de irregularidade na conduta do agente. 5. (FGV – OAB 2011) Um policial militar, de nome Norberto, no dia de folga, quando estava na frente da sua casa, de bermuda e sem camisa, discute com um transeunte e acaba desferindo tiros de uma arma antiga, que seu avô lhe dera. Com base no relatado acima, é correto afirmar que o Estado (A) será responsabilizado, pois Norberto é agente público pertencente a seus quadros. (B) será responsabilizado, com base na teoria do risco integral. (C) somente será responsabilizado de forma subsidiária, ou seja, caso Norberto não tenha condições financeiras. (D) não será responsabilizado, pois Norberto, apesar de ser agente público, não atuou nessa qualidade; sua conduta não pode, pois, ser imputada ao Ente Público. Comentários : Não haverá responsabilidade do Estado nos casos em que o agente causador do dano seja realmente um agente público , mas não esteja atuando na sua condição de agente público (nem parecendo estar). Assim , na situação narrada no comando da questão, o Estado não será responsabilizado, pois o policial, apesar de ser agente público, não atuou nessa qualidade; seu comportamento derivou de interesse privado, motivado por sentimento pessoal. Dessa forma, sua conduta não poderá ser imputada ao Estado , daí o gabarito (alternativa “d”). Sobre esse assunto, cabe ressaltar que existe uma polêmica na jurisprudência. Caso, na mesma situação, o disparo tivesse sido efetuado com uma arma da corporação , não há consenso sobre se haveria ou não 7 Conforme ensina Hely Lopes Meirelles, a atuação ilícita do servidor não exclui a responsabilidade objetiva da Administração. Antes, a agrava, porque tal atuação traz ínsita a presunção de má escolha do agente público para a missão que lhe fora atribuída. Direito Administrativo para PGM-Fortaleza Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 11 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 16 de 102 responsabilidade civil do Estado. Existem várias decisões dos Tribunais Superiores no sentido de que caberia sim a responsabilidade civil do Estado, pois o policial somente detinha a posse da referida arma por causa da sua situação funcional, ou seja, o simples uso da arma, ainda que em dia de folga (o que é vedado), configura atuação na condição de agente público, atraindo a responsabilidade do Estado 8. Mas também existem várias decisões em sentido contrário, ou seja, de que não haveria responsabilidade civil do Estado mesmo que o disparo tenha sido efetuado com arma da corporação, pois, no dia de fo lga, o policial não atua na qualidade de agente público 9. Aliás, pela impossibilidade de se fazer um julgamento objetivo a respeito do tema envolvendo disparo com arma da corporação, o Cespe, recentemente, anulou uma questão que cobrava o assunto na prova do STJ/2015. Não obstante, na situação em análise, a arma utilizada não era da corporação (era do avô), de modo que não há dúvida acerca da irresponsabilidade do Estado. Gabarito: alternativa “d” É oportuno conhecermos também o alcance do conceito de “terceiros”, constante do art. 37, §6º da CF. A expressão tem abrangência ampla, incluindo todas as pessoas físicas e jurídicas, públicas ou privadas. Em outras palavras, o Estado deve responder pelos danos causados por seus agentes a qualquer que seja a vítima10. Continuando no art. 37, §6º, percebe-se que, na sua parte final, é feita referência à possibilidade de a pessoa jurídica cobrar do agente público o valor da indenização que foi obrigada a pagar. Assim, a pessoa jurídica deverá ajuizar ação regressiva contra o seu agente a fim de obter o ressarcimento da indenização que foi obrigada a pagar. Todavia, o agente somente será responsabilizado se for comprovado que ele atuou com dolo ou culpa, ou seja, a responsabilidade do agente é subjetiva, na modalidade culpa comum. O ônus da prova da culpa do agente é da pessoa jurídica em nome da qual ele atuou e que já foi condenada a indenizar o terceiro lesado. 8 STF Ȃ RE 291.035/SP 9 STF Ȃ RE 363.423. 10 STF Ȃ AI 473.381/AP Direito Administrativo para PGM-Fortaleza Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 11 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 19 de 102 público e das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço públic o, responsabilidade objetiva , com base no risco administrativo , ocorre diante dos seguintes requisitos: a) Dano a terceiro; b) Ação administrativa; c) Nexo causal entre o dano e a ação administrativa. Essa responsabilidade objetiva, com base no risco administrativo, admite pesquisa em torno da culpa da vítima, para o fim de abrandar ou mesmo excluir a responsabilidade da pessoa jurídica de direito público ou da pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviço público. Gabarito: Certo 8. (Cespe – Ministério da Justiça 2013) Para a configuração da responsabilidade civil do Estado, é irrelevante licitude ou a ilicitude do ato lesivo. Embora a regra seja a de que os danos indenizáveis derivam de condutas contrárias ao ordenamento jurídico, há situações em que a administração pública atua em conformidade com o direito e, ainda assim, produz o dever de indenizar. Comentário: Para configurar a responsabilidade civil do Estado, o agente causador do prejuízo a terceiros deve ter agido na qualidade de agente públic o, sendo irrelevante o fato de ele atuar dentro, fora ou além de sua competência legal, nem mesmo se o ato foi culposo ou doloso. Não importa , portanto, perquirir se a atuação do agente foi líc ita ou ilícita , uma vez que essa atuação – legal ou ilegal – é imputada ao órgão ou entidade cujos quadros ele integra. Por exemplo, o agente da Administração, ao realizar a manutenção dos bueiros da cidade, pode esquecer a tampa de um deles aberta e, com isso, provocar estragos num veículo particular que transitar sobre o local. Nessa hipótese, mesmo que o fato de deixar a tampa do bueiro aberta não caracterize um ato ilícito do agente público, ainda assim a Administração deverá indenizar o particular.Gabarito: Certo Direito Administrativo para PGM-Fortaleza Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 11 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 22 de 102 9. (Cespe – CADE 2014) No direito pátrio, as empresas privadas delegatárias de serviço público não se submetem à regra da responsabilidade civil objetiva do Estado. Comentário: Conforme expressamente previsto no art. 37, §6º da CF, as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público, entre as quai s se incluem as empresas privadas delegatárias de serviço público, se submetem sim à regra da responsabilidade civil objetiva do Estado. Gabarito: Errado 10. (Cespe – TCE/ES 2012) De acordo com o entendimento do STF, empresa concessionária de serviço público de transporte responde objetivamente pelos danos causados aos usuários de transporte coletivo. Comentário: Na verdade, de acordo com o entendimento do STF, empresa concessionária de serviço público de transporte responde objetivamente pelos danos causados aos usuários e aos não-usuários de transporte coletivo. Não obstante, embora incompleto, o quesito pode ser considerado correto. Gabarito: Certo 11. (Cespe – PC/BA 2013) O corte de energia elétrica por parte da concessionária de serviço público presume a existência de dano moral, sendo desnecessária a comprovação dos prejuízos sofridos à honra objetiva de empresa ou usuário afetado pela interrupção do serviço. Comentário: Para restar configurada a responsabilidade civil objetiva da concessionária de serviço público, é necessário que se