RESPONSABILIDADE FISCAL

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FACULDADES INTEGRADAS RIO BRANCO
PATRICIA VICTÓRIA LOPES MACHADO
RESPONSABILIDADE FISCAL. RESTRIÇÕES À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E AO ADMINISTRADOR
SÃO PAULO
2019
I - RESPONSABILIDADE FISCAL
A má gestão e aplicação dos recursos financeiros públicos sempre foram uma constante no Brasil. Essa situação se perpetua devido as práticas canalhas e corruptas presentes em nossa gestão pública, sendo o descrédito da população em nosso sistema financeiro, uma resposta minimamente compreensível. 
Posto isto, antes da elaboração da Lei de Responsabilidade Fiscal – Lei Complementar nº 101/2000, a situação brasileira se encontrava crítica pois a falta de transparência e controle na gestão do Erário refletia negativamente a Administração Pública e por conseguinte, os valores do Estado Democrático de Direito. Nesse sentido Marcus Abraham aduz que: 
 “O excessivo endividamento e o uso do “imposto inflacionário” para financiar os gastos públicos, o aumento ilimitado nas despesas de custeio, sobretudo as relacionadas com o funcionalismo em momentos eleitoreiros e em fins de mandatos, e a falta de racionalidade, de controle e de transparência na gestão do Erário demandavam uma mudança radical na Administração Pública no Brasil.”[footnoteRef:1] [1: ABRAHAM, Marcus Curso de direito financeiro brasileiro – 4. ed. rev . atual. e ampl. – Rio de Janeiro: Forense, 2017] 
Vale dizer que a Lei supramencionada, tem como princípio norteador a responsabilidade na gestão fiscal. Em outras palavras “Trata-se de assegurar que o gasto público seja realizado dentro de certos limites e de acordo com regras estritas que, se não cumpridas, acarretam sanções aos entes públicos”.[footnoteRef:2] [2: PISCITELLI, Tathiane Direito financeiro – 6. ed. rev. e atual. – Rio de Janeiro: Forense, São Paulo: MÉTODO, 2018.] 
Importante ressaltar que em diversos países do mundo - Estados Unidos, Inglaterra, Alemanha, Áustria, Bélgica e Nova Zelândia - foi necessário a adoção em seus ordenamentos jurídicos de normas que buscavam a estabilização fiscal de forma transparente e eficiente. No que se refere aos países da América Latina, tais como Argentina, Brasil, Chile, Colômbia, Equador e México, por pressão do Fundo Monetário Internacional (FMI) e do Banco Internacional de Desenvolvimento (BIRD), foram adotadas leis de responsabilidade fiscal. 
Uma situação que merece destaque por ter sido recente e crucial para o Brasil, foi o impeachment da ex-Presidente Dilma Rousseff. A abertura de créditos suplementares em um contexto de crise, sem aprovação do Senado Federal o qual violou à Lei de Diretrizes Orçamentárias justificou juridicamente o seu afastamento. Como consequência dessa violação tem-se ofensa à Lei de Responsabilidade Fiscal, em vista do não cumprimento de metas orçamentárias. 
Por fim, o baixo índice de confiança da população em seus próprios representantes e a falta de envolvimento do cidadão no controle das finanças públicas, resulta em uma sociedade desconfiada e por derradeiro sem fé nas instituições públicas. É por isso que todas as medidas normativas voltadas à transparência e à responsabilidade na gestão do dinheiro público, devem ser estimuladas e cumpridas. Afinal, se as pessoas perdem a confiança nas instituições, também passam a confiar menos nas outras pessoas estabelecendo um ciclo potencialmente perigoso para nossa democracia.
II - A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL: LEI COMPLEMENTAR Nº 101/2000
De acordo com o art. 24, I da Constituição Federal compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico. Portanto, significa dizer que a União edita normas gerais sobre direito financeiro que poderão ser complementadas pelos Estados e pelo Distrito Federal no âmbito de suas competências. Logo, a Lei de Responsabilidade Fiscal pode ser complementada pelos Estados e pelo Distrito Federal.
