3.O.1 CONTI. Federalismo Fiscal e Fundos de Participacao pp. 1-73

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José Maurício Conti
DEDALUS - Acervo - FD
20400018607
Federalismo Fiscal e 
Fundos de Participação
EG OU
m P .G I T O
I ■.t' ï :'7 .‘■TGITiT'RO
200-1
r e d i to r a f - j .Juarez de Oliveira
20400018607
1. NOÇÕES FUNDAMENTAIS
1.1. Introdução
O objetivo desta tese & analisar os fundos de participação, figuras de 
fundamental im portância no contexto do federalismo fiscal brasileiro como 
instrumentos de manutenção do equilíbrio federativo, c as diversas questões 
a eles relacionadas.
De início, far-se-á um a introdução com um a prévia visão acerca da 
atividade financeira do Estado, a fim de que se justifique a necessidade de 
sua existência, bem com o os desdobram entos que ela provoca. Ver-se-á 
mue o Estado tem de realizar um a atividade financeira para que possa atender 
[às necessidadeipúb licas, e a partir daí surgem as diversas form as de orga­
nização do Estado, despontando com o a principal delas o Estado Federal.
f A manutenção desta forma de organização do Estado exige uma distri- 
/buição de com petências e de recursos que mais adequadam ente atendam 
[os objetivos a serem alcançados, qual seja, a satisfação das necessidades 
públicas com a melhor relação custo-benefício, de modo que os recursos 
públicos sejam bem aproveitados.
Passa-sc então ao estudo deste tópico, o chamado federalismo fiscal, 
contexto dentro do qual se inserem as transferências im ergovernam entais, 
sendo os fundos de participação, no ordenam ento jurídico nacional, a prin­
cipal form a pela qual estas transferências sc materializam.
A p a r tir da í e s tu d a r-se -ão os fundos de p a rtic ip ação e as d iv e r­
sas q u estõ es a eles relacionadas.
1,2.0 Estado e a atividade financeira
y
A evolução histórica da vlrin-cm snriedarlc. que provoca o surgimento 
de diversas formas de organização das pessoas, leva à criação do Estado, 
entidade destinada a gerir a vida desta sociedade e atender as necessidades
Silvia Pereira
termo interessante a ser usado
Silvia Pereira
Necessidade da formulação de Estado
E d i t o r a J u a r e z d e O l i v e i r a
públicas, prom ovendo o bem comum. O Estado passa, desta forma, a orga­
nizar e, conseqüentem ente, interferir na vida de cada uma das pessoas.
A intervenção do Estado na vida social sempre se mostrou necessá­
ria, havendo várias teorias que divergem quanto à sua extensão, forma e 
intensidade. Existem teorias que defendem uma participação mínima, preva­
lecendo as atividades de iniciativa privada, e outras propondo um Estado 
com predom ínio das atividades públicas, sugerindo um estado mais inter­
vencionista.
Independentem ente da teoria que se queira adotar, o fato é que, em 
todas elas, bem com o na realidade da conform ação dos Estados modernos 
f existentes, há uma significativa intervenção do Estado nas atividades sociais 
[_ e económicas.
M esmo os Estados modernos que adotam uma organização voltada ã 
menor interferência têm várias formas de atuação na econom ia, não só pela 
prestação direta de vários serviços como na fiscalização de atividades entre­
gues à iniciativa privada.
A im prescindibilidade desta intervenção é fato incontroverso, na 
medida em que há vários fatores que exigem esta participação do Estado na 
vida da sociedade.
É o caso, por exem plo, das cham adas "falhas de mercado": situações 
em que “as condições que asseguram o funcionam ento do mercado não são 
cum pridas e, conseqüentem ente, o sistem a de preços não sinaliza aos agen­
tes a quantidade ólima a ser produzida” 1. Nestes casos, o Estado deve 
intervir para garantir a produção de bens c/ou servjços não supridos natu­
ralmente pelo mercado.
