E-book - Manual de Prática Eleitoral

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FRANCISCO DIRCEU BARROS
Procurador Geral de Justiça do Estado de Pernambuco, Promotor de Justiça Criminal e Eleitoral durante 17 
anos, Mestre em Direito, Especialista em Direito Penal e Processo Penal, ex-Professor universitário, ex-Pro-
fessor da EJE (Escola Judiciária Eleitoral) no curso de pós-graduação em Direito Eleitoral, Professor de dois 
cursos de pós-graduação em Direito Penal e Processo Penal, com vasta experiência em cursos preparatórios 
aos concursos do Ministério Público e Magistratura, lecionando as disciplinas de Direito Eleitoral, Direito 
Penal, Processo Penal, Legislação Especial e Direito Constitucional. Ex Colunista da Revista Prática Consulex, 
seção “Casos Práticos”. Membro do CNPG (Conselho Nacional dos Procuradores Gerais do Ministério Públi-
co). Colaborador da Revista Jurídica Jus Navigandi. Colaborador da Revista Jurídica Jus Brasil. Colaborador da 
Revista Síntese de Penal e Processo Penal. Colaborador do Blog Gen Jurídico, Colaborador do Blog “Os Eleito-
raistas”, Colaborador do Blog “Novo Direito Eleitoral”, Autor de diversos artigos em revistas especializadas. 
Escritor com 72 (setenta e dois) livros lançados, entre eles: Direito Eleitoral, 14ª edição, Editora Método. 
Tratado Doutrinário de Direito Penal, Editora JH Mizuno, Prefácios: Fernando da Costa Tourinho Filho, José 
Henrique Pierangeli, Rogério Greco e Julio Fabbrini Mirabete. Tratado Doutrinário de Processo Penal, Editora 
JH Mizuno, Prefácios: Rogério Sanches e Gianpaolo Poggio Smanio. Recursos Eleitorais, 2ª Edição, Editora JH 
Mizuno. Direito Eleitoral Criminal, 1ª Edição, Tomos I e II. Editora Juruá, Manual do Júri, 4ª Edição, Editora 
JH Mizuno, Prefácio Edilson Mougenot Bonfim. Manual de Prática Eleitoral, 3ª edição, Prefácio: Humberto 
Jacques Medeiros, Vice Procurador Geral Eleitoral, Editora JH Mizuno. Coautor e um dos coordenadores do 
livro “Acordo de Não Persecução Penal”, Editora Juspodivm. Coautor dos livros “Feminicídio” e “Teoria e 
Prática do Acordo de Não Persecução Penal” (ambos no prelo).
Atualização do único livro
de prática eleitoral do Brasil
(“Manual de Prática Eleitoral”) 
disponibilizada de forma gratuita pelo autor.
NOVA POSIÇÃO DO TSE
VAI ELIDIR A FARRA DAS 
PROPAGANDAS IRREGULARES
E O ABUSO DO PODER ECONÔMICO 
NA PROPAGANDA ELEITORAL
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1 Um início da propaganda eleitoral igual para 
todos os candidatos
A propaganda eleitoral é uma forma de captação de votos 
usada pelos partidos políticos, coligações ou candidatos, em 
época determinada por lei, por meio de divulgação de suas 
propostas, visando à eleição a cargos eletivos.1
O início da propaganda foi determinado pela reforma elei-
toral, qual seja, no dia 16 de agosto de 2020.
Vide artigo 36 da Lei 9.504/1997:
“A propaganda eleitoral somente é permitida após o dia 15 de agosto 
do ano da eleição”.
Infelizmente, por uma falta de compreensão do conteúdo 
do artigo 36-A da Lei 9.504/1997, vários “candidatos” que dis-
putarão as eleições em 2020 já espalharam nas ruas, avenidas e 
estradas do Brasil adesivos em carros, outdoors, jingles e outras 
mensagens subliminares que visam burlar a legislação eleitoral e, 
dessarte, causar verdadeiro desequilíbrio nas eleições mu-
nicipais de 2020.
O subterfúgio da burla à legislação eleitoral é afirmar que 
“não há pedido expresso de votos”, portanto a campanha an-
tecipada é legitimada pelo artigo 36-A da Lei 9.504/1997.
Um início da propaganda eleitoral igual para todos 
os candidatos é uma forma de equilibrar a disputa elei-
toral, porém urge combater as formas subliminares e os me-
canismos que atentam contra um legítimo desenvolvimento do 
processo eleitoral.
1 No mesmo sentido: BARROS, Francisco Dirceu. Direito eleitoral. 14. ed. São 
Paulo: Método, 2018.
NOVA POSIÇÃO DO TSE VAI ELIDIR A FARRA DAS PROPAGANDAS IRREGULARES E O ABUSO 
DO PODER ECONÔMICO NA PROPAGANDA ELEITORAL | Francisco Dirceu Barros
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A importância do princípio da igualdade nos pleitos eleito-
rais é um fator primordialmente salutar para combater os mais 
diversos abusos de poder no direito eleitoral.
