2- Organizacao-da-Administracao-v7-CESPE-1

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Administração Direta e Indireta 
Matéria: Direito Administrativo 
Professor: Jonatas Albino do Nascimento 
 Direito Administrativo - Teoria e Questões comentadas 
 Professor Jonatas Albino do Nascimento 
 
 
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Sumário 
1 – Organização da Administração Pública .......................................... 3 
1.1 – Características Gerais da Administração Pública .............................................................. 3 
1.2 – Manifestação do Estado por meio dos agentes públicos .................................................. 6 
1.3 – Órgãos Públicos ................................................................................................................. 8 
1.3.1 – Classificação dos Órgãos Públicos ................................................................................ 10 
1.3.1.1 – De acordo com a Posição Estatal............................................................................... 10 
1.3.1.2 – De acordo com a Estrutura ........................................................................................ 11 
1.3.1.3 – De acordo com a Atuação Funcional ......................................................................... 12 
1.3.1.4 – Quanto à composição dos órgãos ............................................................................. 12 
1.3.2 - Criação de Órgãos Públicos e Organização da APU ...................................................... 15 
1.4 – Descentralização x Desconcentração .............................................................................. 17 
2 – Administração Pública Direta ....................................................... 20 
3 – Administração Pública Indireta (API) .......................................... 20 
3.1 – Características Gerais ...................................................................................................... 20 
3.2 – Autarquias ....................................................................................................................... 21 
3.3 – Fundações Públicas ......................................................................................................... 25 
3.4 – Empresas Públicas ........................................................................................................... 29 
3.5 – Sociedade de Economia Mista ........................................................................................ 32 
3.6 – Consórcio Público de Direito Público .............................................................................. 35 
4 – Questões Comentadas ................................................................. 37 
4.1 – CESPE ................................................................................................................................... 37 
4.2 – FUNDATEC ........................................................................................................................... 71 
4.3 – ESAF ..................................................................................................................................... 77 
5 – Lista de exercícios ....................................................................... 95 
5.1 – CESPE ................................................................................................................................... 95 
5.2 – FUNDATEC ......................................................................................................................... 110 
5.3 – ESAF ................................................................................................................................... 113 
6 – Gabarito ..................................................................................... 124 
7 – Referencial Bibliográfico ............................................................ 128 
ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
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Vejamos alguns conceitos relevantes aplicáveis à Administração Pública 
(APU): Responsabilidade Civil Objetiva, Imunidade Tributária Recíproca, 
Contrato de Gestão e Precatórios. 
 
 Responsabilidade Civil Objetiva 
Grande parte da APU está submetida à responsabilidade civil objetiva do 
Estado, de acordo com a CF/88 (Constituição Federal de 1988): 
Art. 37 (...) 
§ 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado 
prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus 
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de 
regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. 
 
Por esse princípio, todos os entes de direito público (inclusive os da 
Administração Pública Indireta, a partir de agora também chamada de API) 
respondem pelos danos que seus agentes causarem. 
Este conceito de responsabilidade objetiva está associado ao fato de ser 
independente de dolo (no mínimo assumir o risco de causar o dano) e culpa 
(negligência, imprudência e imperícia). Caso dependesse de dolo/culpa 
estaríamo diante responsabilidade subjetiva, que predomina no direito privado. 
O termo objetivo nos remete a resultado, ignorando, a intenção do agente 
responsabilizado. 
Notem que: 
 Esse princípio se aplica também às pessoas jurídicas de direito 
privado prestadoras de serviços públicos. Aqui estão incluídos os 
particulares delegatários e entidades da administração indireta de 
direito privado. 
 É utilizado o conceito de “agente”. Este é um conceito amplo que, 
conforme explicado anteriormente, engloba todos aqueles que 
desempenham função pública. A palavra “causarem” também é relevante, 
pois tal tipo de responsabilidade somente se aplica aos prejuízos oriundos de 
ações e não de omissões dos agentes públicos. 
 
1 – Organização da Administração Pública 
1.1 – Características Gerais da Administração Pública 
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 No artigo emprega-se o termo “nessa qualidade” ao se referir aos 
agentes. Isso significa que só há responsabilidade do Estado quando o 
agente está atuando no exercício da função pública. 
 
 
(PJ = pessoa jurídica) 
 
 Imunidade Tributária Recíproca 
Segundo a CF/88, temos a seguinte vedação: 
Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é 
vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: 
(...) 
VI - instituir impostos sobre: 
a) patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros; (...) 
 Este princípio é restrito aos impostos sobre o patrimônio, renda e 
serviços e tem como um de seus principais objetivos assegurar o pacto 
federativo. 
Isso ocorre para impedir a influência da alteração da carga de tributária 
de um ente no patrimônio ou finanças de outro, o que poderia representar uma 
PJ de direito público
ou 
PJ direito privado 
prestadora de 
serviços públicos
Ações dos agentes
Responsabilidade 
civil objetiva do
Estado
Agente Público => Podemos definir agentes públicos como sendo 
aqueles que exercem uma função pública, seja de forma remunerada 
ou gratuita, permanente ou temporária. Notem que se trata de um 
conceito amplo, segundo o qual até particulares em colaboração com o 
Estado estão contidos. Agentes públicos são o gênero e os servidores 
públicos são uma das espécies. Veremos as demais classes na aula 
referente aos servidores públicos. 
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grande ameaça ao pacto federativo, segundo o qual os entes são 
autônomos, não podendo um interferir de forma relevante no funcionamento 
do outro. 
 Para que os entes políticos (União, Estados, Municípios e DF) gozem de 
verdadeira autonomia é necessário que tenham capacidade financeira para 
implementar seus projetos e arcar com suas despesas. Logo, um ente não pode 
indiscriminadamente impactar a situação financeira do outro por meio da 
cobrança de impostos.1 
 
 Contrato de Gestão 
O contrato de gestão ou acordo programa tem previsão constitucional 
(CF, 37, §8º) como vemos abaixo: 
Art. 37 (...) 
§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e 
entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada 
mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder 
público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o 
órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre: 
I - o prazo de duração do contrato; 
II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e 
Responsabilidade dos dirigentes; 
III - a remuneração do pessoal. 
 
Como se percebe, os órgão e entidades da APU estão contemplados com 
a possibilidade de celebração do contrato de gestão. A ideia é dar maior 
autonomia aos órgão e entidades da APU e, em troca, obter ganhos de 
produtividade e eficiência por parte do setor público. 
 A celebração de contratos de gestão com o setor privado também é 
possível, com as entidades chamadas de organizações sociais (que serão 
abordadas futuramente). Por ora, devemos saber que nesse caso o que ocorre 
é a restrição de autonomia dessas entidades. 
 
 (ESAF - SEFAZ CE/2007) A autonomia gerencial, financeira 
e orçamentária dos órgãos e entidades da Administração direta e indireta poderá 
ser ampliada mediante: 
 
1A abordagem da Imunidade Tributária adotada no nosso curso é focada no Direito Administrativo. O 
aprofundamento de tal questão é matéria do Direito Tributário e foge do objetivo do nosso curso. 
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a) termo de parceria. 
b) protocolo de intenções. 
c) contrato de gestão. 
d) convênio. 
e) consórcio. 
Comentários. 
Questão simples para fixar o conceito do parágrafo anterior. 
Gabarito: C. 
 
 Precatórios 
Neste momento, nos basta saber que o pagamento das dívidas do 
Governo está previsto na CF/88 (art. 100). A redação do caput é a seguinte: 
Art. 100. Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais, 
Distrital e Municipais, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão 
exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta 
dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas 
dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim. 
 
O que você precisa saber é que são englobadas, por esse instituto, 
todas as pessoas jurídicas de direito público da Administração Pública. 
 