demonstre a existência do dano, do ato da empresa e do nexo causal entre um e outro. Portanto, ao contrário do que afirma o quesito, é necessária a comprovação dos prejuízos sofridos. Gabarito: Errado Direito Administrativo para PGM-Fortaleza Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 11 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 23 de 102 RESPONSABILIDADE CIVIL POR OMISSÃO DA ADMINISTRAÇÃO Como já foi afirmado, o Estado pode causar dano a particulares por ação ou omissão. Quando há ação, os danos podem ser gerados por conduta culposa ou não do agente público. Em ambos os casos incide a responsabilidade civil objetiva, desde que presentes os seus pressupostos – o fato do serviço, o dano e o nexo causal. Todavia, quando há omissão, em regra existe a necessidade da presença do elemento culpa para a responsabilização do Estado. Em outras palavras, nas hipóteses de danos provocados por omissão do Poder Público, a sua responsabilidade civil passa ser de natureza subjetiva, na modalidade culpa administrativa. Nesses casos, a pessoa que sofreu o dano, para ter direito à indenização do Estado, tem que provar (o ônus da prova é dela) a culpa da Administração Pública. A culpa administrativa, no caso, origina-se do descumprimento do dever legal, atribuído ao Poder Público, de impedir a consumação do dano. Ou seja, decorre de falta no serviço que o Estado deveria ter prestado (abrangendo a inexistência, a deficiência ou o atraso do serviço) e que, se tivesse sido prestado de forma adequada, o dano não teria ocorrido. Tal “culpa administrativa”, no entanto, não precisa ser individualizada, isto é, não precisa ser provada negligência, imprudência ou imperícia de um agente público determinado. Basta ao lesado provar o nexo causal entre o dano e a omissão estatal. A responsabilidade subjetiva do Estado usualmente se aplica a situações em que há dano a um particular em decorrência de atos de terceiros, não agentes públicos (ex: delinquentes ou multidões) ou de fenômenos da natureza (ex: enchente ou vendaval). Por exemplo, na hipótese de ocorrência de uma enchente que provoque estragos na residência de um particular, este terá direito à indenização do Estado caso consiga provar que os bueiros e as galerias pluviais, cuja manutenção é dever do Poder Público, estavam entupidos. Nesse exemplo, como o dano foi causado por um evento da natureza, e não por um ato de um agente público atuando nessa qualidade, para se atribuir ao Estado a responsabilidade civil pelo prejuízo, há necessidade de se provar a culpa administrativa (a responsabilidade é subjetiva, portanto). A culpa, na situação, está caracterizada pela ausência ou deficiência no serviço de manutenção, que contribuiu para o dano causado Direito Administrativo para PGM-Fortaleza Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 11 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 24 de 102 ao patrimônio do particular; não há, contudo, necessidade de provar qual foi o agente público responsável pela omissão13. Por outro lado, caso se verifique que o dano decorreu exclusivamente de atos de terceiros ou fenômenos da natureza, sem qualquer omissão culposa da Administração, esta não terá a obrigação de indenizar. No mesmo exemplo anterior, caso todo o sistema de escoamento estivesse em perfeitas condições e, mesmo assim, por conta de uma chuva de intensidade excepcional e imprevisível, não tenha sido suficiente para evitar a enchente, a responsabilidade do Estado será afastada, porque o dano terá ocorrido exclusiva e diretamente de situação de força maior, sem qualquer culpa da Administração. A responsabilidade pela falta do serviço só existe quando o dano era evitável. Assim, podemos concluir que a regra da responsabilidade objetiva da Administração Pública não vale para os casos de omissão estatal. A responsabilidade passa a ser subjetiva. Este é o entendimento tanto doutrinário como jurisprudencial dominante14, e que deve ser tomado como regra geral. Disse que deve ser tomado como regra geral porque há situações em que os atos omissivos acarretarão a responsabilidade objetiva do Estado, nos termos do §6º do art. 37 da CF. Segundo a jurisprudência do STF15, quando o Estado tem o dever legal de garantir a integridade de pessoas ou coisas que estejam sob sua proteção direta (ex: presidiários e internados em hospitais públicos) ou a ele ligadas por alguma condição específica (ex: estudantes de escolas públicas) o Poder Público responderá civilmente, por danos ocasionados a essas pessoas ou coisas, com base na responsabilidade objetiva prevista no art. 37, §6º, mesmo que os danos não tenham sido diretamente causados por atuação de seus agentes. Nesse caso, de forma excepcional, o Estado responderá objetivamente pela sua omissão no dever de custódia dessas pessoas ou coisas. Como exemplo, pode-se citar um presidiário que seja assassinado por outro condenado dentro da penitenciária ou um aluno de escola pública 13 Não obstante, a detecção do agente causador da omissão é importante para o Estado, para que possa apurar as devidas responsabilidades, e, assim, acionar o agente público em sede de ação regressiva, mas essa é outra história, que veremos daqui a pouco. 14 STF Ȃ RE 695.887/PB; STJ Ȃ RE 602.102 15 RE 633.138/DF Direito Administrativo para PGM-Fortaleza Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 11 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 28 de 102 Por exemplo: um motorista, servidor público, vem dirigindo em serviço de forma cautelosa quando, de repente, um particular avança o sinal vermelho e colide com o veículo oficial. Nesse caso, o Estado não teria o dever de indenizar o proprietário do automóvel particular, pois o dano foi causado exclusivamente por ato do próprio particular. Em outras palavras, não houve nexo de causalidade entre alguma ação do agente público e o dano, daí o fundamento para a exclusão da responsabilidade civil do Estado. Detalhe é que a responsabilidade do Poder Público, em razão de culpa atribuível à própria vítima, pode ser totalmente excluída como também pode ser reduzida proporcionalmente. No exemplo dado, a responsabilidade foi totalmente excluída,pois a culpa pelo acidente foi exclusiva do particular. Por outro lado, se alguma ação do servidor público, de alguma forma, tivesse contribuído para o acidente, haveria aquilo que a doutrina chama de culpa concorrente (do agente público e da vítima). Nesse caso, a responsabilidade civil da Administração seria afastada apenas parcialmente, ou seja, o Estado teria o dever de indenizar o particular, só que o valor da indenização seria reduzido proporcionalmente. Outra excludente de responsabilidade se verifica na hipótese de caso fortuito ou força maior. Não há consenso na doutrina acerca do que vem a ser caso fortuito e do que vem a ser força maior. Alguns autores dizem que caso fortuito decorre de eventos da natureza e força maior da conduta humana; outros autores afirmam exatamente o contrário. Entretanto, não nos interessa aqui fazer distinção entre os conceitos. Para o nosso objetivo, vamos adotar a posição majoritária da doutrina e da jurisprudência que considera “caso fortuito” e “força maior” como se fossem a mesma coisa. Nesse sentido, tanto o caso fortuito como a força maior constituem fatos imprevisíveis, não imputáveis à Administração e que podem romper a necessária causalidade entre a ação do Estado e o dano causado. Os eventos de caso fortuito e força maior só podem ser considerados excludentes de responsabilidade nas situações em que o dano