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Direito Administrativo p/ Advogado da União 2015 
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Olá pessoal! 
Na aula de hoje estudaremos o assunto “responsabilidade civil do 
Estado”. 
Seguiremos o seguinte sumário: 
SUMÁRIO 
Responsabilidade civil do Estado .......................................................................................................................... 3 
Evolução ............................................................................................................................................................................... 5 
Irresponsabilidade do Estado .................................................................................................................................. 5 
Teoria da responsabilidade com culpa comum ................................................................................................ 5 
Teoria da culpa administrativa ............................................................................................................................... 6 
Teoria do risco administrativo ................................................................................................................................ 7 
Teoria do risco integral .............................................................................................................................................. 9 
Responsabilidade objetiva: art. 37, §6º da CF .............................................................................................. 13 
Responsabilidade civil das empresas estatais ............................................................................................... 19 
Responsabilidade civil das prestadoras de serviços públicos ................................................................. 19 
Responsabilidade civil por omissão da Administração .......................................................................... 22 
Excludentes de responsabilidade ....................................................................................................................... 26 
Ação de reparação do dano: particular x Administração ...................................................................... 32 
Ação regressiva: Administração x agente público ..................................................................................... 36 
Denunciação à lide ..................................................................................................................................................... 40 
Responsabilidade por atos legislativos e judiciais .................................................................................... 42 
Atos legislativos .......................................................................................................................................................... 43 
Atos judiciais ................................................................................................................................................................ 45 
Casos especiais .............................................................................................................................................................. 47 
Responsabilidade por danos de obras públicas ............................................................................................ 47 
Responsabilidade civil dos notários ................................................................................................................... 49 
Responsabilidade por atentados terroristas .................................................................................................. 52 
Mais questões de prova ............................................................................................................................................ 53 
Jurisprudência ............................................................................................................................................................... 69 
RESUMÃO DA AULA ..................................................................................................................................................... 76 
Questões comentadas na aula ............................................................................................................................... 78 
Gabarito ............................................................................................................................................................................. 86 
 
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RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO 
O vocábulo “responsabilidade” é utilizado para qualquer situação 
em que alguém deva responder pelas consequências dos seus atos. Esse 
“alguém”, no nosso tema de estudo, é o próprio Estado que, por possuir 
personalidade jurídica, também é titular de direitos e obrigações na ordem 
civil. 
No campo do Direito, verifica-se a existência de uma tríplice 
responsabilidade: a administrativa, a penal e a civil, inconfundíveis, 
independentes entre si e, eventualmente, cumuláveis. 
Em apertada síntese, a responsabilidade administrativa resulta de 
infração a normas administrativas; a responsabilidade penal decorre da 
prática de crimes e contravenções tipificados na lei penal; já a 
responsabilidade civil decorre de infrações a normas de direito civil, 
gerando para o infrator a obrigação de reparar o dano ou de ressarcir o 
prejuízo causado a outrem. 
A reponsabilidade do Estado, como pessoa jurídica, é sempre 
civil1. A responsabilidade civil tem como pressuposto a ocorrência de um 
dano (prejuízo). Significa que o sujeito só é civilmente responsável se sua 
conduta ou omissão provocar dano ao terceiro, dano que pode ser de 
ordem material (patrimonial) ou moral. 
A sanção aplicável no caso de responsabilidade civil é a indenização, 
que é o montante pecuniário necessário para reparar os prejuízos 
causados pelo responsável. 
Na maioria das relações entre particulares, o direito civil reconhece a 
chamada responsabilidade contratual. A responsabilidade contratual, 
como o próprio nome sugere, se funda no descumprimento de cláusulas 
estabelecidas em contratos prévios firmados entre as partes. 
Diversamente, a responsabilidade civil do Estado constitui 
modalidade extracontratual, por inexistir um contrato que sustente o 
dever de reparar. Para caracterizar a responsabilidade civil ou 
extracontratual do Estado, basta que haja um dano (patrimonial e/ou 
moral) causado a terceiro por comportamento omissivo ou comissivo 
de agente público. A responsabilidade civil impõe ao Estado a obrigação 
de reparar (indenizar) esse dano. 
 
1 Não confunda com a responsabilidade dos agentes públicos (pessoas físicas), que pode ser 
administrativa, penal e civil, como vimos na aula sobre o regime jurídico dos servidores públicos. 
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Aqui, cabe lembrar que o Estado, como pessoa jurídica, é um ser 
intangível, que somente se faz presente no mundo jurídico através dos 
seus agentes,pessoas físicas, cuja conduta é a ele imputada. O Estado, 
por si só, não pode causar danos a ninguém. 
Sendo assim, a responsabilidade civil do Estado pressupõe a 
existência de três su jeitos : o Estado, o terceiro lesado e o agente do 
Estado. Neste cenário, a Constituição Federal disciplina que o Estado é 
civi lmente responsável pelos danos que seus agentes causarem a 
terceiros (CF, art. 37, §6º). Ou seja, é o Estado quem deverá reparar os 
prejuízos causados por seus agentes, pagando as respectivas indenizações 
aos terceiros lesados. Isso não impede, contudo, que o Estado, depois de 
indenizar a vítima, cobre o ressarcimento correspondente de seus agentes 
que tenham agido com dolo ou culpa. Aprofundaremos esse assunto no 
decorrer da aula. 
Detalhe importante é que o surgimento da responsabi lidade não 
requer que o ato do agente público seja ilícito ( contrário à lei): a 
responsabilidade civil do Estado pode decorrer de atos ou 
comportamentos que, embora lícitos, causem danos a terceiros (ou, nas 
palavras de Di Pietro, "causem a pessoas determinadas ônus maior que o 
imposto aos demais membros da coletividade/'). 
Com base nessas noções prel iminares, a Profª Di Pietro apresenta a 
seguinte definição para "responsabilidade civil do Estado": 
Responsabilidade civil ou extracontratual do Estado: obrigação 
de reparar danos causados a terceiros em decorrência de comportamentos 
comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos, lícitos ou ilícitos, 
imputáveis aos agentes públicos. 
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EVOLUÇÃO 
O tema responsabi lidade civi l do Estado tem recebido tratamento 
diverso no tempo e no espaço. Em seguida, vamos estudar a evolução das 
várias teorias existentes sobre o assunto. 
IRRESPONSABILIDADE DO ESTADO 
Na época dos Estados absolutistas, a ideia que prevaleceu era a de 
que o Estado não tinha qualquer responsabi lidade pelos atos praticados 
por seus agentes. Havia a noção de que o Estado era um ente todo-
poderoso, insuscetível de causar danos e muito menos de ser 
responsabilizado. Valia, então, a máxima: the King can do no wrong (o rei 
não erra) ou, ainda, /e roi ne peut mal faire (o rei não pode fazer mal). 
Com o advento do Estado de Direito, a teoria da irresponsabilidade 
estatal perdeu espaço, passando-se a admitir a responsabilidade civi l do 
Estado. 
~? Alguns países desenvolvidos só recentemente 
abandonaram a doutrina da irresponsabilidade do ~ Curiosidade 
Estado. Os Estados Unidos, por exemplo, fizeram-
no através do Federal Tort Claim (de 1946) e a Inglaterra, através do Crown 
Proceeding Act (de 1947). 
TEORIA DA RESPONSABILIDADE COM CULPA COMUM 
Após o abandono da teoria da irresponsabilidade do Estado, surge a 
doutrina da responsabilidade estatal no caso de ação culposa de seu 
agente. Passava-se a adotar, desse modo, a teoria da responsabilidade 
com culpa, também chamada de doutrina civilista da culpa . 
Para enquadrar a responsabilidade do Estado, essa teoria procurava 
distinguir dois tipos de atitude estatal : os atos de império e os atos de 
gestão. 
Segundo a teoria civilista, o Estado poderia responder apenas pelos 
prejuízos decorrentes de seus atos de gestão, que seriam aqueles 
desprovidos de supremacia estatal, praticados pelos seus agentes para a 
conservação e desenvolvimento do patrimônio público e para a gestão dos 
seus serviços; o Estado, contudo, permanecia não respondendo pelos 
atos de império, que seriam aqueles praticados com supremacia, de 
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forma coercitiva e unilateral. Distinguia-se, dessa forma, a pessoa do Rei 
(insuscetível de errar), que praticaria os atos de império, da pessoa do 
Estado, que praticaria atos de gestão através de seus agentes. 
Portanto, pela teoria civilista, o Estado respondia pelos danos 
causados por seus agentes ao praticarem atos de gestão, porém só no 
caso de culpa destes. Ademais, cabia ao particular prejudicado o ônus de 
identificar o agente estatal causador do dano, além de demonstrar que ele 
teria agido com culpa. 
O problema dessa teoria (que vigorou no Brasil desde o Império até a 
Constituição de 1946) é que, na prática, nem sempre era fácil distinguir 
se o ato era de império ou de gestão, o que causava uma série de dúvidas 
e confusões. 