Affonso Ghizzo Neto assevera que “a influência abusiva do 
poder se dá através das mais variadas formas, restando deturpado o 
processo eleitoral, quebrando o princípio da igualdade que deve se 
fazer presente em eleições verdadeiramente democráticas”. 2
O abuso de poder – é bom que se diga logo – é carac-
terizado como sendo um complexo de atos que desvirtuam a 
vontade do eleitor, violando o princípio da igualdade entre os 
concorrentes do processo eleitoral e o da liberdade de voto, 
que norteiam o Estado democrático de direito. O regime repu-
blicano é diretamente afetado pelo abuso em que se pressupõe, 
para a sua existência, a isonomia de seus integrantes (princípio 
do tratamento equânime aos candidatos). Essa igualdade jurídica 
deve-se traduzir, no processo eleitoral, na igual oportunidade de 
acesso aos cargos eletivos entre os candidatos, e na igual opor-
tunidade de influir na formação da vontade popular, e uma, na 
isonômica oportunidade de participação no processo eleitoral.3
Defendemos no livro Manual de Prática Eleitoral, edi-
tora JH Mizuno, que todas as interpretações reletivas a leitura 
meramente literal do artigo 36-A da lei 9.504/97, estavam equi-
vocadas, vez que a ratio essendi subjacente à vedação legal era 
evitar, ou, ao menos, amainar a captação antecipada de votos, 
e a liberação geral da propaganda subliminar iria desequilibrar 
a disputa eleitoral, vulnerar o postulado da igualdade de 
chances entre os candidatos e, no limite, comprometer a 
própria higidez do prélio eleitoral.
2 GHIZZO NETO, Affonso. Inelegibilidade e Abuso do Poder. Atuação, Floria-
nópolis, ano 1, 4. Ed. P.63-64, Set. 2000, p. 64.
3 No mesmo sentido: Eduardo Fortunato. O polimorfismo do abuso de poder no 
processo eleitoral: o mito de Proteu. Revista de Direito Administrativo, Rio 
de Janeiro, n. 230, p.113-139, Out/Dez. 2002, p. 119.
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O limite temporal às propagandas eleitorais encontra las-
tro no princípio da igualdade de oportunidades entre partidos 
e candidatos, de forma a maximizar três objetivos principais: (i) 
assegurar a todos os competidores um mesmo prazo para reali-
zarem as atividades de captação de voto, (ii) mitigar o efeito da 
(inobjetável) assimetria de recursos econômicos na viabilidade 
das campanhas, no afã de combater a plutocratizacão sobre os 
resultados dos pleitos; e (iii) impedir que determinados compe-
tidores extraiam vantagens indevidas de seus cargos ou de seu 
acesso aos grandes veículos de mídia, antecipando, em consequ-
ência, a disputa eleitoral 4
José Jairo Gomes5 defendia que:
“No entanto, esse entendimento não mais encontra apoio na ordem 
legal vigente. À luz do transcrito artigo 36-A, caput, no período an-
terior a 16 de agosto do ano das eleições, não há óbice à “menção à 
pretensa candidatura”, tampouco à “exaltação das qualidades pesso-
ais dos pré-candidatos”. E mais: nos termos do inciso I, não é vedada 
a participação de filiados a partidos e pré-candidatos “em entrevistas, 
programas, encontros ou debates no rádio, na televisão e na Inter-
net, inclusive com a exposição de plataformas e projetos políticos”. 
Também são permitidos “o pedido de apoio político e a divulgação 
da pré-candidatura, das ações políticas desenvolvidas e das que se 
pretende desenvolver” (§ 2º). Quanto ao “pedido de voto”, a ve-
dação constante do caput do art. 36-A abrange apenas a que 
ocorre de forma explícita, não, porém, a que se dá de forma 
implícita, subjacente à comunicação”.
Pois bem, temos novidades sobre esse tema, a saber:
4 (OSORIO, Aline. Direito Eleitoral e Liberdade de Expressão. Belo Horizonte: 
Fórum, 2016, p. 127-128 - prelo).
5 No mesmo sentido: GOMES, José Jairo. Direito eleitoral. 13. ed. São Paulo: 
Atlas, 2016.
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2 As espécies de propaganda extemporânea
explicamos no livro “Direito Eleitoral”6 que a propaganda 
extemporânea pode ser:
a) expressa ou visível;
 Há propaganda extemporânea expressa ou visível 
quando existe manifestação clara e objetiva no sentido 
de que o beneficiário é o mais apto para assumir a função 
pública pleiteada.
b) subliminar ou invisível;
 Há propaganda extemporânea subliminar ou invisível 
quando ela é realizada de forma implícita ou subjacente 
ao ato praticado.
Caracteriza-se a propaganda extemporânea subliminar 
ou invisível quando se leva ao conhecimento público, de forma 
dissimulada, com uso de subterfúgios, candidatura própria ou 
de alguém, demonstrando de forma implícita, por meio de atos 
positivos dos beneficiários ou negativos do opositor, que o be-
neficiário é o mais apto para assumir a função pública pleiteada.
3 A propaganda subliminar e a posição do TSE
A propaganda subliminar era julgada irregular por vários 
julgados do TSE. Seguem alguns exemplos jurisprudenciais ca-
racterizadores da propaganda subliminar ou invisível: 
A jurisprudência está consolidada no sentido de que a propaganda 
eleitoral antecipada pode ficar configurada não apenas em face de 
eventual pedido de votos ou de exposição de plataforma ou aptidão 
política, “mas também ser inferida por meio de circunstâncias 
6 No mesmo sentido: BARROS, Francisco Dirceu. Direito eleitoral. 14. ed. São 
Paulo: Método, 2018.