É o que ocorre com os chamados "bens públicos" (ou bens coletivos, 
segundo parte dos estudiosos), que são bens cujo consum o é do tipo “não 
rival" (o consum o por qualquer indivíduo não reduz a quantidade disponí­
vel para outros indivíduos) c "não cxcludenle” (não é possível excluir 
agentes que desejem consum ir o bem). Caso típico da segurança pública. 
Na prestação deste tipo de serviço, não é possível fazer com que o uso por 
parte de um beneficiário reduza a quantidade disponível para outro indiví­
duo. Também não se pode prestar o serviço para alguns e excluir outros do 
benefício, pois neste tipo de serviço o benefício é necessariamente dado a 
uma determ inada comunidade, sem que seja possível separar alguns para 
serem beneficiados e outros não..
I . L o n g o e T r o s ie r , E co n o m ia .,,, p. 29
Silvia Pereira
Importante
Silvia Pereira
Atividade financeira do Estado
convidado
Realce
importante
H
F e d e r a l i s m o F i s c a l e F u n d o s d e P a r t i c i p a ç ã o - J o s é M a u r íc io C o n t i ^ | |
São lamfaém falhas de m ercado os cham ados "monopólios naturais": 
determinados tipos de bens que, pelas suas características, acabam sendo 
fornecidos em situação de monopólio. E o caso, por exemplo, do saneamento 
básico, serviço que, pela sua natureza, torna difícil o estabelecimento de 
concorrência.
Além das razões económicas mencionadas, há outras, de caráter funda­
mentalmente social.
A busca da Justiça Social induz a uma intervenção do Estado nas ativi­
dades da com unidade, haja vista que tem ele uma importante função como 
redislribuidor da renda. D eixar a distribuição dos recursos por conta das leis 
naturais de mercado seguramente não leva a siLuações de justiça social, tornan­
do necessária a intervenção do Estado para ajustar estas circunstâncias,
Há ainda que se considerar existirem funções que necessariamente 
devem ser cum pridas pelo Estado, dada sua natureza de atividade pública, 
sendo dever do Estado prestá-las, como ocorre com o exemplo já citado da 
segurança pública2. O Estado brasileiro faz constar expressamente este dever 
em sua C onstituição, consoante se pode verificar do disposto no art. 144 
("A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, 
é exercida para a preservação da ordem pública e da incolum idade das 
pessoas e do patrim ônio (...)")■
Deste modo, vemos desde logo várias razões que tornam imprescindí­
vel a atuação do Estado na sociedade, quer com o rpgulado^de-ati-vidades, 
quer como_pi£SiadarJÍe_seiyiç.as e fornecedor de. hens, ou ainda como 
redisiribiiidor de riquezas e prom otor de justiça social.
Este conjunto de atividades atribuídas ao Estado pela sociedade, que 
“podem os denom inar dc necessidades públicas2, obriga o Estado a arreca­
dar recursos para fazer frente às despesas geradas por ocasião do cum pri­
mento destas obrigações.
Daí surge a atividade financeira do Estado, com preendida como sen­
do o conjunto das atividades relacionadas à arrecadação, gerência c dis­
pêndio de recursos públicos'1.
2. V ide d e c l a r a ç ã o d e v o lo do M in . A l io m o r B a l e e i ro no RE 7 7 ,9 4 0 -S P (in RTJ 
6 9 / 9 0 2 , p. 9 1 1 ) .
3. N e c e s s id a d e p ú b l ic a 6 " tu d o a qu i lo q u e in c u m b e a o E s ta d o prestar , e m deco r ' 
rÉticia de u m a d e c i s ã o p o l í t i c a ” (In R cg is d e O l iv e i r a . M tin m !,.., p. 15).
4 . " A t i v i d a d e f i n a n c e i r a é o c o n ju n to d a s a ç õ e s d o E s t a d o p a ra n o b te n ç ã o da 
r e ce i ta c a r e a l i z aç ã o dos g a s to s p a ra o a te n d im e n to das nece ss idade s púb l icas” (R ica rdo 
L o b o T o r re s . C u iw .. . , p. 3),
Silvia Pereira
justificativa de interferência do Estado na sociedade
Silvia Pereira
importante
E d i t o r a J u a r e z d e O l i v e i r a
O Estado deve ter formas pelas quais possa arrecadar recursos e, assim, 
fazer frente a todos os gastos necessários para que cum pra as funções que 
lhe são atribuídas pela sociedade.
