Direito Administrativo - Bens Publicos(1)

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Direito Administrativo Para Concursos 
Bens Públicos 
SUMÁRIO 
Sumário ........................................................................................................................................................................................ 1 
1 - BREVES APONTAMENTOS INICIAIS................................................................................................................................... 3 
2 - CONCEITO ............................................................................................................................................................................... 4 
3 - CLASSIFICAÇÃO DOS BENS PÚBLICOS .............................................................................................................................. 9 
3.1 - QUANTO À TITULARIDADE........................................................................................................................................ 9 
3.2 - QUANTO À DESTINAÇÃO ..........................................................................................................................................11 
3.3 - QUANTO À NATUREZA PATRIMONIAL ..................................................................................................................13 
3.4 - QUANTO À NATUREZA FÍSICA .................................................................................................................................14 
4 - REGIME JURÍDICO DOS BENS PÚBLICOS (CARACTERÍSTICAS)................................................................................17 
4.1 - INALIENABILIDADE (ALIENABILIDADE CONDICIONADA) ...............................................................................17 
4.2 - IMPENHORABILIDADE ..............................................................................................................................................18 
4.3 - IMPRESCRITIBILIDADE (IMPOSSIBILIDADE DE USUCAPIÃO) ........................................................................22 
4.4 - NÃO ONERABILIDADE ...............................................................................................................................................23 
5 - AFETAÇÃO X DESAFETAÇÃO ...........................................................................................................................................31 
6 - ALIENAÇÃO ...........................................................................................................................................................................34 
7 - AQUISIÇÃO ............................................................................................................................................................................38 
8 - FORMAS DE USO ..................................................................................................................................................................40 
9 - INSTITUTOS DE DIREITO PÚBLICO QUE POSSIBILITAM AO PODER PÚBLICO CONFERIR O USO PRIVATIVO DE BENS 
PÚBLICOS .....................................................................................................................................................................................41 
9.1 - A AUTORIZAÇÃO DE USO ..........................................................................................................................................41 
9.2 - PERMISSÃO DE USO ...................................................................................................................................................43 
9.3 - CONCESSÃO DE USO ...................................................................................................................................................46 
9.4 - CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO.................................................................................................................48 
9.5 - CONCESSÃO DE USO ESPECIAL PARA FINS DE MORADIA .................................................................................50 
9.6 - AUTORIZAÇÃO DE USO NA MP Nº 2.220/2001 .............................................................................................55 
9.7 - CESSÃO DE USO ...........................................................................................................................................................57 
10 - INSTITUTOS DE DIREITO PRIVADO QUE POSSIBILITAM AO PODER PÚBLICO CONFERIR O USO PRIVATIVO DE 
BENS PÚBLICOS ..........................................................................................................................................................................63 
10.1 - ENFITEUSE ................................................................................................................................................................63 
10.2 - DIREITO DE SUPERFÍCIE .......................................................................................................................................64 
 
10.3 - LOCAÇÃO ...................................................................................................................................................................64 
10.4 - COMODATO ..............................................................................................................................................................64 
11 - PRINCIPAIS BENS PÚBLICOS EM ESPÉCIE .................................................................................................................65 
11.1 - TERRAS DEVOLUTAS INDISPENSÁVEIS À DEFESA DAS FRONTEIRAS ........................................................66 
11.2 - TERRENOS DE MARINHA ......................................................................................................................................66 
11.3 - TERRENOS RESERVADOS (TERRENOS MARGINAIS) ....................................................................................66 
11.4 - MAR TERRITORIAL ................................................................................................................................................67 
11.5 - ZONA CONTÍGUA .....................................................................................................................................................67 
11.6 - ZONA ECONÔMICA EXCLUSIVA ...........................................................................................................................68 
11.7 - PLATAFORMA CONTINENTAL .............................................................................................................................68 
11.8 - ILHAS ..........................................................................................................................................................................69 
11.9 - FAIXA DE FRONTEIRA............................................................................................................................................69 
11.10 - CEMITÉRIOS ..........................................................................................................................................................70 
11.11 - BENS PERTENCENTES AOS ESTADOS ..............................................................................................................70 
12 - BENFEITORIAS EM BEM PÚBLICO IRREGULARMENTE OCUPADO .......................................................................75 
13 - RESUMÃO DA AULA ........................................................................................................................................................77 
14 - JURISPRUDÊNCIA CORRELATA .....................................................................................................................................82 
15 – MAIS QUESTÕES DE PROVA .........................................................................................................................................85 
16 - QUESTÕES COMENTADAS NA AULA ..........................................................................................................................117 
17 - GABARITOS ..................................................................................................................................................................... 143 
18 - CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................................................................................................................................. 144 
19 - REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ................................................................................................................................ 145 
 
 
 
1 - BREVES APONTAMENTOS INICIAIS 
Para a perfeita conceituação de “bens públicos”, devemos partir inicialmente da noção 
de “domínio público”, expressão mais abrangente e que envolve não só o “domínio 
patrimonial”, relativo ao direito de propriedade que o Estado exerce sobre os bens que 
compõem o seu patrimônio, como também o “domínio eminente”, de natureza política, 
que o Estado tem sobre todos os bens existentes no seu território, com o poder de 
regulamentar ou restringir o seu uso ou até de transferi-los compulsoriamente para o 
patrimônio estatal (passando a exercer, também, o “domínio patrimonial”) mediante a 
desapropriação. 
Em termos mais simples, tudo o que se encontra no território do ente político está, de 
certa forma, sujeito a sua disciplina, respeitadas as competências dos demais entes 
políticos. Assim, o Estado da Paraíba detém o poder político de estabelecer regras 
referentes a tudo o que se encontre sobre o seu território, respeitadas as competências 
federais e municipais (domínio eminente), porém alguns desses bens pertencem ao próprio 
Estado. No tocante a estes, a Paraíba também exerce o “domínio patrimonial”. Em certas 
hipóteses, utilizando o domínio eminente, o Estado pode desapropriar um bem que se 
encontre no seu território e, como legítimo proprietário, passar a exercer sobre tal bem o 
domínio patrimonial. 
Focaremos precipuamente os bens que fazem parte do patrimônio do Estado e de 
determinadas entidades estatais (a abrangência será detalhada logo a seguir), de forma a 
atentarmos mais ao domínio patrimonial. 
(PGR, Procurador da República, 2005 - Adaptada) Julgue o item que segue: 
( ) O conceito de domínio público é mais extenso que o de propriedade, desde que se 
consideram bens públicos aqueles que, embora não pertencentes às pessoas jurídicas de 
direito público, estejam afetados à prestação de um serviço público. 
Comentários: 
A expressão domínio público ora designa o poder que o Estado exerce sobre todas as 
coisas de interesse público (domínio eminente), ora o poder de propriedade que exerce 
sobre o seu patrimônio (domínio patrimonial). São bens públicos todas as coisas, 
corpóreas ou incorpóreas, móveis ou imóveis, semoventes, créditos, etc., que pertençam 
às entidades estatais, autárquicas ou paraestatais. 
Gabarito: correto. 
 
2 - CONCEITO 
O conceito de bem público tem causado certa controvérsia na doutrina, existindo 
basicamente três posições distintas. A primeira corrente entende que são bens públicos 
somente aqueles pertencentes às pessoas jurídicas de direito público (José dos Santos 
Carvalho Filho)1. A segunda corrente defende que bens públicos são todos aqueles 
pertencentes às pessoas jurídicas de Direito Público Interno e às pessoas jurídicas de Direito 
Privado da Administração Indireta (Hely Lopes Meirelles)2, o que incluiria na categoria de 
bens públicos todos os que fossem de propriedade das empresas públicas e sociedades de 
economia mista, independentemente de estas prestarem serviço público ou explorarem 
atividade econômica. A terceira corrente sustenta que bens públicos são todos aqueles 
pertencentes às pessoas jurídicas de Direito Público (União, Estados, Distrito Federal, 
Municípios, respectivas autarquias e fundações de direito público), bem como aqueles que, 
embora não pertençam a tais pessoas, estejam afetados à prestação de um serviço público 
(posição de Celso Antônio Bandeira de Mello)3. 
O Novo Código Civil tentando resolver a discussão sobre a definição de bem público 
estipulou em seu artigo 98: 
Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de 
direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que 
pertencerem. 
 
Pela redação desse artigo apenas podem ser formalmente considerados como bens 
públicos os bens de propriedade das pessoas jurídicas de direito público: União, Estados, 
Municípios e respectivas autarquias e fundações. 
Assim, os bens das sociedades de economia mista não podem ser considerados bens 
públicos, em que pese sujeitas à tomada de contas especial pelo TCU. Também não são 
considerados bens públicos os bens das demais pessoas jurídicas de direito privado 
integrantes da administração pública. 
A par da clareza da redação do art. 98 do Código Civil, ainda persiste na doutrina e na 
jurisprudência a controvérsia quanto ao conceito de bem público, tanto que o Conselho de 
 
1 José dos Santos Carvalho Filho, Manual de direito administrativo, p. 1157. 
2 Hely Lopes Meirelles, Direito administrativo brasileiro, p. 549. 
3 Celso Antônio Bandeira de Mello, Curso de direito administrativo, p. 913. 
 