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subliminares, aferíveis em cada caso concreto. […]” (Ac. de 
15.4.2010 no AgR-AI n. 10.203, Rel. Min. Arnaldo Versiani e (Ac. de 
10.8.2010 no R-Rp n. 177413, Rel. Min. Joeson Dias).
Para a identificação deste trabalho antecipado de captação 
de votos, é comum que o julgador se depare com atos que, 
embora tenham a aparência da licitude, possam configurar 
ilícitos, como a propaganda antecipada, e podem acabar 
por ferir a igualdade de oportunidade dos candidatos no plei-
to (RCED n. 673/RN, Rel. Min. Caputo Bastos, DJ de 30.10.2007 
e Ac. de 25.3.2010 no AgR-Rp n. 20.574, Rel. Min. Henrique Neves, 
red. designado Min. Felix Fischer).
4 A reforma eleitoral e a vedação da propaganda 
implícita ou subliminar
Preconiza o artigo 36-A, caput, incisos I a VI e parágrafos, 
da Lei 9.504/1997, in verbis:
Art. 36-A. Não configuram propaganda eleitoral antecipada, desde 
que não envolvam pedido explícito de voto, a menção à pre-
tensa candidatura, a exaltação das qualidades pessoais dos 
pré-candidatos e os seguintes atos, que poderão ter cobertura 
dos meios de comunicação social, inclusive via internet:
I – a participação de filiados a partidos políticos ou de pré-candida-
tos em entrevistas, programas, encontros ou debates no rádio, na 
televisão e na internet, inclusive com a exposição de plataformas e 
projetos políticos, observado pelas emissoras de rádio e de televi-
são o dever de conferir tratamento isonômico;
II – a realização de encontros, seminários ou congressos, em am-
biente fechado e a expensas dos partidos políticos, para tratar da 
organização dos processos eleitorais, discussão de políticas públi-
cas, planos de governo ou alianças partidárias visando às eleições, 
podendo tais atividades ser divulgadas pelos instrumentos de 
comunicação intrapartidária;
III – a realização de prévias partidárias e a respectiva distribuição 
de material informativo, a divulgação dos nomes dos filiados que 
participarão da disputa e a realização de debates entre os pré-
-candidatos;
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IV – a divulgação de atos de parlamentares e debates legislativos, 
desde que não se faça pedido de votos;
V – a divulgação de posicionamento pessoal sobre questões políti-
cas, inclusive nas redes sociais;
VI – a realização, a expensas de partido político, de reuniões de 
iniciativa da sociedade civil, de veículo ou meio de comunicação ou 
do próprio partido, em qualquer localidade, para divulgar ideias, 
objetivos e propostas partidárias;
VII – campanha de arrecadação prévia de recursos na modalidade 
prevista no inciso IV do § 4o do art. 23 desta Lei.
• 1º É vedada a transmissão ao vivo por emissoras de rádio e de 
televisão das prévias partidárias, sem prejuízo da cobertura 
dos meios de comunicação social.
• 2º Nas hipóteses dos incisos I a VI do caput, são permitidos 
o pedido de apoio político e a divulgação da pré-candidatura, 
das ações políticas desenvolvidas e das que se pretende de-
senvolver.
• 3º O disposto no § 2º não se aplica aos profissionais de comu-
nicação social no exercício da profissão.
A defesa de que a reforma eleitoral elidiu a vedação à 
propaganda implícita ou subliminar é uma leitura equivocada.
5 A autorização da propaganda eleitoral antecipada 
não foi generalizada
A interpretação da autorização da propaganda eleitoral 
antecipada deve ser restrita, pois os privilégios que alguns pos-
suem podem afrontar o princípio igualitário na propaganda po-
lítica, que é um dos grandes sustentáculos do processo eleitoral 
e um dos fatores primordiais para assegurar a lisura dos pleitos 
eleitorais.
Portanto, somente nos itens expressamente elencados no 
artigo 36-A, caput, incisos I a VI e parágrafos, da Lei 9.504/1997, 
será possível:
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1. Fazer menção à pretensa candidatura;
2. Exaltar as qualidades pessoais de um pré-candidato;
3. Pedir apoio político;
4. Divulgar que é pré-candidato;
5. Divulgar as ações políticas desenvolvidas;
6. Divulgar as ações políticas que pretende desenvolver.
6 Formas de propagandas não contempladas no 
Artigo 36-A, caput, Incisos I a VI e Parágrafos, da 
Lei 9.504/1997
Afirmou o Ministro Celso de Mello no julgamento da 
ADPF 130:
É por tal razão que esta Suprema Corte já acentuou que não há, no 
sistema constitucional brasileiro, direitos ou garantias que se 
revistam de caráter absoluto, mesmo porque razões de relevante 
interesse público ou exigências derivadas do princípio de convivência 
das liberdades legitimam, ainda que excepcionalmente, a adoção, por 
parte dos órgãos estatais, de medidas restritivas das prerrogativas in-
dividuais ou coletivas, desde que respeitados os termos estabelecidos 
pela própria Constituição.
O direito à livre expressão do pensamento, inserido na 
propaganda política, não se reveste de caráter absoluto, pois 
sofre limitações de natureza ética e de caráter jurídico. Nesse 
sentido, os abusos cometidos na propaganda política devem ser 
combatidos com firmeza, com escopo de defender os principais 
objetos jurídicos que tutelam a vedação da propagada antecipada, 
quais sejam: a igualdade de oportunidades, a normalidade e 
a legitimidade do pleito eleitoral.