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/2000) foi promulgada em 04 de maio de 2000, estabelecendo normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. A referida norma veio a sofrer modificações pela Lei Complementar nº 131/2009, que introduziu dispositivos para determinar a disponibilização, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. 
Além disso, há discussões doutrinárias acerca de uma possível revogação da Lei nº 4.320/64, pela LRF. Todavia, os objetivos das duas normas são distintos: enquanto a Lei nº 4320/64 estabelece as normas gerais para a elaboração e o controle dos orçamentos e balanços, a LRF estabelece normas de finanças públicas voltadas para a gestão fiscal. Por outro lado, a Constituição Federal deu à Lei nº 4.320/64 o status de Lei Complementar. Mas, existindo algum dispositivo conflitante entre as duas normas jurídicas, prevalece a vontade da Lei mais recente. [footnoteRef:3] [3: NASCIMENTO, Edson Ronaldo. DEBUS, Ilvo. Entendendo a Lei de Responsabilidade Fiscal. Disponível em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/documents/10180/0/EntendendoLRF.pdf. Acesso em: 29/10/2019] 
Isto posto, consoante os ensinamentos de Marcus Abraham, a Lei de Responsabilidade Fiscal foi criada, essencialmente, por três motivos: 
a) para dar efetividade à política de estabilização fiscal; 
b) para regulamentar dispositivos da Constituição Federal de 1988 que demandavam uma lei complementar sobre matérias financeiras; e 
c) para dar um “choque” de gestão à Administração Pública brasileira. Três normas constitucionais do texto original da redação de 1988 – arts. 163, 165 e 169 – exigiam regulamentação através de uma lei complementar.
Logo após os primeiros anos de vigência da LRF restou claro que a irresponsabilidade fiscal e a desordem com os recursos financeiros foram reduzidos significativamente. Outrossim, pode-se afirmar que a LRF alinhou os seguintes tópicos:
1. Planejamento orçamentário: foi estabelecido a implementação de um ciclo fiscal caracterizado pela responsabilidade gerencial de longo prazo e pela qualidade do gasto público, com a trindade orçamentária: plano plurianual (PPA), a lei de diretrizes orçamentárias (LDO) e a lei orçamentária anual (LOA).
2. Transparência fiscal: se traduz na obrigatoriedade de divulgação em veículos de fácil acesso, inclusive pela Internet, das finanças e dos serviços públicos.
3. Controles contábeis e financeiros: tais controles devem ser aplicados aos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, aos Tribunais de Contas e Ministério Público. Ademais, esses órgãos são obrigados a publicar suas demonstrações fiscais. 
4. Equilíbrio das finanças públicas: a LRF estabeleceu um novo padrão de relacionamento financeiro entre os governos federal, estaduais e municipais. Devendo haver limites de gastos e de endividamento, que por conseguinte acarretará na redução da dívida e do déficit públicos, a fim de equilibrar as contas do Estado brasileiro.
5. Planejamento orçamentário: Um planejamento orçamentário bem elaborado permite uma execução orçamentária eficiente e uma política fiscal de resultados concretos e visíveis para a sociedade.
6. Acompanhamento de resultados: O acompanhamento de resultados do orçamento está intrinsecamente relacionado com a produção de resultados concretos e visíveis.
Portanto, é possível identificar as principais características da Lei de Responsabilidade Fiscal, tais como: o planejamento, a transparência e o equilíbrio nas contas públicas.
III – DESTINATÁRIOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
 No que se refere aos destinatários sujeitos a LRF, dispõe o § § 2º e 3°do art. 1º: 
“§ 2o As disposições desta Lei Complementar obrigam a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.
§ 3o Nas referências:
I - à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, estão compreendidos:
a) o Poder Executivo, o Poder Legislativo, neste abrangidos os Tribunais de Contas, o Poder Judiciário e o Ministério Público;
b) as respectivas administraçõesdiretas, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes;
II - a Estados entende-se considerado o Distrito Federal;
III - a Tribunais de Contas estão incluídos: Tribunal de Contas da União, Tribunal de Contas do Estado e, quando houver, Tribunal de Contas dos Municípios e Tribunal de Contas do Município.”