TEORIA DA CULPA ADMINISTRATIVA 
Evoluindo mais um pouco, chegamos à teoria da culpa 
administrativa. O principal acréscimo na construção teórica foi quanto à 
desnecessidade de se fazer diferença entre os atos de império e os atos 
de gestão. 
Ademais, a teoria da culpa administrativa procurava desvincular a 
responsabilidade do Estado da ideia de culpa do agente estatal. Passou-se 
a falar em culpa do serviço público, em que o terceiro lesado não 
precisava identificar o agente estatal causador do dano. Para caracterizar 
a responsabilidade do Estado, bastava-lhe comprovar que o serviço 
público não funcionou ou funcionou de forma insatisfatória, mesmo que 
fosse impossível apontar o agente responsável pela falha. 
Perceba que a teoria também exige uma espécie de culpa, mas não a 
culpa subjetiva do agente, e sim uma culpa atribuída ao Estado (pela má 
prestação do serviço), denominada pela doutrina de 
culpa administrativa ou culpa anônima (haja vista a desnecessidade 
de individualizar a conduta do agente). 
A culpa administrativa ocorre quando: 
 O serviço não existe (inexistência do serviço); 
 Mau funcionamento do serviço (o serviço existe, porém não funcionou 
bem); ou 
 Retardamento do serviço (o serviço existe, funciona bem, porém atrasou-
se). 
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Para que o prejudicado pudesse exercer seu direito à reparação dos 
prejuízos, caberia a ele próprio o ônus de comprovar que o fato danoso se 
originava do mau funcionamento do serviço e que, em consequência, teria 
o Estado atuado com culpa. 
A teoria da culpa administrativa ainda serve 
de subsídio para responsabilização do Estado 
ão em algumas situações, como na omissão 
o!!!!!!!====:::!==:::a 
administrativa. 
TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO 
Pela teoria do risco administrativo, o Estado tem o dever de 
indenizar o dano causado ao particular, independentemente de falta do 
serviço ou de culpa dos agentes públicos. Ou seja, apenas pelo fato de 
existir o dano decorrente de atuação estatal surge para o Estado a 
obrigação de indenizar. 
Conforme assevera Hely Lopes Meirelles, "na teoria da culpa 
administrativa exige-se a falta do serviço; na teoria do risco 
administrativo exige-se, apenas, o fato do serviçov ', ou seja, a atuação 
estatal que provocou o dano. 
Na teoria o risco administrativo, a ideia de culpa é substituída pela de 
nexo de causalidade entre a conduta do agente público e o prejuízo 
sofrido pelo administrado. Presentes o fato do serviço e o nexo de 
causalidade entre o fato e o dano ocorrido, nasce para o Poder Público a 
obrigação de indenizar. 
Interessante notar que a "teoria do risco administrativo" 
tome nota! baseia-se no risco que a Administração Pública assume ao 
atuar em nome da coletividade, risco esse 
consubstanciado na possibilidade de seus atos acarretarem danos a certos membros 
da comunidade, impondo-lhes um ônus não suportado pelos demais. Para 
compensar essa desigualdade individual, oriunda das atividades da própria 
Administração, todos os outros integrantes da coletividade devem concorrer para a 
reparação do dano, através das indenizações pagas pelo erário. Com a repartição do 
ônus financeiro da indenização, evita-se que somente alguns suportem os prejuízos 
causados por uma atividade desempenhadapelo Estado no interesse de todos. 
2 Carvalho Filho denomina de fato administrativo, assim considerado como qualquer forma de conduta, 
comissiva ou omissiva, legítima ou ilegítima, singular ou coletiva, atribuída ao Poder Público. 
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Portanto, o risco e a solidariedade social são os suportes dessa doutrina3. 
A teoria do risco administrativo também reconhece a desigualdade jurídica 
entre o Estado e os administrados, decorrente da supremacia estatal. Para a teoria, 
seria injusto que aqueles que sofressem danos patrimoniais ou morais decorrentes 
da atividade do Estado precisassem comprovar a existência de culpa da 
Administração ou de seus agentes para que tivessem direito à reparação. 
Exatamente por dispensar a apreciação de elementos subjetivos (dolo ou 
culpa), a teoria do risco administrativo serve de fundamento para a chamada 
responsabilidade objetiva do Estado, que tem merecido o acolhimento dos Estados 
modernos, inclusive do Brasil, desde a Constituição de 1946. 
Como na teoria do risco administrativo a responsabilidade do Estado 
independe de qualquer espécie de culpa ( do Estado ou do agente públ ico), 
o particular que sofreu o dano não tem o ônus de provar a presença 
desses elementos subjetivos. 
Porém, ainda que a teoria do risco administrativo não exija que o 
particular comprove a culpa estatal ou do agente público, é possível ao 
Estado, visando excluir ou atenuar a indenização, demonstrar a 
ocorrência das chamadas excludentes de responsabilidade, entre elas 
a culpa da vítima {exclusiva ou concorrente), a força maior e o 
caso fortuito. 
Dessa forma, a culpa não é totalmente irrelevante na teoria 
objetiva do risco administrativo. A culpa não precisa ser demonstrada 
por aquele que pede a indenização contra o Poder Público. Todavia, se o 
Estado demonstrar que houve culpa por parte do particular que pleiteia a 
indenização, exime-se de responsabi lidade, podendo, inclusive, acionar o 
particular para que honre com os prejuízos. 
Na teoria do risco administrativo permite-se que o 
Estado comprove a culpa do pretenso lesado, de 
ão forma a eximir o erário, integral ou parcialmente, 
.------~- do dever de indenizar. 
Assim, por exemplo, havendo um acidente entre um veículo oficial e 
um particular, não necessariamente a Administração deverá indenizar os 
danos causados ao veículo particular. Caso a Administração demonstre 
que houve culpa recíproca - isto é, dela e do particu lar (vítima), 
3 Hely Lopes Meirelles (2014, p. 739) 
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concomitantemente – sua obrigação de indenizar será proporcionalmente 
atenuada. Mais que isso, se a Administração conseguir provar que a culpa 
tenha sido exclusivamente do motorista particular, restaria excluída a 
obrigação de indenizar por parte da Administração. Essa é a fundamental 
diferença com relação ao risco integral, como veremos a seguir. 
TEORIA DO RISCO INTEGRAL 
Vimos que, na teoria do risco administrativo, o Estado é responsável 
pelas condutas danosas de seus agentes públicos, independentemente de 
prova de culpa, mas há situações que afastam o dever de o Estado 
reparar o eventual prejuízo (são as excludentes de responsabilidade, 
como a culpa da vítima). 
Por sua vez, pela teoria do risco integral, o Estado funciona como 
“segurador universal”, sendo obrigado a indenizar os prejuízos suportados 
por terceiros, ainda que resultantes da culpa exclusiva da vítima ou de 
caso fortuito ou força maior. 
Segundo essa teoria, basta a existência do evento danoso e do nexo 
de causalidade para que surja a obrigação de indenizar para o Estado, 
sem a possibilidade de que este alegue excludentes de sua 
responsabilidade. 
Por ser o risco integral modalidade de risco administrativo 
extremamente exagerada, a doutrina majoritária sustenta não ser 
aplicável em nosso ordenamento jurídico. A regra geral, portanto, é a 
não aplicabilidade da teoria do risco integral. 
Porém, há na doutrina quem defenda serem os danos causados por 
acidentes nucleares uma aplicação da teoria do risco integral (CF, 
art.21, XXIII, “d” 4 ), uma vez que, nessa hipótese, ficaria afastada 
qualquer possibilidade de alegações de excludentes pelo Estado5. 
Outra hipótese de aplicação da teoria do risco integral aceita pela 
doutrina e pela jurisprudência é a responsabilidade por 
 
4 Art. 21. Compete à União: 
(...) 
XXIII - explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e exercer monopólio estatal sobre a 
pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios nucleares 
e seus derivados, atendidos os seguintes princípios e condições: 
(...) 
 d) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existência de culpa; 
5 O tema, porém, não é pacífico. Existem autores que pensam não existir distinção entre a 
responsabilidade por dano nuclear e as demais hipóteses de responsabilidade civil do Estado, ou seja, o 
dano nuclear também ensejaria a responsabilidade civil objetiva na modalidade risco administrativo. 
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danos ambientais. Sobre o tema, é bastante elucidativo o seguinte texto 
extraído da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ)6 : 
ii Jurisprudência A responsabilidade por dano ambiental é objetiva e pautada no risco integral, não se 
admitindo a aplicação de excludentes de 
responsabilidade. Conforme a previsão do art. 14, § 12, da Lei n. 6.938/1981, 
recepcionado pelo art. 225, §§ 22 e 32, da CF, a responsabilidade por dano 
ambiental, fundamentada na teoria do risco integral, pressupõe a existência de uma 
atividade que implique riscos para a saúde e para o meio ambiente, impondo-se ao 
empreendedor a obrigação de prevenir tais riscos (princípio da prevenção) e de 
internalizá-los em seu processo produtivo (princípio do poluidor-pagador). 