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Portanto, quando a lei diz “Não configuram propaganda 
eleitoral antecipada, desde que não envolvam pedido explícito de 
voto, a menção à pretensa candidatura, a exaltação das qualidades 
pessoais dos pré-candidatos”, evidentemente refere-se ao con-
teúdo da propaganda antecipada.
Evidentemente, o conteúdo não pode ser utilizado em 
formas peremptoriamente vedadas por nossa lei.
7 Formas de propaganda antecipadas vedadas, 
com ou sem pedido explícito de voto
Dessarte, as formas não consideradas propagandas antecipadas, 
tendo interpretação restrita, não podem ser praticadas por:
1. Adesivos:
• Ao tempo em que a propaganda política for permi-
tida, os adesivos a serem distribuídos poderão 
ter a dimensão máxima de 50 (cinquenta) centímetros 
por 40 (quarenta) centímetros e, por disposição legal, 
todo o material impresso de campanha eleitoral 
deverá conter o número de inscrição no Cadastro 
Nacional da Pessoa Jurídica (CNPJ) ou o número 
de inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas 
(CPF) doresponsável pela confecção, bem como 
de quem a contratou, e a respectiva tiragem.
Segundo o artigo 22-A, § 1º, “Após o recebimento do pedido 
de registro da candidatura, a Justiça Eleitoral deverá fornecer em até 
3 (três) dias úteis, o número de registro de CNPJ”. Nesse sentido, a 
menção antecipada à pretensa candidatura, antes do registro da 
candidatura e a exaltação das qualidades pessoais dos pré-candi-
datos, realizada pela forma de adesivos, são ilegais.
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2. Outdoor;
Mesmo no período de propaganda permitida, é vedada 
a propaganda eleitoral mediante outdoors, inclusive eletrônicos, 
sujeitando-se a empresa responsável, os partidos, as coligações 
e os candidatos à imediata retirada da propaganda irregular e ao 
pagamento de multa no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) a 
R$ 15.000,00 (quinze mil reais).
Não haveria a mínima razoabilidade lógica vedar o 
uso de outdoor durante o período de propaganda permitida e 
liberar durante o pedido de vedação. Conclui-se que qualquer 
conteúdo de propaganda antecipada feito na forma de outdoor 
afronta a legislação eleitoral.
Artigo 39, § 8º, da lei 9.504/1997 e Resolução TSE 
23.551/2018, artigo 21, in verbis:
É vedada a propaganda eleitoral por meio de outdoors, inclusive 
eletrônicos, sujeitando-se a empresa responsável, os partidos políticos, as 
coligações e os candidatos à imediata retirada da propaganda irregular e 
ao pagamento de multa no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) a R$ 
15.000,00 (quinze mil reais).
3. Pinturas em camisas, chaveiros, bonés, canetas 
e distribuição de brindes fazendo a alusão à campanha 
eleitoral;
Quando a propaganda permitida for liberada, serão ve-
dadas na campanha eleitoral a confecção, a utilização, a dis-
tribuição por comitê, candidato, ou com a sua autorização, de 
camisetas, chaveiros, bonés, canetas, brindes, cestas básicas ou 
quaisquer outros bens ou materiais que possam proporcionar 
vantagem ao eleitor.
Como todos os materiais supracitados são vedados, seria 
o cúmulo do atentado ao principio da razoabilidade, defender 
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que antes do inicio da campanha eleitoral, seria permitida a con-
fecção, utilização, distribuição por comitê, candidato, ou com 
a sua autorização, de camisetas, chaveiros, bonés, canetas, 
brindes, cestas básicas ou quaisquer outros bens ou materiais 
que possam proporcionar vantagem ao eleitor, deste que não 
tenha pedido expresso de voto.
4. Pinturas em faixas, pinturas em paredes, picha-
ção, inscrição à tinta e exposição de placas, estandartes, 
cavaletes, bonecos e assemelhados;
Nos bens cujo uso dependa de cessão ou permissão 
do poder público, ou que a ele pertençam, e nos bens de uso 
comum, inclusive postes de iluminação pública, sinalização 
de tráfego, viadutos, passarelas, pontes, paradas de ônibus 
e outros equipamentos urbanos, é vedada a veiculação de 
propaganda de qualquer natureza, inclusive pichação, ins-
crição à tinta e exposição de placas, estandartes, faixas, cavaletes, 
bonecos e assemelhados.
Quando o artigo 37 da lei 9.504/1997 diz que “é vedada 
a veiculação de propaganda de qualquer natureza”, leia-se 
de forma expressa ou implícita.
5. Divulgação em carro de som;
Quando a propaganda política for liberada, só será per-
mitida a circulação de carros de som e minitrios como meio de 
propaganda eleitoral, desde que observado o limite de oitenta 
decibéis de nível de pressão sonora, medido a sete metros de 
distância do veículo, e respeitadas as vedações previstas no ar-
tigo 39, § 3º, da Lei 9.504/1997, apenas em carreatas, cami-
nhadas e passeatas ou durante reuniões e comícios.
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Portanto, antes do dia 16 de agosto de 2020, é irregular a 
circulação de carros de som e minitrios como meio de propa-
ganda eleitoral, seja explicita ou implícita.