Nota-se que essa definição legal, abarca todos que utilizam, direta ou indiretamente, recursos públicos. Extrai-se das normas que tal concepção se aplica ao gestor público em sentido amplo, bem como ao gestor de pessoas jurídicas de direito privado que recebam ou administrem recursos públicos, numa relação de dependência financeira que ocorre pela transferência financeira a título de subvenção ou subsídio. Por outro lado, uma sociedade de economia mista ou empresa pública que obtém, ela mesma e através da sua atividade operacional, recursos financeiros necessários e suficientes para o seu custeio, sem receber qualquer recurso do Estado, não se submeterá às regras da LRF.[footnoteRef:4] [4: ABRAHAM, Marcus Curso de direito financeiro brasileiro – 4. ed. rev . atual. e ampl. – Rio de Janeiro: Forense, 2017] 
Nesse sentido, não basta que a empresa pública ou a sociedade de economia mista seja controlada para se submeter à LRF, conforme preleciona Marcus Abraham: “Deverá haver uma relação de dependência financeira entre ela e o ente controlador, pois a empresa simplesmente controlada e não dependente, que possua receita própria e não receba do ente controlador recursos para pessoal ou custeio, situa-se, em regra, fora do âmbito de abrangência da Lei de Responsabilidade Fiscal.”
Explica Regis Fernandes de Oliveira que as fundações de direito privado criadas por lei pelo Poder Público para o desenvolvimento de atividades próprias do Estado estão livres de qualquer sujeição ao dispositivo em comento, pois possuem finalidade própria e submetem-se às regras do Código Civil.
IV – PLANEJAMENTO DA GESTÃO FISCAL
O processo de planejamento é essencial pois é partir dele que os objetivos são definidos para que resultados satisfatórios sejam alcançados. Outrossim, planejar no âmbito das finanças públicas se traduz no exercício de adequação dos recursos aos objetivos da gestão, mediada pelos princípios que orientam uma equipe de governo. Para tanto, o governo utiliza-se de técnicas de planejamento e programação de ações que são condensadas no chamado sistema de planejamento integrado. Em outras palavras, o não planejamento adequado das finanças públicas pode acarretar danos irreparáveis para a sociedade.
Com efeito, o planejamento da gestão fiscal no Brasil se perfaz em três leis orçamentárias que permitem o planejamento do setor público:
1) Trata-se do Plano Plurianual (PPA), lei de duração de 4 anos, que engloba a previsão, além do que já está em andamento, do que se pretende realizar no quadriênio em termos de aprimoramento de ação governamental. 
2) A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), prevê orientação para a elaboração do orçamento, definindo as prioridades e metas do PPA para o exercício financeiro subsequente. 
3) Na Lei Orçamentária Anual (LOA), tem-se a estimativa de receita e a autorização das despesas. As duas primeiras planejam e a última executa. Assim dispõe o artigo 165 da Constituição Federal:
“Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais”
No entanto, apesar de a LRF disciplinar detalhadamente o conteúdo de dois daqueles instrumentos – as diretrizes orçamentárias e a lei orçamentária anual –, percebe-se que a LDO é, sem sombra de dúvidas, a peça mais relevante do planejamento no ciclo orçamentário, com destaque para as regras sobre as metas fiscais, identificando-se o montante de receitas públicas a ser arrecadado e a sua destinação.
A utilização dessas três leis orçamentárias, de forma correta e harmônica, permite ao gestor público uma administração fiscal responsável e zelosa dos recursos públicos, e a Lei de Responsabilidade Fiscal veio aprimorar o planejamento orçamentário, instituindo novas funções para a LDO e para a LOA, com o estabelecimento de metas, limites e condições para a gestão das receitas e das despesas[footnoteRef:5]. [5: ABRAHAM, Marcus Curso de direito financeiro brasileiro – 4. ed. rev . atual. e ampl. – Rio de Janeiro: Forense, 2017] 
V – PRINCÍPIO DA LEGALIDADE E SANÇÕES DE RESPONSABILIDADE FISCAL
Antes de tratar especificamente das sanções previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal, faz-se crucial analisar a abrangência do princípio da legalidade no âmbito da Administração Pública. 