 
Estudamos na aula passada que a Administração Pública é responsável por 
implementar (executar) as políticas públicas definidas pelo Estado. Ocorre que 
tal tarefa é realizada por meio dos agentes públicos (servidores, particulares 
delegatários, empregados públicos e outros). Assim, alguns questionamentos 
surgiram: 
✓ A vontade desses agentes se confunde com a vontade do próprio Estado? 
✓ Qual seria a relação entre os agentes públicos e o Estado? 
✓ Como justificar juridicamente que um agente, ao executar uma 
determinada atividade, estará agindo apenas buscando exercer a vontade 
do Estado? 
✓ No caso da verificação de alguma irregularidade, quem deverá ser 
responsabilizado? O agente ou o Estado? 
Para responder esses e outros questionamentos, foram desenvolvidas as 
teorias abaixo: 
1.2 – Manifestação do Estado por meio dos agentes públicos 
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➢ Teoria do Mandato: o agente público representará o Estado por 
meio de um mandato. O mandato é um instituto do Direito Civil no qual o 
mandante (que no nosso caso seria o próprio Estado), por meio de uma 
procuração, outorgaria poderes a outros (agentes públicos) para a realização de 
determinados atos, de acordo com suas competências. Esta teoria não é mais 
aceita, pois não seria possível a responsabilização do Estado pelos atos 
cometidos pelos seus agentes (a responsabilidade recairia sobre o mandatário 
– agente público – que atuou além das suas atribuições, por exemplo). Além 
disso, não é explicado como o Estado (que não tem vontade própria) poderia 
outorgador poderes aos agentes públicos. 
 
➢ Teoria da representação: o Estado seria equiparado a um incapaz, 
logo não teria condições de atuar diretamente sem a participação de 
terceiros. Estes terceiros seriam os agentes públicos. Tal teoria também 
não é aceita, pois o Estado como incapaz não poderia outorgar poderes aos 
agentes públicos. Assim, como a Teoria do Mandato, não seria possível 
responsabilizar o Estado pelas condutas de seus agentes por ausência de 
capacidade daquele (Estado). 
 
➢ Teoria do Órgão: É a teoria aceita atualmente. O Estado se 
manifesta por meio dos órgãos que compõem a Administração Pública. Os 
órgãos, por sua vez, exercem suas atribuições por meio do agente 
público, cuja atuação é tida como sendo do próprio órgão. Assim, os atos 
praticados pelos agentes públicos seriam imputados ao próprio órgão 
(imputação volitiva). No caso da ocorrência de irregularidades por parte dos 
agentes, tal conduta é atribuída ao próprio órgão e, por conseguinte, ao Estado, 
que responderá por eventuais danos causados. Esta responsabilidade é na 
modalidade do risco objetivo. Cabe ao Estado ação regressiva contra o 
agente que der causa ao dano, se este tiver agido com dolo ou culpa. 
 
 
 
 
Teoria do Órgão
Responsabilidade 
objetiva
Imputação Volitiva
Atualmente 
aceita
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 Para realizar sua finalidade, a Administração Pública precisa praticar 
diversos tipos de atos, como a concessão de uma licença, uma fiscalização na 
sede de uma empresa, a nomeação de servidores públicos, a realização de uma 
licitação e muitos outros atos. 
Devido a grande variedade de ações realizadas pela Administração 
Pública, esta procura definir setores que cuidarão de áreas específicas de 
atuação. Esta separação funcional (especialização) é realizada 
geralmente através da criação de órgãos, o que é chamado de 
desconcentração administrativa. 
Segundo a definição do mestre Hely Lopes Meirelles, órgãos são: 
“centros de competência instituídos para o desempenho de funções 
estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa 
jurídica a que pertente.” 
 
Percebe-se que a definição acima emprega a Teoria do Órgão, explicada 
anteriormente. 
Funcionário de Fato X Usurpador de Função 
Funcionário de fato é o agente público irregularmente investido 
(mas ainda assim investido) em uma função pública. Situação em 
que poderá ser responsabilizada a Administração, pois há vínculo entre 
o indivíduo e o ente estatal em questão. 
Não é aceito pela doutrina a imputação ao Estado de atos 
praticados pelos chamados usurpadores de função, pessoas sem 
nenhum vínculo com a Administração que venham a prejudicar os 
cidadãos. 
Exemplo: Um Analista do Banco Central que tenha sido nomeadosem o 
ensino superior, em que pese a exigência para o cargo, é um funcionário 
de fato (irregularmente investido) e por isso seus atos serão imputados 
à União. Já uma pessoa que se apresenta em uma empresa como 
servidor, mas que na verdade não tem nenhum vínculo com a 
Administração, não irá gerar nenhum ônus para o Estado. 
 
 
1.3 – Órgãos Públicos 
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Órgãos são, portanto, “compartimentos” dentro da própria Administração 
Pública com funções específicas definidas. É importante entendermos que o 
órgão é parte integrante da entidade que o criou, NÃO tendo personalidade 
jurídica. Essa entidade que cria tais centros de competência pode ser tanto um 
ente político (União, Estados, DF e Municípios) quanto uma entidade da 
Administração Pública Indireta. 
Quando, por exemplo, um contribuinte discorda de algum ato da Receita 
Federal, ele pode questioná-la no Judiciário. Caso o faça, o pólo passivo será 
ocupado pela União, entidade política com personalidade jurídica, e não a 
Receita Federal, órgão do Ministério da Fazenda. A Receita Federal e o próprio 
Ministério da Fazenda não têm personalidade jurídica para responder por tais 
atos. 
Outra consequência da ausência de personalidade jurídica dos órgãos é 
que os bens efetivamente empregados no desempenho de suas atividades 
continuam pertencendo ao ente ao qual pertente o órgão. 
Deve-se salientar que é reconhecido no direito pátrio a prerrogativa 
de certos órgãos atuarem no Judiciário na defesa de suas competências. 
Esta característica é restrita aos órgãos de estatura constitucional que, 
obviamente, têm maior independência. 
Um órgão pode ter sua atuação restrita tanto em termos funcionais (que 
papel irá desempenhar) quanto em termos geográficos (onde irá atuar). Os 
órgãos que atuam em todo o território nacional são chamados de órgãos 
centrais enquanto que aqueles que exercem suas atribuições apenas em 
parte do território nacional são chamados de órgãos locais. 
Cabe salientar a possibilidade descrita no tópico anterior dos órgãos 
públicos terem maior autonomia por meio da celebração de contratos 
de gestão. Sofre severas críticas da doutrina tal possibilidade, uma vez que o 
órgão não tem personalidade jurídica, logo não teria (a princípio) capacidade 
para celebrar contrato com a própria Administração Pública (da qual faz parte). 
De qualquer forma, por expressa previsão constitucional, devemos entender que 
hoje isso é possível. 
Podemos citar como exemplos de órgãos públicos a Secretaria da Receita 
Federal e a Polícia Federal. 
 (ESAF - Ag Exec (CVM) /2010) São características dos 
órgãos públicos, exceto: 
a) integrarem a estrutura de uma entidade política, ou administrativa. 
b) serem desprovidos de personalidade jurídica. 
c) poderem firmar contrato de gestão, nos termos do art. 37, § 8º da 
Constituição Federal. 
d) resultarem da descentralização. 
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e) não possuírem patrimônio próprio. 
Comentários: 
A criação de órgão é feita por meio do instituto da desconcentração e não da 
descentralização (que será explicada nos próximos tópicos). Todos os demais 
itens foram explicados e fazem parte das características dos órgãos públicos. 
Gabarito: D. 
 
 
Os órgãos podem ser classificados de diversas formas. Estudaremos as 
principais. 
 
✓ Órgão Independentes ou Primários 
Esses órgãos têm sua competência originada da própria CF (Constituição 
Federal da República Federativa do Brasil). Não estão subordinados a 
nenhum outro órgão. Isso não quer dizer que estejam livres de controle. Toda 
a Administração Pública está submetida ao controle realizados pelos órgãos de 
controle, como o Ministério Público, Controladoria Geral do União e Tribunal de 
Contas da União. Como exemplos, podemos citar o Supremo Tribunal Federal, 
o Senado Federal, a Presidência da República e as Governadorias dos Estados. 
 
✓ Órgãos Autônomos 
Estes órgãos estão situados logo abaixo dos órgãos independentes, 
sendo submetidos ao controle hierárquico por parte desses últimos. 
Possuem autonomia administrativa, financeira e técnica. Geralmente têm 
funções diretivas. Exemplos: Ministérios e Secretárias de Fazenda dos Estados. 
 
✓ Órgãos Superiores 
Atuam principalmente nas áreas de direção, controle e decisão, não 
tendo, entretanto, autonomia administrativa e financeira. Estão sujeitos 
ao controle realizado pelos níveis acima especificados. Como exemplos podemos 
citar as Inspetorias e Delegacias da Receita Federal. 
 