Justiça Federal, por meio do Enunciado nº 287 (aprovado na IV Jornada de Direito Civil), deu 
interpretação diferente ao referido dispositivo, afirmando que: “O critério da classificação 
de bens indicado no art. 98 do Código Civil não exaure a enumeração dos bens públicos, 
podendo ainda ser classificado como tal o bem pertencente à pessoa jurídica de direito 
privado que esteja afetado à prestação de serviços públicos”. Como podemos observar, o 
CJF adotou a mesma posição manifestada pelo Professor Celso Antônio Bandeira de Mello. 
 
A doutrina entende que os bens de pessoas administrativas de direito privado que 
estejam sendo diretamente empregados na prestação de um serviço público passam a 
revestir características próprias do regime de bens públicos – especialmente a 
impenhorabilidade e a proibição de que sejam onerados (gravados) – enquanto 
permanecerem com essa utilização. 
Essa sujeição das regras do regime público, entretanto, decorre do princípio da 
continuidade dos serviços público e não de alguma característica formal ou da natureza do 
bem em si considerado, eis que não se pode transmudar o bem da pessoa jurídica de direito 
privado em bem público. 
Neste sentido: 
4. No que tange à questão da impenhorabilidade dos bens afetados ao serviço público, 
o julgado recorrido não diverge da orientação do STJ, segundo a qual são 
impenhoráveis os bens de sociedade de economia mista prestadora de serviço 
público, desde que destinados à prestação do serviço ou que o ato constritivo possa 
comprometer a execução da atividade de interesse público (AgRg no REsp 1.070.735, 
Rel. Ministro Mauro Campbell Marques; AgRg no REsp 1.075.160, Rel. Ministro 
Benedito Gonçalves; REsp 521.047, Rel. Ministro Luiz Fux). 
 
Por outro lado, o STF, apesar de ainda não ter se manifestado especificamente quanto 
ao entendimento que deva ser dado ao conceito de bens públicos, tem reconhecido 
expressamente a aplicação de prerrogativas próprias dos bens públicos a bens que, adotada 
a classificação do Código Civil, seriam classificados como privados. A título de exemplo, o 
Tribunal já reconheceu que os bens pertencentes aos Correios (empresa pública), quando 
utilizados nas atividades essenciais da instituição, gozam de impenhorabilidade e de 
imunidade a impostos (RExt 220.906; RExt 407.099). 
 
 
(FCC - Juiz Estadual/TJ SC/2015) Pela perspectiva tão somente das definições constantes do 
direito positivo brasileiro, consideram-se “bens públicos” os pertencentes a: 
a) um estado, mas não os pertencentes a um território. 
b) um município, mas não os pertencentes a uma autarquia. 
c) uma sociedade de economia mista, mas não os pertencentes ao distritofederal. 
d) uma fundação pública, mas não os pertencentes a uma autarquia. 
e) uma associação pública, mas não os pertencentes a uma empresa pública. 
Comentários: 
A questão exigia que o aluno dominasse a identificação das pessoas jurídicas de direito 
público, dado que a elas pertencem os bens públicos. São pessoas jurídicas de direito 
público: 
 
Pessoa Jurídica de Direito 
Público
Incluem-se no Conceito
União
Estados
Municípios
Distrito Federal e 
Territórios
Autarquia
Fundação Pública
Não se incluem no Conceito
Empresas 
Públicas
Sociedades de 
Economia Mista
 
Qualquer que seja sua utilização, os bens destas entidades – corpóreos, incorpóreos, 
móveis, imóveis, - estão sujeitos ao regime jurídico dos bens públicos. 
a) INCORRETA. 
Imprescritibilidade - Os bens públicos são insuscetíveis de aquisição mediante usucapião 
(prescrição aquisitiva de direito). Trata-se de interpretação literal do disposto no artigo 102 
do Código Civil: 
Art. 102. Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião. 
 
b) INCORRETA. 
Impenhorabilidade – Os bens públicos não se sujeitam ao regime de penhora, eis que a 
satisfação de créditos da Fazenda Pública deve ser feita através do regime de precatórios. 
c) INCORRETA. 
Não Onerabilidade – Os bens públicos não podem ser gravados como garantia de créditos 
em favor de terceiros. São espécies de direitos reais de garantia sobre coisa alheia: o 
penhor, a anticrese e a hipoteca. 
d) INCORRETA. 
Inalienabilidade (relativa) – Os bens públicos que se encontram destinados a uma finalidade 
pública específica (afetados) não podem ser objeto de alienação, consoante será visto 
adiante. 
Gabarito: alternativa “E”. 
(FCC - Procurador do Ministério Público de Contas/MPC-GO/2015) Durante o curso de uma 
ação de execução de título extrajudicial ajuizada por uma empresa particular em face de 
uma sociedade de economia mista, foi identificado um terreno localizado às margens de 
uma rodovia, pertencente à estatal e desocupado de pessoas, construções e coisas. A 
empresa credora requereu a penhora do bem para garantia do crédito, com intenção de 
levar o bem à hasta pública caso perdurasse a inadimplência da estatal. O requerimento: 
a) não pode ser deferido, tendo em vista que os bens imóveis que compõem o patrimônio 
das empresas estatais são protegidos pelo regime jurídico de direito público, sendo, 
portanto, impenhoráveis. 
b) pode ser deferido apenas para fins de garantia do crédito, decidindo-se pela penhora e 
bloqueio do bem, vedada, no entanto, a alienação judicial do imóvel. 
c) não pode ser deferido porque todos os bens das estatais são tacitamente afetados à 
prestação de serviço público, cuja essencialidade impede a disposição judicial do imóvel. 
 
d) pode ser deferido, porque se trata de bem de natureza privada e presume-se desafetado, 
porque desocupado, facultado à empresa estatal a comprovação de eventual afetação do 
bem à prestação de serviço público para pleitear a suposta impenhorabilidade. 
e) não pode ser penhorado, em razão do domínio pertencer à empresa estatal, mas pode 
ser adjudicado pelo credor, mantida eventual afetação à prestação de serviço público. 
Comentários: 
As sociedades de economia mista não são pessoas jurídicas de direito público, mas de 
direito privado. Logo, seus bens não estão submetidos ao regime jurídico de bens públicos. 
Gabarito: letra D. 
(FCC - Assessor Jurídico/TCE-PI/2014) Determinada empresa estatal que desempenha 
serviços na área de informática e processamento de dados é proprietária de alguns terrenos 
públicos desocupados, localizados em diversos municípios do Estado, que lhe foram 
destinados por força da extinção de outra empresa estatal que atuava no mesmo 
segmento. Essa empresa, deficitária, está sendo acionada judicialmente por diversos 
credores, em especial por dívidas trabalhistas. Em um desses processos, foi requerida a 
penhora de dois terrenos vagos. O pedido: 
a) não pode ser deferido, tendo em vista que os bens públicos são impenhoráveis e 
inalienáveis. 
b) não pode ser deferido, porque a execução dos débitos das empresas estatais deve ser 
feita por meio de expedição de precatórios. 
c) pode ser deferido, tendo em vista que os terrenos pertencem a pessoa jurídica 
submetida a regime jurídico típico das empresas privadas, e sequer estão afetados a 
prestação de serviço público. 
d) pode ser deferido em grau de subsidiariedade, ou seja, uma vez demonstrado que já se 
tentou atingir os bens públicos não afetados da empresa. 
e) pode ser deferido, mas não pode ser determinada a hasta pública para venda dos bens, 
tendo em vista que as empresas estatais se submetem à lei de licitações para alienação de 
seus bens. 
Comentários: 
Vide comentário da questão anterior. 
Atenção, pois tem sido recorrente encontrarmos no STF decisões que aplicam a 
determinados prestadores de serviço público a impenhorabilidade de seus bens enquanto 
afetados à prestação destes. 
Gabarito: letra C. 
 
 
3 - CLASSIFICAÇÃO DOS BENS PÚBLICOS 
É possível classificar os bens públicos sob quatro aspectos: 
1) quanto à titularidade; 
2) quanto à destinação; 
3) quanto à natureza patrimonial; e 
4) quanto à natureza física. 
 
3.1 - QUANTO À TITULARIDADE 
Quanto à pessoa jurídica que possui a titularidade, os bens se classificam em: 
a) Bens federais (art. 20, CRFB); 
b) Bens estaduais (art. 26, CRFB); 
c) Bens distritais (não foram previstos expressamente na Constituição Federal); e 
d) Bens municipais (não foram previstos expressamente na Constituição Federal). 
 
Os bens federais são aqueles pertencentes à União, e a Constituição Federal relaciona, 
no art. 20, alguns deles. É importante esclarecer que, além desses, existem muitos outros 
bens que podem ser enquadrados no inciso I do dispositivo, em que genericamente são 
citados como bens da União “os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser 
atribuídos”. Exemplos desses diversos bens são veículos, edifícios, computadores etc. 
Atentos à amplitude do inciso I do dispositivo, vejamos quais são os bens que, nos termos 
do art. 20 da Constituição Federal, pertencem à União: 
I – os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos; 
II – as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e 
construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, 
definidas em lei; 
III – os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que 
banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a 
 
território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias 
fluviais; 
IV – as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias 
marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a 
sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade 
ambiental federal, e as referidas no art. 26, II; (Redação dada pela Emenda 
Constitucional nº 46, de 2005); 
V – os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva; 
VI – o mar territorial; 
VII – os terrenos de marinha e seus acrescidos; 
VIII – os potenciais de energia hidráulica; 
IX – os recursos minerais, inclusive os do subsolo; 
X – as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos; 
XI – as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios. 
 