Pressupõe, ainda, o dano ou risco de dano e o nexo de causalidade entre a atividade 
e o resultado, efetivo ou potencial, não cabendo invocar a aplicação de excludentes 
de responsabilidade. 
Por fim, a doutrina também aponta como exemplo de aplicação da 
teoria do risco integral a responsabilidade da União para indenizar danos 
decorrentes de ataques terroristas e atos de guerra a aeronaves 
brasileiras, conforme previsto na Lei 10.744/2003. Estudaremos esse 
assunto em tópico específico ao fina l da aula. 
6 REsp 1.346.430-PR, Rel. Min. Luis Felipe Salomão, julgado em 18/10/ 2012. (Informativo de 
Jurisprudência nº 507). 
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1. (Cespe - TRT1 O 2013) Pela teoria da faute du service, ou da culpa do serviço, 
eventual falha é imputada pessoalmente ao funcionário culpado, isentando a 
administração da responsabilidade pelo dano causado. 
Comentário: Com o advento da teoria da faute du service, ou da culpa do 
serviço, ou ainda, da culpa administrativa, buscou-se desvincular a 
responsabilidade do Estado da ideia de culpa do agente estatal. Assim, 
eventual falha no serviço público é imputada à própria Administração, e não ao 
funcionário culpado. No nosso ordenamento jurídico, essa teoria serve de 
base para a responsabilização subjetiva do Estado em caso de omissão na 
prestação de determinado serviço público (é necessário demonstrar dolo ou 
culpa na falha do serviço, mas não é preciso individualiza-la, apontando quem 
foi o agente causador, dado que a falha éatribuída ao próprio Poder Público). 
Aprofundaremos esse assunto no decorrer da aula. 
Gabarito: Errado 
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2. (Cespe – Ministério da Justiça 2013) A teoria que impera atualmente no direito 
administrativo para a responsabilidade civil do Estado é a do risco integral, segundo 
a qual a comprovação do ato, do dano e do nexo causal é suficiente para determinar 
a condenação do Estado. Entretanto, tal teoria reconhece a existência de 
excludentes ao dever de indenizar. 
 Comentário: A teoria que impera atualmente no direito administrativo para 
a responsabilidade civil do Estado é a do risco administrativo, segundo a qual 
a comprovação do ato, do dano e do nexo causal é suficiente para determinar 
a condenação do Estado. A teoria do risco administrativo reconhece a 
existência de excludentes ao dever de indenizar (ex: culpa exclusiva da vítima 
e ocorrência de caso fortuito e força maior). A teoria do risco integral, por sua 
vez, obriga o Estado a reparar todo e qualquer dano, não admitindo 
excludentes de responsabilidade. No nosso ordenamento jurídico, a teoria do 
risco integral só é aplicada em hipóteses restritas, como exceção, quais sejam: 
danos nucleares, danos ambientais e ataques terroristas a aeronaves 
brasileiras. 
 Gabarito: Errado 
3. (Cespe – Bacen 2013) De acordo com a teoria da culpa administrativa, existindo 
o fato do serviço e o nexo de causalidade entre esse fato e o dano sofrido pelo 
administrado, presume-se a culpa da administração. 
 Comentário: De acordo com a teoria objetiva (risco administrativo e risco 
integral, e não da culpa administrativa), existindo o fato do serviço e o nexo de 
causalidade entre esse fato e o dano sofrido pelo administrado, presume-se a 
culpa da Administração, afinal, a pessoa que sofreu o dano não precisa prova-
la (a responsabilidade é objetiva). Na teoria da culpa administrativa, ao 
contrário, a culpa da Administração não é presumida, e sim precisa ser 
demonstrada pela parte lesada (é o que ocorre nos casos de omissão do Poder 
Público). 
 Gabarito: Errado 
 
 
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RESPONSABILIDADE OBJETIVA: ART. 3 7, §6º DA CF 
O art. 37, §6º da Constituição Federa l assim dispõe: 
§ 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado 
prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus 
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de 
regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. 
A doutrina ensina que esse dispositivo constitucional consagra no 
Brasil a responsabilidade extracontratual objetiva da Administração 
Pública, na modalidade risco administrativo. 
Sendo assim, a Administração Pública tem a obrigação de indenizar o 
dano causado a terceiros por seus agentes, independentemente da 
prova de culpa no cometimento da lesão ( e independentemente da 
existência de contrato entre ela e o terceiro prejudicado). 
A responsabilidade objetiva prevista no art. 37, §6º da CF alcança: 
:, Todas as pessoas jurídicas de d ireito público (administração direta, 
autarquias e fundações de direito público), independentemente das 
atividades que exerçam ; 
:, As pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços 
públicos (empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações 
públicas de direito privado que prestem serviços públicos); 
:, As pessoas privadas, não integrantes da Administração Pública, que 
pres tem serviços públicos mediante delegação (concessionárias, 
permissionárias e detentoras de autorização de serviços públicos). 
4. (Cespe - DP/DF 2013) Segundo o ordenamento juríd ico brasileiro, todas as 
pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado que integrem a 
administração pública responderão objetivamente pelos danos que seus agentes, 
nessa qualidade, causarem a terceiros. 
Comentário: A responsabilidade civil objetiva abrange (i) todas as 
pessoas jurídicas de direito público e (ii) as pessoas jurídicas de direito 
privado prestadoras de serviço público, mas não as pessoas jurídicas de 
direito privado exploradoras de atividade econômica. Portanto, a palavra 
"todas" macula o quesito. 
Gabarito: Errado 
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Portanto, um órgão da administração di reta (ex : Polícia Federal), uma 
empresa estata l prestadora de serviços públicos (ex : Correios) e uma 
concessionária de serviço público (ex : TIM e Rede Globo) respondem 
igualmente pelos danos (patrimoniais ou morais) que seus agentes 
causarem a terceiros, tendo a obrigação de indenizar os prejuízos 
causados. No caso dos danos provocados pelos órgãos da administração 
direta, quem responde é o próprio ente político (União, Estados, DF e 
Municípios), detentores que são da personalidade jurídica (os órgãos são 
despersonalizados). 
~? 
~ Curiosidade 
A regra do art. 37, §62 da CF é reproduzida, em 
parte, no art. 43 do Código Civil: 
"Art. 43. As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis 
por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito 
regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo". 
Perceba que o Código Civil, embora tenha incorporado a teoria do risco 
administrativo, não fez menção às pessoas jurídicas de direito privado prestadoras 
de serviços públicos. A omissão do Código Civil, contudo, não afasta a 
responsabilidade dessas entidades, que decorre da própria Constituição. 
Outro ponto a destacar no art. 37, §6º da CF é que a 
responsabilidade objetiva do Estado decorre dos danos causados a 
terceiros por "seus agentes", desde que estejam atuando na condição 
de agentes públicos, e não em suas atividades particulares. Vou 
explicar. 
Primeiramente, cumpre destacar que a expressão "agente" utilizada 
no dispositivo constitucional possui um alcance bem amplo, não se 
restringindo aos servidores públicos estatutários, mas incluindo também 
os empregados das entidades de direito privado prestadoras de serviço 
público, integrantes ou não da Administração Pública. Enfim, abrange 
todas as pessoas incumbidas da realização de algum serviço público, em 
caráter permanente ou transitório . 
Note, porém, que é condição imprescindível para a caracterização 
da responsabilidade do Estado o fato de o agente, ao praticar o ato 
danoso, estar atuando na condição de agente público (ou de agente de 
delegatária de serviço público), va le dizer, no desempenho das atribuições 
próprias da sua função ou simplesmente agindo como se a estivesse 
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exercendo. Não importa se a atuação do agente foi lícita ou ilícita7; o 
que interessa é exclusivamente ele agir na qualidade de agente 
público, e não como pessoa comum. 
Dessa forma, se um policial fardado, agindo em nome do Estado (o 
que, no caso, presume-se pelo só fato de o agente estar fardado e 
integrar efetivamente os quadros da corporação policial), ainda que em 
dia de folga, causar dano ao particular, a obrigação de indenizar compete 
ao Poder Público, independentemente da existência de irregularidade na 
conduta do agente. 
Por outro lado, não haverá responsabilidade do Estado nos casos em 
que o agente causador do dano seja realmente um agente público, 
mas não esteja atuando na sua condição de agente público (nem 
parecendo estar). 
Por exemplo, um policialmilitar, em dia de folga, quando estava na 
frente da sua casa, de bermuda e sem camisa, discute com um inimigo 
pessoal e acaba desferindo tiros com uma arma não pertencente à 
corporação. Nesse caso, o Estado não será responsabilizado, pois o 
policial, apesar de ser agente público, não atuou nessa qualidade; seu 
comportamento derivou de interesse privado, motivada por sentimento 
pessoal. Dessa forma, sua conduta não poderá ser imputada ao Estado. 