✓ Órgãos Subalternos 
Têm baixo nível de autonomia, sem poder decisório e com funções de 
mera execução. Como exemplos, podemos citar as seções de material. 
1.3.1 – Classificação dos Órgãos Públicos 
1.3.1.1 – De acordo com a Posição Estatal 
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 (ESAF - DNIT/2013) Quanto à sua posição estatal, o órgão 
que possui atribuições de direção, controle e decisão, mas que sempre está 
sujeito ao controle hierárquico de uma chefia mais alta, não tem autonomia 
administrativa nem financeira, denomina-se: 
a) órgão subalterno. 
b) órgão autônomo. 
c) órgão singular. 
d) órgão independente. 
e) órgão superior. 
Comentários. 
Questão simples, mas que pode pegar o candidato no detalhe. A resposta é a 
letra E, mas vamos quebrar o texto para tirar o máxino de revisão: 
“Quanto à sua posição estatal”  Estamos falando da classificação entre 
independente, autônomo, superior e subalterno. Letra C descartada. 
“Possui atribuições de direção controle e decisão”  Obviamente não são os 
órgãos subalternos. Letra A descartada. 
“sempre está sujeito ao controle hierárquico de uma chefia mais alta”  Como 
verificamos os órgãos independentes estão no topo da pirâmide e não se 
submetem ao controle de nenhum outro órgão. Letra D descartada. 
“não tem autonomia administrativa nem financeira”  Os órgãos autônomos, 
apesar de estarem abaixo dos independentes, continuam tendo autonomia 
administrativa e financeira. Letra B descartada. 
Gabarito: E. 
 
 
✓ Órgãos Simples ou Unitários 
São formados por um único centro de competência, não sendo 
subdivididos em outros órgãos. 
ÓRGÃOS INDEPENDENTES
ÓRGÃOS AUTÔNOMOS
ÓRGÃOS SUPERIORES
ÓRGÃOS SUBALTERNOS
1.3.1.2 – De acordo com a Estrutura 
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✓ Órgãos Compostos 
 Internamente são divididos em outros órgãos. Notem que um órgão 
composto é formado por outros órgãos compostos e simples. Os últimos 
órgãos da cadeia são sempre simples. Prestem atenção no desenho abaixo. 
 
 
 
 
 
✓ Órgãos Singulares ou Unipessoais 
São aqueles que têm apenas um agente público responsável pela 
tomada de decisões. Notem que tal órgão pode ter diversos agentes, mas 
somente um define o que deverá ocorrer. Como exemplo podemos citar a 
Presidência da República. 
 
✓ Órgãos Colegiados ou Pluripessoais 
As decisões são tomadas por um conjunto de servidores, sendo a 
decisão tomada por meioria. Um exemplo é o Tribunal de Contas da União. 
 
 
✓ Singulares 
Composto por um único agente público. Como exemplo podemos citar a 
Presidência da República. 
 
✓ Colegiados 
ÓRGÃO COMPOSTO
ÓRGÃO COMPOSTOÓRGÃO SIMPLES ÓRGÃO SIMPLES
ÓRGÃO SIMPLES
1.3.1.3 – De acordo com a Atuação Funcional 
1.3.1.4 – Quanto à composição dos órgãos 
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Composto por vários agentes. Por exemplo a Delegacia da Receita Federal 
de Manaus. 
Em resumo, temos: 
 
Classificação dos órgãos 
 
 
 
 
 
 
Posição Estatal 
Independentes 
Competência originada da própria CF; 
Não estão subordinados a nenhum outro 
órgão. 
 
Autônomos 
Situados logo abaixo dos órgãos 
independentes, sendo submetidos ao 
controle hierárquico por parte desses 
últimos; 
Possuem autonomia administrativa, 
financeira e técnica. 
Superiores 
Principalmente nas áreas de direção, 
controle e decisão, não tendo entretanto 
autonomia administrativa e financeira. 
Subalternos 
Têm baixo nível de autonomia, sem 
poder decisório e com funções de mera 
execução 
 
 
Estrutura 
Simples ou 
Unitários 
Um único centro de competência, não 
sendo subdivido em outros órgãos 
Compostos 
Internamente são divididos em outros 
órgãos (são formados por outros órgãos 
compostos e simples) 
 
Atuação 
Funcional 
Singulares ou 
Unipessoais 
Apenas um agente público responsável 
pela tomada de decisões 
Colegiados ou 
Pluripessoais 
Decisões são tomadas por um conjunto de 
servidores 
Composição 
Estatal 
Singulares Um único agente público 
Colegiados Vários agentes 
 (ESAF - Ag Exec - CVM/2010) Ao final de cada uma das 
alternativas da coluna I insira o número constante da coluna II que contemple 
a correspondência mais adequada. Após, assinale a opção que apresenta a 
sequência correta para a coluna I. 
Coluna I Coluna II 
( ) São órgãos constituídos (1) Órgãos simples 
por um só centro de (2) Órgãos compostos 
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competência. Não (3) Órgãos singulares 
são subdivididos em (4) Órgãos colegiados 
sua estrutura interna, 
integrando-se em órgãos 
maiores. 
( ) São também denominados 
unipessoais, são órgãos 
em que a atuação ou as 
decisões são atribuições 
de um único agente. 
( ) Reúnem em sua 
estrutura diversos 
órgãos, como resultado 
da desconcentração 
administrativa. 
( ) São caracterizados por 
atuarem e decidirem 
mediante obrigatória 
manifestação conjunta de 
seus membros. 
a) 1, 2, 3, 4 
b) 1, 3, 2, 4 
c) 3, 2, 1, 4 
d) 3, 1, 4, 2 
e) 4, 3, 2, 1 
Comentários. 
Excelente questão de revisão. Vamos comentar a parte relevante de cada item, 
em ordem: 
( )”... um só centro de competência (...). Não são subdivididos em sua estrutura 
interna ...” Descrição clara de órgão simples. 1 
( ) “...unipessoais, ...atuação ou as decisões são atribuições de um único 
agente” Só faltou saber que o sinônimo de unipessoais é singular. 3. 
Notem que só ai já dá pra dizer que é letra B... numa situação de prova o 
candidato tem que ficar de olho nisso... Mas vamos comentar os demais itens. 
( ) “Reúnem em sua estrutura diversos órgãos, como resultado da 
desconcentração administrativa.” Na mesma estrutura diversos órgãos - > 
composto. 2 
( ) “São caracterizados por atuarem e decidirem mediante obrigtória 
manifestação conjunta de seus membros. “ Órgão colegiado. 4. 
Gabarito: B. 
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Vejamos mais uma questão. 
 
 (CESPE/2013/TRT – 17ª Região (ES)/Analista 
Judiciário – Oficial de Justiça Avaliador) 
Considere que a União, mediante decreto, crie uma secretaria vinculada ao 
Ministério dos Esportes, com prazo de extinção definido e com competência para 
atuar nos grandes eventos esportivos que ocorrerão no Brasil nos próximos 
anos. Com base nessa situação hipotética, julgue os itens subsequentes. 
A referida secretaria será considerada um órgão simples, em razão de seu 
caráter transitório. 
Comentários. 
Os órgãos podem ser classificados de diversas formas, quanto à posição estatal, 
estrutura, atuação funcional ou composição estatal. 
Quanto à Estrutura a classificação é a seguinte: 
Simples ou 
Unitários 
Um único centro de competência, não sendo 
subdivido em outros órgãos. 
Compostos Internamente são divididos em outros órgãos (são 
formados por outros órgãos compostos e simples) 
 
Não há nenhuma classificação quanto ao prazo de existência do órgão! 
Gabarito: Errado. 
 
 
A criação e extinção de Ministérios (que também é um órgão) e 
órgãos públicos é de competência do Congresso Nacional (CF, 48, XI)2 e 
depende de lei cuja iniciativa é de competência privativa do Presidente 
(CF, 61, §1º, II,” e”). 
Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, 
não exigida está para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas 
as matérias de competência da União, especialmente sobre: 
(...) 
XI – criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública; (...). 
 
2 Onde se está (CF, 48, XI) devemos ler: Constituição Federal, artigo 48, inciso XI. 
1.3.2 - Criação de Órgãos Públicos e Organização da APU 
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Essa regra de iniciativa, obviamente, só se aplica aos órgãos do 
Poder Executivo. Não seria pertinente, por exemplo, o chefe do executivo 
iniciar o processo de criação de um órgão do Judiciário. 
 