Tomemos como exemplo a ilha de São Luís, em que está situada a sede da capital do 
Maranhão. Tendo em vista a redação anterior, a União considerava-se proprietária de 
diversos terrenos na cidade, submetendo a população a encargos como foros e taxas de 
ocupação. A situação também impedia que os particulares obtivessem créditos junto a 
instituições financeiras mediante o oferecimento do terreno como garantia. 
Com a nova redação, tais áreas saíram do domínio patrimonial da União, ressalvadas, 
por disposição constitucionalexpressa, as áreas afetadas ao serviço público e à unidade 
ambiental federal, bem como as áreas previstas no art. 26, II. 
Deve-se ter presente, também, que a circunstância de a Floresta Amazônica ser 
considerada “patrimônio nacional”, por força do art. 225, § 4º, da Constituição Federal, não 
lhe confere o caráter de bem público. A Floresta Amazônica é considerada, apenas, espaço 
territorial especialmente protegido, legitimando a imposição de restrições especiais sobre o 
uso da propriedade, em função de interesses ambientais. 
Quanto aos Estados, de acordo com o disposto no art. 26, da CRFB, incluem-se entre 
os seus bens: 
 
I – as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, 
ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União; 
II – as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio, excluídas 
aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros; 
III – as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União; 
IV – as terras devolutas não compreendidas entre as da União. 
 
Ressalte-se que essa lista é meramente exemplificativa, havendo outros bens 
pertencentes aos Estados que não foram mencionados na CRFB, tais como prédios públicos, 
veículos, móveis, etc. 
Quanto aos bens pertencentes aos Municípios, a Constituição Federal não faz 
qualquer referência. Dessa forma, pertencem aos Municípios apenas os bens que 
adquiriram (por desapropriação, compra, doação) ou que passaram a integrar seu 
patrimônio por força de lei (a exemplo das vias públicas decorrentes de loteamentos 
imobiliários, em razão da previsão contida na Lei nº 6.766/1979). 
Em relação aos bens pertencentes ao Distrito Federal, a Constituição Federal silencia, 
mas devemos entender que o art. 26 (bens dos Estados) também se aplica ao Distrito 
Federal. 
 
3.2 - QUANTO À DESTINAÇÃO 
A classificação dos bens públicos quanto à destinação segue a previsão do artigo 99, 
do Código Civil: 
Art. 99. São bens públicos: 
I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças; 
II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou 
estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, 
inclusive os de suas autarquias; 
III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito 
público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades. 
 
Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os 
bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado 
estrutura de direito privado. 
 
São os bens públicos classificados, portanto, quanto à sua destinação em: 
a) Bens de uso comum do povo – São aqueles destinados à utilização geral pelos 
indivíduos, que podem ser utilizados por todos em igualdade de condições. Exemplo: 
ruas, praças, mares e rios. 
b) Bens de uso especial – São aqueles destinados à execução de serviços 
administrativos e dos serviços públicos em geral. São os bens das pessoas jurídicas de 
direito público utilizados para a prestação de serviços públicos (em sentido amplo). 
Exemplo: escolas públicas, hospitais públicos, prédios de repartições públicas. 
c) Bens Dominicais – São os bens públicos que não possuem uma destinação pública 
definida, que podem ser utilizados pelo Estado para fazer renda. Exemplo: terras 
devolutas, prédios públicos desativados e móveis inservíveis. 
Os bens públicos dominicais que são exatamente aqueles que não se encontram 
destinados a uma finalidade pública específica (portanto desafetados), podem ser objeto de 
alienação, obedecidos os requisitos legais. 
De acordo com o parágrafo único do art. 99 do Novo Código Civil, também são 
considerados dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a 
que se tenha dado estrutura de direito privado, desde que a lei não disponha em 
contrário. A norma é de difícil compreensão, pois ser pessoa jurídica “de direito público” 
significa justamente submeter-se à disciplina normativa desse ramo de direito, observando 
o regramento do regime jurídico administrativo. Ora, como se pode dar estrutura de direito 
privado a uma pessoa de direito público? Acreditamos que o legislador quis se referir às 
pessoas jurídicas que foram formalmente designadas como de direito público, mas na 
prática atuam submetidas a regime jurídico de direito privado, o que significaria que, na 
essência, tais pessoas seriam efetivamente de direito privado, não obstante a designação 
formal equivocada. Assim, imagine-se uma lei que institui uma autarquia – formalmente 
uma pessoa jurídica de direito público – deixando claro que a área de atuação do novo ente 
é a comercialização de mercadorias em concorrência com a iniciativa privada. À obviedade, 
o caso não deveria ensejar a criação de autarquia, pois esta deve restringir sua atuação às 
atividades típicas de Estado, mas o equívoco legislativo teria criado uma formal “pessoa 
 
jurídica de direito público”, organizando-a segundo os ditames do direito privado. Assim, os 
bens pertencentes à dita autarquia (na realidade uma empresa pública disfarçada de 
autarquia) seriam considerados, nos termos legais, como bens dominicais. 
Os bens dominicais podem ser utilizados pela Administração para obtenção de 
receitas. Por exemplo: um imóvel desocupado pertencente a qualquer ente público 
(considerado um bem dominical) pode ser alugado a terceiros. 
Questão interessante é a das terras tradicionalmente ocupadas pelos índios, 
constitucionalmente enquadradas como bens públicos federais (CRFB, art. 20, inciso XI) na 
classificação ora estudada. Apesar de não estarem diretamente vinculadas à prestação de 
serviços públicos, José Santos de Carvalho afirma que “nessas áreas existe a afetação a 
uma finalidade pública, qual seja, a de proteção a essa categoria social. Não é estritamente 
um serviço administrativo, mas há objetivo social perseguido pelo poder público. Sendo 
assim, trata-se de bens públicos enquadrados na categoria de bens de uso especial”4. 
 
3.3 - QUANTO À NATUREZA PATRIMONIAL 
Quanto à natureza patrimonial, os bens públicos podem ser: 
a) bens indisponíveis por natureza; 
b) bens patrimoniais indisponíveis; e 
c) bens patrimoniais disponíveis. 
 
Os bens indisponíveis por natureza são aqueles de natureza não patrimonial, por 
serem insuscetíveis de avaliação econômica. Em razão de sua natureza, tais bens são 
inalienáveis. Nessa categoria enquadram-se os bens de uso comum do povo de natureza 
não patrimonial como mares, rios, praias etc. 
Os bens patrimoniais indisponíveis são aqueles de natureza patrimonial 
(possibilidade de avaliação econômica), mas que não podem ser alienados em virtude de 
estarem afetados a alguma destinação pública específica. Nessa categoria estão os bens de 
uso comum do povo de natureza patrimonial, por exemplo, uma praça, e os bens de uso 
especial, a exemplo do imóvel público onde funcione uma repartição governamental. Se, 
 
4 José dos Santos Carvalho Filho, Manual de direito administrativo, p. 1229. 
 
por acaso, algum bem patrimonial indisponível perder a sua destinação pública específica, 
passará a ser considerado bem patrimonial disponível. 
Os bens patrimoniais disponíveis são aqueles que possuem natureza patrimonial e 
podem ser alienados pela Administração, observadas as condições estabelecidas em lei, 
visto que não estão afetados a uma finalidade pública específica. Nessa categoria estão os 
bens dominicais, como um imóvel público desocupado. 
 
3.4 - QUANTO À NATUREZA FÍSICA 
Há, ainda, que se fazer alusão à classificação do professor Celso Antônio Bandeira de 
Mello5, para quem os bens públicos imóveis quanto à sua natureza física se dividem em: 
1) bens de domínio hídrico: 
a) águas correntes (mar, rios, riachos); 
b) águas dormentes (lagos, lagoas, açudes);e 
c) potenciais de energia hidráulica; 
 
2) bens do domínio terrestre: 
a) do solo; e 
b) do subsolo. 
 
(CEBRASPE, DPE-ES, Defensor Público, 2009 - Adaptada) Julgue o item que segue: 
( ) Na tradicional classificação dos bens públicos, as terras indígenas são consideradas 
bens de uso especial. 
Comentários: 
BENS DE USO ESPECIAL (BENS DE DOMÍNIO PÚBLICO DO ESTADO) 
São todos aqueles que visam à execução dos serviços administrativos e dos serviços 
públicos em geral. 
Exemplos: os edifícios públicos onde se situam repartições públicas, as escolas públicas, 
os hospitais públicos, os veículos oficiais e as terras tradicionalmente ocupadas pelos 
índios. 
Gabarito: correta. 
 