decorrer exclusivamente dos efeitos do evento imprevisível. Isso é necessário para caracterizar a necessária quebra do nexo de causalidade entre o dano e alguma ação ou omissão estatal. Direito Administrativo para PGM-Fortaleza Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 11 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 31 de 102 14. (Cespe – TJDFT 2013) Se um particular sofrer dano quando da prestação de serviço público, e restar demonstrada a culpa exclusiva desse particular, ficará afastada a responsabilidade da administração. Nesse tipo de situação, o ônus da prova, contudo, caberá à administração. Comentário: A responsabilidade civil objetiva na modalidade risco administrativo admite excludente de responsabilidade para afastar o dever de inde nizar do Estado. Entre os excludentes de responsabilidade, está a culpa exclusiva da vítima, o caso fortuito e a força maior. Detalhe é que o ônus da prova em relação à presença do excludente de responsabilidade é da própria Administração (afinal, ela é que será beneficiada com a exclusão). Gabarito: Certo 15. (Cespe – MIN 2013) Considere que um particular, ao avançar o sinal vermelho do semáforo, tenha colidido seu veículo contra veículo oficial pertencente a uma autarquia que trafegava na contramão. Nessa situação, o Estado deverá ser integralmente responsabilizado pelo dano causado ao particular, dado que, no Brasil, se adota a teoria da responsabilidade objetiva e, de acordo com ela, a culpa concorrente não elide nem atenua a responsabilidade do Estado de indenizar. Comentário: De acordo com a teoria da responsabilidade objetiva, na hipótese de culpa concorrente , a responsabilidade do Estado será atenuada , ou seja, o valor da indenização que terá de pagar será reduzido propo rcionalmente , na medida de sua culpa. Como o particular também teve culpa, parte do prejuízo será suportado por ele. Gabarito: Errado 16. (Cespe – DP/AC 2012) Um paciente internado em hospital público de determinado estado da Federação cometeu suicídio, atirando-se de uma janela próxima a seu leito, localizado no quinto andar do hospital. Com base nessa situação hipotética, fica excluída a responsabilidade do Estado, por ter sido a culpa exclusiva da vítima, sem possibilidade de interferência do referido ente público. Comentário: O entendimento acerca da responsabilidade civil pelo suicídio de pessoas sob a guarda do Estado não é uniforme na jurisprudência . As decisões variam a depender do caso concreto. Afinal, o suicídio é ou não é um caso de culpa exclusiva da vítima?? No caso de suicídio envolvendo paciente internado em hospital público , o STF já se manifestou que a responsabilidade extracontratual do Estado fica excluída pela culpa exclusiva da vítima . Veja, por exemplo, a decisão do Direito Administrativo para PGM-Fortaleza Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 11 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 32 de 102 Supremo no RE 318.725/RJ: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE EXTRACONTRATUAL DO ESTADO. SUICÍDIO DE PACIENTE EM HOSPITAL PÚBLICO. INEXISTÊNCIA DE RELAÇÃO CAUSAL ENTRE O EVENTO E A ATUAÇÃO DO ENTE PÚBLICO. 1. A discussão relativa à responsabilidade extracontratual do Estado, referente ao sui cídio de paciente internado em hospital público , no ca o, foi e cluída pela culpa exclusiva da vítima , sem possibilidade de interferência do ente público . 2. Agravo regimental improvido. Daí, portanto, o gabarito da questão. Diversa, a meu ver, seria a situação em que a tendência suicida do paciente pudesse ser diagnosticada a priori , caso em que caberia ao Estado se acautelar das providências necessárias, para impedir que o internado lograsse tirar a própria vida. Mas esse não foi o caso. Quanto ao suicídio de detento em estabelecimento prisional , o STF possui outra posição, reconhecendo a responsabilidade civil objetiva do Estado. Foi a decisão adotada, por exemplo, no ARE 700.927/GO: Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Administrativo. 3. Responsabilidade civil do Estado . Indenização por danos morais . Morte de preso em estabelecimento prisional . Suic ídio . 4. Acórdão recorrido em consonância com a jurisprudência desta Corte. Incidência da Súmula 279. Precedentes. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental a que se nega provimento. Em geral, quando se trata do suicídio de detentos , a jurisprudência tem reconhecido a responsabilidade objetiva do Estado, não admitindo a exclusão da responsabilidade por culpa exclusiva da vítima. Enfim, percebe-se que existem na jurisprudência posições diversas e exatamente opostas em relação à responsabilidade civil do Estado na hipótese de suicídio de pessoas sujeitas à sua guarda. Por isso, considero que é possível afirmar que o suicídio, por si só, não caracteriza culpa exclusiva da vítima; deve-se analisar as demais circunstâncias que envolvem o caso, especialmente a previsibilidade da conduta do suicida, para concluir se há ou não responsabilidade do Estado. A não ser no caso dos detentos , em que a orie ntação jurisprudencial tende a ser pela responsabilidade objetiva do Estado, não existe uma regra única a ser seguida na prova. Cabe ao candidato analisar todas as informações presentes na questão – especialmente os elementos subjacentes, e não apenas o suicídio em si – para decidir qual a melhor resposta. Gabarito: Certo Direito Administrativo para PGM-Fortaleza Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 11 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 33 de 102 17. (Cespe – Ministério da Justiça 2013) Caso ocorra o suicídio de um detento dentro de estabelecimento prisional mantido pelo Estado, a administração pública, segundo entendimento recente do STJ, estará, em regra, obrigada ao pagamento de indenização por danos morais Comentário: A questão aborda a responsabilidade civil do Estado na hipótese de suicídio de detentos . Nesse caso específico, a jurisprudência vem se consolidando no sentido de que a responsabilidade do Estado é objetiva , e que o suicídio em ambiente prisional não é culpa exclusiva vítima . Segundo a jurisprudência do STJ (Resp 1.305.259/SC), “a responsabilidade civil estatal pela integridade dos presidiários é objetiva em face dos riscos inerentes ao meio e m que eles estão inseridos por uma conduta do próprio Estado”. Gabarito: Certo ***** Vamos agora aprender como ocorre a reparaçãodo dano causado pelo agente público ao particular, e como a pessoa jurídica poderá exercer o seu direito de regresso contra o agente. Em frente! AÇÃO DE REPARAÇÃO DO DANO: PARTICULAR X ADMINISTRAÇÃO Caso a Administração e o terceiro lesado não consigam entrar em acordo para reaver o prejuízo de forma amigável, na via administrativa, o particular que sofreu o dano praticado por agente público deverá intentar a ação judicial de reparação em face da Administração Pública, pleiteando indenização pelo prejuízo. A ação de reparação deve ser movida contra a Administração (pessoa jurídica), e não contra o agente que causou o dano. Isso porque, conforme o art. 37, §6º da CF, é a própria pessoa jurídica (de direito público ou de direito privado prestadora de serviço público) que responderá objetivamente pela reparação dos danos causados a terceiros por seus agentes. Portanto, quem deve figurar no polo passivo (respondendo, sendo processado) da ação de indenização movida pelo particular é a pessoa jurídica, e não o agente público; este tampouco poderá figurar em conjunto com a pessoa jurídica, na posição de litisconsorte. Direito