Assim é que verificamos, modernamente, existirem algumas maneiras 
pelas quais isto é realizado. Pode o Estado, por exem plo, arrecadar recursos 
realizando atividades próprias dos particulares, que atendem precipuamente 
aos interesses individuaisdos cidadãos, obtendo as cham adas receitas 
originárias.
Ou a in d a -e principalmente ~ pela via da tributação. A impossibilidade 
de se arrecadar recursos suficientes por outras vias, circunstância presente 
na grande maioria dos Estados existentes, torna necessária a atribuição, ao 
Estado, do poder de tributar - ou seja, arrecadar recursos legítima mas 
coerciiivam ente dos c idadãos, exig indo-lhes que en treguem quantias 
em dinheiro nas situações previam ente estabelecidas pelo ordenam en­
to jurídico.
Mas esta não é ainda a única questão a ser analisada no estudo acerca 
da atuação do Estado na vida econômica.
Uma questão de fundam ental im portância é saber com o organizar o 
Estado de modo que atenda às necessidades públicas com a melhor relação 
cuslo-benefício, a fim de que possa oferecer aos m em bros da sociedade 
bens e serviços que m elhor satisfaçam seus interesses com o menor gasto 
possível de recursos públicos.
' O fornecimento de bens e serviços públicos apresenta peculiaridades 
relativam ente aos aspectos alocativos que, como se verá a seguir, levam à 
form ação de uma estrutura descentralizada. Assim, cada tipo de necessida­
de pública será melhor atendida se estabelecida um aestrutura espacialmen- 
te organizada, com diversas esferas de governo.
Isto levar-nos-á ao estudo do federalismo, que será realizado no item 
subseqüente, com destaque para o federalismo fiscal, quando serão abor­
dados os aspectos relacionados à organização da atividade financeira no 
Estado Federal.
1.3 .0 Federalismo
OjÊíieralismo, nas palavras de Sampaio Dória, é "a fórmula histórico- 
programática de com posição política que permita harm onizar a coexistên­
Silvia Pereira
Importante definição.
Federalismo
F e d e r a l i s m o F i s c a l e F u n d o s d e P a r t i c i p a ç ã o - J o s é M a u r I c io C o s t i
cia, sobre idêm ico território, de duas ou mais ordens de poderes autôno­
mos, em suas respectivas esferas de com petência"5.
Uma visão do conceito de federação vem delineado com precisão e 
síntese nas palavras de José Nilo de Castro: “A noção de Federação (latim: 
foedus, em , aliança, associação, ou pacto) vincula-se à idéia de união, de modo 
permanente, de dois ou mais Estados em um só, o Estado federal. Os Esta- 
dos-M embros ou federados conservam a sua autonom ia interna, debaixo, 
l porém, da autoridade central, a União ou Estado federal. E esta união é 
[m aterializada na Constituição federal"1'.
Far-sc-d, a seguir, um a breve análise sobre os diversos aspectos rela­
cionados ao Federalism o: formas, tipos, modos de organização etc., para a 
seguir iniciar-se o estudo específico do que mais interessa, que são as razões 
íjustificadoras e as form as de distribuição de recursos entre as unidades da 
[Federação - o cham ado Federalism o Fiscal.
Em prim eiro lugar, cabe esclarecer o£onccito de F.starin Fedem ),
Relativam ente aos tipos de Estado, a doutrina iá consagrou a existên- 
cia de basicam ente duas espécies:
a) O Estado U nitário, que corresponde ao Estado em que a “descen­
tralização nele existente (administrativa, legislativa e/ou política) está à mercê 
do poder central. Este, por decisão sua (em geral por forma de lei), pode 
suprimir essa descentralização, ampliá-la, restringi-la etc"’.
b) O Estado Federal, composto por uma agregação de Estados-mem- 
bros, estando esta estrutura delim itada constitucionalm ente, na qual se 
asseguram .poderes autônom os a estas entidades, havendo um a participa­
ção delas no poder central por meio de câm ara que os represente.—
Esta é a classificação sobre a qual tem sido estudada a organização 
dos Estados quanto á distribuição espacial do poder. No entanto, esta clas­
sificação dicotôm ica não se coaduna com o que seobserva na conformação 
dos Estados modernos, mostrando-se insuficiente e imprecisa.