 
 
Segundo jurisprudência do STF (ADI 3.254, rel. min. Ellen Gracie, j. 
16-11-2005, P, DJ de 2-12-2005), por simetria o mesmo vale para os demais 
entes da federação. Assim, a criação/extinção de órgãos estaduais depende 
de lei de iniciativa dos governadores, chefes do Poder Executivo estadual. 
O chefe do executivo pode, alternativamente, organizar o 
funcionamento da Administração Pública por meio de decretos 
autônomos. Nesse caso, tal alteração não pode contemplar a 
criação/extinção de órgãos públicos nem o aumento de despesas (CF, 
84, VI, “a”). 
 
 (ESAF - AFC – CGU /2006) Assinale, entre as hipóteses 
abaixo, aquela que corresponde à competência legislativa do Congresso 
Nacional, prevista na Constituição Federal, sobre a organização administrativa 
do Poder Executivo. 
a) Criação, extinção e atribuições de órgãos da Administração Pública. 
b) Criação e extinção de Ministérios e órgãos da Administração Pública. 
c) Criação e extinção de órgãos da Administração Direta. 
d) Criação, extinção e atribuições de Ministérios, órgãos e entidades da 
Administração Pública. 
e) Criação e extinção de órgãos e entidades da Administração Direta e Indireta. 
Criação de Órgãos e 
entidades da APU 
(Poder Executivo)
Competência do Congresso Nacional
Lei de iniciativa do chefe do Executivo
Decretos Autônomos. Esse tipo de decreto está previsto no artigo 
84, inciso VI da CF. Por tal instituto, o chefe do executivo pode 
dispor sem necessidade de lei sobre os seguintes assuntos: 
• Organização da APU (desde que sem a criação/extinção de 
órgãos públicos nem aumento de despesas) 
• Extinção de funções ou cargos públicos quando vagos. 
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Comentários. 
Vamos comentar cada item: 
(a) Errado. Prever as atribuições dos órgãos da APU não é competência 
do Congresso. 
(b) Correto. Descrição literal do art. 48, XI da CF. 
(c) Errado. Não é o que está previsto na CF. Aqui é colocado uma 
competência mais restrita (Administração Direta), o que torna o item 
errado. 
(d) Errado. Novamente definição de atribuições não é competência do 
Congresso, nem engloba as entidades (que têm personalidade 
jurídica) da Administração Pública. 
(e) Errado. Não é competência do Congresso a criação/extinção de 
entidades da Administração Pública Indireta. 
Gabarito: B. 
 
 
Como vimos, a Administração Pública estabelece (cria) centros de 
competências despersonalizados chamados de órgãos, com atribuições 
próprias para realizar determinadas funções. Este processo de criação de órgão 
dentro de uma pessoa jurídica chama-se desconcentração administrativa. 
Caso uma pessoa jurídica opte por não criar nenhum órgão e realizar 
todas atividades diretamente, estaremos diante da concentração 
administrativa. 
Percebam que nos dois casos a pessoa jurídica responsável continua 
sendo a mesma, ocorrendo apenas à divisão de tarefas (especialização) 
com intuito de alcançar maior eficiência na gestão da coisa pública. Os 
órgãos ficam subordinados ao órgão superior que os controla, configurando o 
chamado controle hierárquico. 
Há casos, entretanto, em que é importante que esses centros de 
competências tenham maior autonomia, podendo inclusive responder por danos 
eventualmente causados por seus agentes. Para que isso ocorra, tais entidades 
precisam ter personalidade jurídica. 
É por meio da descentralização que a Administração Pública transfere 
parte de suas atribuições a outras entidades. 
Quando a Administração Pública cria entidades personalizadas (com 
capacidade processual) para executar determinadas atividades com maior 
autonomia, estamos diante da descentralização por outorga (ou por 
serviço). Essas entidades continuam integrando a APU, mas fazem parte da 
Administração Pública Indireta (API). Para isso, é necessária a edição de 
1.4 – Descentralização x Desconcentração 
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uma lei. Nessa modalidade, a Administração Pública transfere a titularidade 
e execução da atividade. 
Alternativamente, a Administração pode transferir certas atribuições 
para o setor privado. Nesse caso, estamos diante da descentralização por 
delegação (ou por colaboração). Esta delegação é realizada por um 
contrato (no caso de concessão ou permissão de serviço público) ou ato 
unilateral (autorização de serviços públicos). Aqui há a transferência apenas 
da execução da atividade. 
Temos também a descentralização territorial ou geográfica, na qual 
é criado um território federal que, conforme jurisprudência tem natureza de 
autarquia territorial. 
 
 
Quando a Administração Pública desempenha suas atribuições sem a 
criação de outras pessoas jurídicas, dizemos que ocorre a centralização 
administrativa. 
 
 
Notem que uma entidade da Administração Indireta pode também 
criar órgão dentro de sua estrutura, realizando a chamada desconcentração 
Descentralização 
Administrativa
Outorga
Criação de 
Entidades da API
Descentralização
Geográfica
Criação de 
Território Federal
Delegação Atribuição à 
empresa privada
Entes 
Políticos
Descentralização
Criação de 
Entidades da 
Adm Pub 
Indireta
novos entes têm 
porsonalidade 
jurídica e 
autonomia
administrativa 
Desconcentração
Criação de 
órgão
Não têm 
personalidade 
jurídica nem 
autonomia
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administrativa. Além disso, pode realizar todas as atividades sem a criação de 
órgão, quando estará executando suas atribuições de forma concentrada. 
 O Decreto-Lei nº 200, de 25 de Fevereiro de 1967 (que estabelece 
diretrizes para a Reforma Administrativa) detalha como é a estrutura básica da 
Administração Pública em âmbito federal. 
Art. 4° A Administração Federal compreende: 
I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura 
administrativa da Presidência da República e dos Ministérios. 
II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de 
entidades, dotadas de personalidade jurídica própria: 
a) Autarquias; 
b) Empresas Públicas; 
c) Sociedades de Economia Mista. 
d) fundações públicas. 
Parágrafo único. As entidades compreendidas na Administração Indireta 
vinculam-se ao Ministério em cuja área de competência estiver enquadrada sua 
principal atividade. 
 
 Esta estrutura foi mantida para os demais entes federativos. 
 
 
 
Devemos salientar que também ocorre descentralização quando a 
Administração Pública delega atividades aos particulares. 
 
Administração 
Pública
Administração
Indireta
Autarquias
Fundações Públicas
Empresas Públicas
Sociedades de Economia Mista
Administração
Direta
Orgãos das pessoas políticas 
(U, E, DF, M)
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 (CESPE/2014/TJ-CE/Técnico Judiciário – Área 
Administrativa/ADAPTADA) 
Acerca da administração pública direta e indireta, centralizada e 
descentralizada, julgue o item a seguir. 
Em virtude do princípio da separação dos poderes, a administração pública 
direta é exercida exclusivamente pelo Poder Executivo, o qual é incumbido da 
atividade administrativa em geral. 
Comentários. 
O Decreto-Lei nº 200/67 dispõe sobre a organização do Poder Executivo Federal. 
Como sabemos, todos os entes federados e os poderes têm órgãos 
administrativos e, em consequência disso, exercem atividades administrativas. 
Gabarito: Errado. 
 
 
 A Administração Pública Direta corresponde a todos os órgão e agentes 
que compõem as pessoas políticas (entes federados) do nosso país: União, 
Estados, Distrito Federal e Municípios. 
 