Por outro lado, caso, na mesma situação, o disparo tivesse sido 
efetuado com uma arma da corporação, caberia a responsabilidade civil do 
Estado, pois o policial somente detinha a posse da referida arma por 
causa da sua situação funcional, ou seja, o simples uso da arma, ainda 
que em dia de folga (o que é vedado), configura atuação na condição de 
agente público, atraindo a responsabilidade do Estado8. 
 
 
 
 
 
7 Conforme ensina Hely Lopes Meirelles, a atuação ilícita do servidor não exclui a responsabilidade 
objetiva da Administração. Antes, a agrava, porque tal atuação traz ínsita a presunção de má escolha do 
agente público para a missão que lhe fora atribuída. 
8 STF Ȃ RE 291.035/SP 
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Os danos causados pelos chamados agentes de fato 
tome nota! também acarretam responsabilidade para a Administração 
Pública (ex: prejuízo causado a terceiro por um servidor 
público com idade superior à limite para aposentadoria compulsória). Ou seja, ainda 
que o vínculo entre o agente e o Estado esteja maculado por um vício insanável, a 
mera atuação na condição de agente público atrai a responsabilidade do Estado 
(afinal, a Administração permitiu ou não foi capaz de impedir a atuação do agente de 
fato). 
Por outro lado, um dano causado por alguém que não tenha vínculo algum com 
a Administração Pública, nem mesmo um vínculo eivado de nulidade, a exemplo de 
um usurpador de função, não acarreta a responsabilidade do Estado (ex: sujeito que 
veste uma farda policial, sem jamais ter sido regularmente admitido para a 
corporação, e fere um terceiro). 
É oportuno conhecermos também o alcance do conceito de 
"terceiros", constante do art. 37, §6º da CF. A expressão tem 
abrangência ampla, incluindo todas as pessoas físicas e jurídicas, 
públicas ou privadas. Em outras palavras, o Estado deve responder 
pelos danos causados por seus agentes a qualquer que seja a vítima9 . 
Continuando no art. 37, §6º, percebe-se que, na sua parte fina l, é 
feita referência à possibilidade de a pessoa jurídica cobrar do agente 
público o valor da indenização que foi obrigada a pagar. Assim, a pessoa 
jurídica deverá ajuizar ação regressiva contra o seu agente a fim de 
obter o ressarcimento da indenização que foi obrigada a pagar. 
Todavia, o agente somente será responsabilizado se for comprovado 
que ele atuou com dolo ou culpa, ou seja, a responsabilidade do 
agente é subjetiva, na modalidade culpa comum. O ônus da prova da 
culpa do agente é da pessoa jurídica em nome da qual ele atuou e que 
já foi condenada a indenizar o terceiro lesado. 
Por fim, vale destacar que a responsabil idade extracontratua l 
objetiva do Estado decorre apenas de danos provocados por alguma 
conduta comissiva (ação) de seus agentes. Na hipótese de prejuízos 
provocados pela omissão do Poder Público, a responsabilidade civi l é de 
natureza subjetiva (teoria da culpa administrativa), como veremos 
adiante, em tópico específico. 
9 STF - AI 4 73.381/ AP 
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5. (Cespe - CNJ 2013) No ordenamento juríd ico brasileiro, a responsabilidade do 
poder público é objetiva, adotando-se a teoria do risco administrativo, fundada na 
ideia de solidariedade social, na justa repartição dos ônus decorrentes da prestação 
dos serviços públicos, exigindo-se a presença dos seguintes requisitos: dano, 
conduta administrativa e nexo causal. Admite-se abrandamento ou mesmo exclusão 
da responsabilidade objetiva, se coexistirem atenuantes ou excludentes que atuem 
sobre o nexo de causalidade. 
Comentário: A questão apresenta uma perfeita síntese acerca da 
responsabilidade civil objetiva do Estado, na modalidade risco administrativo. 
Gabarito: Certo 
6. (Cespe - PC/CE 2012) A responsabilidade civil do Estado exige três requisitos 
para a sua configuração: ação atribu ível ao Estado, dano causado a terceiros e nexo 
de causalidade. 
Comentário: A responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito 
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público e das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço 
público, responsabilidade objetiva, com base no risco administrativo, ocorre 
diante dos seguintes requisitos: 
a) Dano a terceiro; 
b) Ação administrativa; 
c) Nexo causal entre o dano e a ação administrativa. 
Essa responsabilidade objetiva, com base no risco administrativo, admite 
pesquisa em torno da culpa da vítima, para o fim de abrandar ou mesmo 
excluir a responsabilidade da pessoa jurídica de direito público ou da pessoa 
jurídica de direito privado prestadora de serviço público. 
 Gabarito: Certo 
7. (Cespe – Ministério da Justiça 2013) Para a configuração da responsabilidade 
civil do Estado, é irrelevante licitude ou a ilicitude do ato lesivo. Embora a regra seja 
a de que os danos indenizáveis derivam de condutas contrárias ao ordenamento 
jurídico, há situações em que a administração pública atua em conformidade com o 
direito e, ainda assim, produz o dever de indenizar. 
 Comentário: Para configurar a responsabilidade civil do Estado, o agente 
causador do prejuízo a terceiros deve ter agido na qualidade de agente 
público, sendo irrelevante o fato de ele atuar dentro, fora ou além de sua 
competência legal, nem mesmo se o ato foi culposo ou doloso. Não importa, 
portanto, perquirir se a atuação do agente foi lícita ou ilícita, uma vez que essa 
atuação – legal ou ilegal – é imputada ao órgão ou entidade cujos quadros ele 
integra. 
Por exemplo, o agente da Administração, ao realizar a manutenção dos 
bueiros da cidade, pode esquecer a tampa de um deles aberta e, com isso, 
provocar estragos num veículo particular que transitar sobre o local. Nessa 
hipótese, mesmo que o fato de deixar a tampa do bueiro aberta não caracterize 
um ato ilícito do agente público, ainda assim a Administração deverá indenizar 
o particular. 
 Gabarito: Certo 
 
 
 
 
 
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RESPONSABILIDADE CIVIL DAS EMPRESAS ESTATAIS 
Como visto, segundo o art. 37, §6º da CF, além das pessoas jurídicas 
de direito público (administração direta, autarquias e fundações 
públicas) , as empresas públicas e as sociedades de economia mista 
prestadoras de serviço público ( ex : Correios e Infraero ), entidades de 
direito privado, também se submetem à responsabi lidade de natureza 
objetiva, na modalidade risco administrativo. 
Ressalte-se que não estão abrangidas pelo art. 37, §6º da CF as 
empresas públicas e as sociedades de economia mista exploradoras de 
atividade econômica (ex: Banco do Brasil e Petrobras). Estas 
respondem pelos danos que seus agentes causarem a terceiros da mesma 
forma que qualquer empresa privada, nos termos do direito civil e 
comercial; ou seja, a responsabilidade das empresas estatais exploradoras 
de atividade econômica é de natureza subjetiva (teoria civilista ou culpa 
comum - depende da demonstração de culpa do agente). 
Entidades 
administrativas 
RESPONSABILIDADE CIVIL DAS PRESTADORAS DE SERVIÇOS PÚBLICOSÉ fato que o serviço público é incumbência do Poder Público (CF, 
art. 175 da CF), o qual não necessariamente será seu prestador. 
Como sabido, a Constituição Federal dá a possibi lidade de delegação 
de serviços públicos a particulares, não integrantes da Administração 
Pública (concessionárias, permissionárias e autorizadas), que 
assumirão o encargo de executar o serviço, permanecendo a sua 
titularidade de posse do Estado . 
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A regra da responsabilidade civil objetiva, prevista no art. 37, §6º 
da CF, se estende às pessoas jurídicas prestadoras de serviços públicos, 
independentemente de a prestadora integrar ou não a Administração 
Pública, neste último caso, sendo uma concessionária, permissionária ou 
autorizada. I sso se dá em razão de a entidade assumir o 
risco administrativo da prestação do serviço público. 
Dessa forma, no caso de delegação, junto com o "bônus" do serviço a 
ser prestado (a tarifa a ser cobrada dos usuários), a entidade que presta o 
serviço público assume o "ônus", ou seja, o dever de responder por 
eventuais danos causados a terceiros por seus empregados em 
decorrência da prestação do serviço público delegado10 . 
Quanto às concessionárias, permissionárias e autorizadas de 
serviços públicos, a jurisprudência do Supremo Tribuna l Federal (STF) 
consol idou o entendimento de que a responsabi lidade civi l dessas 
entidades é objetiva relativamente a terceiros usuários e não-usuários 
do serviço11 . Basta que o dano seja produzido pelo sujeito na qualidade de 
prestador de serviço público. 
Concessionárias, 
permissionárias e 
autorizadas 
Danos causados por 
seus agentes a usuários 
e não-usuários do 
serviço 
Assim, por exemplo, uma empresa concessionaria de transporte 
coletivo teria a obrigação de indenizar o pedestre (terceiro não-usuário) 
que fosse atropelado por ônibus da empresa, ainda que o motorista não 
tivesse culpa alguma. A concessionária só estaria livre do dever de 
indenizar se conseguisse comprovar a presença de alguma excludente de 
responsabilidade, a exemplo da culpa exclusiva da vítima ou da força 
maior. 