Administrativo para PGM-Fortaleza Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 11 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 41 de 102 20. (Cespe – GDF 2013) Aplica-se a prescrição quinquenal no caso de ação regressiva ajuizada por autarquia estadual contra servidor público cuja conduta comissiva tenha resultado no dever do Estado de indenizar as perdas e danos materiais e morais sofridos por terceiro. Comentário: As ações de ressarcimento ao erário, como é o caso das ações regressivas, são imprescritíveis . Sobre o tema, o doutrinador Carvalho Filho ensina que a imprescritibilidade alcança apenas as pessoas jurídicas de dire ito público , ou seja, as pessoas federativas, as autarquias e fundações autárquicas, não atingindo as empresas estatais, pessoas de direito privado. Também não atinge as delegatárias de serviço público, pois o dispositivo constitucional trata das ações de ressarcimento ao erário . Para essas entidades, aplica-se o prazo prescricional de três anos do Código Civil. Gabarito: Errado 21. (Cespe – MDIC 2014) Considere que o motorista de um veículo oficial de determinado ministério, ao trafegar em velocidade acima do limite legal, tenha colidido contra um veículo de particular que estava devidamente estacionado. Nessa situação, embora o Estado seja obrigado a indenizar o dano, somente haverá o direito de regresso do Estado caso se comprove o dolo específico na conduta do servidor. Comentário: Nos termos do art. 37, §6º da CF, direito de regresso do Estado existe em caso de dolo ou culpa (e não apenas em caso de dolo). Gabarito: Errado 22. (Cespe – TCDF 2014) De acordo com o sistema da responsabilidade civil objetiva adotado no Brasil, a administração pública pode, a seu juízo discricionário, decidir se intenta ou não ação regressiva contra o agente causador do dano, ainda que este tenha agido com culpa ou dolo. Comentário: A doutrina majoritária é no sentido de que a ação regressiva é obrigatória . Afinal, é a integridade do erário que está jogo, não podendo o agente público abrir mão, a seu critério, de um patrimônio que é de todos. Tanto é assim que a Lei 4.619/1965 estipula o prazo de 60 dias para ajuizamento da ação regressiva, a contar da data em que transitar em julgado a condenação imposta ao Estado. O não cumprimento desse prazo pelos procuradores responsáveis por impetrar a ação constitui falta no exercício do dever. Lembrando que a ação de regresso é imprescritível . Gabarito: Errado Direito Administrativo para PGM-Fortaleza Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 11 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 42 de 102 23. (Cespe – MTE 2014) O servidor que, por descumprimento de seus deveres funcionais, causar dano ao erário, ficará obrigado ao ressarcimento, em ação regressiva. Comentário: O servidor responde civil , penal e administrativamente pelo exercício irregular de suas atribuições . Nos termos do art. 122 da Lei 8.112/1990, “a responsabilidade civil decorre de ato omissivo ou comissivo, doloso ou culposo, que resulte em prejuízo ao erário ou a terceiros ”. Assim, na hipótese de um ato do servidor causar dano ao erário, ele responderá na esfera civil diretamente, ficando obrigado ao ressarcimento. A ação regressiva ocorre para os casos de danos a terceiros, daí o erro. Gabarito: Errado DENUNCIAÇÃO À LIDE Antes de encerrar esse tópico, cabe abordar a (in)aplicabilidade da “denunciação à lide” aos processos judiciais fundados na responsabilidade civil objetiva do Estado. Primeiro, vamos ver o que significa essa expressão. Lide quer dizer litígio, uma questão a ser resolvida, normalmente, em processo de natureza judicial. Assim, “denunciar à lide” significa, de maneira simples, trazer para um processo judicial alguém que pode (ou deve, em algumas situações) ser trazido. O art. 125, II, do Código de Processo Civil prevê que “é admissível a denunciação da lide, promovida por qualquer das partes àquele que estiver obrigado, por lei ou pelo contrato, a indenizar, em ação regressiva, o prejuízo de quem for vencido no processo”. Isso significa que, na esfera do direito privado, se uma empresa é alvo de ação civil por prejuízo causado por um de seus empregados, poderá ser feita a “denunciação da lide” ao funcionário, ou seja, aquele funcionário poderá ser chamado a responder na mesma ação judicial. Existem divergências doutrinárias e jurisprudenciais a respeito da aplicação ou não do instituto da denunciação à lide às ações civis contra o Estado. Não obstante, a posição majoritária da doutrina e da jurisprudência é no sentido da inaplicabilidade da denunciação à lide pela Administração a seus agentes. Em outras palavras, a Administração não pode, já na primeira ação (isto é, na ação de indenização movida pela pessoa que sofreu o dano), Direito Administrativo para PGM-Fortaleza Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 11 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 43 de 102 trazer para o processo (denunciar à lide) seu agente cuja atuação ocasionou o dano. O argumento é: a responsabilidade do agente é subjetiva; a do Poder Público, objetiva. Admitir a denunciação pelo Poder Público ao agente importaria trazer, já para a ação de indenização, a discussão acerca da existência de dolo ou culpa na conduta do agente público, o que certamente traria prejuízos ao particular interessado; primeiro porque atrasaria o recebimento da indenização (afinal, enquanto a responsabilidade da Administração é objetiva, não demandando análise de culpa, denunciar o agente à lide tornaria a ação dependente da demonstração da sua culpa, ou seja, seria gasto mais tempo com análise de provas, atrasando a solução final do litígio), e segundo porque, se ficasse comprovada a culpa do agente já na ação de reparação, este é que seria o responsável por indenizar o particular, e não a Administração, gerando o risco de o agente não dispor de recursos financeiros suficientes para arcar com a despesa. Assim, se fosse cabível a denunciação da lide, ocorreria, dentro do processo do particular contra a Administração, uma discussão relativa à existência ou não de culpa do agente, e essa discussão, a princípio, em nada interessa o particular (presume-se que o único interesse do particular é ver o seu dano ressarcido, objetivamente). Na esfera federal, o art. 122, §2º da Lei 8.112/1990 estabelece que “tratando-se de dano causado a terceiros, responderá o servidor perante a Fazenda Pública, em ação regressiva”. O significado desse dispositivo é que o exercício do direito de regresso previsto no art. 37, §6º da CF deverá ser exercido pela Administração mediante ação própria, a ação regressiva, e não chamando o agentepúblico para a ação de indenização movida pelo particular lesado contra o Estado. Portanto, na esfera federal, pode-se dizer que o instituto da denunciação à lide, por expressa disposição legal, não é aplicável nos processos em que se discute a responsabilidade civil objetiva do Estado por danos causados a terceiros. Direito Administrativo para PGM-Fortaleza Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 11 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 46 de 102 (por possuírem destinatários certos e determinados), proporcionando, portanto, os mesmos efeitos de atos desta natureza (administrativos). São exemplos as leis que aprovam planos de urbanização, as leis que concedem isenções fiscais a determinado setor ou pessoa, etc. Em relação à edição de leis inconstitucionais, parte-se da premissa de que o Poder Legislativo, embora possua soberania