6. Pintura e adesivos em carros;
Mesmo no período de propaganda permitida, os adesivos 
em carros têm várias restrições, quais sejam: 
“É proibido colar propaganda eleitoral em veículos, exceto adesivos 
microperfurados até a extensão total do para-brisa traseiro e, em 
outras posições, adesivos que não excedam a 0,5m² (meio metro 
quadrado)”.
7. Qualquer outra espécie de propaganda que não 
estiver permitida na forma do artigo 36-A, caput, incisos 
I a VI e parágrafos, da Lei 9.504/1997 
Em conclusão, entendemos que na interpretação das 
normas deve-se sempre preferir a inteligência que faz sentido 
àquela que conduz ao inexplicável e ao completo e obscuro 
absurdo.
Ensina Alberto Marques dos Santos7 que:
Na interpretação de uma norma frequentemente o operador 
deve optar entre mais de um possível sentido para o texto. Den-
tre os entendimentos que se pode extrair de uma norma, deve ser 
descartado aquele que conduz ao absurdo. Por absurda, aqui, se 
entende a interpretação que:
a) leva a ineficácia ou inaplicabilidade da norma, tornando-a supér-
flua ou sem efeito (como será visto, no item nº 2, infra, a lei não 
tem palavras nem disposições inúteis);
b) conduz a uma iniquidade: o preâmbulo constitucional diz que a 
justiça é um valor supremo da sociedade brasileira, e o art. 3º, I, 
7 No artigo Breve introdução às regras científicas da hermenêutica.
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da Constituição diz que é objetivo permanente da República (e de 
suas leis, por extensão) construir uma sociedade justa;
c) infringe a finalidade da norma ou do sistema;
d) conduz a um resultado irrealizável, impossível, ou contrário à 
lógica;
e) conduz a uma colisão com princípios constitucionais ou regentes 
do subsistema a que se refere a norma: os princípios são vetores 
de interpretação, e constituem supernormas que indicam os fins 
e a lógica específica de um determinado sistema ou subsistema;
f) conduz a uma antinomia com normas de hierarquia superior, 
ou com normas do mesmo texto legal, situações onde não pode 
haver antinomia (vide o item nº 3, infra);
g) conduz a uma fórmula incompreensível, de inviável aplicação prática.
San Thiago Dantas lembrava que o brocardo “o legislador não 
pode ter querido o absurdo” é quase sempre verdadeiro,8 portanto 
seria uma grande ilogicidade as formas de propaganda 
elencadas nos itens 1 usque 8, sofrerem amplas restrições no 
período de permissão da propaganda eleitoral e serem liberadas 
no período de vedação.
Edson de Resende Castro lembra que:
As alterações introduzidas pela Lei n. 13.165/2015 no art. 36-A, per-
mitindo que a pré-campanha veicule a pretensa candidatura e exalte 
as qualidades pessoais do pré-candidato (caput) e anuncie as ações 
políticas desenvolvidas e a desenvolver (§ 2º), tudo desde que não 
haja pedido expresso de voto, ao contrário do que sugere uma leitura 
mais apressada, não autoriza a conclusão de que a propaganda 
eleitoral extemporânea deixou de ser censurada, ou deixou de 
existir, ou que só existirá a infração se a mensagem contiver 
pedido explícito de voto. Na verdade, percebe-se que o legislador, 
ainda com a Lei n. 13.165/2015, reafirma a necessidade de a campa-
nha eleitoral comportar-se dentro de um período certo (que até então 
era de 06 de julho à véspera da eleição e, agora, passa a ser a partir 
de 16 de agosto, conforme nova redação dada ao “caput” do art. 36), 
8 Dantas, San Tiago. Programa de direito civil. Rio de Janeiro: Editora Rio, 1979. v.I. 
p.139.
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o que, por si só, já imporia – ainda que não houvesse a expressa tipifi-
cação da conduta, no § 3º, como infração cível eleitoral – a proibição 
implícita de qualquer ato de propaganda antes daquela data. Como 
tudo isso (data inicial da propaganda e sanção à sua antecipação), 
repita-se, foi mantido com a reformaeleitoral de 2015, não há como, 
numa visão sistêmica do conjunto normativo que regula a propaganda 
eleitoral, interpretar a nova redação do art. 36-A como autorizativa 
de qualquer propaganda eleitoral antes de 16 de agosto. Ao revés, 
percebe-se com clareza que o dito art. 36-A enumera os ambien-
tes em que o projeto eleitoral do filiado, ou pré-candidato, pode ser 
tornado público (em entrevistas, programas e encontros: inciso I; em 
seminários, congressos e prévias partidárias: incisos II e III; e nas redes 
sociais: inciso V) e aponta o conteúdo da divulgação (menção à 
pretensa candidatura, exaltação de qualidades pessoais: “caput” e 
ações políticas desenvolvidas e a desenvolver: § 2º) para sinalizar que 
nestes casos “não configuram propaganda eleitoral extemporânea” 
(“caput” do art. 36-A), porque, em verdade, devem ser manifestações 
espontâneas, naturais ao momento de preparação para a corrida 
eleitoral e da intensa especulação nos meios de comunicação. A 
realidade mostra que é impossível o pré-candidato não dizer, em meio 
a uma entrevista, v.gr., que disputará a eleição e que tem estes e 
aqueles projetos para o caso de assumir o mandato eletivo. E a ex-
posição dessas ideias, como já dito, nada tem de inconveniente ao 
processo eleitoral, até porque já vai possibilitando ao eleitor conhecer 
as potencialidades de cada concorrente.