10 É o que dispõe o art. 25 da Lei 8.987 /1995: incumbe à concessionária a execução do serviço concedido, 
cabendo-lhe responder por todos os prejuízos causados ao poder concedente, aos usuários ou a terceiros, 
sem que a fiscalização exercida pelo órgão competente exclua ou atenue essa responsabilidade. 
11 RE 591.874/MS 
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8. (Cespe – CADE 2014) No direito pátrio, as empresas privadas delegatárias de 
serviço público não se submetem à regra da responsabilidade civil objetiva do 
Estado. 
 Comentário: Conforme expressamente previsto no art. 37, §6º da CF, as 
pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público, entre as 
quais se incluem as empresas privadas delegatárias de serviço público, se 
submetem sim à regra da responsabilidade civil objetiva do Estado. 
 Gabarito: Errado 
9. (Cespe – TCE/ES 2012) De acordo com o entendimento do STF, empresa 
concessionária de serviço público de transporte responde objetivamente pelos danos 
causados aos usuários de transporte coletivo. 
 Comentário: Na verdade, de acordo com o entendimento do STF, empresa 
concessionária de serviço público de transporte responde objetivamente pelos 
danos causados aos usuários e aos não-usuários de transporte coletivo. Não 
obstante, embora incompleto, o quesito pode ser considerado correto. 
 Gabarito: Certo 
10. (Cespe – PC/BA 2013) O corte de energia elétrica por parte da concessionária 
de serviço público presume a existência de dano moral, sendo desnecessária a 
comprovação dos prejuízos sofridos à honra objetiva de empresa ou usuário afetado 
pela interrupção do serviço. 
 Comentário: Para restar configurada a responsabilidade civil objetiva da 
concessionária de serviço público, é necessário que se demonstre a existência 
do dano, do ato da empresa e do nexo causal entre um e outro. Portanto, ao 
contrário do que afirma o quesito, é necessária a comprovação dos prejuízos 
sofridos. 
 Gabarito: Errado 
 
 
 
 
 
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RESPONSABILIDADE CIVIL POR OMISSÃO DA ADMINISTRAÇÃO 
Como já foi afirmado, o Estado pode causar dano a particulares por 
ação ou omissão. 
Quando há ação, os danos podem ser gerados por conduta culposa 
ou não do agente público. Em ambos os casos incide a responsabilidade 
civil objetiva, desde que presentes os seus pressupostos – o fato do 
serviço, o dano e o nexo causal. 
Todavia, quando há omissão, em regra existe a necessidade da 
presença do elemento culpa para a responsabilização do Estado. Em 
outras palavras, nas hipóteses de danos provocados por omissão do Poder 
Público, a sua responsabilidade civil passa ser de natureza subjetiva, na 
modalidade culpa administrativa. Nesses casos, a pessoa que sofreu o 
dano, para ter direito à indenização do Estado, tem que provar (o ônus da 
prova é dela) a culpa da Administração Pública. 
A culpa administrativa, no caso, origina-se do descumprimento do 
dever legal, atribuído ao Poder Público, de impedir a consumação do dano. 
Ou seja, decorre de falta no serviço que o Estado deveria ter prestado 
(abrangendo a inexistência, a deficiência ou o atraso do serviço) e que, se 
tivesse sido prestado de forma adequada, o dano não teria ocorrido. 
 Tal “culpa administrativa”, no entanto, não precisa ser 
individualizada, isto é, não precisa ser provada negligência, imprudência 
ou imperícia de um agente público determinado. Basta ao lesado provar o 
nexo causal entre o dano e a omissão estatal. 
A responsabilidade subjetiva do Estado usualmente se aplica a 
situações em que há dano a um particular em decorrência de atos de 
terceiros, não agentes públicos (ex: delinquentes ou multidões) ou de 
fenômenos da natureza (ex: enchente ou vendaval). 
Por exemplo, na hipótese de ocorrência de uma enchente que 
provoque estragos na residência de um particular, este terá direito à 
indenização do Estado caso consiga provar que os bueiros e as galerias 
pluviais, cuja manutenção é dever do Poder Público, estavam entupidos. 
Nesse exemplo, como o dano foi causado por um evento da natureza, e 
não por um ato de um agente público atuando nessa qualidade, para se 
atribuir ao Estado a responsabilidade civil pelo prejuízo, há necessidade de 
se provar a culpa administrativa (a responsabilidade é subjetiva, 
portanto). A culpa, na situação, está caracterizada pela ausência ou 
deficiência no serviço de manutenção, que contribuiu para o dano causado 
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ao patrimônio do particular; não há, contudo, necessidade de provar qual 
foi o agente público responsável pela omissão12. 
Por outro lado, caso se verifique que o dano decorreu 
exclusivamente de atos de terceiros ou fenômenos da natureza, sem 
qualquer omissão culposa da Administração, esta não terá a obrigação de 
indenizar. 
No mesmo exemplo anterior, caso todo o sistema de escoamento 
estivesse em perfeitas condições e, mesmo assim, por conta de uma 
chuva de intensidade excepcional e imprevisível, não tenha sido suficiente 
para evitar a enchente, a responsabilidade do Estado será afastada, 
porque o dano terá ocorrido exclusiva e diretamente de situação de força 
maior, sem qualquer culpa da Administração. A responsabilidade pela falta 
do serviço sóexiste quando o dano era evitável. 
Assim, podemos concluir que a regra da responsabilidade objetiva da 
Administração Pública não vale para os casos de omissão estatal. A 
responsabilidade passa a ser subjetiva. Este é o entendimento tanto 
doutrinário como jurisprudencial dominante13, e que deve ser tomado 
como regra geral. 
Disse que deve ser tomado como regra geral porque há situações em 
que os atos omissivos acarretarão a responsabilidade objetiva do 
Estado, nos termos do §6º do art. 37 da CF. 
Segundo a jurisprudência do STF14, quando o Estado tem o dever 
legal de garantir a integridade de pessoas ou coisas que estejam sob 
sua proteção direta (ex: presidiários e internados em hospitais públicos) 
ou a ele ligadas por alguma condição específica (ex: estudantes de 
escolas públicas) o Poder Público responderá civilmente, por danos 
ocasionados a essas pessoas ou coisas, com base na responsabilidade 
objetiva prevista no art. 37, §6º, mesmo que os danos não tenham sido 
diretamente causados por atuação de seus agentes. Nesse caso, de forma 
excepcional, o Estado responderá objetivamente pela sua omissão no 
dever de custódia dessas pessoas ou coisas. 
Como exemplo, pode-se citar um presidiário que seja assassinado por 
outro condenado dentro da penitenciária ou um aluno de escola pública 
 
12 Não obstante, a detecção do agente causador da omissão é importante para o Estado, para que possa 
apurar as devidas responsabilidades, e, assim, acionar o agente público em sede de ação regressiva, mas 
essa é outra história, que veremos daqui a pouco. 
13 STF Ȃ RE 695.887/PB; STJ Ȃ RE 602.102 
14 RE 633.138/DF 
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que seja agredido no horário de aula por outro aluno ou por pessoa 
estranha à escola. Nestas situações haverá a responsabilidade objetiva 
do Estado, mesmo que o prejuízo não decorra de ação direta de um 
agente do Poder Público, e sim de uma omissão. Para se livrar da 
responsabilidade, a Administração terá que provar ( o ônus da prova é 
dela) a ocorrência de algum excludente dessa responsabilidade, como um 
evento de força maior. 
Segundo a doutrina, a responsabi lidade objetiva nesses casos decorre 
de uma omissão específica do Estado, que possibilitou a ocorrência do 
dano, a qual, para efeito de responsabilidade civi l, equipara-se à conduta 
comissiva. 
A omissão específica, que enseja a responsabilidade objetiva 
para a Administração, difere da omissão genérica, que gera a 
responsabilidade subjetiva. 
Ressalte-se que a omissão específica está presente, em especial, 
quando há pessoas sob custódia do Estado (ex: presidiários, pessoas 
internadas em hospitais públicos, estudantes de escolas públicas), casos 
em que a responsabi lidade civil da Administração, como dito, é do tipo 
objetiva, na modalidade risco administrativo, dada a sua omissão 
específica com relação às pessoas sob sua guarda (não há necessidade de 
provar a culpa da Administração). 
Nos demais casos, que não envolvam pessoas sob custódia do 
Estado, a omissão é genérica e enseja a responsabil idade civil subjetiva 
da Administração, na modalidade culpa administrativa. O prejudicado é 
que terá de provar que houve omissão culposa do Estado. 
Na prova, se a questão não trouxer nenhuma situação 
tome nota! sobre pessoas sob a guarda ou a custódia do Estado 
(presidiários, alunos ou hospitalizados), pode marcar que a 
omissão estatal importará a responsabilização do Estado com base na teoria 
subjetiva. Ao contrário disso, se houver um contexto, analise primeiro se a situação 
se refere às pessoas então mencionadas. Em caso positivo, haverá omissão 
específica, e, sendo assim, o caso será de responsabilidade objetiva. 