É possível, por exemplo, reconhecer uma terceira figura, a Confedera­
ção, que, segundo os doutrinadores, vem a ser não uma modalidade de 
Estado Federai, mas sim uma união de Estados soberanos, na qual a auto­
ridade central basicam ente coordena as decisões a serem tomadas pelos
5. Sam paio Dtìria. D iscrim inação.... p.9.
6. C o n sid era çõ es.... p. 46.
1. F e r r e i r a F i lho . C urso ..., p. 49
Silvia Pereira
Atividade Financeira do Estado
Silvia Pereira
CMP
Silvia Pereira
CMP
Silvia Pereira
CMP
E d i t o r a J u a r e z d e O l iv e ir a
confederados. A característica fundam ental é a de que, na Confederação, 
f os Estados Confederados conservam sua soberania, e não apenas a auto- 
j nom ia, com o ocorre com as entidades descentralizadas (ou unidades 
jsubnacionais) nos Estados Federados. A agregação dos Estados Confede­
rados, 110 entanto, tem força menor, haja vista serem mais flexíveis as regras 
que permitem a um Estado desligar-se da união, ao passo que no Federalis­
mo a indissolubilidade é característica fundamental.
M ais recentemente, têm-se desenvolvido ainda os grandes acordos 
internacionais, que, para seu fiel cumprimento, acabam exigindo um a perda 
de parcela da soberania dos Estados. É o caso típico da Com unidade Eco­
nôm ica Européia, que recentem ente im plantou a moeda única para seus 
m em bros - o EURO, c não hú com o se negar que a retirada dé um Estado do 
poder de em itir e controlar sua própria moeda seja um indício de perda de 
parte da sua soberania. Paulo Casseb, em texto recente, identifica precisa­
m ente esta situação: “A União Européia está delineando o aparecim ento de 
um novo tipo de forma de Estado, vez que a m esm a não sc enquadra como 
confederação, nem tão pouco como federação, embora ainda se aproxime 
m ais da prim eira (...) É bom frisar que a globalização não se identifica com 
um autêntico federalismo, pois este encontra-se calcado no princípio da 
subsidiariedade, pressupondo o fortalecim ento das sociedades inLermediá- 
rias entre os indivíduos c o Estado, bem como na autonom ia dos entes 
políticos interm ediários, preservados de um poder central padronizador”*.
Além destas figuras associadas e assem elhadas ao Estado Federal, há 
ainda que se reconhecer a falta de precisão na classificação m encionada, 
que divide os Estados em U nitários e Federais, pois, na realidade, o que se 
observa é não existir uma distinção absolutamente nítida entre Estado Unitá­
rio e Estado Federal, e nem m esm o entre as outras formas de organização 
anteriorm em e citadas9. Isto porque, ao se analisarem os Estados dito Unitá­
rios, constata-se que estes, em especial os que têm uma grande extensão 
territorial, também, de algum a forma, estabelecem divisões territoriais de 
poder, com maior ou menor grau de autonom ia relativam ente ao podercen- 
r trai. E a observação dos Estados Federais mostra que há diversos tipos e 
\ formas pelas quais se organizam, existindo desde os Estados que conferem 
^ elevado grau de autonom ia ás unidades subnacionais, até aqueles em que a
8, P a u lo C a s s e b . F erferttlisnw .,-. p. 87.
9. " A d o u t r i n a m o s t ra q u e n i o e x i s t e d e f in i ç ã o un ive rsa l d o f e d e ra l i s m o , lendo 
c in v is ta n d iv e r s id a d e d a s p ro p o s ta s f e d e ra t iv a s " { B aracho , J o s é A . O . A fe d e n tç ü o .,.. 
p. 50 ) .