Mas o limite posto a essa comunicação anterior a 16 de agosto – que 
na letra da lei não constitui propaganda eleitoral – não é apenas o 
pedido expresso de voto. Além de ater-se aos ambientes enumerados 
e ao conteúdo indicado, a divulgação da pretendida candidatura não 
pode adotar as formas vedadas expressa ou implicitamente pela 
lei (quando regula a propaganda eleitoral em período permitido: arts. 
37 e seguintes), sob pena de a pré-campanha poder mais que a 
própria campanha, expondo o sistema à inconsistência. Assim, a 
pré-candidatura não pode valer-se de qualquer veiculação em bens 
públicos ou de uso comum (art. 37, “caput” e § 4º), ou de faixas, 
placas, cartazes e pinturas em bens particulares (art. 37, § 2º), nem 
de brindes e outdoors (art. 39, §§ 6º e 8º), dentre outros. Outro, e 
talvez o mais importante, limite imposto à divulgação anteci-
pada da candidatura é a vedação de utilização de recursos 
financeiros ou estimáveis. É que o mencionado art. 36-A, ao enu-
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merar as hipóteses de divulgação que não caracterizam propaganda 
antecipada, não revogou, nem alterou, o regramento da arrecadação e 
gastos de campanha. Ao contrário, a lei continua exigindo conta ban-
cária específica para registrar todo o movimento financeiro da cam-
panha (art. 22, “caput”) e condicionando sua abertura ao pedido de 
registro da candidatura (que se dá entre 05 e 15 de agosto) e à obten-
ção do correspondente CNPJ (art. 22-A, “caput”). Só a partir de então 
– conta bancária e CNPJ – partidos e candidatos podem arrecadar e 
gastar (art. 22-A, § 2º), sob pena de desaprovação das contas e abuso 
de poder. Então, como veicular as mensagens da pré-campanha 
por meio de anúncios em jornais, faixas, placas, cartazes, im-
pressos em geral, adesivos, pinturas, etc., se estes instrumen-
tos de comunicação têm um custo financeiro? Na verdade, os 
ambientes e conteúdos que compõem o rol de exceções do art. 36-A 
já sinalizam para a possibilidade de divulgação da candidatura e dos 
correspondentes projetos políticos apenas de forma espontânea, 
pois nenhum deles pressupõe custos, senão para o Partido na organi-
zação de suas prévias e reuniões para preparação da campanha. Nun-
ca é demais lembrar que os limites impostos à propaganda eleitoral, 
especialmente o que diz com o período de sua realização, se justifi-
cam pela necessidade de assegurar a observância do valor constitu-
cional de igualdade de oportunidades no processo eleitoral, visando a 
garantir a normalidade e legitimidade do pleito. Esse valor constitu-
cional impõe, como única interpretação sistêmica, teleológica e 
conforme a Constituição, a permissão do discurso antecipado 
de campanha que se atenha aos ambientes, aos conteúdos 
e às formas mencionadas no art. 36-A e à não utilização de 
recursos financeiros ou estimáveis (art. 22-A, § 2º).
8 Julgado paradigma sobre o tema
Segue texto do primeiro julgado do Brasil que enfrentou 
o tema:
Em relação a distribuição de adesivos confeccionados com a frase 
“Agora é ela” e o desenho de uma chave é perceptível a alusão 
feita ao sobrenome da recorrida, Juliana Chaves. Desse modo, 
ainda que tal ato não possa ser enquadrado individualmente en-
quanto propaganda eleitoral antecipada, nos remete mais uma vez 
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a utilização precoce de recursos voltados à publicidade. Fato que 
pode caracterizar abuso de poder econômico ou uso indevido dos 
meios de comunicação social (TRE-PE. Recurso Eleitoral n. 3-96.
[…].6.17.0135 – Classe 30).
[…]
A correlação entre os adesivos distribuídos e a futura campanha 
da pré-candidata é nítida, sobretudo após a entrevista em que 
a mesma se apresenta como tal, não podendo se olvidar que os 
adesivos trata-se de propaganda eleitoral antecipada, devendo, após o 
período permitido, o referido adesivo, com pequenas transmudações de 
cor e conteúdo, se transformar em adesivo de campanha eleitoral (TRE-
-PE, Recurso Eleitoral n. 3-96.[…].6.17.0135 – Classe 30).
[…]
Outro aspecto que trago à baila é o da vedação dos gastos pelos 
candidatos anteriores ao período permitido para os mesmos, o 
que, com as modificações trazidas, só poderão ocorrer após o 
dia 15 de agosto de […], com a realização dos respectivos regis-
tros de candidaturas, sejam doações de campanha, sejam doações 
estimáveis em dinheiro, não havendo que se falar em realização 
de gastos anteriores à abertura de conta bancária específica para 
tal finalidade (TRE-PE, Recurso Eleitoral n. 3-96.[…].6.17.0135 – 
Classe 30.).