A Administração Pública é vinculada pelo princípio da legalidade, o qual constitui pilar do Estado Democrático de Direito. Por isso, a Administração Pública só pode ser exercida na conformidade da lei e por derradeiro toda atividade administrativa é infralegal e consiste na expedição de comandos complementares à lei. Em suma, o princípio da legalidade é o da completa submissão da administração às leis. 
	No ponto, doutrina Celso Antônio Bandeira de Mello:
“Para avaliar corretamente o princípio da legalidade e captar-lhe o sentido profundo cumpre atentar para o fato de que ele é a tradução jurídica de um propósito político: o de submeter os exercentes do poder em concreto – o administrativo – a um quadro normativo que embargue favoritismos, perseguições ou desmandos. Pretende-se através da norma geral, abstrata e por isso impessoal, a lei, editada, pois, pelo Poder Legislativo- que é o colégio representativo de todas as tendências (inclusive minoritárias) do corpo social -, garantir que a atuação do Executivo nada mais seja senão a concretização desta vontade geral.”
O princípio implica subordinação completa do administrador à lei. Todos os agentes públicos devem ser instrumentos de fiel realização das finalidades normativas. Na comparação de Hely Lopes Meirelles, enquanto os indivíduos no campo privado podem fazer tudo o que a lei não veda, o administrador público só pode atuar onde a lei autoriza.[footnoteRef:6] [6: CARVALHO FILHO. José dos Santos. Manual de direito administrativo – 32. ed. rev., atual. e ampl. – São Paulo: Atlas, 2018.
] 
Neste passo, restou claro que o princípio da legalidade é a diretriz básica da conduta dos agentes da Administração. Significa que toda e qualquer atividade administrativa deve ser autorizada por lei. Não o sendo, a atividade é ilícita. Diante disso, a LRF além de estabelecer normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, prevê a aplicação de sanções institucionais ou pessoais pelo descumprimento das normas constantes no dispositivo. Tais sanções podem ser agrupadas em dois grupos: 
a) Sanções institucionais;
b) Sanções pessoais;
As sanções institucionais são de natureza financeira e atingem o próprio ente federativo, órgão ou poder que descumprir uma regra que lhe foi imposta em matéria financeira. O objetivo principal destas sanções é compelir o respectivo ente a cumprir as determinações legais em matéria de responsabilidade fiscal, por meio da ferramenta de restrição ao acesso a recursos financeiros vindos daquelas operações. Essas punições consistem em três tipos: 1) Suspensão de transferências voluntárias (exceto para a saúde, assistência social e educação); 2) Suspensão de contratação de operações de crédito; 3) Suspensão de obtenção de garantias.
A primeira sanção institucional decorre do não exercício da competência tributária, conforme a previsão do art. 11 da LRF, que determina ao ente federativo o dever de instituir, prever e arrecadar os impostos de sua competência, tendo como punição a suspensão das transferências voluntárias. 
Em relação aos limites de despesa de pessoal, o § 3º do art. 23 da LRF estabelece que, se o ente não reduzir o excesso de despesa de pessoal previsto no art. 20 no prazo legal (em dois quadrimestres, sendo pelo menos 1/3 no primeiro), este não poderá: I – receber transferências voluntárias; II – obter garantia, direta ou indireta, de outro ente; III – contrataroperações de crédito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dívida mobiliária e as que visem à redução das despesas com pessoal. Já o § 4º do art. 23 da LRF prevê que essas restrições se aplicarão imediatamente se a despesa total com pessoal exceder o limite no primeiro quadrimestre do último ano do mandato dos titulares daquele Poder ou órgão. 
Registra-se que, o art. 25 da LRF impõe a suspensão das transferências voluntárias se o ente não comprovar: 
a) que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, empréstimos e financiamentos devidos ao ente transferidor, bem como quanto à prestação de contas de recursos anteriormente dele recebidos; 
b) a destinação obrigatória de recursos financeiros nos limites mínimos constitucionais previstos para aplicação na educação (art. 212, CF) e na saúde (§ 2º, art. 198, CF); 
c) a observância dos limites das dívidas consolidada e mobiliária, de operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, de inscrição em Restos a Pagar e de despesa total com pessoal; 
d) a previsão orçamentária de contrapartida.