Silvia Pereira
CMP
Silvia Pereira
Federalismo
Silvia Pereira
CMP
F e d e r a l i s m o F i s c a l e F u n d o s d e P a r t i c i p a ç ã o - J o s è M a u r íc io C o m ti
/^autonom ia dos membros da Federação é reduzida. Sendo assim, muitas 
vezes são por demais sutis as diferenças enlre um Estado Unitário descen­
tralizado e um Estado Federal em cuja organização se constate a pequena 
autonomia dos entes federados, impedindo que se possa traçar umtç linha 
divisória nítida entre estas form as de organização dos Estados.
Há estudiosos já reconhecendo inclusive a figura do Estado Rcgio- 
JLtd, uma organização intermediária entre o Estado Unitário e o Estado Fede­
ral, na qual há a figura do Estado Unitário,mas com organizações adminis­
trativas regionais às quais se reconhece algum grau de autonomia. Incluem 
nesta categoria, por exem plo, a E spanha10.
O que se constata nos Estados modernos é uma infinidade de formas 
de se auio-organizarem , cada um a com suas peculiaridades. O estudo deste 
aspecto do conhecim ento hum ano leva, como ocorre também cm outras 
áreas, a estabelecerem -se classificações, nas quais se procura agrupar ele­
mentos com características sem elhantes para facilitar a com preensão de 
determinado assunto. Assim ocorre com o estudo dos Estados c suas formas 
dc organização, que levou à criação das figuras do Estado Unitário e do 
Estado Federal. Há que se reconhecer, 110 entanto, que atualmente esta 
classificação não representa fielm ente as formas existentes de organização 
do Estado. O qüe a realidade nos mostra é que existem inúmeras formas de 
organização e, relativam ente à distribuição territorial do poder, são vários 
os graus de autonomia concedidos às entidades que compõem cada um dos 
Estados, e muitas as formas de distribuição e verticalização do poder (Esia- 
dos-membros, municípios, ayunM mentos, comunidades autônomas, regiões 
metropolitanas, m icrorregiões, sub-prefeituras etc.).
Uma com paração superficial dos diversos tipos dc Federação poderá 
ser observada no item 2.3, no qual, ao se analisarem as várias formas de 
■ discrim inação de rendas entre as esferas de governo, ler-sc-d uma noção 
que permita dem onstrar o que foi acim a mencionado.
Em assim sendo, caberá á doutrina estabelecer outros critérios de 
classificação dos Estados, relativam ente à Forma pela qual se organizam no 
aspecto espacial.
Admitindo-se que praticamente todos os Estados modernos têm algum 
grau de descentralização, e cada um deles estabelece vários grnus de esfe­
ras adm inistrativas, o qu j.se m ostra mais adequado ê classificar os Estados
101 M o a c i r d e S o u z a , Do E siario ..., p, 131: D al la r i , E lem en ii/í..., p. 215.
Silvia Pereira
Federalismo Brasileiro
Silvia Pereira
Federalismo
E d i t o r a J u a r e z d e O l iv e ir a
segundo os graus de descentralização que estabelecem em sua organiza­
ção. Há que se estabelecer um critério mais preciso sobre o conceito de 
autonom ia, a fim de identificar o que se possa considerar um a unidade 
subnacional, ou Estado-m em bro, ou ainda ente federado. Considerando-se 
í com o unidade subnacional toda aquela que gozar de autonom ia administra- 
liva (capacidade de se auto-organizar), política (capacidade de eleger seus 
 ̂próprios governantes) e financeira (capacidade de se auto-sustem ar), os 
E stados poderiam se r c la ss if ic ad o s segundo os n íveis de unidades 
subnacionais que utilizam em sua organização.