para editar leis, deve elaborá-las em conformidade com a Constituição. Assim, caso o Legislativo não observe essa condição e venha a elaborar leis inconstitucionais, poderá surgir a responsabilidade extracontratual do Estado. Ressalte-se que a responsabilização do Estado, nessa hipótese, depende da declaração de inconstitucionalidade da lei pelo Supremo Tribunal Federal (STF), tanto no controle concentrado como no difuso. Sem a declaração da Suprema Corte, não há que se cogitar a responsabilidade estatal. Ademais, é necessário que a lei tenha efetivamente causado dano ao particular. Dessa forma, havendo a declaração de inconstitucionalidade da lei, a pessoa que tenha sofrido danos oriundos da sua incidência terá que ajuizar uma ação específica pleiteando a indenização, a fim de demonstrar o dano sofrido. Para a autora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o entendimento quanto às leis inconstitucionais pode ser estendido aos regulamentos do Poder Executivo e às normas das agências reguladoras, com a peculiaridade de que a indenização poderá ser pleiteada com fundamento na simples ilegalidade do ato, dispensando-se a prévia apreciação judicial. 24. (Cespe – MPTCDF 2013) O Estado só responderá pela indenização ao indivíduo prejudicado por ato legislativo quando este for declarado inconstitucional pelo STF. Comentário: O Estado responderá pela indenização ao indivíduo prejudicado por ato legislativo quando este for declarado inconstituc ional pelo STF e também quando este for um ato legislativo de efeitos concretos. Portanto, a palavra “só” restringe indevidamente o item. Sobre o tema, ressalte-se que alguns autores também apontam que a omissão legislativa pode gerar a responsabilidade civil do Estado, especialmente quando a mora do legislador é reconhecida por meio d e decisão judicial (ex: mandado de injunção). Gabarito: Errado Direito Administrativo para PGM-Fortaleza Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 11 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 48 de 102 Por fim, é importante mencionar que, por força do que dispõe o art. 143 do novo Código de Processo Civil, o magistrado responderá “civil e regressivamente” por perdas e danos quando, no exercício de suas atribuições, proceder dolosamente, inclusive com fraude, assim como quando recusar, omitir ou retardar, sem motivo justo, providência que deva ordenar de ofício, ou a requerimento da parte. Nessas situações, em que o juiz pratica atos jurisdicionais com o intuito deliberado de causar prejuízo à parte ou a terceiro (conduta dolosa), também incide a responsabilidade civil objetiva do Estado, assegurado o direito de regresso contra o juiz. 25. (Cespe – DP/DF 2013) Considere que o Poder Judiciário tenha determinado prisão cautelar no curso de regular processo criminal e que, posteriormente, o cidadão aprisionado tenha sido absolvido pelo júri popular. Nessa situação hipotética, segundo entendimento do STF, não se pode alegar responsabilidade civil do Estado, com relação ao aprisionado, apenas pelo fato de ter ocorrido prisão cautelar, visto que a posterior absolvição do réu pelo júri popular não caracteriza, por si só, erro judiciário. Comentário: A questão apresenta corretamente o entendimento do STF acerca do assunto, no sentido de que a prisão preventiva , por si só, não é suficiente para atrair a responsabilidade civil objetiva do Estado nos casos em que o réu, ao final da ação penal, venha a ser absolvido ou tenha sua sentença condenatória reformada na instância superior. Gabarito: Certo 26. (Cespe – TCDF 2014) Incidirá a responsabilidade civil objetiva do Estado quando, em processo judicial, o juiz, dolosamente, retardar providência requerida pela parte. Comentário : À época da prova, vigorava o CPC antigo, o qual estabelecia que, quando o juiz, dolosamente, retarda sse providência requerida pela parte, incidir ia a responsabilidade pessoal subjetiva do magistrado, ou seja, não seria o Estado quem dever ia pagar a indenização ao prejudicado, e sim o próprio juiz. Porém, o novo CPC modificou essa regra : a partir de agora, na hipótese de conduta dolosa do magistrado que venha a causar prejuízo à parte ou a terceiro, incide a responsabilidade civil objetiva do Estado , assegurado o direito de regresso contra o juiz. Assim, vamos atualizar o gabarito original da ques tão. Gabarito: Certo Direito Administrativo para PGM-Fortaleza Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 11 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 49 de 102 27. (Cespe – TJDFT 2013) Suponha que o TJDFT, por intermédio de um oficial de justiça, no exercício de sua função pública, pratique ato administrativo que cause dano a terceiros. Nessa situação, não se aplicam as regras relativas à responsabilidade civil do Estado, já que os atos praticados pelos juízes e pelos auxiliares do Poder Judiciário não geram responsabilidade do Estado. Comentário: No que concerne aos atos administrativos praticados pelos agentes do Poder Judiciário, incide normalmente a responsabilidade civil obj etiva do Estado, desde que, é lógico, presentes os pressupostos de sua configuração. Portanto, não se deve confundir os atos jurisdicionais típicos (que, em regra, não geram responsabilidade civil para o Estado) com os atos administrativos praticados pelos agentes do Poder Judiciário (que, como visto, não se diferenciam dos atos administrativos praticados pelo Executivo e demais Poderes). Gabarito: Errado CASOS ESPECIAIS Em seguida, vamos abordar alguns tópicos especiais relativos ao tema responsabilidade civil do Estado. RESPONSABILIDADE POR DANOS DE OBRAS PÚBLICAS Na aferição da responsabilidade civil por danos decorrentes de obras públicas interessa indagar, a priori, se o dano foi causado: Pela própria natureza da obra, ou seja, pelo só fato da obra; Pela má execução da obra. Quando o dano decorre da própria natureza da obra ou, em outras palavras, pelo só fato da obra, sem que tenha havido culpa de alguém, a responsabilidade da Administração é do tipo objetiva, na modalidade risco administrativo. Nesta situação, o dano resulta da obra em si mesma, por sua localização, extensão ou duração prejudicial ao particular, sem relação direta com alguma falha na execução propriamente dita. A ideia subjacente é que, como o resultado da obra pública, em tese, irá beneficiar a todos, é justo que os danos decorrentes da própria natureza da obra também sejam repartidos, através da indenização arcada pelo erário. Direito Administrativo para PGM-Fortaleza Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 11 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 50 de 102 Nessa hipótese (dano causado pelo só fato da obra), a responsabilidade da Administração independe de quem estava executando a obra (se a própria Administração ou algum particular contratado). Como exemplo de dano provocado pelo só fato da obra, Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo trazem as rachaduras nas paredesdas casas próximas a uma obra para ampliação do metrô, provocadas pelas explosões necessárias à perfuração e abertura de galerias, apesar de todas as precauções e cuidados técnicos tomados. Nesse caso, o dano a essas casas é ocasionado pelo só fato da obra, sem que haja culpa de alguém, e quem responde pelo dano é a Administração Pública (responsabilidade civil objetiva), mesmo que a obra esteja sendo executada por um particular por ela contratado. De outra parte, danos também podem ser causados pela má execução da obra, ou seja, pela falha na adoção das técnicas