5 Celso Antônio Bandeira de Mello, Curso de direito administrativo, p. 917. 
 
(FCC, DPE-RS, Analista, 2013) Considere os seguintes exemplos de bens públicos: 
I. prédio no qual se encontra instalado um hospital. 
II. rios e mares. 
III. galpão adquirido pelo poder público em processo de execução judicial, cujo uso foi 
autorizado, onerosamente, a particular. 
Indique, respectivamente, a categoria na qual se incluem: 
a) de uso comum do povo; dominical e de uso especial. 
b) de uso especial; de uso comum do povo e dominical. 
c) de uso especial; reservado e de uso especial. 
d) dominical; reservado e de uso restrito. 
e) de uso comum do provo; de uso restrito; e dominical. 
Comentários: 
Questões que abordam o art. 99, do Código Civil são bastante frequentes. Diz a lei: 
“Art. 99. São bens públicos: 
I – os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças; 
II – os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou 
estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os 
de suas autarquia; 
III – os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, 
como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades. 
Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens 
pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de 
direito privado”. 
Definição da inalienabilidade dos bens de uso comum e de uso especial (art. 100, do CC) - 
o dispositivo tem o seguinte conteúdo: 
“Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, 
enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar.” 
Gabarito: letra B. 
(CEBRASPE, Prefeitura de Belo Horizonte-MG, Procurador Municipal, 2017) Com relação 
aos bens públicos, assinale a opção correta. 
 
a) Bens dominicais são os de domínio privado do Estado, não afetados a finalidade pública e 
passíveis de alienação ou de conversão em bens de uso comum ou especial, mediante 
observância de procedimento previsto em lei. 
b) Consideram-se bens de domínio público os bens localizados no município de Belo 
Horizonte afetados para destinação específica precedida de concessão mediante contrato 
de direito público, remunerada ou gratuita, ou a título e direito resolúvel. 
c) O uso especial de bem público, por se tratar de ato precário, unilateral e discricionário, 
será remunerado e dependerá sempre de licitação, qualquer que seja sua finalidade 
econômica. 
d) As áreas indígenas são bens pertencentes à comunidade indígena, à qual cabem o uso, o 
gozo e a fruição das terras que tradicionalmente ocupa para manter e preservar suas 
tradições, tornando-se insubsistentes pretensões possessórias ou dominiais de particulares 
relacionados à sua ocupação. 
Comentários: 
Letra A – CORRETA. 
Art. 99, III do Código Civil - apesar da legislação não tratar de forma clara, a doutrina 
explica que bens dominicais são todos aqueles que não possuem uma destinação pública 
definida e que, por isso, constituem o patrimônio disponível do Estado (podem ser 
alienados para fazer renda). Sendo assim, o beneficiário direto dos bens dominicais o 
próprio Estado, pois inexiste utilização imediata pelo cidadão. Segundo ensinamentos da 
professora Maria Sylvia Di Pietro, os bens comuns do povo e os bens de uso especial 
possuem como característica comum a destinação pública, o que os dominicais não têm. 
Sendo dessa forma classificado em duas modalidades: 
Domínio Público - bens especiais e de uso especial, e 
Domínio Privado do Estado: Bens dominicais. 
 
Letra B – INCORRETA. 
Não existe necessidade de um bem público ser precedido de contrato para que seja 
caracterizado como tal. A sua natureza jurídica é dada por lei (art. 98 do Código Civil) e 
não por contrato. A questão induziu o candidato ao erro ao embaralhar as possibilidades 
da utilização do bem público: concessão de uso, permissão e autorização, com o próprio 
conceito de bem público. 
Letra C – INCORRETA. 
A assertiva mistura os conceitos e tenta confundir o candidato. 
 
O conceito descrito na questão discorre da possibilidade de uso do bem público por meio 
do instituto da permissão. Sendo que o bem público de uso especial é conceituado nos 
termos do artigo 99, II do Código Civil. 
Letra D – INCORRETA. 
As terras indígenas são bens da União, conforme disposição do artigo 20, inciso XI, da 
CRFB. 
Gabarito: letra “A”. 
 
4 - REGIME JURÍDICO DOS BENS PÚBLICOS (CARACTERÍSTICAS) 
As principais características dos bens públicos são: 
a) inalienabilidade (ou alienabilidade condicionada); 
b) impenhorabilidade; 
c) imprescritibilidade; e 
d) não onerabilidade. 
 
A seguir serão detalhados esses aspectos. 
 
4.1 - INALIENABILIDADE (ALIENABILIDADE CONDICIONADA) 
A alienação é fato jurídico que consiste na transferência da propriedade de um bem 
móvel ou imóvel de uma pessoa para outra. Uma das características dos bens públicos é a 
sua inalienabilidade (impossibilidade de alienação). Contudo, essa regra só vale para os 
bens de uso comum do povo e os de uso especial enquanto conservarem essa qualificação. 
Os bens dominicais, que são aqueles que não se encontram destinados a uma finalidade 
pública específica (desafetados), podem ser alienados, observados os requisitos legais. 
Essas regras estão previstas nos arts. 100 e 101 do Código Civil. 
Assim, podemos afirmar que em regra a inalienabilidade dos bens públicos não é 
absoluta. Trata-se de inalienabilidade relativa ou, como preferem alguns autores, 
alienabilidade condicionada. Portanto, é possível à Administração alienar quaisquer bens, 
mesmo aqueles de uso comum do povo e os de uso especial, sendo suficiente para tanto 
que desafete os referidos bens, transformando-os em bens dominicais e, em seguida, 
 
obedeça aos requisitos legais previstos na Lei nº 8.666/1993: demonstração de interesse 
público, prévia avaliação, licitação e, no caso de bem imóvel, autorização legislativa. 
Embora a regra seja a inalienabilidade relativa dos bens públicos, em alguns casos 
excepcionais essa inalienabilidade é absoluta, ou seja, a Administração não poderá em 
qualquer hipótese alienar os seguintes bens: 
a) Alguns bens de uso comum do povo, que, pela sua natureza não patrimonial 
(insuscetíveis de valoração patrimonial), como mares, rios e lagos, são absolutamente 
insuscetíveis de alienação (bens indisponíveis por natureza); 
b) As terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por ações discriminatórias, 
necessárias à proteção dos ecossistemas naturais, em razão de serem consideradas 
indisponíveis por força da previsão contida no art. 225, § 5º, da CRFB; 
c) As terras ocupadas tradicionalmente pelos índios, visto que são inalienáveis e 
indisponíveis, conforme expresso no art. 231, § 4º, da CRFB. 
 
4.2 - IMPENHORABILIDADE 
A penhora é medida judicial, de natureza constritiva, que recai sobre o patrimônio do 
devedor, cujo objetivo é possibilitar a satisfação do credor quando a obrigação não for 
honrada pelo devedor. O procedimento judicial de penhora não se aplica aos bens públicos 
de qualquer espécie, pois na execução por quantiacerta contra a Fazenda Pública o 
pagamento dos credores deve ser feito por meio do regime de precatórios, conforme 
previsto no art. 100, da CRFB. 
O regime dos precatórios foi criado com o objetivo de conciliar, à luz do sistema 
orçamentário brasileiro, a impenhorabilidade dos bens públicos com a necessidade de fazer 
valer as decisões judiciais definitivas que determinem aos entes públicos o pagamento de 
valores a particulares. 
Nesse contexto, o legislador constituinte estipulou uma solução bastante lógica. Ora, 
se as despesas públicas somente podem ser realizadas se houver autorização na lei 
orçamentária, o pagamento de débitos da Fazenda Pública decorrentes de decisão judicial 
transitada em julgado deve considerar tal peculiaridade, sob pena de serem comprometidos 
os recursos orçamentariamente destinados a atender despesas específicas. Nessa linha, 
estabeleceu-se que, passada em julgado a decisão, o juiz comunicará o fato ao Tribunal que 
consolidará em ordem cronológica os casos recebidos até o dia 1º de julho de cada ano e, 
 
por meio do seu Presidente, requisitará ao Chefe do Poder Executivo do ente federado 
devedor a inclusão na respectiva lei orçamentária da dotação destinada ao pagamento, que 
deverá ser realizado até o final do ano subsequente. 
A comunicação é feita ao Chefe do Executivo porque ele detém a iniciativa exclusiva 
das leis orçamentárias (CRFB, art. 165). Já o limite temporal para apresentação do 
precatório de forma a garantir o pagamento no exercício seguinte (1º de julho) decorre da 
necessidade de tempo para a inclusão da dotação no projeto de lei orçamentária, cuja 
propositura é sujeita a prazo (na esfera federal, por exemplo, deve ocorrer até o fim de 
agosto, por conta do disposto no art. 35, § 2º, III, do ADCT). 
Para garantir que a aplicação da sistemática ocorra sem perseguições ou privilégios, o 
art. 100, da CRFB estipula que os pagamentos serão feitos “exclusivamente na ordem 
cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a 
designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais 
abertos para este fim”. 
A única exceção à regra de pagamento por precatório se restringe aos débitos de 
pequeno valor, conforme definido em lei, que devem ser liquidados por meio da 
“Requisição de Pequeno Valor – RPV (art. 100, § 3º, da CRFB). Não obstante, há casos em 
que, apesar de os pagamentos serem submetidos à regra geral dos precatórios, os credores 
terão preferência sobre os demais. Não se trata de agressão ao princípio da isonomia, mas, 
pelo contrário, de sua aplicação no sentido material, de forma a privilegiar o recebimento 
de créditos presumivelmente utilizados para a subsistência das pessoas. 
Foi na esteira desse raciocínio que o legislador constituinte estabeleceu a necessidade 
de pagamento, com preferência sobre todos os demais créditos, daqueles que possuam 
natureza alimentícia. Para afastar a subjetividade que poderia existir na conceituação, o 
mesmo dispositivo estabeleceu que têm natureza alimentícia os créditos “decorrentes de 
salários, vencimentos, proventos, pensões e suas complementações, benefícios 
previdenciários e indenizações por morte ou por invalidez, fundadas em responsabilidade 
civil, em virtude de sentença judicial transitada em julgado” (art. 100, § 1º, da CRFB). 
Além disso, presumindo uma urgência ainda maior no recebimento, o § 2º do mesmo 
dispositivo constitucional estabeleceu que, dentre os precatórios de natureza alimentícia, 
terão preferência aqueles cujos titulares, originários ou por sucessão hereditária, sejam 
pessoas com doença grave ou deficiência (conforme definido em lei), bem como os que 
tenham idade igual ou superior a 60 (sessenta) anos. 
 