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Em qualquer caso deve 
haver nexo causal entre 
a omissão e o dano 
Responsabilidade civil 
por omissão 
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Regra geral 
Subjetiva 
{culpa administrativa) 
Pessoas sob a guarda do Estado 
{alunos, presidiários, 
hospitalizados) 
Objetiva 
{risco administrativo) 
11. (Cespe - TCDF 2012) A responsabil idade do Estado por danos causados por 
fenômenos da natureza é do tipo subjetiva. 
Comentário: Nos danos decorrentes de caso fortuito ou força maior -
como se pode classificar os fenômenos da natureza - sem que haja conduta 
comissiva da Administração Pública, esta somente será responsabilizada caso 
se comprove que a adequada prestação do serviço estatal obrigatório teria 
evitado ou reduzido o resultado danoso. Nesses casos, a responsabilidade do 
Estado, se houver, é subjetiva, baseada na teoria da culpa administrativa. 
Gabarito: Certo 
12. (Cespe - Câmara dos Deputados 2012) O fato de um detento morrer em 
estabelecimento prisional devido a negligência de agentes penitenciários configurará 
hipótese de responsabilização objetiva do Estado. 
Comentário: Na hipótese de danos sofridos por pessoas sujeitas à guarda 
do Estado, como os detentos, a jurisprudência reconhece que a 
responsabilidade do Estado é objetiva, ainda que o dano não tenha sido 
provocado por uma atuação direta de um agente público. Ou seja, trata-se de 
uma exceção à regra de que a omissão estatal acarreta responsabilidade 
subjetiva do Estado. 
Gabarito: Certo 
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EXCLUDENTES DE RESPONSABILIDADE 
O princípio da responsabilidade civil da Administração não se reveste 
de caráter absoluto. Com efeito, diante de certas situações, admite-se o 
abrandamento e, até mesmo, a própria exclusão da responsabilidade 
civi l do Estado, seja ela de natureza ob;etiva (por ação, risco 
administrativo) ou sub;etiva (por omissão, cu lpa administrativa). 
As situações que importam a 
responsabilidade civil do Estado, 
responsabilidade, podem ser: 
exclusão total ou parcial 
as chamadas excludentes 
:> Culpa atribuível, total ou parcialmente, à própria vítima. 
:> Caso fortuito e força maior. 
:> Fato exclusivo de terceiros. 
da 
de 
Tais situações implicam a exclusão da responsabilidade civil porque 
afastam o nexo de causalidade entre a atuação/omissão estatal e o 
dano. Sem o link (nexo de causalidade) entre a atividade do Estado e 
prejuízo causado, não há como se configurar a responsabilidade e, 
consequentemente, não há que se falar em indenização a ser feita ao 
prejudicado. 
Rompem o nexo de causalidade 
entre a atuação estata l e o dano 
Culpa exclusiva ou concorrente da 
vítima 
Caso fortuito e força maior 
Fato exclusivo de terceiros 
Vamos então fa lar um pouco sobre cada uma das excludentes de 
responsabilidade. 
Com re lação à culpa exclusiva da vítima, tem-se que, se ficar 
comprovado que o prejudicado, na verdade, foi o único responsável pelo 
resultado danoso, então ele não é v ítima, e sim o próprio causador do 
dano, devendo, portanto, arcar com os prejuízos causados a si mesmo. 
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Por exemplo: um motorista, servidor público, vem dirigindo em 
serviço de forma cautelosa quando, de repente, um particular avança o 
sinal vermelho e colide com o veículo oficial. Nesse caso, o Estado não 
teria o dever de indenizar o proprietário do automóvel particular, pois o 
dano foi causado exclusivamente por ato do próprio particular. Em outras 
palavras, não houve nexo de causalidade entre alguma ação do agente 
público e o dano, daí o fundamento para a exclusão da responsabilidade 
civil do Estado. 
Detalhe é que a responsabilidade do Poder Público, em razãode culpa 
atribuível à própria vítima, pode ser totalmente excluída como também 
pode ser reduzida proporcionalmente. No exemplo dado, a 
responsabilidade foi totalmente excluída, pois a culpa pelo acidente foi 
exclusiva do particular. 
Por outro lado, se alguma ação do servidor público, de alguma forma, 
tivesse contribuído para o acidente, haveria aquilo que a doutrina chama 
de culpa concorrente (do agente público e da vítima). Nesse caso, a 
responsabilidade civil da Administração seria afastada apenas 
parcialmente, ou seja, o Estado teria o dever de indenizar o particular, só 
que o valor da indenização seria reduzido proporcionalmente. 
Outra excludente de responsabilidade se verifica na hipótese de 
caso fortuito ou força maior. 
Não há consenso na doutrina acerca do que vem a ser caso fortuito e 
do que vem a ser força maior. Alguns autores dizem que caso fortuito 
decorre de eventos da natureza e força maior da conduta humana; outros 
autores afirmam exatamente o contrário. Entretanto, não nos interessa 
aqui fazer distinção entre os conceitos. Para o nosso objetivo, vamos 
adotar a posição majoritária da doutrina e da jurisprudência que considera 
“caso fortuito” e “força maior” como se fossem a mesma coisa. 
Nesse sentido, tanto o caso fortuito como a força maior 
constituem fatos imprevisíveis, não imputáveis à Administração e 
que podem romper a necessária causalidade entre a ação do Estado e o 
dano causado. 
Os eventos de caso fortuito e força maior só podem ser considerados 
excludentes de responsabilidade nas situações em que o dano decorrer 
exclusivamente dos efeitos do evento imprevisível. Isso é necessário 
para caracterizar a necessária quebra do nexo de causalidade entre o 
dano e alguma ação ou omissão estatal. 
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Sendo assim, na ocorrência de algum evento imprevisível que tenha 
causado dano a terceiros, deve-se ana lisar se houve omissão por parte do 
Estado ( ou do prestador do serviço público) quanto a providências de sua 
incumbência para evitar o prejuízo. Caso fique caracterizada a omissão 
culposa, a responsabi lidade do Estado não será afastada, havendo direito 
de indenização por parte do prejudicado. 
Aqui, vale o mesmo exemplo apresentado anteriormente sobre os 
danos causados por uma enchente e a manutenção dos bueiros e galerias 
pluviais. Se a ausência ou deficiência na manutenção a cargo do Estado 
contribuiu para a produção dos efeitos da enchente, não há que se fa lar 
em exclusão da responsabi lidade civil da Administração (no caso, de 
natureza subjetiva); por outro lado, se os bueiros e galerias pluviais 
estavam em boas condições e, mesmo assim, a enchente ocorreu devido a 
forte chuva de intensidade imprevisível, então esse evento pode ser 
considerado um excludente da responsabi lidade do Estado, pois foi ele 
próprio (o evento imprevisível) que provocou di retamente o dano, sem 
nenhuma contribuição da Administração Pública. 
~ FIQUE 
~atento! ! 
Maria Sylvia Oi Pietro e Celso Antônio Bandeira de Melo 
definem força maior como um evento externo à 
Administração, de natureza imprevisível e irresistível ou 
inevitável. Segundo essa definição, seriam exemplos de força maior um furacão, um 
terremoto (eventos da natureza), como também uma guerra ou uma revolta popular 
incontrolável (eventos humanos). 
Diversamente, caso fortuito seria sempre um evento interno, ou seja, decorrente 
de uma atuação da Administração, mas com resultados anômalos, tecnicamente 
inexplicáveis e imprevisíveis. Como exemplo, pode-se citar o rompimento de uma 
adutora durante a manutenção ou a falha de uma peça mecânica num veículo oficial 
em trânsito. 
Para os autores, somente as situações de força maior eximem a responsabilidade 
objetiva civil da Administração Pública, mas não os eventos internos enquadrados 
como caso fortuito. 
Isso porque, nas situações de força maior, o dano não decorre de atuação do 
Estado, mas do próprio evento externo, de modo que não há um nexo causal entre 
alguma atividade estatal e o dano sofrido pelo particular (a menos que haja alguma 
omissão culposa da Administração, é claro). 
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Ao contrário, nas situações de caso fortuito, considerando a definição dos 
autores, o dano decorre diretamente de uma atuação da Administração, muito 
embora ela não tenha qualquer culpa em relação aos efeitos da sua atuação (afinal, 
os resultados são anômalos e inevitáveis). Portanto, como existe o nexo causal entre 
o dano e a atuação estatal, não haveria como considerar o caso fortuito como um 
excludente de responsabilidade. 
Não obstante a posição dos ilustres autores, registre-se que a maioria da doutrina 
e da jurisprudência não faz essa diferenciação entre "força ma ior" e "caso fortu ito". 