 
 
 
 A Administração Pública Indireta tem como papel desempenhar funções 
que a Administração Pública Direta teria mais dificuldade para realizar, por 
requerer certa autonomia da entidade. 
O conceito de descentralização está diretamente ligado à reforma do 
Estado e à ideia de uma Administração Pública menos burocrática e mais 
eficiente - Administração Gerencial. 
 As entidades da API (Administração Pública Indireta) gozam de 
autonomia administrativa. Tais entidades continuam fazendo parte do 
ministério que as criou, sem estarem subordinadas a esse. Dizemos que o 
controle realizado pelos Ministérios sobre a API é um controle finalístico 
(de desempenho), ou seja, se os objetivos definidos para aquela entidade estão 
sendo devidamente alcançados. Há vinculação, para fins finalísticos, sem 
presença de relação hierárquica. 
 Notem que todas as entidades da API possuem personalidade 
jurídica (diferentemente dos órgãos) sendo, portanto, sujeitos de direitos e 
2 – Administração Pública Direta 
3 – Administração Pública Indireta (API) 
3.1 – Características Gerais 
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obrigações. Esta personalidade pode tanto ser de direito público (autarquias 
e fundações) quantoprivado (empresas públicas, sociedade de economia mista 
e fundações). 
 As entidades da API não possuem autonomia política, pois não têm 
capacidade legislativa plena, ou seja, não podem definir leis (em sentido 
estrito). A ideia é: A Administração Pública cria uma entidade da API para 
executar certas atividades com maior autonomia. Essa entidade, apesar de não 
estar subordinada ao ministério que a criou, está vinculada ao objetivo para o 
qual foi criada, não podendo por vontade própria (por meio de leis) alterar seus 
objetivos. Por isso, dizemos que tais entidades possuem autonomia 
administrativa, mas não política. São chamadas de entidades 
administrativas. 
 A criação de tais entidades tem previsão constitucional, como é mostrado 
abaixo. 
Art. 37. (...) 
XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a 
instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, 
cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação; 
 
 
 
 
 As autarquias são pessoas jurídicas administrativas de direito 
público pertencentes a Administração Pública Indireta. Seu objetivo é executar 
com maior autonomia atividades típicas de Estado, como a fiscalização de 
setores da economia. Não é permitido que essas entidades atuem diretamente 
no setor econômico como agente empresarial. 
Como dito anteriormente, estão submetidas ao controle finalístico 
realizado pelo Ministério que lhes deu origem. 
Lei 
Específica
Criação Autarquias
Autorização de 
criação
Fundações Públicas
Empresas Públicas
Sociedades de Economia Mista
3.2 – Autarquias 
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 É interessante observar o que dispõe o Decreto-Lei nº 200/1967 (que 
estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa) sobre as autarquias: 
Art. 5º Para os fins desta lei, considera-se: 
I - Autarquia - o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, 
patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da 
Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, 
gestão administrativa e financeira descentralizada. 
 
Possuem patrimônio próprio para realizar suas atividades e seus bens são 
bens públicos para todos os efeitos legais. 
 A CF/88 detalha mais o item acima definindo que a sua criação depende 
de lei específica (CF, 37, XIX). É pacífico na doutrina que a personalidade 
jurídica das autarquias tem início com a vigência da lei que a instituiu, 
não sendo necessário nenhum outro ato, como a inscrição na junta comercial. 
 Devido ao princípio da simetria das formas, a extinção das autarquias 
deve ser realizada também por meio de lei específica. 
 Tais leis (tanto de criação quanto de extinção) são de iniciativa 
privativa do chefe do executivo (CF/88, 61, §1º, II, “e”): 
“Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer 
membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou 
do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal 
Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e 
aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição. 
§ 1º - São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: 
(...) 
II - disponham sobre: 
(...) 
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, 
observado o disposto no art. 84, VI;” 
 
 Observem que a CF/88 fala em “Presidente” (e não chefe do executivo) e 
em “Ministérios e órgãos” (e não entidades da API). Ocorre que já é pacífico na 
doutrina que esses dispositivos se aplicam a todos os Chefes do Poder Executivo 
(no caso de quem cria) e às entidades da API (no caso dos entes a serem 
criados). 
 Como exemplos de autarquias podemos citar o BACEN, INSS, SUSEP, 
CADE e CVM. 
Por atuar predominantemente em atividade típicas do Estado, as 
autarquias possuem prerrogativas do Estado como: 
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➢ Submetem-se ao regime jurídico de direito público, no qual a Autarquia 
se encontra em posição superior à do particular (relação verticalizada). 
➢ Seus atos, via de regram atuam com o uso do poder de império. 
➢ Seus bens são bens públicos e por isso gozam de certas prerrogativas 
como a impenhorabilidade (não podem ser penhorados), 
imprescritibilidade (não se sujeitam ao instituto da usucapião) e 
inalienabilidade (não podem ser alienados). 
➢ O pagamento de suas dívidas obedece ao regime de precatórios 
previsto no artigo 100 da CF. 
➢ Possui prerrogativas típicas de Estado como a possibilide de usar 
cláusulas exorbitantes nos seus contratos administrativos. 
➢ Seus servidores devem ser contratados por concurso público. 
➢ Estão sujeitas ao regime de licitação. 
➢ Seus agentes são servidores públicos submetidos ao regime 
estatutário. 
➢ Seus litígios são julgados na Justiça Federal (no caso de autarquias 
federais). Há, entretanto, situações específicas que essa regra pode ser 
excepcionada, como no caso de um litígio envolvendo acidentes de trabalho de 
um funcionário regido pela CLT que, de acordo com a própria CF/88, deve ser 
julgado na Justiça do Trabalho. 
➢ Privilégios processuais – também aplicados aos entes políticos, que 
são: 
- prazo em dobro para todas as manifestações processuais; 
- desnecessidade de depósito prévio das despesas processuais; 
- prescrição quinquenal para seus direitos e ações contra elas; e 
- duplo grau de jurisdição obrigatório (remessa obrigatória) quando a 
primeira sentença for contra a Administração. 
A remessa obrigatória está prevista no novo CPC no artigo 496, onde 
constam limites e exceções nos quais vale apena dar uma olhada: 
“Art. 496. Está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo 
efeito senão depois de confirmada pelo tribunal, a sentença: 
(...) 
§ 3o Não se aplica o disposto neste artigo quando a condenação ou o 
proveito econômico obtido na causa for de valor certo e líquido inferior 
a: 
I - 1.000 (mil) salários-mínimos para a União e as respectivas autarquias 
e fundações de direito público; 
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II - 500 (quinhentos) salários-mínimos para os Estados, o Distrito 
Federal, as respectivas autarquias e fundações de direito público e os 
Municípios que constituam capitais dos Estados; 
III - 100 (cem) salários-mínimos para todos os demais Municípios e 
respectivas autarquias e fundações de direito público. 
§ 4o Também não se aplica o disposto neste artigo quando a sentença 
estiver fundada em: 
I - súmula de tribunal superior; 
II - acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Federal ou pelo Superior 
Tribunal de Justiça em julgamento de recursos repetitivos; 
III - entendimento firmado em incidente de resolução de demandas 
repetitivas ou de assunção de competência; 
IV - entendimento coincidente com orientação vinculante firmada no 
âmbito administrativo do próprio ente público, consolidada em 
manifestação, parecer ou súmula administrativa.” 
 
➢ Estão sujeitas à responsabilidade civil objetiva. 
➢ De acordo com o §2º do artigo 150 da CF/88 a imunidade tributária 
recíproca é extensiva às autarquias, porém restrita às suas finalidades 
essenciais ou às delas decorrentes. 
➢ Por aplicarem recursos públicos, estão sujeitos ao controle dos órgãos 
com essa finalidade, como o realizado pelo TCU (Tribunal de Contas da 
União), na esferafederal, pelos TCEs (Tribunais de Contas Estaduais) na esfera 
estadual e pelo Poder Legislativo. 
As autarquias podem ter maior autonomia administrativa, financeira e 
gerencial, atuando em regimes especias. São as Agências Executivas e 
Agências Reguladoras, que serão estudadas na nossa próxima aula. As 
Autarquias que não têm tal tratamento atuam sob regime ordinário ou 
comum. 
 
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 (CESPE/2014/TJ-DF/Titular de Serviços de Notas e de 
Registros /ADAPTADA) 
Acerca da administração pública, julgue o item subsequente. 
Embora as autarquias sejam pessoas jurídicas de direito público, elas sujeitam-
se à falência e não gozam de privilégios tributários. 
Comentários. 
Por ser uma pessoa jurídica de direito público ela não se sujeita à falência. Além 
disso, por atuar predominantemente em atividades típicas do Estado, as 
autarquias possuem prerrogativas do Estado como a imunidade tributária 
recíproca (§2º do artigo 150 da CF), restrita às suas finalidades essenciais ou 
às delas decorrentes. 
Gabarito: Errado. 
 