construtivas ou pela não observância dos procedimentos corretos por parte do executor da obra. Nessa hipótese, já interessa saber quem está executando a obra. Se a obra estiver sendo executada pela própria Administração, diretamente, ela responderá pelo dano objetivamente, com base no art. 37, §6º da CF. Vale dizer, a reparação do dano causado a terceiros pela má execução de obra pública, quando o executor é a própria Administração, constitui hipótese de incidência da responsabilidade civil objetiva do Estado. Diversamente, se o executor da obra for um particular contratado pela Administração (uma empreiteira, por exemplo), quem responderá civilmente pelo dano é esse particular; porém, sua responsabilidade será do tipo subjetiva, ou seja, o executor contratado só responderá se tiver atuado com dolo ou culpa. É o que prevê o art. 70 da Lei 8.666/1993: Art. 70. O contratado é responsável pelos danos causados diretamente à Administração ou a terceiros, decorrentes de sua culpa ou dolo na execução do contrato, não excluindo ou reduzindo essa responsabilidade a fiscalização ou o acompanhamento pelo órgão interessado. Nessa hipótese, se for o caso, o Estado responderá de forma subsidiária. É dizer, sua responsabilidade só estará configurada se o executor não for capaz de promover a reparação dos danos que causou ao Direito Administrativo para PGM-Fortaleza Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 11 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 52 de 102 Uma das diferenças é que a delegação dos serviços notariais e registrais não é feita mediante licitação e sim por meio de concurso público de provas e títulos. Ademais, essa delegação é feita pelo Poder Judiciário, cabendo-lhe, ainda, competência exclusiva para a fiscalização; esta, vista como poder de polícia, permite a cobrança de taxa. O delegatário, também chamado de notário ou tabelião, é uma pessoa física. É considerado um agente público em sentido amplo (mas não é um servidor público detentor de cargo efetivo, é só agente público). A serventia (cartório) não é uma pessoa jurídica, sendo o próprio particular, para o qual foi conferida a outorga da delegação, o responsável pela prestação do serviço. Como dito, ele exerce a atividade em caráter privado, e é responsável por todos os atos praticados na serventia. O tabelião pode causar dano a terceiros quando, por exemplo, reconhecer uma firma falsa ou registrar erroneamente um protesto, causando restrições cadastrais indevidas. Sendo assim, qual seria a responsabilidade civil do tabelião nesses casos? A responsabilidade civil dos tabeliães é de natureza subjetiva, conforme expressamente previsto no art. 22 da Lei 13.286/2016: Art. 22. Os notários e oficiais de registro são civilmente responsáveis por todos os prejuízos que causarem a terceiros, por culpa ou dolo, pessoalmente, pelos substitutos que designarem ou escreventes que autorizarem, assegurado o direito de regresso. Parágrafo único. Prescreve em três anos a pretensão de reparação civil, contado o prazo da data de lavratura do ato registral ou notarial. Assim, o terceiro lesado terá que provar dolo ou culpa do tabelião para que este venha a responder civilmente pelo dano causado. Ressalte-se que a responsabilidade é pessoal do tabelião (em caso de dolo ou culpa), e não do Estado. E a ação prescreve em três anos, diferente, portanto, da prescrição em cinco anos das ações de reparação propostas contra o Estado. Direito Administrativo para PGM-Fortaleza Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 11 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 53 de 102 RESPONSABILIDADE POR ATENTADOS TERRORISTAS A Lei 10.744/2003 autorizou a União, na forma e critérios estabelecidos pelo Poder Executivo, a assumir despesas de responsabilidades civis perante terceiros na hipótese da ocorrência de danos a bens e pessoas, passageiros ou não, provocados por atentados terroristas, atos de guerra ou eventos correlatos25, ocorridos no Brasil ou no exterior, contra aeronaves de matrícula brasileira operadas por empresas brasileiras de transporte aéreo público, excluídas as empresas de táxi aéreo. Perceba que, nesse caso, o Estado responderá civilmente pelos danos provocados por terceiros, ou seja, será responsabilizado por evento alheio ao organismo estatal. E, na referida lei, não houve qualquer previsão de excludente de responsabilidade. Por isso, a doutrina sustenta tratar-se de hipótese de risco integral. 28. (ESAF – PGFN 2007) Caberá ao Ministro de Estado da Fazenda definir as normas para a operacionalização da assunção, pela União, de responsabilidades civis perante terceiros no caso de atentados terroristas, atos de guerra ou eventos correlatos. Comentário: O quesito está correto, de acordo com o art. 2º da Lei 10.744/2003: Art. 2o Caberá ao Ministro de Estado da Fazenda definir as normas para a operacionalização da assunção de que trata esta Lei, segundo disposições a serem estabelecidas pelo Poder Executivo. Gabarito: Certo **** É isso pessoal. Terminamos aqui a parte teórica. Como já é de praxe, vamos resolver mais algumas questões de prova 25 Os eventos correlatos incluem greves, tumultos, comoções civis, distúrbios trabalhistas, ato malicioso, ato de sabotagem, confisco, nacionalização, apreensão, sujeição, detenção, apropriação, seqüestro ou qualquer apreensão ilegal ou exercício indevido de controle da aeronave ou da tripulação em vôo por parte de qualquer pessoa ou pessoas a bordo da aeronave sem consentimento do explorador. Direito Administrativo para PGM-Fortaleza Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 11 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 54 de 102 QUESTÕES DE PROVA 29. (FCC – TRT15 2015) Os princípios que informam a atuação da Administração pública, embora possam ser isoladamente identificados como parâmetros para controle das funções executivas, na maior parte das vezes expressam-se por meio de normas que não lhes fazem alusão direta. Como exemplo da presença implícita do princípio que se destaca nas diversas atribuições e obrigações da Administração pública pode-se mencionar a a) responsabilidade civil do Estado sob a modalidade objetiva, em decorrência da prática de atos lícitos, que bem representa o conteúdo do princípio da isonomia, de forma a evitar a distribuição desigual dos ônus entre os administrados. b) responsabilidade civil do Estado sob a modalidade objetiva, como forma de expressão do princípio da moralidade, na medida em que seria excessivo exigir do administrado demonstrar culpa do agente público em determinado evento. c) ação regressiva cabível em face dos agentes públicos causadores de danos que tenham sido ressarcidos pelo Estado sob a modalidade da responsabilidade objetiva, como forma de manifestação do princípio da eficiência, na medida em que permite o atingimento de dupla finalidade, financeira e disciplinar. d) modalidade objetiva de responsabilização do Estado, em que não há culpa nem é necessário demonstrar o nexo causal, como expressão do princípio da impessoalidade, visto que independe da identificação do agente público. e) ação regressiva em face do agente público causador dos danos, sob a modalidade objetiva,como expressão do princípio da legalidade, na medida em que a atuação ilícita deve ser sancionada e o prejuízo reparado. Comentários: vamos analisar cada alternativa: a) CERTA. Segundo ensina Maria Sylvia Di Pietro, a responsabilidade civil obj etiva do Estado possui fundamento na chamada teoria do risco . Essa dout rina baseia-se no princípio da igualdade de