Ambos são considerados eventos externos à Administração, imprevisíveis e 
incontroláveis, capazes de romper a necessária causalidade entre a ação do Estado e 
o dano causado. Em outras palavras, para a maior parte da doutrina e da 
jurisprudência, "força maior" e "caso fortuito" são a mesma coisa e, por isso, ambos 
podem ser tomados como excludentes da responsabilidade civil da Administração. 
É essa posição que devemos levar para a prova como regra geral. 
No que diz respeito ao fato exclusivo de terceiros, a pos1çao 
prevalente é de corresponder também a uma excludente da 
responsabilidade civil da Administração Pública. A análise assemelha-se à 
relativa aos fatos imprevisíveis ( caso fortuito ou força maior): sem que se 
possa imputar atuação omissiva direta ao Estado, não há como 
responsabilizá-lo civilmente por atos de terceiros. 
É o que ocorre, por exemplo, em assaltos nos ônibus. Se não ficar 
caracterizada a omissão do prestador do serviço público, não há como 
responsabilizar a empresa concessionária de transporte pelo prejuízo 
provocado pelo assaltante. Afinal, segurança não está relacionada ao 
serviço prestado pela empresa. Nesse caso, o fato exclusivo de terceiro 
seria uma excludente de responsabilidade. 
Outro exemplo de fato exclusivo de terceiros seria o dano causado 
por multidões a bens particulares, como ocorre em muitos protestos no 
Brasil e no mundo. Também nesse caso deve-se perquirir se a 
Administração poderia ou não evitar o tumulto, a fim de preservar o 
patrimônio das pessoas. Se ficar comprovada a omissão do Poder Público, 
não há como afastar a responsabi lidade civi l do Estado; caso contrário, se 
os danos decorreram exclusivamente dos atos da multidão enfurecida, 
sem que o Poder Público pudesse fazer algo para contê-la, então o fato 
não acarreta a responsabi lidade civil do Estado. 
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13. (Cespe – TJDFT 2013) Se um particular sofrer dano quando da prestação de 
serviço público, e restar demonstrada a culpa exclusiva desse particular, ficará 
afastada a responsabilidade da administração. Nesse tipo de situação, o ônus da 
prova, contudo, caberá à administração. 
 Comentário: A responsabilidade civil objetiva na modalidade risco 
administrativo admite excludente de responsabilidade para afastar o dever de 
indenizar do Estado. Entre os excludentes de responsabilidade, está a culpa 
exclusiva da vítima, o caso fortuito e a força maior. Detalhe é que o ônus da 
prova em relação à presença do excludente de responsabilidade é da própria 
Administração (afinal, ela é que será beneficiada com a exclusão). 
 Gabarito: Certo 
14. (Cespe – MIN 2013) Considere que um particular, ao avançar o sinal vermelho 
do semáforo, tenha colidido seu veículo contra veículo oficial pertencentea uma 
autarquia que trafegava na contramão. Nessa situação, o Estado deverá ser 
integralmente responsabilizado pelo dano causado ao particular, dado que, no 
Brasil, se adota a teoria da responsabilidade objetiva e, de acordo com ela, a culpa 
concorrente não elide nem atenua a responsabilidade do Estado de indenizar. 
 Comentário: De acordo com a teoria da responsabilidade objetiva, na 
hipótese de culpa concorrente, a responsabilidade do Estado será atenuada, 
ou seja, o valor da indenização que terá de pagar será reduzido 
proporcionalmente, na medida de sua culpa. Como o particular também teve 
culpa, parte do prejuízo será suportado por ele. 
 Gabarito: Errado 
15. (Cespe – DP/AC 2012) Um paciente internado em hospital público de 
determinado estado da Federação cometeu suicídio, atirando-se de uma janela 
próxima a seu leito, localizado no quinto andar do hospital. Com base nessa 
situação hipotética, fica excluída a responsabilidade do Estado, por ter sido a culpa 
exclusiva da vítima, sem possibilidade de interferência do referido ente público. 
 Comentário: O entendimento acerca da responsabilidade civil pelo 
suicídio de pessoas sob a guarda do Estado não é uniforme na jurisprudência. 
As decisões variam a depender do caso concreto. Afinal, o suicídio é ou não é 
um caso de culpa exclusiva da vítima?? 
 No caso de suicídio envolvendo paciente internado em hospital público, o 
STF já se manifestou que a responsabilidade extracontratual do Estado fica 
excluída pela culpa exclusiva da vítima. Veja, por exemplo, a decisão do 
Supremo no RE 318.725/RJ: 
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DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE 
EXTRACONTRATUAL DO ESTADO. SUICÍDIO DE PACIENTE EM HOSPITAL 
PÚBLICO. INEXISTÊNCIA DE RELAÇÃO CAUSAL ENTRE O EVENTO E A 
ATUAÇÃO DO ENTE PÚBLICO. 1. A discussão relativa à responsabilidade 
extracontratual do Estado, referente ao suicídio de paciente internado em hospital 
público, no caso, foi excluída pela culpa exclusiva da vítima, sem possibilidade de 
interlerência do ente público. 2. Agravo regimental improvido. 
Daí, portanto, o gabarito da questão. Diversa, a meu ver, seria a situação 
em que a tendência suicida do paciente pudesse ser diagnosticada a priori, 
caso em que caberia ao Estado se acautelar das providências necessárias, 
para impedir que o internado lograsse tirar a própria vida. Mas esse não foi o 
caso. 
Quanto ao suicídio de detento em estabelecimento prisional, o STF 
possui outra posição, reconhecendo a responsabilidade civil objetiva do 
Estado. Foi a decisão adotada, por exemplo, no ARE 700.927/GO: 
Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Administrativo. 3. 
Responsabilidade civil do Estado. Indenização por danos morais. Morte de preso 
em estabelecimento prisional. Suicídio. 4. Acórdão recorrido em consonância com a 
jurisprudência desta Corte. Incidência da Súmula 279. Precedentes. 5. Ausência de 
argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental a que se 
nega provimento. 
Em geral, quando se trata do suicídio de detentos, a jurisprudência tem 
reconhecido a responsabilidade objetiva do Estado, não admitindo a exclusão 
da responsabilidade por culpa exclusiva da vítima. 
Enfim, percebe-se que existem na jurisprudência posições diversas e 
exatamente opostas em relação à responsabilidade civil do Estado na hipótese 
de suicídio de pessoas sujeitas à sua guarda. Por isso, considero que é 
possível afirmar que o suicídio, por si só, não caracteriza culpa exclusiva da 
vítima; deve-se analisar as demais circunstâncias que envolvem o caso, 
especialmente a previsibilidade da conduta do suicida, para concluir se há ou 
não responsabilidade do Estado. A não ser no caso dos detentos, em que a 
orientação jurisprudencial tende a ser pela responsabilidade objetiva do 
Estado, não existe uma regra única a ser seguida na prova. Cabe ao candidato 
analisar todas as informações presentes na questão - especialmente os 
elementos subjacentes, e não apenas o suicídio em si - para decidir qual a 
melhor resposta. 
Gabarito: Certo 
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16. (Cespe - Ministério da Justiça 2013) Caso ocorra o suicídio de um detento 
dentro de estabelecimento prisional mantido pelo Estado, a administração pública, 
segundo entendimento recente do STJ, estará, em regra, obrigada ao pagamento de 
indenização por danos morais. 
Comentário: A questão aborda a responsabilidade civil do Estado na 
hipótese de suicídio de detentos. Nesse caso específico, a jurisprudência vem 
se consolidando no sentido de que a responsabilidade do Estado é objetiva, e 
que o suicídio em ambiente prisional não é culpa exclusiva vítima. Segundo a 
jurisprudência do STJ (Resp 1.305.259/SC), "a responsabilidade civil estatal 
pela integridade dos presidiários é objetiva em face dos riscos inerentes ao 
meio em que eles estão inseridos por uma conduta do próprio Estado". 
Gabarito: Certo 
***** 
Vamos agora aprender como ocorre a reparação do dano causado 
pelo agente público ao particular, e como a pessoa jurídica poderá exercer 
o seu direito de regresso contra o agente. 
Em frente! 
AÇÃO DE REPARAÇÃO DO DANO: PARTICULAR X ADMINISTRAÇÃO 
Caso a Administração e o terceiro lesado não consigam entrar em 
acordo para reaver o prejuízo de forma amigável, na via administrativa, o 
particular que sofreu o dano praticado por agente público deverá intentar 
a ação judicial de reparação em face da Administração Pública, 
pleiteando indenização pelo prejuízo. 
ão 
A ação de reparação deve ser movida contra a 
Administração (pessoa jurídica), e não contra o 
agente que causou o dano. 
Isso porque, conforme o art. 37, §6º da CF, é a própria pessoa 
jurídica ( de direito público ou de direito privado prestadora de serviço 
público) que responderá objetivamente pela reparação dos danos 
causados a terceiros por seus agentes. Portanto, quem deve figurar no 
polo passivo ( respondendo, sendo processado) da ação de indenização 
movida pelo particu lar é a pessoa jurídica, e não o agente público; este 
tampouco poderá figurar em conjunto com a pessoa jurídica, na posição 
de litisconsorte. 