Registramos que no texto expresso do dispositivo, com a redação dada pela EC nº 
62/2009, foi previsto que, para gozar da preferência em virtude da idade, o credor deveria 
ter 60 anos ou mais “na data de expedição do precatório”. Entretanto, o STF considerou que 
a restrição é inconstitucional porque “ultraja a isonomia (CRFB, art. 5º, caput) entre os 
cidadãos credores da Fazenda Pública, na medida em que discrimina, sem qualquer 
fundamento, aqueles que venham a alcançar a idade de sessenta anos não na data da 
expedição do precatório, mas sim posteriormente, enquanto pendente este e ainda não 
ocorrido o pagamento”. Assim, todos os que tenham idade superior ou igual a 60 anos, 
independentemente da data em que completaram o requisito, podem ser beneficiários da 
regra (ADI 4.425). 
A aplicação dessas regras de preferência entre os próprios precatórios de natureza 
alimentícia (em virtude de idade, deficiência ou doença grave) somente ocorrerá para 
débitos cujo montante seja de no máximo o triplo do que a lei define como pequeno valor, 
permitindo-se o fracionamento do montante devido para que o credor receba o limite com 
preferência e o restante na ordem de apresentação do precatório. 
Em suma, existem quatro situações diversas quanto ao pagamento de valores devidos 
pelas Fazendas Públicas em virtude de decisão judicial transitada em julgado. Se o crédito é 
de pequeno valor, o pagamento não dependerá de expedição de precatório, realizando-se 
diretamente a Requisição de Pequeno Valor (RPV). Quanto aos demais créditos, o 
pagamento será feito mediante precatório, com três ordens (filas) distintas. 
Em primeiro lugar, serão pagos os créditos de natureza alimentícia cujos titulares 
sejam pessoas com idade igual ou superior a 60 anos ou portadoras de doenças graves; 
posteriormente, será a vez dos demais créditos de natureza alimentícia; por fim, serão 
pagos os créditos que não possuem essa natureza. Repisamos que nas três ordens os 
precatórios devem ser pagos na ordem cronológica da apresentação. 
Por outro lado, nos casos de preterimento de seu direito de precedência ou de não 
alocação orçamentária. Por outro lado, nos casos de preterimento de seu direito de 
precedência ou de não alocação orçamentária do valor necessário à satisfação do seu 
débito, o credor pode requerer ao Presidente do Tribunal que proferir a decisão exequenda 
que autorize o sequestro da quantia necessária à satisfação do débito (CRFB, art. 100, § 6º). 
Registramos que essas são as únicas hipóteses de sequestro de valores públicos previstas na 
Constituição Federal. No entanto, tendo em vista o caráter inadiável que deve ter a 
proteção constitucional dos direitos em jogo, o STJ vem admitindo em seus julgados que, 
em situações excepcionais, seja feito o bloqueio de contas públicas (medida equivalente 
 
ao sequestro) para garantir o custeio de tratamento médico ou fornecimento de 
medicamentos indispensáveis à manutenção da vida ou da saúde (AgRg no REsp 865.089, 
Rel. Min. Francisco Falcão). 
Com o advento da EC nº 62/2009, dentre outras mudanças realizadas na sistemática 
de precatórios (já consideradas na explanação feita neste item), foi estabelecido que, no 
momento da expedição do precatório, deveria ser abatido, “a título de compensação”, o 
valor correspondente aos débitos do credor perante a Fazenda Pública devedora. A 
amplitude da compensação abrangeria até as parcelas não vencidas de parcelamento, 
somente sendo ressalvados os débitos cuja execução estivesse suspensa em virtude de 
contestação administrativa ou judicial. Para garantir o cumprimento da regra, o Tribunal 
responsável pela expedição do precatório solicitaria à Fazenda Pública devedora informação 
sobre os débitos que preenchessem as citadas condições (CRFB, art. 100, §§ 9º e 10). 
O Supremo Tribunal Federal percebeu que a novidade equivaleria a, no interesse 
exclusivo da Fazenda Pública, deixar de cumprir o que foi determinado pelo Judiciário em 
decisão transitada em julgado, sendo, por conseguinte, inconstitucional. Nas palavras da 
própria Suprema Corte, a previsão “embaraça a efetividade da jurisdição (CRFB, art. 5º, 
XXXV), desrespeitaa coisa julgada material (CRFB, art. 5º, XXXVI), vulnera a Separação dos 
Poderes (CRFB, art. 2º) e ofende a isonomia entre o Poder Público e o particular (CRFB, art. 
5º, caput), cânone essencial do Estado Democrático de Direito” (ADI 4.425). 
No julgamento da mesma ADI, o Supremo Tribunal Federal declarou inconstitucional o 
“regime especial de pagamento de precatórios” pelos Estados e Municípios previsto pela EC 
nº 62/2009 mediante inclusão do art. 97 ao ADCT. O novo regime criava a possibilidade de 
os entes federados optarem por pagar os valores de precatórios vencidos na data da 
promulgação da Emenda num período de tempo que poderia durar até 15 anos, limitando a 
um percentual da receita corrente líquida os montantes que poderiam ser gastos para o 
pagamento. Para a Corte Suprema, a previsão, “ao veicular nova moratória na quitação dos 
débitos judiciais da Fazenda Pública e ao impor o contingenciamento de recursos para esse 
fim, viola a cláusula constitucional do Estado de Direito (CRFB, art. 1º, caput), o princípio da 
Separação de Poderes (CRFB, art. 2º), o postulado da isonomia (CRFB, art. 5º), a garantia do 
acesso à justiça e a efetividade da tutela jurisdicional (CRFB, art. 5º, XXXV), o direito 
adquirido e à coisa julgada (CRFB, art. 5º, XXXVI)”. 
 
 
4.3 - IMPRESCRITIBILIDADE (IMPOSSIBILIDADE DE USUCAPIÃO) 
Outra característica de todo e qualquer bem público é a sua imprescritibilidade, ou 
seja, a impossibilidade de ser adquirido por meio de usucapião (prescrição aquisitiva). A 
usucapião é instituto jurídico que permite àquele que possua determinado bem, sob certas 
condições e durante certo tempo, a aquisição da propriedade. 
A regra constitucional da imprescritibilidade dos bens públicos não possui exceção, e 
a qualquer tempo o ente público pode reivindicar algum bem de sua propriedade que esteja 
na posse de terceiros. 
 
 
Trata-se de disposição expressa 
tanto no Código Civil como em alguns 
trechos da Constituição Federal. 
Vejamos: 
Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinquenta 
metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a 
para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja 
proprietário de outro imóvel urbano ou rural. (...) 
§ 3º Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião. 
 
Art. 191. Aquele que, não sendo proprietário de imóvel rural ou urbano, possua como 
seu, por cinco anos ininterruptos, sem oposição, área de terra, em zona rural, não 
superior a cinquenta hectares, tornando-a produtiva por seu trabalho ou de sua 
família, tendo nela sua moradia, adquirir-lhe-á a propriedade. 
Parágrafo único. Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião. 
 
Já o Código Civil, conforme já visto, estabelece que: 
Art. 102. Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião. 
 
Os bens públicos não podem ser 
adquiridos por usucapião. 
Não há exceções! 
 
A Constituição Federal previu, nos arts. 183, § 3º, e 191, parágrafo único, que os 
imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião, não fazendo referência aos bens 
públicos móveis. Contudo, não há dúvidas na doutrina e na jurisprudência de que todos os 
bens públicos são imprescritíveis, conforme disposto no art. 102 do Código Civil de 2002 
que, sem prever qualquer exceção, assevera que “os bens públicos não estão sujeitos a 
usucapião”. Tal entendimento é aplicável, inclusive, para os bens dominicais, tendo o 
Supremo Tribunal Federal cristalizado a tese mesmo durante a vigência do Código Civil de 
1916, mediante a edição da Súmula nº 340, nos termos a seguir transcritos: 
Súmula nº 340/STF – “Desde a vigência do Código Civil, os bens dominicais, como os 
demais bens públicos, não podem ser adquiridos por usucapião”. 
 
4.4 - NÃO ONERABILIDADE 
Onerar um bem é dá-lo em garantia ao credor para o caso de inadimplemento da 
obrigação. 
Os bens públicos não podem ser dados em garantia para o caso de inadimplemento de 
obrigação. Assim, os bens públicos não podem ser objeto de penhor, hipoteca ou 
anticrese, que são espécies de direito real de garantia. Justamente por isso é que se fala 
que uma das suas características é a não onerabilidade. 
O fundamento constitucional para a não onerabilidade dos bens públicos é que, se 
esta fosse admissível, com o ajuizamento da ação judicial, as garantias reais se 
transformariam em penhora, o que não é possível tendo em vista a já estudada 
impenhorabilidade dos bens públicos. 
(FCC - Juiz do Trabalho/TRT 1ª Região/2012) Considerando o regime jurídico ao qual se 
submetem os bens públicos, os bens imóveis sem destinação de propriedade de sociedade 
de economia mista controlada pela União são: 
a) impenhoráveis e inalienáveis. 
b) inalienáveis, porém passíveis de penhora. 
c) imprescritíveis e impenhoráveis, porém alienáveis, observadas as exigências legais. 
d) inalienáveis e impenhoráveis, salvo em função de dívidas trabalhistas. 
e) alienáveis e passíveis de penhora, observadas as exigências legais. 
 