 
As fundações públicas têm por objetivo realizar, de forma 
descentralizada, atividades de interesse público de cunho social. Não têm 
finalidade lucrativa, sendo um conceito originado no direito civil, onde são 
conhecidas também como sendo um patrimônio personalizado. 
 Elementos: 
• Criação inicial por meio de doação patrimonial do instituidor. 
• Tem como objeto o exercício de atividades de interesse social. 
• Ausência de finalidade lucrativa. 
Autarquias 
Federais
Servidores
Estatutários
Concurso Público
Personalidade de 
direito público
Patrimônio próprio - bens 
públicos
Sujeita ao regime de 
pagamento por precatórios
Justiça Federal
Responsabilidade Civil 
Objetiva (regra)
Criadas por Lei 
Específica
3.3 – Fundações Públicas 
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A função do Ministério Público de zelar pelas fundações, prevista no 
Código Civil, não se aplica às fundações públicas da API. 
Um bom exemplo de fundação pública é o IBGE (Instituto Brasileiro de 
Geografia e Estatística). 
Podem ser criadas de duas formas: 
 Por lei específica. Nesse caso caso as fundação públicas são espécies 
de autarquias (“fundação autárquica”) e, portanto, gozam das 
mesmas características descritas no tópico anterior, salvo por terem uma 
atividade direcionada para o interesse social. Nesse caso, têm 
personalidade de direito público e passam a existir a partir da 
vigência da lei instituidora. 
 Por escritura pública. Nessa situação, a criação da fundação pública é 
autorizada por lei específica e sua existência tem início no 
momento em que sua escritura de constituição é registrada no 
Cartório de Registro de Civil de Pessoas Jurídicas. Possui personalidade 
jurídica de direito privado. 
 
Vejamos o que diz o decreto-lei da reforma gerencial federal: 
Art. 5º (...) 
IV - Fundação Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito 
privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para 
o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou 
entidades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio 
gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por 
recursos da União e de outras fontes. 
 
 Sei o que vocês estão pensando: “Mas você acabou de falar que as 
fundações podem ter personalidade jurídica tanto de direito público quanto de 
direito privado?”. Esse é o entendimento doutrinário e jurisprudencial (STF). 
Temos que saber que o Decreto-Lei tem essa redação e então uma afirmativa 
do tipo “segundo o Decreto-Lei nº 200/67, as fundações públicas têm 
personalidade jurídica de direito privado...” deve ser considerada correta. 
Temos que estar preparados para o caso de o examinador cobrar o 
entendimento literal do Decreto-Lei, mas também é possível que a cobrança 
seja mais abrangente. 
 As fundações públicas devem ter sua área de atuação definida em lei 
complementar (CF, 37, XIX). 
 Se tiver personalidade jurídica de direito privado teremos as seguintes 
características: 
 Criação/Extinção ocorre com a inscrição dos atos constitutivos. 
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 Sua criação é autorizada por lei específica. 
 Em regra, pratica atos de direito privado sem poder de império. 
 Se submetem ao regime de licitação (Lei nº 8.666/90). 
 Seus bens não gozam das prerrogativas dos bens públicos – são tidos 
como bens privados. 
 Como todos os entes da API, fazem parte do ente político que as criou e 
se submetem ao controle finalístico (vinculação). 
 Seus agentes são celetistas (regidos pela CLT). 
 Foro para litígios judiciais: Essa questão não é consensual na doutrina e 
jurisprudência, existindo autores de renome que advogam em ambos os 
sentidos. Recomendo que caso surja uma questão sobre esse item seja 
adotado o posicionamento de que as fundações públicas de direito privado 
federal tem foro na Justiça Federal, salvo os casos sujeitos à Justiça 
especializada. 
 De acordo com o §2º do artigo 150 da CF/88, a imunidade tributária 
recíproca é extensiva às fundações públicas, independentemente 
do regime, restrita às suas finalidades essenciais ou às delas decorrentes 
 Por aplicarem recursos públicos, estão sujeitos ao controle realizado pelo 
TCU (Tribunal de Contas da União) na esfera federal, pelos TCEs 
(Tribunais de Contas Estaduais) na esfera estadual e pelo Poder 
Legislativo. 
 
Importante ainda algumas inovações trazidas pelo Novo CPC: 
 Prazos em dobro para manifestações processuais, conforme artigo 183 
do NCPC; 
 Duplo grau de jurisdição obrigatório, em obediência ao artigo 496, 
também do NCPC; e 
 Ausência de obrigatoriedade de adiantamento de custas processuais por 
manifestações realizadas pelo MP, Defensoria ou Fazenda Pública (artigo 
91 do NCPC). 
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 (CESPE/2015/FUB/Administrador) 
A respeito da administração direta e indireta, julgue o item a seguir. 
As fundações públicas, tanto as de direito público quanto as de direito privado, 
são necessariamente criadas por lei, devendo estar o patrimônio delas vinculado 
a um fim específico. 
Comentários. 
Segundo o inciso XIX do artigo 37 da CF/88: somente por lei específica poderá 
ser criada autarquia e autorizada à instituição de empresa pública, de 
sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, 
neste último caso, definir as áreas de sua atuação; 
O CESPE alterou o gabarito da questão de Certo (preliminar) para Errado 
(definitivo) com a seguinte justificativa: "Há possibilidade de fundações serem 
criadas por decreto". 
Assim, as fundações podem ser criadas de duas formas: 
• Por lei específica. Nesse caso as fundações públicas 
são espécies de autarquias (“fundação autárquica”) e, portanto, 
gozam das mesmas características destas, salvo por terem 
uma atividade direcionada para o interesse social. Nesse caso têm 
personalidade de direito público e passam a existir a partir 
da vigência da lei instituidora. 
• Por escritura pública. Já nessa situação a criação da fundação pública 
é autorizada porlei específica e sua existência tem início no 
momento em que sua escritura de constituição é registrada no 
Cartório de Registro de Civil de Pessoas Jurídicas. Possui personalidade 
jurídica de direito privado. Para o CESPE, também podem ser criadas 
Fundações 
Públicas
de Direito Público
Criadas por lei específica
Espécie de autarquias
de Direito 
Privado
Criação autorizada por Lei 
específica
Adquire personalidade 
jurídica com inscrição 
dos atos constitutivos
Área de atuação
definida em Lei
Complementar
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por decreto, após autorização por lei específica, e passam a existir a partir 
da vigência do decreto. 
Gabarito: Errado. 
 
 
As Empresas Públicas são entidades da API que podem atuar tanto na 
prestação de serviços públicos quanto na exploração de atividades 
econômicas. 
Têm invariavelmente personalidade jurídica de direito privado e capital 
100% público. Apesar disso, nada impede que mais de um ente Federado 
participe da constituição de uma empresa pública. 
Quando dizemos que uma entidade está sujeita ao regime jurídico de 
direito privado, significa que, em que pese fazer parte da Administração, não 
atuará com verticalidade em relação ao particular (estará em “pé de 
igualdade”). No entanto, ainda assim estará sujeita aos controles atinentes à 
Administração. 
Outro ponto importante é que essas entidades (assim como as 
Sociedades de Economia Mista) são regidas predominantemente pelas 
regras de direito privado, havendo situações nas quais deve ser aplicado o 
direito público. Por isso, também é dito que são regidas por um regime 
híbrido (predomina o direito privado, mas também é aplicado o direito público). 
 Além disso, os princípios que regem a APU (que estudaremos em aulas 
futuras) são também aplicáveis às estatais, uma vez que essas compõem a 
Administração Pública. 
Podem adotar qualquer tipo societário (Sociedade Anônima, Limitada, 
etc.). Segundo a Constituição Federal, temos os seguintes dispositivos de 
maior relevância: 
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração 
direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando 
necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante 
interesse coletivo, conforme definidos em lei. (...) 
 
Perceba que a CF/88 deixou à iniciativa privada a condução da atividade 
empresarial no país de forma geral. Apenas em setores estratégicos, como o 
setor de energia, ainda vemos uma participação relevante do Estado. 
Art. 173 (...) 
§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade 
de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica 
3.4 – Empresas Públicas 
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de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, 
dispondo sobre: 
I - sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade; 
II - a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive 
quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários; 
III - licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, 
observados os princípios da administração pública; 
IV - a constituição e o funcionamento dos conselhos de administração e fiscal, 
com a participação de acionistas minoritários; 
V - os mandatos, a avaliação de desempenho e a responsabilidade dos 
Administradores. 
 