Desse modo, ultrapassar os limites da dívida consolidada gera mais um outro caso de sanção institucional, prevista no art. 31 da LRF. A punição ocorrerá quando a dívida consolidada de um ente da Federação ultrapassar o respectivo limite e não for reconduzida na forma e no prazo assinalado na lei. Enquanto perdurar o excesso, o ente que nele houver incorrido estará proibido de realizar operação de crédito interna ou externa, inclusive por antecipação de receita, ressalvado o refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária. 
Vencido o prazo para retorno da dívida ao limite, e enquanto perdurar o excesso, o ente ficará também impedido de receber transferências voluntárias da União ou do Estado. A pendência de quitação de dívida honrada por um ente em favor de outro enseja mais uma sanção institucional. Assim, estabelece o § 10 do art. 40 da LRF que, caso um ente da Federação cuja dívida tenha sido honrada pela União ou por Estado, em decorrência de garantia prestada em operação de crédito, estiver inadimplente, este terá suspenso o acesso a novos créditos ou financiamentos até a total liquidação da mencionada dívida. 
O descumprimento dos prazos para a divulgação de relatórios fiscais (RREO e RGF) previstos na LRF também impõe a aplicação de sanções institucionais. Nesse sentido, dará ensejo à aplicação de sanção institucional quando os Estados ou os Municípios deixarem de encaminhar suas contas ao Poder Executivo da União para consolidação anual nos prazos fixados em lei. O descumprimento dos prazos impedirá, até que a situação seja regularizada, que o ente da Federação receba transferências voluntárias e contrate operações de crédito, exceto as destinadas ao refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária (art. 51, LRF). 
Isto posto, não sendo publicado o Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO), previsto no § 3º do art. 165 da Constituição, que abrange todos os Poderes e o Ministério Público, em até 30 dias após o encerramento de cada bimestre, será impedido, até que a situação seja regularizada, que o ente da Federação receba transferências voluntárias e contrate operações de crédito, exceto as destinadas ao refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária (art. 52, LRF). A mesma sanção será imposta se o Relatório de Gestão Fiscal quadrimestral não for publicado no prazo de até trinta dias após o encerramento do período a que corresponder (art. 55, LRF).
As sanções pessoais são aplicáveis diretamente ao agente público que violar a legislação fiscal. Apresentam diversas naturezas e são previstas em leis esparsas, sem prejuízo de uma aplicação cumulativa, em razão da relativa independência das esferas penal, civil e administrativa. 
“Art. 73. As infrações dos dispositivos desta Lei Complementar serão punidas segundo o Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Código Penal); a Lei no 1.079, de 10 de abril de 1950; o Decreto-Lei no 201, de 27 de fevereiro de 1967; a Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992; e demais normas da legislação pertinente.”
As sanções de natureza política ensejam a suspensão dos direitos políticos e a perda de cargo eletivo ou função pública. A suspensão dos direitos políticos, que varia de 3 até 10 anos, dependendo da gravidade da infração, está prevista nos três incisos do art. 12 da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992) como sanção por atos ímprobos, dentre os quais se encontram tipificados alguns de natureza financeira, como o de realizar operação financeira sem observância das normas legais e regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidônea (art. 10, VI); conceder benefício fiscal sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie (art. 10, VII); ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento (art. 10, IX); agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda (art. 10, X); liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular (art. 10, XI). 
Por sua vez, a perda do cargo eletivo ou da função pública por meio de julgamento político encontra previsão nos seguintes diplomas que definem os “crimes” de responsabilidade das respectivas autoridades públicas neles previstas: a) Decreto-Lei nº 201/1967 para prefeitos e vereadores; b) Lei nº 1.079/1950. A Constituição prevê também que os crimes de responsabilidade possam ser cometidos pelo Vice-Presidente da República e os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica (art. 52, I), bem como pelos membros do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público (art. 52, II, CF).
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