todos perante os encargos sociais e encontra raízes no artigo 13 da Declaração dos Direitos do Homem, de 1789, segundo o qual “para a manutenção da força pública e para as despesas de administração é indispensável uma contribuição comum que deve ser dividida entre os cidadãos de acordo com a s suas possibilidades”. O princípio significa que, assim como os benefícios decorrentes da atuação estatal repartem-se por todos, também os prejuízos sofridos por alguns membros da sociedade devem ser repartidos. Quando uma pessoa sofre um ônus maior do que o suportado pelas demais, rompe-se o equilíbrio que necessariamente deve haver entre os encargos sociais; para restabelecer esse equilíbrio, o Estado deve indenizar o prejudicado, utilizando recursos do erário. Direito Administrativo para PGM-Fortaleza Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 11 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 55 de 102 b) ERRADA. Como visto acima, a responsabilidade objetivo do Estado baseia-se no princípio da igualdade , e não da moralidade. c) ERRADA. A responsabilidade dos agentes públicos, a ser demonstrada na ação regressiva, é de natureza subjetiva , e não objetiva. d) ERRADA. Para a caracterização da responsabilidade objetiva do Estado é sim necessário demonstrar o nexo causal entre a ação do agente público e o dano suportado pelo terceiro. e) ERRADA. A ação regressiva em face do agente público causador dos danos se dá sob a modalidade subjetiva . Gabarito: alternativa “a” 30. (FCC – Defensor Público SP 2015) Considere as assertivas abaixo acerca do tema Responsabilidade Civil do Estado. I. A Constituição Federal define, em seu artigo 37, § 6º, o instituto da responsabilidade extracontratual objetiva às pessoas jurídicas de direito público interno e, com relação às pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos, a responsabilidade subjetiva, facultando, em ambos os casos, ação de regresso em face do funcionário responsável pela ocorrência. II. Para configurar a hipótese de responsabilidade objetiva do Estado deverão concorrer requisitos, quais sejam o fato administrativo, assim compreendido o comportamento de agente do Poder Público, independentemente de culpa ou dolo, ainda que fora de suas funções, mas a título de realizá-las, o dano, patrimonial ou moral, que acarrete um prejuízo ao administrado e a relação de causalidade entre o fato e o dano percebido. III. Em princípio, os atos judiciais, aqueles praticados por membros do Poder Judiciário como exercício típico da função jurisdicional, não acarretam a responsabilização objetiva do Estado em indenizar o jurisdicionado, salvo nas hipóteses de erro judiciário, prisão além do período definido em sentença e em outros casos expressos em lei. Está correto o que se afirma APENAS em a) I e III. b) I e II. c) II e III. d) I. e) III. Comentários: vamos analisar cada assertiva: Direito Administrativo para PGM-Fortaleza Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 11 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 56 de 102 I) ERRADA. A responsabilidade das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público também é obj etiva , nos termos do art. 37, §6º da CF: § 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. II) CERTA. Em suma, os elementos da responsabilidade objetiva são: ato lesivo causado pelo agente público , nessa qualidade; ocorrência de um dano patrimonial ou moral a terceiro ; nexo de causalidade entre o dano e a atuação do agente. III) CERTA. A própria Constituição Federal estabeleceu hipóteses de responsabilidade objetiva do Estado em razão de atos judiciais ao dispor que “o Estado indenizará o condenado por erro judiciário , assim como o que ficar preso além do tempo fixado na sentença ” (CF, art. 5º, LXXV). Detalhe é que, a partir da vigência do novo Código de Processo Civil, também incide a responsabilidade civil objetiva do Estado nos casos em que o juiz pratica atos jurisdicionais com o intuito deliberado de causar prejuízo à parte ou a terceiro (conduta dolosa), assegurado o direito de regresso contra o juiz. Gabarito: alt ernativa “c” 31. (FCC – Sefaz/PI 2015) Determinado servidor da Secretaria da Fazenda inseriu informações falsas sobre cidadão, seu desafeto, no cadastro de contribuintes do Estado, fazendo com que o referido cidadão passasse a figurar no cadastro de inadimplentes. Diante dessa situação, o cidadão, que é um pequeno empresário, sofreu diversos prejuízos morais e patrimoniais, especialmente em decorrência de restrições de crédito. A responsabilidade do Estado pelos danos sofridos pelo cidadão é a) afastada, se comprovada culpa exclusiva do agente público, o qual responde civilmente perante o cidadão prejudicado e administrativamente por falta disciplinar. b) condicionada à comprovação de dolo do servidor, circunstância que, se presente, obriga o Estado a indenizar os danos patrimoniais e morais sofridos pelo cidadão. c) decorrente da prestação do serviço público, não estando presente na situação narrada em face da conduta dolosa do agente público. d) subjetiva, dependendo, pois, da prévia responsabilização do agente público em processo disciplinar ou administrativo. e) objetiva, dependendo, para efeito do dever de indenizar o cidadão, da comprovação do nexo de causalidade entre a conduta do servidor e os danos sofridos. Direito Administrativo para PGM-Fortaleza Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 11 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 57 de 102 Comentários : Na situação descrita, estão presentes os elementos que atraem a responsabilidade objetiva do Estado . Vejamos: 1) Ato lesivo causado pelo agente público, nessa qualidade : ato do servidor da Secretaria da Fazenda que inseriu informações falsas sobre cidadão, seu desafeto, no cadastro de contribuintes do Estado, fazendo com que o referido cidadão passasse a figurar no cadastro de inadimplentes. 2) Ocorrência de um dano patrimonial ou moral a terceiro : o cidadão, que é um pequeno empresário, sofreu diversos prejuízos morais e patrimoniais, especialmente em decorrência de restrições de crédito. 3) Nexo de causalidade entre o dano e a atuação do agente : se o servidor não tivesse inserido informações falsas no cadastro de contribuintes do Estado, o cidadão não teria restrições de crédito e, consequentemente, não teria sofrido prejuízos morais e patrimoniais. Logo, configurada a responsabilidade objetiva, o Estado tem o dever de indenizar o cidadão. Correta, portanto, a alternativa “e”. Quanto às demais alternativas, na opção “a” o erro é que a responsabilidade do Estado é afastada se comprovada a culpa exclusiva do particular, e não do agente público. Na opção “b”, o erro é que, na situação descrita, é irrelevante para caracterizar a responsabilidade objetiva do Estado se o servidor inseriu as informações falsas intencionalmente ou não, eis que a presença de dolo ou culpa somente será avaliada na ação de regresso. Na opção “c”, o erro é que a responsabilidade do Estado está sim presente na situação narrada, ainda que o agente público tenha agido com dolo. Por fim, na opção “d”, o erro é que a responsabilidade do Estado pelos danos sofridos pelo cidadão, na situação narrada, é objetiva, e independeda prévia responsabilização do agente público em processo disciplinar ou administrativo. Gabarito: alternativa “e” 32. (FCC – Sefaz/PI 2015) Autoridades policiais efetuaram a prisão de determinado cidadão, sob a acusação de prática de ilícito penal qualificado. Durante a tramitação da ação penal, o réu persistia