[…]
[…] Dessa forma, da análise das fotos acostadas aos autos, no que 
concerne ao outdoor, feito com as cores do partido da “aniversarian-
te”, é perceptível se tratar de veiculação que objetiva a visibilidade da 
pré-candidata através das felicitações. Não se faz necessário o pedido 
explícito de votos, pois não é apenas por esse meio que um candidato 
pode promover-se enquanto tal e, neste caso, sem respeitar a isono-
mia inerente ao processo eleitoral. Faz-se mister salientar ainda que, 
em tendo sido colocado por amigos da recorrida, caracteriza precoce 
doação de recursos, a qual se encontra em desobediência aos requisi-
tos legais, ainda que estimável em dinheiro (TRE-PE, Recurso Eleitoral 
n. 3-96.[…].6.17.0135 – Classe 30).
[…]
Dessarte, no que se refere à utilização do outdoor, enquanto ato irre-
gular e que configura pré-campanha em meio proibido pela legislação 
eleitoral vigente, deve ser aplicada a multa trazida pelo art. 39, § 8º, 
da Lei 9.504/97 (TRE-PE, Recurso Eleitoral n. 3-96.[…].6.17.0135 
– Classe 30.).
NOVA POSIÇÃO DO TSE VAI ELIDIR A FARRA DAS PROPAGANDAS IRREGULARES E O ABUSO 
DO PODER ECONÔMICO NA PROPAGANDA ELEITORAL | Francisco Dirceu Barros
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[…]
Assim, diante do exposto, considerado haver nítida propaganda 
eleitoral antecipada, decido pelo provimento da pretensão re-
cursal para condenar ......... à multa no seu valor mínimo de R$ 
5.000,00 (cinco mil reais), com fulcro no art. 39, § 8º, da Lei 
9.504/97.
9 A nova posição do TSE
Até as eleições de 2018, o TSE fazia uma leitura literal do artigo 
36-A e defendia que era necessário pedido explícito de votos para 
configurar propaganda extemporânea, in verbis:
“A jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral firmou entendimento 
no sentido de que é necessário o pedido explícito de votos para 
configurar a publicidade antecipada, nos termos do art. 36-A 
da Lei nº 9.504/1997. 2. No caso, extrai-se da moldura fática deli-
neada no acórdão regional que não houveo pedido explícito de votos 
pela agravada. A publicidade realizada está acobertada pela liberdade 
de expressão. 3. Agravo interno a que se nega provimento. (Agravo 
Regimental em Recurso Especial Eleitoral nº 16865, TSE/AL, Rel. Luís 
Roberto Barroso. j. 30.08.2018, unânime, DJe 09.10.2018 e Agravo 
Regimental em Recurso Especial Eleitoral nº 6721, TSE/PE, Rel. Luís 
Roberto Barroso. j. 30.08.2018, unânime, DJe 26.09.2018)”.
No dia 1º.7.2019, surgiu um leading case acerca da ma-
téria. A nova posição do TSE é esta foi fixada no REspe nº 
0600227-31, Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 1º.7.2019, in verbis:
RECURSO ESPECIAL ELEITORAL. ATOS DE PRÉ-CAMPANHA. 
DIVULGAÇÃO DE MENSAGEM DE APOIO A
CANDIDATO. AUSÊNCIA DE PEDIDO EXPLÍCITO DE VOTO. UTI-
LIZAÇÃO DE OUTDOORS. MEIO INIDÔNEO. INTERPRETAÇÃO 
LÓGICA DO SISTEMA ELEITORAL. APLICABILIDADE DAS 
RESTRIÇÕES IMPOSTAS ÀPROPAGANDA ELEITORAL AOS 
ATOS DE PRÉCAMPANHA. CIRCUNSTÂNCIAS FÁTICAS 
QUE APONTAM PARA A CIÊNCIA DO CANDIDATO SOBRE 
AS PROPAGANDAS. RECURSO PROVIDO.
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1. A realização de propaganda, quando desacompanhada de pedi-
do explícito e direto de votos, não enseja irregularidade per se.
2. A interpretação do sistema de propaganda eleitoral aponta ser 
incompatível a realização de atos de pré-campanha que extra-
polem os limites de forma e meio impostos aos atos de cam-
panha eleitoral, sob pena de se permitir desequilíbrio entre os 
competidores em razão do início precoce da campanha ou em 
virtude de majorada exposição em razão do uso desmedido de 
meios de comunicação vedados no período crítico.
3. A despeito da licitude da exaltação de qualidades próprias para o 
exercício de mandato ou a divulgação de plataformas de campa-
nha ou planos de governo, resta caracterizado o ilícito eleitoral 
quando o veículo de manifestação se dá pela utilização de for-
mas proscritas durante o período oficial de propaganda.
4. As circunstâncias fáticas, do caso ora examinado, de maciço uso 
de outdoors em diversos Municípios e de expressa menção ao 
nome do candidato permitem concluir a sua ciência dos atos de 
pré-campanha, conforme exigência do art. 36, § 3º, da Lei das 
Eleições.
5. A realização de atos de pré-campanha por meio de outdoors im-
porta em ofensa ao art. 39, § 8º, da Lei nº 9.504/97 e desafia 
a imposição da multa, independentemente da existência 
de pedido explícito de voto. 6. Recurso especial eleitoral pro-
vido. (REspe nº 0600227-31, Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 
1º.7.2019 –grifei).