Comentários: 
As sociedades de economia mistas são pessoas jurídicas de direito privado. 
A regra é que seus bens não afetados à uma finalidade pública, em virtude de não serem 
bens públicos, não são impenhoráveis e muito menos inalienáveis. É possível que sobre 
um bem de uma sociedade de economia seja feita penhora e alienação. Aprofundaremos 
este ponto adiante. 
Gabarito: alternativa “E”. 
(FCC - Juiz do Trabalho/TRT 18ª Região/2014 - ADAPTADA) No tocante ao regime legal dos 
bens das entidades pertencentes à Administração pública, é correto afirmar: 
a) Os bens pertencentes a autarquia são impenhoráveis, mesmo para satisfação de 
obrigações decorrentes de contrato de trabalho regido pela Consolidação da Legislação 
Trabalhista. 
b) Os bens pertencentes às entidades da Administração indireta são bens privados e, 
portanto, passíveis de penhora. 
c) A imprescritibilidade é característica que se aplica tão somente aos bens públicos de uso 
comum e especial, não atingindo os bens dominicais. 
d) A regra da imprescritibilidade dos bens públicos, por ter origem legal, não se aplica ao 
instituto da usucapião especial urbana, de status constitucional. 
Comentários: 
Pode-se dizer que os bens públicos compreendem os bens de propriedade das pessoas 
jurídicas de direito público, logo os bens de autarquias municipais, estaduais, da União e 
do Distrito Federal são bens públicos e como tais, dotados de impenhorabilidade. 
Gabarito: letra “A”. 
(FCC - Procurador do Banco Central do Brasil/BACEN/2006) Exceções constitucionais à 
regra da imprescritibilidade dos imóveis públicos 
a) são os terrenos de marinha. 
b) não há. 
c) são as terras devolutas. 
d) são os prédios declarados inservíveis. 
e) são os bens adquiridos por execução judicial ou dação em pagamento. 
Comentários: 
Simples, direto e objetivo - os bens públicos não podem ser adquiridos por usucapião. 
Não há exceções! 
 
Gabarito: letra “B”. 
(FCC – JT - TRT 6ª REGIÃO/TRT 6/2013) Paulo, proprietário de terreno lindeiro a uma área 
abandonada de titularidade da União, passou a ocupar e exercer a vigilância da referida 
área, sem sofrer qualquer oposição da União. Considerando o regime jurídico dos bens 
públicos, Paulo 
a) não poderá usucapir a área, haja vista a impossibilidade de oneração dos bens públicos, 
que só pode ser afastada por lei específica. 
b) poderá usucapir a área, observados os prazos e requisitos legais, desde que a mesma não 
esteja afetada a finalidade pública específica. 
c) poderá usucapir a área, mediante o instituto da investidura, se comprovado que o 
terreno é inaproveitável. 
d) não poderá usucapir a área, haja vista a imprescritibilidade dos bens públicos, seja qual 
for a sua natureza. 
e) somente poderá usucapir a área se a mesma for remanescente de desapropriação ou de 
obra pública e não comportar, isoladamente, aproveitamento para edificação urbana. 
Comentários:Como já explanado em nossa aula, os bens públicos são dotados de imprescritibilidade e, 
exatamente por isto, não podem ser adquiridos por usucapião. Assim, as alternativas B, C 
e E são falsas. 
A letra A está falsa, eis que os bens públicos também não podem ser onerados (dados 
como garantia real). 
Gabarito: letra “D”. 
(FCC – Juiz Estadual TJAL/TJ AL/2015) No ano de 1963, o Supremo Tribunal Federal adotou, 
em sua Súmula, o seguinte enunciado, sob o no 340: Desde a vigência do Código Civil, os 
bens dominicais, como os demais bens públicos, não podem ser adquiridos por usucapião. 
Independentemente de eventual opinião doutrinária minoritária em sentido contrário, tal 
conclusão, atualmente, 
a) mostra-se superada, eis que a Constituição Federal prevê a não sujeição à usucapião dos 
bens públicos imóveis, mas o Código Civil admite tal sujeição em relação aos bens públicos 
dominicais móveis ou semoventes. 
b) mostra-se superada, eis que vigora novo Código Civil. 
c) resta compatível com o direito vigente, eis que a Constituição Federal prevê a não 
sujeição à usucapião dos bens públicos imóveis, e o Código Civil prevê a mesma não 
sujeição quanto aos bens públicos em geral, sem excepcionar os dominicais. 
 
d) mostra-se superada, eis que a Constituição Federal excepciona os bens dominicais da não 
sujeição à usucapião. 
e) resta compatível com o direito vigente, eis que a Constituição Federal prevê a não 
sujeição à usucapião dos bens públicos em geral, superando, nesse ponto, disposição do 
Código Civil em sentido contrário. 
Comentários: 
Questão simples, mas com necessidade de domínio do conteúdo. 
A imprescritibilidade é uma das principais características dos bens públicos e não há 
exceção sobre tal característica. 
O STF editou a Súmula nº 340 que possui o entendimento segundo o qual até mesmo os 
bens dominicais, que são desafetados, sem finalidade pública alguma a eles atrelada 
(consoante será explicado adiante) são imprescritíveis. Vejamos o enunciado da súmula: 
Súmula nº 340 - Desde a vigência do Código Civil, os bens dominicais, como os demais 
bens públicos, não podem ser adquiridos por usucapião. 
 
Referida súmula encontra-se perfeitamente válida em nosso ordenamento jurídico tento 
em vista os artigos da Constituição Federal e o artigo do Código Civil já acima elencados. 
Gabarito: letra “C”. 
(FCC - Juiz Estadual/TJ CE/2014) Acerca dos bens públicos, é correto afirmar: 
a) A imprescritibilidade é característica dos bens públicos de uso comum e de uso especial, 
sendo usucapíveis os bens pertencentes ao patrimônio disponível das entidades de direito 
público. 
b) As terras devolutas indispensáveis à preservação ambiental constituem, nos termos do 
art. 225, caput, da Constituição Federal, bem de uso comum do povo. 
c) Os bens pertencentes aos Conselhos Federais e Regionais de Fiscalização são bens 
públicos, insuscetíveis de constrição judicial para pagamentos de dívidas dessas entidades. 
d) Os bens das representações diplomáticas dos Estados estrangeiros e de Organismos 
Internacionais são considerados bens públicos, para fins de proteção legal. 
e) Os imóveis pertencentes à Petrobrás, sociedade de economia mista federal, são 
considerados bens públicos, desde que situados no Território Nacional. 
Comentários: 
 
Os conselhos profissionais possuem personalidade jurídica de direito público que exercem 
poder disciplinar sobre os integrantes da categoria profissional, além de possuírem 
autonomia administrativa e financeira. 
A Administração Pública descentralizou seu poder de fiscalização para estes entes que, 
por terem personalidade jurídica de direito público, seus bens são formalmente 
considerados bens públicos. Neste sentido, registramos: 
“ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSELHO DE FISCALIZAÇÃO 
PROFISSIONAL. EXIGÊNCIA DE CONCURSO PÚBLICO. ART. 37, II, DA CRFB. NATUREZA 
JURÍDICA. AUTARQUIA. FISCALIZAÇÃO. ATIVIDADE TÍPICA DE ESTADO. 1. Os conselhos de 
fiscalização profissional, posto autarquias criadas por lei e ostentando personalidade 
jurídica de direito público, exercendo atividade tipicamente pública, qual seja, a 
fiscalização do exercício profissional, submetem-se às regras encartadas no artigo 37, 
inciso II, da CF/88, quando da contratação de servidores. 2. Os conselhos de fiscalização 
profissional têm natureza jurídica de autarquias, consoante decidido no MS 22.643, 
ocasião na qual restou consignado que: (i) estas entidades são criadas por lei, tendo 
personalidade jurídica de direito público com autonomia administrativa e financeira; (ii) 
exercem a atividade de fiscalização de exercício profissional que, como decorre do 
disposto nos artigos 5º, XIII, 21, XXIV, é atividade tipicamente pública; (iii) têm o dever de 
prestar contas ao Tribunal de Contas da União. (...)” (RExt 539.224, Rel. Min. LUIZ FUX) 
(sem grifos no original) 
Gabarito: letra “C”. 
(FCC - Procurador do Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro/2015) Uma 
concessionária de serviço de distribuição de energia elétrica estava, em razão de atraso na 
recomposição de equilíbrio econômico-financeiro já reconhecido pelo poder concedente, 
com fluxo de caixa negativo, o que ocasionou inadimplência de muitos compromissos, 
especialmente trabalhistas. Para garantia de alguns débitos, foram penhorados bens 
imóveis afetados ao serviço concedido. Esses bens 
a) têm natureza de bens públicos sujeitos ao regime jurídico de direito privado, porque 
penhoráveis, cabendo ao poder concedente zelar e providenciar o necessário para que a 
prestação do serviço público não seja interrompida. 
b) podem receber proteção do regime jurídico de direito público em razão de sua afetação 
à prestação de serviço público e, portanto, à concessão, mesmo pertencendo a pessoa 
jurídica de direito privado na condição de bens reversíveis. 
c) dependem de autorização legislativa para serem penhorados, porque consistem em bens 
públicos de uso especial, de modo que dependem de prévia desafetação. 
d) têm natureza de bens privados dominicais, porque apesar de estarem afetados a 
prestação de um serviço público, pertencem a pessoa jurídica de direito privado. 
 