alegando sua inocência, afirmando que jamais estivera no local dos fatos. Dois anos após o início da ação penal, em atendimento de urgência, as autoridades policiais locais efetuaram a prisão em flagrante de outro cidadão pela prática de crime da mesma natureza daquele que motivou a condenação acima mencionada, ocasião em que se constatou homonímia Direito Administrativo para PGM-Fortaleza Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 11 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 58 de 102 em relação às duas pessoas. Checados os documentos de identificação, restou apurado que coincidiam, não só o nome dos homônimos, mas também de suas genitoras. O primeiro cidadão mencionado terminou por ser absolvido e posto em liberdade. Em relação a este, considerando o período em que foi injustamente privado de sua liberdade a) responde civilmente o Estado, sob a modalidade subjetiva, na medida em que os atos de determinar e efetuar a prisão são de natureza comissiva e, como tal, prescindem da demonstração de culpa dos agentes públicos. b) responde civilmente o Estado em razão da ação ou omissão das autoridades policiais, não se podendo imputar responsabilidade baseada na atuação do magistrado da ação penal, tendo em vista que não pode ser considerado servidor público e, portanto, agente público para fins de responsabilização. c) não responde civilmente o Estado, em razão dos agentes públicos terem agido em estrito cumprimento do dever legal, o que exclui a responsabilidade ainda que seja identificado nexo de causalidade entre a ação estatal e os danos causados. d) responde civilmente o Estado no caso de ser demonstrada ação ou omissão dos agentes públicos ou mesmo do serviço, incluído o magistrado que atuou na ação penal, que forme nexo de causalidade com os danos experimentados pelo cidadão que ficou preso indevidamente. e) não responde civilmente, salvo se ficar comprovada culpa do magistrado, ou seja, que tinha como identificar a homonímia, não se estendendo a responsabilização à atuação dos agentes policiais, em razão do ato ser escopo de sua atuação. Comentário: A situação narrada mostra um claro exemplo de erro judiciário na esfera penal. Nesta hipótese, incide a responsabilidade objetiva do Estado, que deverá indenizar o cidadão condenado injustamente, nos termos do art. 5º, LXXV da Constituição Federal: LXXV - o Estado indenizará o condenado por erro judiciário , assim como o que ficar preso além do tempo fixado na sentença; Além disso, também é correto afirmar que o Estado pode responder obj etivamente pelas condutas das autoridades policiais ou, ainda, pela omissão de algum serviço público, sendo que, nesta última hipótese, a responsabilidade seria subjetiva. Das alternativas da questão, a que está mais condizente com esse raciocínio é a opção “d”. Gabarito: alternativa “d” 33. (FCC – Sefaz/PE 2015) Um servidor da Secretaria da Fazenda lançou, equivocadamente, dados de uma determinada empresa no sistema de informações de dívidas tributárias, fazendo com que a mesma figurasse como devedora. Necessitando de uma certidão negativa de débitos, o contribuinte deparou-se com o Direito Administrativo para PGM-Fortaleza Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 11 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 59 de 102 apontamento errôneo e solicitou a correção, a qual, contudo, demorou um considerável período de tempo. A referida empresa acionou judicialmente a Fazenda Estadual, pleiteando indenização pelos prejuízos sofridos em decorrência do erro, notadamente em função de sua inabilitação em licitação da qual estava participando. Na hipotética situação narrada, a Fazenda a) terá, se condenada judicialmente a indenizar o contribuinte, direito de regresso em face do servidor, independentemente de comprovação de dolo ou culpa do mesmo. b) somente estará obrigada a indenizar o contribuinte se comprovada culpa do servidor. c) deverá indenizar o contribuinte com base na sua responsabilidade subjetiva, decorrente da omissão do dever de fiscalizar a atuação de seus agentes. d) não está obrigada a indenizar o contribuinte, que, contudo, poderá acionar o servidor que cometeu o erro. e) deverá indenizar o contribuinte pelos prejuízos suportados, desde que comprovado o nexo de causalidade com a conduta do agente público, independentemente de comprovação de culpa do mesmo. Comentário: Na situação narrada, a empresa sofreu um prejuízo em decorrência de um ato de agente público, no caso, do servidor da Secretaria da Fazenda que lançou equivocadamente dados errados no sistema. Logo, estão presentes os elementos caracterizadores da responsabilidade civil objetiva do Estado , quais sejam: ato de agente público, dano sofrido por terceiro e nexo de causalidade entre o ato do agente e o dano. Sendo assim, é correto afirmar que a Fazenda deverá indenizar o contribuinte pelos prejuízos suportados, desde que comprovado o nexo de causalidade com a conduta do agente público, independentemente de comprovação de culpa do mesmo (alternativa “e”). Detalhe é que a Fazenda poderá entrar com ação regressiva contra o servidor, que responderá somente se tiver agido com dolo ou culpa. Gabarito: alternativa “e” 34. (FCC – Manausprev 2015) Determinado município iniciou programa de canalização de córregos, a fim de implementar parte do programa de governo pertinente a saneamento. Além do mau cheiro causado pelas obras, houve interrupção da avenida que margeava o córrego, impedindo acesso por alternados, mas sucessivos e extensos períodos. Determinado empresário, inconformado com o tempo de duração das obras e diante da relevante queda de faturamento de sua empresa viu-se obrigado a reduzir seu quadro de funcionários, gerando insatisfação também para os demitidos. Em função desse cenário, ajuizou medida judicial para buscar ressarcimento do município. A medida Direito Administrativo para PGM-Fortaleza Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves ʹ Aula 11 Prof. Erick Alves www.estrategiaconcursos.com.br 60 de 102 a) possuiria chance de êxito caso tivesse sido ajuizada em face da empreiteira responsável pela obra, tendo em vista que os danos foram causados pela mesma. b) deve ser improcedente, posto que incide hipótese de excludente de responsabilidade, na medida em que se configura o exercício regular das competências do município, que somente responderia diante de comprovada culpa ou dolo. c) pode ser procedente, comprovados os danos excepcionais e extraordinários impostos à empresa, ensejando a responsabilidade objetiva do município. d) pode ser procedente se for comprovada culpa do município, tendo em vista que a causa de pedir reside em ato omissivo do ente público. e) não possui chances de êxito, tendo em vista que inexistiu ilicitude na conduta do ente público, que estava regular e licitamente implementando política pública de inegável interesse público. Comentários : Na situação narrada, a banca não deixa claro se houve alguma má execução da obra por parte da empreiteira, informação que seria relevante para determinar a responsabilidade pelos danos a terceiros decorrentes da obra. De qualquer forma, pelo gabarito, foi considerado que os serviços foram executados normalmente, e os danos ocorreram pela própria natureza da obra. Sendo assim, a responsabilidade do Município pelos danos causados à empresa é do tipo objetiva , na modalidade risco administrativo , ou seja, independentemente de comprovação de dolo ou culpa. Das alternativas da questão, a que melhor se enquadra neste raciocínio é a
Compartilhar