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Este é o posicionamento do STF, manifestado em inúmeras decisões, 
dentre elas, no RE 344.133/PE: 
Consoante dispõe o § 6º do artigo 37 da Carta Federal, respondem as 
pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de 
serviços públicos pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a 
terceiros, descabendo concluir pela legitimação passiva concorrente do 
agente, inconfundível e incompatível com a previsão constitucional de 
ressarcimento - direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou 
culpa. 
Segundo a jurisprudência do STF, essa sistemática consagra uma 
dupla garantia: uma, em favor do particular, pois lhe possibilita mover 
ação indenizatória contra a pessoa jurídica, o que, em tese, aumenta a 
sua chance de ser indenizado ( o Estado tem mais "força financeira" que o 
agente público causador direto do dano); e outra garantia em prol do 
agente público, que somente responderá perante a Administração, em 
caso de dolo ou culpa, mediante ação regressiva. 
~ FIQUE 
~atento! ! 
Em que pese a posição do STF, há na doutrina quem 
defenda a possibilidade de se mover ação de reparação 
diretamente contra o agente público. Tal é a posição, por 
exemplo, de Carvalho Filho, para quem "o fato de ser atribuída responsabilidade 
objetiva à pessoa jurídica não significa a exclusão do direito de agir diretamente 
contra aquele que causou o dano". 
Já o autor Celso Antônio Bandeirade Mello registra que a vítima pode propor 
ação de indenização contra o agente, contra o Estado ou contra ambos, como 
responsáveis solidários, no caso de dolo ou culpa. 
Na prova, portanto, não se deve descartar logo de cara alguma alternativa que 
afirme ser possível acionar diretamente o agente público; o melhor é verificar se o 
enunciado faz referência à doutrina, pois, se fizer, o item poderá ser considerado 
correto. 
Não obstante, deve-se tomar como REGRA GERAL (caso o enunciado não cite a 
doutrina ou apenas peça o posicionamento do STF) que a ação de reparação deverá 
ser intentada contra a pessoa jurídica causadora do dano, e não contra o agente, 
não se admitindo sequer o litisconsórcio passivo (entre a pessoa jurídica e o 
servidor) em tal situação. 
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Como a responsabilidade civil do Estado é do tipo objetiva ( ou seja, 
independe de culpa ou dolo da Administração), basta ao particular, na 
ação de reparação, demonstrar a existência de um nexo causal entre o 
fato lesivo (de autoria da Administração) e o dano (materia l ou moral). A 
partir daí, se o Poder Público quiser se eximir da obrigação de indenizar 
deverá provar que a vítima concorreu com dolo ou cu lpa para o evento 
danoso. Caso não consiga provar, o Estado responderá integralmente pelo 
dano (ou parcialmente, se conseguir provar a culpa concorrente), devendo 
indenizar o particular. 
O valor da indenização deve abranger o que a vítima efetivamente 
perdeu e o que gastou - por exemplo, com advogado - para ressarcir-se 
do prejuízo (danos emergentes), bem como o que deixou de ganhar em 
consequência direta do dano provocado pelo agente público 
(lucros cessantes). Some-se a isso, quando for o caso, a indenização 
pelo dano moral. 
Detalhe importante é que, conforme previsto na Lei 9.494/97 15 , a 
ação de reparação contra a Administração se sujeita a prazo de 
prescrição de cinco anos. 
Em outras palavras, o particular tem cinco anos para mover a ação 
judicial de reparação contra as pessoas jurídicas cujos agentes tenham lhe 
provocado algum prejuízo. Passado esse prazo, o particular perde o direito 
à indenização. O prazo prescricional de cinco anos se aplica, inclusive, 
para os danos provocados pelos agentes das delegatárias de serviços 
públicos, não integrantes da Administração. 
ii Jurisprudência 
1. Há precedentes do STJ e do STF que reconhecem a imprescritibilidade das ações 
indenizatórias por danos morais ou materiais decorrentes de atos de 
perseguição, tortura e prisão, por motivos políticos, praticados durante o 
regime militar16. Isso, porque as referidas ações referem-se a período em que a 
ordem jurídica foi desconsiderada, com legislação de exceção, havendo, sem 
dúvida, incontáveis abusos e violações dos direitos fundamentais, mormente do 
direito à dignidade da pessoa humana. 
1s Art. 1.11.-C. Prescreverá em cinco anos o direito de obter indenização dos danos causados por agentes de 
pessoas jurídicas de direito público e de pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços 
públicos. 
16 STJ - Resp 816.209 
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2. Para o STJ, tratando-se de fato danoso caracterizado como crime, o termo de 
início da prescrição quinquenal para a propositura da ação de indenização contra 
o Poder Público é a data do trânsito em julgado da sentença criminal 
condenatória17• 
17. (Cespe - PGE/BA 2014) Suponha que viatura da polícia civil colida com veículo 
particular que tenha ultrapassado cruzamento no sinal vermelho e o fato ocasione 
sérios danos à saúde do condutor do veículo particular. Considerando essa situação 
hipotética e a responsabilidade civil da administração pública, julgue o item 
subsequente. 
No caso, a ação de indenização por danos materiais contra o Estado prescreverá em 
vinte anos. 
Comentário: A ação de indenização contra o Estado prescreverá em 
cinco anos, e não em vinte. 
Gabarito: Errado 
18. (Cespe - TRT1 O 2013) Todos os anos, na estação chuvosa, a região 
metropolitana de determinado município é acometida por inundações, o que causa 
graves prejuízos a seus moradores. Estudos no local demonstraram que os fatores 
preponderantes causadores das enchentes são o sistema deficiente de captação de 
águas pluviais e o acúmulo de lixo nas vias públicas. 
Considerando essa situação hipotética, julgue o item subsequente. 
Caso algum cidadão pretenda ser ressarcido de prejuízos sofridos, poderá propor 
ação contra o Estado ou, se preferir, diretamente contra o agente público 
responsável, visto que a responsabilidade civi l na situação hipotética em apreço é 
solidária. 
Comentário: Com base na jurisprudência do STF, a ação de indenização 
deverá ser proposta contra o Estado, e não diretamente contra o agente 
público, daí o erro. A responsabilidade do Estado, no caso, é subjetiva, na 
modalidade culpa administrativa, de modo que o cidadão só terá direito a 
indenização se restar comprovado - e o ônus da prova é do cidadão - que 
determinada omissão culposa da Administração concorreu para o surgimento 
do resultado danoso. 
Gabarito: Errado 
11 STJ - Resp 435.266/SP 
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AÇÃO REGRESSIVA: ADMINISTRAÇÃO X AGENTE PÚBLICO 
O art. 37, §6º da CF autoriza que a pessoa jurídica condenada por 
responsabilidade civil do Estado mova ação regressiva contra o agente 
cuja atuação acarretou o dano, desde que seja comprovado dolo ou 
culpa18 na atuação do agente. 
Não é demais salientar que, por necessitar da comprovação de dolo 
ou culpa, a responsabilidade civil do agente perante a pessoa jurídica é de 
natureza subjetiva. 
Para entrar com a ação de regresso contra o agente, a pessoa 
jurídica (entidade pública ou delegatária de serviços públicos) deverá 
comprovar que já foi condenada judicialmente a inden izar o particular 
que sofreu o dano. Isso porque o direito de regresso nasce com o 
trânsito em julgado da decisão condenatória prolatada na ação de 
indenização. 
A Lei 4.619/1965, que dispõe sobre a ação regressiva da 
FIQUE atento! ! União contra seus agentes, prevê expressamente que "o 
• prazo para ajuizamento da ação regressiva será de 
sessenta dias a partir da data em que transitar em julgado a condenação imposta à 
Fazenda". Portanto, pela lei, a propositura da ação de regresso independe do efetivo 
pagamento da indenização à vítima (que poderá ter um prazo adicional para ser 
feito); basta a condenação judicial transitada em julgado. Essa é a REGRA GERAL que 
deverá ser levada para a prova. 
Vale saber, contudo, que parte da doutrina, e também alguns julgados do STJ, 
entende que o direito de regresso do Estado em face do agente público surge com o 
efetivo desembolso da indenização. Segundo essa corrente de entendimento, não 
basta o trânsito em julgado da sentença que condena o Estado na ação 
indenizatória, pois o interesse jurídico na propositura da ação regressiva depende do 
efetivo desfalque nos cofres públicos. A propositura da ação regressiva antes do 
pagament o poderia ensejar enriquecimento sem causa do Estado. 
Vale anotar que, mesmo que não se consiga provar a cu lpa ou dolo 
do agente público, a obrigação da Administração perante o particular não 
muda, va le dizer, o insucesso da ação de regresso não tem impacto algum 
is O dolo ocorre quando o agente tem a intenção de provocar o dano, enquanto a culpa ocorre quando o 
agente, embora não tenha a intenção do dano, não toma os cuidados necessários, ou faz algo para o qual 
não está apto, englobando a negligência, a imperícia e a imprudência. 
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