O estatuto acima citado é a Lei nº 13.303/2016, Lei das Estatais, que 
foge ao objetivo da presente aula. 
Art. 173 (...)§ 2º - As empresas públicas e as sociedades de economia mista 
não poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos às do setor 
privado. 
As estatais não podem ter acesso a benefícios estranhos ao setor privado. 
Isso se dá pelo claro desequilíbrio que seria causado no mercado. Imagine, por 
exemplo, a Caixa Econômica Federal, exemplo de empresa pública (cuja 
autorização para instituição foi concedida pelo Decreto-Lei 759/69), explorando 
a atividade bancária sem incidência de quaisquer tributos. Seria claro o 
desequilíbrio, pois os particulares que exploram essa atividade não teriam 
condições de competir com o preço oferecido pela empresa em questão. 
Segundo o Decreto-Lei, da reforma administrativa no âmbito federal: 
Decreto-Lei nº 200. Art. 5º (...) 
II - Empresa Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito 
privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criado por 
lei para a exploração de atividade econômica que o Governo seja levado a 
exercer por força de contingência ou de conveniência administrativa, podendo 
revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito. 
 
O Governo faz uso dessa entidade quando o setor privado não tem 
interesse ou recursos para atuar numa dada área que é tida como 
estratégica para o Estado. A Caixa Econômica Federal, conforme já citado, é um 
excelente exemplo pois, além de atuar como banco privado, tem um papel 
importantíssimo no setor habitacional do país. 
 Sua criação depende de lei específica autorizativa, mas só adquire 
personalidade jurídica no momento da inscrição de seus atos constitutivos 
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na junta comercial ou no cartório de pessoas jurídicas (como qualquer outra 
empresa do setor privado). 
 A criação de subsidiárias e a participação em empresas privadas 
depende em cada caso de prévia autorização legislativa (CF/88, 37, XX). 
Ocorre que, segundo o STF, a própria lei que autorizou a criação da 
entidade pode prever antecipadamente a criação de subsidiárias. 
 Vamos fazer uma passagem pelas características das empresas públicas. 
 Personalidade jurídica de direito privado. 
 Capital 100% Público. 
 Agentes públicos são empregados regidos pela CLT e, portanto, não 
adquirem estabilidade no serviço público, ainda que atuem em empresa 
prestadora de serviço público. 
 Não podem gozar de privilégios não extensíveis às empresas privadas 
(CF/88, 173, §2º ). 
 Apesar de não estar previsto expressamente na CF/88, o STF entende 
que quando atuam na prestação de serviços públicos a imunidade 
tributária recíproca é também aplicável às empresas públicas. 
 Sujeitas ao princípio da responsabilidade objetiva do Estado quando 
tiver como objeto a prestação se serviços públicos. 
 Submetem-se ao controle de desempenho (finalístico). 
 Seus funcionários são empregados públicos concursados (salvo os cargos 
em comissão de livre nomeação e exoneração). 
 Devem obsevar os ditames da Lei das Estatais. 
 Foro competente da Justiça Federal (para as EPs federais), ressalvados 
os casos afeitos a áreas específicas (Justiça do Trabalho, Justiça Eleitorial, 
etc). 
 Por aplicarem recursos públicos, estão sujeitas ao controle realizado 
pelo TCU (Tribunal de Contas da União) na esfera federal, pelos TCEs 
(Tribunais de Contas Estaduais) na esfera estadual e pelo Poder 
Legislativo. 
 Seus bens não são bens públicos – são bens privados. 
 
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Com relação ao último item, são válidas algumas observações. Segundo a 
doutrina majoritária, somente os bens das pessoas jurídicas de direito público 
sãobens públicos. 
Um detalhe importante é que, quando os bens estão sendo empregados na 
prestação de serviços públicos (dizemos afetados), estes bens gozam de 
certas prerrogativas dos bens públicos, como a inalienabilidade. Estas 
características não alteram a natureza dos bens (que continuam sendo bens 
privados) e só duram enquanto tais bens permanecem afetados à prestação de 
serviços públicos. 
 
 
 São bastante semelhantes às empresas públicas, de forma que, para 
facilitar o aprendizado, iremos explicar as diferenças. 
 Sua forma societária é a de Sociedade Anônima (S/A), sendo 
formada tanto por capital público quanto privado. O detalhe importante é 
saber que a maior parte do capital votante deve obrigatoriamente 
pertencer ao setor público. 
 Seu foro para julgamento de litígios é a Justiça Estadual (regra). 
Deve-se salientar que a Súmula 517 do STF determina que, quando a União 
intervier como assistente ou oponente, a competência será deslocada para a 
Justiça Federal. 
 Vejamos como o Decreto-lei nº 200/1967 define as sociedades de 
economia mista: 
Decreto-Lei nº 200. Art. 5º (...) 
Empresas 
Públicas
Agentes
Celetistas
Concurso Público
Personalidade 
de direito 
privado
Patrimônio próprio - Bens Privados
Capital 100% Público
Justiça Federal
Responsabilidade Civil Objetiva 
quando presta serviço público
Criação é 
autorizada
por Lei 
Específica
3.5 – Sociedade de Economia Mista 
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III - Sociedade de Economia Mista - a entidade dotada de personalidade jurídica 
de direito privado, criada por lei para a exploração de atividade econômica, sob 
a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em 
sua maioria à União ou a entidade da Administração Indireta. 
 Suas características Gerais são: 
 Personalidade jurídica de direito privado. 
 Sempre Sociedade Anônima. 
 Capital público e privado. 
 Criação autorizada por lei específica. 
 Início da personalidade pela inscrição dos seus atos constitutivos. 
 Não podem gozar de privilégios não extensíveis às empresas privadas 
(CF, 173, §2º ). 
 Apesar de não estar previsto expressamente na CF/88, o STF entende 
que, quando atuam na prestação de serviços públicos, a 
imunidade tributária recíproca é também aplicável às sociedades 
de economia mista. 
 Sujeitas ao princípio da responsabilidade objetiva do Estado quando 
tiverem como objeto a prestação de serviços públicos. 
 Submetem-se ao controle de desempenho (finalístico). 
 Seus funcionários são empregados públicos concursados (salvo os 
cargos em comissão de livre nomeação e exoneração). 
 Seus agentes públicos são empregados regidos pela CLT e, portanto, 
não adquirem estabilidade no serviço público, ainda que atuem em 
empresa prestadora de serviço público. 
 Devem obsevar os ditames da Lei das Estatais. 
 Foro competente é a Justiça Estadual, ressalvados os casos afeitos à 
áreas específicas (Justiça do Trabalho, Justiça Eleitorial, etc) e quando a 
União intervier como assistente ou oponente, já que a competência será 
deslocada para a Justiça Federal. 
 Por aplicarem recursos públicos, estão sujeitos ao controle realizado 
pelo TCU (Tribunal de Contas da União) na esfera federal, pelos TCEs 
(Tribunais de Contas Estaduais) na esfera estadual e pelo Poder 
Legislativo. 
 Seus bens não gozam das prerrogativas dos bens públicos 
(imprescritibilidade, impenhorabilidade, inalienabilidade). 
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Da mesma forma que nas empresas públicas, o regime jurídico aplicado é 
híbrido, havendo predomínio do direito privado. Mas continuam existindo 
situações nas quais deve ser adotado o regime jurídico de direito público, como 
no caso das licitações e concurso público obrigatório para os seus agentes. 
 
 
 
 (CESPE/2014/TJ-CE/Técnico Judiciário – Área 
Administrativa/ADAPTADA) 
Acerca da administração pública direta e indireta, centralizada e 
descentralizada, julgue o item a seguir. 
A criação de empresa pública e de sociedade de economia mista depende de 
autorização legislativa, porém, o mesmo não ocorre às suas subsidiárias. 
Comentários. 
De acordo com o artigo 37 da Constituição Federal de 1988: 
Sociedades de 
Economia Mista
Agentes
Celetistas
Concurso Público
Personalidade 
de direito
privado -
Sempre S.A.
Patrimônio próprio - bens Privados
Capital votante é
majoritariamente Público
Justiça Estadual
Responsabilidade Civil Objetiva 
quando presta serviço público
Criação é 
autorizada por 
Lei Específica
Empresa Pública Federal
• Foro Justiça Federal
• Capital Totalmente Público
• Qualquer Tipo Societário
Sociedade de Economia Mista 
Federal
• Foro Justiça Estadual
• Capital Votante
Majoritariamente Público
• Sempre S/A
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XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a 
instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, 
cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação; 
XX - depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação de 
subsidiárias das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como 
a participação de qualquer delas em empresa privada; 
 
Gabarito: Errado. 
 