e) pertencem, obrigatoriamente, por expressa disposição legal, ao poder concedente 
durante toda a vigência do contrato de concessão de serviço público, ficando registrados 
em nome do titular do serviço público, que deverá impugnar as penhoras como terceiro. 
Comentários: 
A sociedade empresarial objeto da questão é uma concessionária de serviço de 
distribuição de energia elétrica, uma pessoa jurídica de direito privado, seus bens não são 
públicos. Contudo, os bens penhorados são afetados à realização do serviço e, embora 
bem particulares, gozam das regras próprias do regime jurídico de bens públicos. 
Neste sentido, anotamos: 
“O recorrente foi denunciado perante a Justiça comum estadual pela prática de 
receptação dolosa de uma balança de precisão furtada da Empresa de Correios e 
Telégrafos (ECT). (...) Primeiro, note-se que as empresas estatais (empresas públicas e 
sociedades de economia mista) são dotadas de personalidade jurídica de direito privado, 
mas possuem regime híbrido, a depender da finalidade da estatal: se presta serviço 
público ou explora a atividade econômica, predominará o regime público ou o privado. É 
certo que a ECT é empresa pública, pessoa jurídica de direito privado, prestadora de 
serviço postal, que, conforme o art. 21, X, da CRFB, é de natureza pública e essencial, 
encontrando-se aquela empresa, por isso, sob o domínio do regime público. Ela é mantida 
pela União e seus bens pertencem a essa mantenedora, consubstanciam propriedade 
pública e estão integrados à prestação de serviço público. Daí que eles são insusceptíveis 
de qualquer constrição que afete a continuidade, regularidade e qualidade da prestação 
do serviço. Nesse contexto, vê-se que é plenamente justificada a tutela a bens, serviços e 
interesses da União diante do furto de bem pertencente à ECT, razãopela qual se atraiu a 
competência da Justiça Federal (art. 109, IV, da CRFB), vista a conexão entre o furto 
(principal) e a receptação em questão (acessório). Também se acha albergada nessa 
tutela a incidência da referida majorante, não se podendo falar que foi dada, no caso, 
uma interpretação extensiva desfavorável ao conceito de bens da União. (...) Precedentes 
citados do STF: AgRg no RE 393.032-MG, DJe 18/12/2009; RE 398.630-SP, DJ 17/9/2004, e 
QO na ACO 765-RJ, DJe 4/9/2009.” (REsp 894.730 Rel. originária Min. Laurita Vaz, Rel. 
para acórdão Min. Arnaldo Esteves Lima) 
 
Além disso, encontramos na jurisprudência do STF uma tendência a se aplicar algumas 
prerrogativas de direito público às empresas estatais que prestam serviços públicos em 
regime não concorrencial. Apenas para se ter uma ideia, tanto o Superior Tribunal de 
Justiça quanto o Supremo Tribunal Federal entenderam que a Empresa Brasileira de 
Correios e Telégrafos (ECT), em que pese ser constituída sob a forma de empresa pública, 
está abrangida dentro do conceito de Fazenda Pública. 
É que, por prestar de forma exclusiva serviço público de competência da União (art. 21, 
inciso X, da CRFB), não desempenha a ECT atividade econômica, segundo entenderam os 
 
julgadores. Assim, os Correios estariam incluídos no conceito de Fazenda Pública, gozando 
de todos os benefícios e prerrogativas processuais inerentes, conforme sedimentou o STF: 
“(...) 2. O Pleno do Supremo Tribunal Federal declarou, quando do julgamento do RE 
220.906, Relator o Ministro MAURÍCIO CORRÊA, DJ 14.11.2002, à vista do disposto no 
artigo 6o do decreto-lei nº 509/69, que a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos é 
"pessoa jurídica equiparada à Fazenda Pública, que explora serviço de competência da 
União" (CRFB, artigo 21, X)”. (STF, ACO 765, Rel. Min. MARCO AURÉLIO) 
Ainda é cedo para se afirmar que toda e qualquer empresa estatal que preste serviço 
público em regime não concorrencial deve ser considerada como ente integrante da 
Fazenda Pública e, portanto, ter seus bens submetidos a tal regime jurídico. Contudo, é 
cada vez mais comum o deferimento de benefícios aplicáveis apenas às pessoas jurídicas 
de direito público também a empresas estatais. 
A título de exemplo, analisando o caso concreto referente à Companhia de Águas do 
Estado de Alagoas, o STF entendeu ser possível a sujeição das execuções desta ao regime 
de precatórios. Em decisão divulgada no Info nº 812, o STF entendeu que às sociedades de 
economia mista prestadoras de serviço público próprio do Estado e de natureza não 
concorrencial devem ser aplicadas o regime de precatórios. Neste sentido: 
“Agravo regimental no recurso extraordinário. Constitucional. Sociedade de economia 
mista. Regime de precatório. Possibilidade. Prestação de serviço público próprio do 
Estado. Natureza não concorrencial. Precedentes. 1. A jurisprudência da Suprema Corte é 
no sentido da aplicabilidade do regime de precatório às sociedades de economia mista 
prestadoras de serviço público próprio do Estado e de natureza não concorrencial. 2. A 
CASAL, sociedade de economia mista prestadora de serviços de abastecimento de água e 
saneamento no Estado do Alagoas, presta serviço público primário e em regime de 
exclusividade, o qual corresponde à própria atuação do estado, haja vista não visar à 
obtenção de lucro e deter capital social majoritariamente estatal. Precedentes. 3. Agravo 
regimental não provido.” (RExt 852.302, Rel. Min. DIAS TOFFOLI) 
Gabarito: letra “B”. 
(FCC - Juiz Estadual/TJ PI/2015) Nos termos do Código Civil, é consequência do caráter de 
“uso comum do povo” de um bem público, por contraste com os bens dominicais, a: 
a) possibilidade de integrar o patrimônio de pessoas jurídicas de direito público a que se 
tenha dado estrutura de direito privado. 
b) necessária gratuidade do uso. 
c) impossibilidade de alienação. 
d) insuscetibilidade à usucapião. 
e) possibilidade de integrar o patrimônio de pessoas jurídicas da Administração Direta. 
 
Comentários: 
Para que um bem de uso comum do povo possa ser alienado, necessária a sua 
desafetação de uma finalidade pública. Por outro lado, os bens dominicais já estão 
desafetados e, portanto, passíveis de alienação, observados os requisitos legais. 
Gabarito: letra “C”. 
(FCC - Procurador do Tribunal de Contas de Rondônia/TCE RO/2010) Dentre as 
características inerentes ao regime jurídico aplicável aos bens públicos pode-se afirmar que: 
a) a inalienabilidade aplica-se aos bens de uso comum do povo e aos bens de uso especial 
enquanto conservarem essa qualificação, passando a condição de alienáveis com a 
desafetação. 
b) a inalienabilidade é absoluta, na medida em que a alienação de todo e qualquer bem 
público pressupõe sua prévia desafetação e ingresso no regime jurídico de direito privado. 
c) a impenhorabilidade é absoluta, aplicando-se indistintamente a todos os bens de 
titularidade da Administração Direta e Indireta. 
d) a imprescritibilidade é relativa, na medida em que os bens dominicais da Administração 
Direta podem ser objeto de usucapião. 
e) tanto a impenhorabilidade quanto a imprescritibilidade são relativas em relação a 
Administração Direta, uma vez que aplicáveis apenas e tão somente aos bens de uso 
comum do povo e bens de uso especial. 
Comentários: 
Como característica dos bens públicos, temos a inalienabilidade. Os bens públicos, em 
geral, não podem ter a sua propriedade transmitida. Entretanto, essa característica, 
diferentemente da imprescritibilidade, não é absoluta. 
Há a possibilidade de um bem público ser alienado, nos termos dos artigos 100 e 101 do 
Código Civil: 
 
Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, 
enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar. 
Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da 
lei. 
Gabarito: letra “A”. 
(FCC - Procurador do Estado do Mato Grosso/PGE MT/2011) Os bens imóveis pertencentes 
à Administração Pública: 
 
a) são inalienáveis, quando de uso comum do povo e de uso especial, enquanto mantida a 
afetação ao serviço público. 
b) podem ser alienados mediante autorização legal prévia, exceto os bens dominicais. 
c) são impenhoráveis, exceto os de titularidade de autarquias e fundações. 
d) não podem ser objeto de subsequente afetação a serviço público, quando anteriormente 
de uso privativo da Administração. 
e) podem ser objeto de utilização por particular, total ou parcial, desde que em caráter 
precário e a título oneroso. 
Comentários: 
A alternativa correta pode ser verificada a partir do artigo 100 do Código Civil: 
Art. 100 - Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, 
enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar. 
Gabarito: letra “A”. 
 