Com a interposição de embargos de declaração, o TSE 
decidiu que:
“Consta expressamente do voto vencedor que a fundamentação da 
alteração jurisprudencial não é abrupta. O tema já havia sido analisa-
do profundamente pelo Tribunal Superior Eleitoral no julgamento do 
AgR-AI nº 9-24/SP, julgado em 26/06/2018 e referido no acórdão. 
Na ocasião, restou assentado que os atos de pré-campanha 
não poderiam utilizar de formas proscritas pela legislação, 
como veiculação de outdoors ou distribuição de brindes. 
(EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO ESPECIAL ELEITO-
RAL Nº 0600227-31.2018.6.17.0000 –RECIFE –PERNAMBUCO. 
Relator: Ministro Edson Fachin)”.
NOVA POSIÇÃO DO TSE VAI ELIDIR A FARRA DAS PROPAGANDAS IRREGULARES E O ABUSO 
DO PODER ECONÔMICO NA PROPAGANDA ELEITORAL | Francisco Dirceu Barros
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No dia 1º de agosto de 2019, o TSE voltou a apreciar o 
tema e reiterou o entendimento anterior ao decidir:
TSE: AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 0600037-
63.2018.6.10.0000 – MARANHÃO. Brasília, 1º de agosto de 
2019. Ministro Tarcisio Vieira de Carvalho Neto, in verbis:
Tal como destaquei na decisão liminar (id 14090), o uso da ferramen-
ta outdoor, considerando a sua vedação expressa na lei eleitoral como 
meio publicitário de campanha (art. 39, § 8º, Lei 9.504/97)– sendo 
vedado inclusive em caráter intrapartidário (art. 36, § 1º) – acarretou 
no claro e insofismável epílogo de inviabilidade do seu uso também 
durante o chamado período de “pré-campanha eleitoral”.
Ora, como decorrência da proporcionalidade, “quem pode o mais, 
pode o menos, mas quem só pode o menos, não pode o mais” (a 
minori, ad maius). Desse modo, permitir-se o uso da reputada 
ferramenta em período no qual – pelo menos do ponto de vista 
legal (art. 36, Lei 9.504/97) – não é permitida propaganda eleito-
ral, redundaria no contrassenso de possibilitar-se a utilização, em 
período de publicidade restrita, de instrumentos não permitidos 
nem mesmo no período de ampla campanha, desde que apenas 
não conste pedido expresso de voto.
Como já destaquei em diversas outras decisões, na aplicação da 
Lei o juiz deve estar atento aos seus fins sociais e às exigências 
do bem comum (art. 5º da LINDB). Não é ser crível, portanto, 
que fiquemos atentos tão somente a uma fórmula ritual de análise 
dos atos de “pré-campanha”, entendendo como regulares toda 
e qualquer forma de abordagem pública realizada por potenciais 
candidatos e partidos, desde não conste o anátema “vote (m) em 
mim” ou expressão equivalente.
Na linha da jurisprudência deste Tribunal Superior, situação dos au-
tos, configura ilícito eleitoral a veiculação de atos de pré-cam-
panha em meios proibidos para atos de campanha eleitoral, 
independentemente da existência de pedido explícito de voto 
no material publicitário.
Pré-lançamento do 
Curso de Prática Eleitoral
ELEIÇÕES 2020
Ministrante: Francisco Dirceu Barros. (Procurador Geral de 
Justiça, autor de 74 livros, inclusive dos Best Seller Manual de 
Prática Eleitoral, o primeiro livro de prática eleitoral do Brasil).
Público alvo: Membros do Ministério Público, Membros do 
Poder Judiciário, advogados(as), candidatos e assessores par-
lamentares.
Carga horária: 12 horas de vídeo.
Material Didático: resumos dos conteúdos apresentados nos 
slides fornecidos em PDF.
Conteúdo:
1. Propaganda Eleitoral – Permissões e vedações nas 
Eleições 2020. (02 horas de vídeo). Subtítulo: “Como não 
ser condenado em multas e nem praticar abuso de poder”
2. Prática da propaganda política (02 horas de vídeo).
3. Prática da Ação de Impugnação de Registro de Candi-
datura. (02 horas de vídeo).
4. Prática da Ação de Investigação Judicial Eleitoral. (02 ho-
ras de vídeo).
5. Prática da Ação de Impugnação de Mandato Eletivo. 
(02 horas de vídeo).
6. Prática do Recurso Contra a Diplomação. (02 horas de 
vídeo).
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DE PRÁTICA ELEITORAL:
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eleições”. 
 Valor da aquisição individual: R$ 100,00
 Preço na pré-venda: gratuito.
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Eleições 2020”.
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 Preço na pré-venda: gratuito. 
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4. Módulo em vídeo: dicas sobre as condutas vedadas nas 
eleições 2020.
 Valor da aquisição individual: R$ 300,00
 Preço na pré-venda: gratuito. 
5. Módulo em vídeo: prática da captação ilícita de sufrágio.
 Valor da aquisição individual: R$ 300,00
 Preço na pré-venda: gratuito.
6. Módulo em vídeo: prática eleitoral criminal.
 Valor da aquisição individual: R$ 500,00
 Preço na pré-venda: gratuito.
7. Módulo em vídeo: atualizações durante as eleições 2020.
 Valor da aquisição individual: R$ 400.00
 Preço na pré-venda: gratuito. 
8. Livro Manual de Prática Eleitoral, 3ª Edição, editora JH 
Mizuno - (Será entregue no seu endereço de cadastro)
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Eleitoral.
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