 
 Temos uma figura recente entre os integrantes da administração indireta. 
Vejamos algumas informações importantes sobre o consórcio público de direito 
público. 
 Essa entidade foi inserida no nosso ordenamento jurídico por meio da Lei 
nº 11.107 /05 (normas gerais). Ela tem por base o artigo 241 da Constituição 
Federal. Vejamos. 
Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão 
por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os 
entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem 
como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens 
essenciais à continuidade dos serviços transferidos. 
 Esses consórcios podem assumir personalidade jurídica de direito público 
ou de direito privado, conforme consta do artigo 1º da lei. Veja. 
Art. 1º Esta Lei dispõe sobre normas gerais para a União, os Estados, o Distrito 
Federal e os Municípios contratarem consórcios públicos para a realização de 
objetivos de interesse comum e dá outras providências. 
§ 1º O consórcio público constituirá associação pública ou pessoa jurídica 
de direito privado. 
Do artigo acima reproduzido destaco duas informações: 
1. Consórcios são para realização de objetivos comuns; 
2. São sinônimos: consórcio público de direito público, associação 
pública e autarquia interfederativa ou multifederada. 
Sem susto, eu adicionei dois termos utilizados pela doutrina :D 
Veja que esses “apelidos” criados pela doutrina estão diretamente ligados 
ao próprio conceitos de consórcio público de direito público. Importante destacar 
que temos aqui espécie de autarquia, com todas aquelas características que 
estudamos lá em cima. 
3.6 – Consórcio Público de Direito Público 
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Ainda, você precisa saber que a Lei nº 11.017/05 alterou o artigo 41 , IV 
, do Código Civil, com o intuito defazer constar expressamente as associações 
públicas que estamos abordando. 
Art. 41. São pessoas jurídicas de direito público interno: 
I - a União; 
II - os Estados, o Distrito Federal e os Territórios; 
III - os Municípios; 
IV - as autarquias, inclusive as associações públicas; (Redação dada pela 
Lei nº 11.107, de 2005) 
V - as demais entidades de caráter público criadas por lei. 
 Por fim, note que nos limitamos aos consórcios públicos de direito público 
com base na interpretação do dispositivo, que não citou os consórcios públicos 
de direito privado. 
 
Por hoje é isso, pessoal. Não se esqueçam de exercitarem fazem 
preferencialmente todos os exercícios abaixo listados. Apenas ler a teoria tem 
pouca eficiência para o aprendizado se não houver prática. Qualquer dúvida, 
faça o envio por meio do Forum. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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4.1 – CESPE 
1. (CESPE / Oficial de Inteligência / ABIN / 2018) 
No que se refere à gestão nas organizações da administração pública brasileira, 
julgue os próximos itens. 
Fundações públicas são entidades dotadas de personalidade jurídica de direito 
público ligadas à administração indireta. 
Comentários. 
Afirmativa incorreta. As fundações públicas podem ter personalidade jurídica de 
direito público ou direito privado. 
Gabarito 1. Errado. 
 
2. (CESPE / Escrivão / Polícia Federal / 2018) 
Acerca da administração direta e indireta, julgue os itens que se seguem. 
Decorrem do princípio da reserva legal a exigência de que as entidades da 
administração indireta sejam criadas ou autorizadas por leis específicas e a de 
que, no caso das fundações, leis complementares definam suas áreas de 
atuação. 
Comentários. 
Afirmativa correta. As duas matérias tratadas no enunciado estão conforme 
preconiza a Constituição Federal. Os dois temas estão reservados à lei pela 
Magna Carta. 
Art. 37. (...) 
XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a 
instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, 
cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação; 
Gabarito 2. Certo. 
 
3. (CESPE / Escrivão / Polícia Federal / 2018) 
Acerca da administração direta e indireta, julgue os itens que se seguem. 
A administração direta é constituída de órgãos, ao passo que a administração 
indireta é composta por entidades dotadas de personalidade jurídica própria, 
como as autarquias, que são destinadas a executar serviços públicos de 
natureza social e atividades administrativas. 
Comentários. 
4 – Questões Comentadas 
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Afirmativa correta. A Administração Pública Direta corresponde a todos os 
órgãos e agentes que compõem as pessoas políticas (entes federados) 
do nosso país: União, Estados, Distrito Federal e Municípios. 
A Administração Pública Indireta tem como papel desempenhar funções que a 
Administração Pública Direta teria mais dificuldade para realizar, por requerer 
certa autonomia da entidade. 
Gabarito 3. Certo. 
 
4. (CESPE / Auditor do Estado / SEFAZ-RS / 2018) 
Assinale a opção que apresenta característica comum às sociedades de 
economia mista e às empresas públicas. 
a) Estão sujeitas ao regime de precatórios, como regra. 
b) Não gozam de privilégios fiscais não extensíveis ao setor privado. 
c) Não precisam realizar procedimento licitatório, a fim de viabilizar a atuação 
no mercado competitivo. 
d) São criadas por lei. 
e) Não estão sujeitas à fiscalização dos tribunais de contas. 
Comentários. 
A alternativa correta é letra B, conforme consta do artigo 173 da Constituição 
Federal. 
Art. 173 (...) 
§ 2º As empresas públicas e as sociedades de economia mista não poderão 
gozar de privilégios fiscais não extensivos às do setor privado. 
A alternativa A é incorreta. O entendimento do STF é de que as empresas 
públicas e sociedades de economia mista, por serem pessoas jurídicas de direito 
privado, não podem ter seus bens considerados públicos, portanto vedado 
pagamento por meio do sistema de precatórios do artigo 100 da CF/88. 
A alternativa C é incorreta, pois a licitação é vedada apenas para as transações 
naturais ao ramo econômico em que atuam, quando forem exploradoras de 
atividade econômica. 
A alternativa D é incorreta, pois a criação é autorizada por lei. 
Art. 37. (...) 
XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a 
instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, 
cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação; 
A alternativa E está incorreta, pois estão sujeitas à fiscalização dos respectivos 
tribunais de contas. 
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Gabarito 4. B. 
 
5. (CESPE / Oficial de Inteligência / ABIN / 2018) 
No que se refere à gestão nas organizações da administração pública brasileira, 
julgue os próximos itens. 
Fundações públicas são entidades dotadas de personalidade jurídica de direito 
público ligadas à administração indireta. 
Comentários. 
Afirmativa incorreta. As fundações públicas podem ter personalidade jurídica de 
direito público ou direito privado. 
Gabarito 5. Errado. 
 
6. (CESPE/Agente de Polícia Substituto/PC-GO/2016) 
A administração direta da União inclui 
 a) a Casa Civil. 
 b) o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT). 
 c) as agências executivas. 
 d) o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis 
(IBAMA). 
 e) a Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL). 
Comentários. 
A alternativa correta é a letra A. As demais alternativas trazem entes da 
administração indireta. 
A administração direta é formada pelos entes federativos e seus respectivos 
órgãos. 
Gabarito 6. A. 
 
7. (CESPE/Auditor de Controle Externo - Área Planejamento -
Administração/TCE-PA/2016) 
A respeito da administração direta, indireta e fundacional, julgue o item a 
seguir. 
As autarquias e as empresas públicas integram a administração indireta e 
assemelham-se quanto ao modo de criação e ao regime jurídico, pois a criação 
de ambas depende de autorização legislativa e ambas submetem-se tanto ao 
regime público como ao regime privado. 
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Comentários 
Afirmativa incorreta. As autarquias são criadas por lei, enquanto as empresas 
públicas têm sua criação autorizada por lei. Ademais, as autarquias são 
submetidas a regime de direito público, enquanto para as empresas públicas o 
regime predominante é de direito privado. 
Gabarito 7. Errado. 
 
8. (CESPE/Auditor de Controle Externo - Área Planejamento -
Administração/TCE-PA/2016) 
A respeito da administração direta, indireta e fundacional, julgue o item a 
seguir. 
Agências reguladoras federais, como a Agência Nacional de Energia Elétrica, a 
Agência Nacional de Vigilância Sanitária e a Agência Nacional de Petróleo, Gás 
Natural e Biocombustíveis, embora possuam características especiais conferidas 
pelas leis que as criaram, são consideradas autarquias. 
Comentários. 
Afirmativa correta. Agências reguladoras são autarquias em regime especial.