5 - AFETAÇÃO X DESAFETAÇÃO 
A afetação e a desafetação são fatos administrativos dinâmicos que indicam a 
alteração das finalidades do bem público. 
Também podem ser denominados de consagração ou desconsagração. 
Importante se estudar o instituto da afetação eis que possui consequência direta na 
inalienabilidade do bem público. Os bens públicos afetados (que possuem uma destinação 
específica) não podem, enquanto permanecerem nesta situação ser alienados. 
Assim, os bens de uso comum do povo e os bens de uso especial não são suscetíveis 
de alienação enquanto assim estiverem destinados. Por outro lado, acaso ocorra a sua 
desafetação, tais bens serão considerados bens dominicais e poderão ser alienados, por 
não estarem afetados a um fim público. 
Apesar da afetação ser possível pela simples destinação do bem, pelo uso, a 
desafetação não é admitida pela doutrina pelo simples fato do não uso. 
Para o professor Celso Antônio Bandeira de Melo em virtude do instituto da 
desafetação retirar a proteção do bem público quanto a indisponibilidade e 
 
inalienabilidade, tornando-o mais vulnerável às ingerênciasadministrativas, seria necessária 
uma maior cautela para que esse bem fosse desafetado. 
Para o Autor em caso de desafetação de um: 
a) Bem de uso comum do povo – seria necessária uma lei ou um ato do Executivo 
previamente autorizado por lei; 
 
b) Bem de uso especial – trata-se de situação mais amena, sendo necessária uma 
lei ou um ato do Poder Executivo. 
 
Ressalte-se que o fato de os bens públicos estarem desafetados não interfere nas 
características de impenhorabilidade e imprescritibilidade. 
Tais bens continuam sendo impenhoráveis e não passíveis de usucapião. 
A afetação ou desafetação expressa é veiculada por lei ou ato administrativo, 
enquanto a tácita é realizada por atuação direta da Administração, sem manifestação 
expressa de sua vontade, ou em razão de fenômeno natural. A título de exemplo, o Poder 
Público, pretendendo instalar escola pública, pode editar um decreto destinando 
determinado imóvel para tal finalidade (afetação expressa) ou, simplesmente, instalar de 
fato a escola no imóvel de sua propriedade sem qualquer manifestação prévia de vontade 
(afetação tácita). Por outro lado, pode ocorrer a afetação ou desafetação em razão de 
fenômenos naturais, como um terremoto que destruiu uma repartição pública (desafetação 
tácita) ou uma ilha que se formou naturalmente, em razão de depósito de sedimentos em 
área pertencente a ente público, passando a ser de uso comum do povo (afetação tácita). Já 
em alguns casos os bens públicos podem ser afetados ao uso comum em razão da sua 
própria natureza ou do seu destino natural (ex.: mares e rios). 
Por fim, conforme afirmou a FCC (MPE-PB 2015): 
Na desafetação, o bem é subtraído à dominialidade pública para ser 
incorporado ao domínio privado, do Estado ou do administrado. 
 
 
 
 Em muitas questões de concursos, as bancas procuram confundir o candidato 
quanto ao tema bens públicos. Basicamente se discute a natureza jurídica dos bens das 
sociedades de economia mista e das empresas públicas. 
Estas, a princípio devem ser consideradas entes privados nos termos do artigo 173 da 
Constituição Federal: 
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta 
de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos 
imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme 
definidos em lei. 
§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de 
economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de 
produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo 
sobre: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 
II - a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive 
quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários; 
 
Assim, se privados os bens das empresas estatais, a eles não se aplica o regime jurídico 
relativo aos bens públicos. 
Encontramos, inclusive, julgados no Supremo Tribunal Federal neste sentido: 
CONSTITUCIONAL. ATO DO TCU QUE DETERMINA TOMADA DE CONTAS ESPECIAL 
DE EMPREGADO DO BANCO DO BRASIL - DISTRIBUIDORA DE TÍTULOS E VALORES 
MOBILIÁRIOS S.A., SUBSIDIÁRIA DO BANCO DO BRASIL, PARA APURAÇÃO DE 
"PREJUÍZO CAUSADO EM DECORRÊNCIA DE OPERAÇÕES REALIZADAS NO 
MERCADO FUTURO DE ÍNDICES BOVESPA". ALEGADA INCOMPATIBILIDADE DESSE 
PROCEDIMENTO COM O REGIME JURÍDICO DA CLT, REGIME AO QUAL ESTÃO 
SUBMETIDOS OS EMPREGADOS DO BANCO. O PREJUÍZO AO ERÁRIO SERIA 
INDIRETO, ATINGINDO PRIMEIRO OS ACIONISTAS. O TCU NÃO TEM 
COMPETÊNCIA PARA JULGAR AS CONTAS DOS ADMINISTRADORES DE ENTIDADES 
DE DIREITO PRIVADO. A PARTICIPAÇÃO MAJORITÁRIA DO ESTADO NA 
COMPOSIÇÃO DO CAPITAL NÃO TRANSMUDA SEUS BENS EM PÚBLICOS. OS 
BENS E VALORES QUESTIONADOS NÃO SÃO OS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, 
MAS OS GERIDOS CONSIDERANDO-SE A ATIVIDADE BANCÁRIA POR DEPÓSITOS 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art22
 
DE TERCEIROS E ADMINISTRADOS PELO BANCO COMERCIALMENTE. ATIVIDADE 
TIPICAMENTE PRIVADA, DESENVOLVIDA POR ENTIDADE CUJO CONTROLE 
ACIONÁRIO É DA UNIÃO. AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE AO IMPETRADO PARA 
EXIGIR INSTAURAÇÃO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL AO IMPETRANTE. 
MANDADO DE SEGURANÇA DEFERIDO. (MS 23.875, Rel. Min. CARLOS VELLOSO) 
(sem grifos no original) 
 
(PGT, Procurador, 2006 - adaptada) Julgue o item que segue: 
( ) os bens dominicais não são passíveis de afetação. 
Comentários: 
Os bens dominicais são bens que, embora constituam patrimônio público, não possuem 
uma destinação pública determinada mas podem vir a ter. Exemplos: terras devolutas, 
prédios públicos desativados e móveis inservíveis. 
Gabarito: Incorreta. 
(PGT, Procurador, 2006 - adaptada) Julgue o item que segue: 
( ) afetação é a destinação do bem público à satisfação das necessidades coletivas e 
estatais, do que deriva sua inalienabilidade, decorrendo da própria natureza do bem ou de 
um ato estatal unilateral. 
Comentários: 
O item expõe o significado doutrinário de afetação. 
Gabarito: Correto. 
 
6 - ALIENAÇÃO 
A alienação de bens públicos é a transferência de sua propriedade a terceiros. Como já 
visto, os bens públicos são sujeitos à alienabilidade condicionada (podem ser alienados 
desde que desafetados e observados os requisitos legais), salvo os casos em que isto é 
materialmente impossível (ex.: não é possível alienar o mar). As regras básicas sobre 
alienação de bens públicos estão dispostas nos arts. 17 a 19 da Lei de Licitações e Contratos 
(Lei nº 8.666/1993). 
De acordo com o artigo 100, do Código Civil: 
 
Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são 
inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei 
determinar. 
 
Assim, os bens de uso comum do povo e de uso especial seriam inalienáveis, salvo se 
perderem tal condição transmudando-se para bens dominicais. Estes, nos termos do artigo 
101, do Código Civil, podem ser alienados, observadas as exigências da lei: 
Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as 
exigências da lei. 
 
Os bens dominicais, como já comentado, são aqueles bens do Estado que são 
desafetados, não possuem uma destinação pública específica e que podem ser utilizados 
pela Administração Pública para fazer renda. 
É possível inferir, portanto, que tais bens são bens patrimoniais disponíveis, diante da 
sua natureza patrimonial e da não afetação a determinada finalidade pública. Tais bens 
podem sim ser alienados, respeitando as condições legais. 
No caso de bens públicos imóveis, a alienação dependerá da existência dos seguintes 
requisitos: 
a) interesse público devidamente justificado; 
b) avaliação prévia; 
c) autorização legislativa; e 
d) licitação na modalidade concorrência (que é dispensada nas hipóteses previstas 
no art. 17, I, da Lei nº 8.666/1993 e no caso de retrocessão). Se o imóvel tiver sido 
adquirido por meio de procedimentos judiciais ou dação em pagamento, não haverá 
necessidade de autorização legislativa, e o poder público, além da concorrência, 
também poderá aliená-lo por meio de leilão, nos termos do art. 19 da Lei nº 
8.666/1993. 
 
Quando se tratar da alienação de bens públicos móveis, a autorização legislativa não 
é necessária. Os requisitos exigidos são: 
a) interesse público; 
 
b) avaliação prévia; e 
c) licitação, que será dispensada nas hipóteses contempladas no art. 17, II, da Lei nº 
8.666/1993. No caso de alienação de bens móveis, a Lei alude apenas a licitação, o que 
poderia levar à interpretação de que a modalidade licitatória dependeria do valor de 
avaliação do bem. Não obstante, pensamos que o melhor entendimento é o de Marçal 
Justen Filho6, segundo o qual a alienação de bens móveis só pode ser feita por meio 
das modalidades licitatórias do leilão ou da concorrência, uma vez que o convite e a 
tomada de preços são modalidades que restringem a livre participação de 
interessados.