Neste sentido teríamos as seguintes categorias de Estados:
a) Estados de 1L’ grau. São os Estados em que há apenas um a esfera 
adm inistrativa, sem qualquer tipo de descentralização. É de se adm itir que 
seria cabível apenas nos casos de Estados com mínima extensão territorial, 
como é o caso, por exemplo, do Vaticano, de Mônaco e outros casos análogos;
b) Estados de 2kl grau. São os Estados que estabelecem dois graus dc 
descentralização. Há uma unidade superior, responsável pelos bens e servi­
ços de interesse de toda a com unidade, e outras entidades descentraliza­
das, responsáveis pelos bens e serviços de interesse regional;
c) Estados de 3o grau. São aqueles que estabelecem três graus de esfe­
ras adm inistrativas, cada um a responsável pelo fornecim ento de bens c 
serviços em determinada área de atuação, conforme delimitação estabelecida 
pela Constituição, com o ocorre no Brasil;
d) Estados de 4“ grau e sucessivos. Denom inar-se-iam os Estados 
conform e os diversos graus de esferas adm inistrativas criadas cm sua orga­
nização, na forma estabelecida pela Constituição. Teríamos, desta forma, 
Estados de 4o grau, caso nele existissem quatro esferas administrativas. 
Seria de 4agrau, por exemplo, um Estado que se organizasse estabelecendo 
a esfera adm inistrativa superior e central, a União, esferas administrativas 
regionais, com oEstados-m em bros, que por sua vez seriam subdivididos em 
Regiões M etropolitanas, c estas subdivididas em M unicípios. Admitindo- 
se que a Constituição trouxesse previsão de divisão dos M unicípios em 
Administrações Regionais, teríamos a figura de um E sp d o d e 5 '’grau. E não 
6 hipótese desarrazoada, na m edida em que, se analisarmos o caso brasileiro, 
verificamos que, objetivam ente, esta situação já pode ser observada em 
cidades com o São Paulo. Considerando, no entanto, não estar esta figura 
prevista constitucionalm ente, não se pode considerar com o integrante da 
organização do Estado, sendo, por ora, apenas uma forma própria de orga­
nização a ser estabelecida por um M unicípio em particular. É de se ressaltar 
que a Constituição brasileira vigente prevê, em seu art. 25, § 3“, a possibili­
dade de criação de figuras com o a das regiões m etropolitanas e outras
Silvia Pereira
Conti define os graus de Estado conforme a separação da administração dos bens públicos e da concessão de poder para outro ente que não seja o federado
Silvia Pereira
Salert define isso melhor, ver
F e d e r a l i s m o F i s c a l e F u n d o s d e P a r t i c i p a ç ã o - J o s é M a u r íc io C o n t i
análogas (aglom erações urbanas, m icrorregiõcs) que podem signi Ficar a 
inclusão de ouiros graus na organização territorial administrativa, mostran­
do assim o quanto são com plexas e diversificadas as possibilidades de 
organização territorial do poder11.
Esta classificação tam bém não atenderá precisam ente a todas as 
circunstâncias, haja vista que haverá Estados com o mesmo grau, ou seja, 
classi ficar-se-iam na m esm a categoria, mas que confiram graus diversos de 
autonomia para as várias esferas. Assim, é possível que dois Estados estabe­
leçam três graus de esferas administrativas; no entanto, a autonomia conferida 
a cada uma destas esferas seja diverso, um conferindo m aior autonomia às 
entidades descentralizadas, outro menor. Deste modo, seriam Estados com 
organizações diferentes e classificados em uma mesma categoria.
No entanto, em bora distorções como esta possam ocorrer, esta classi­
ficação mostra-se mais adequada do que a atual, em que Estados com caracte­
rísticas bastante sem elhantes classificam -se em categorias diferentes. É o 
caso, por exem plo, do Brasil e da Espanha, em que a organização de ambos 
prevê esferas adm inistrativas bastante assemelhadas, sendo o Brasil clas­
sificado na categoria de Estado Federal e a Espanha sendo considerado um 
Estado Unitário. Ou o caso dos EU A e da Suíça, ambos Estados que confe­
rem um grau elevado de autonom ia às entidades descentralizadas, e grande 
parte dos estudiosos consideram os EUA como sendo um Estado Federal e 
a Suíça uma Confederação.
Esta forma de classificação, no entanto, tende a ser mais eficaz para a 
compreensão do federalismo e seguramente adaptar-se-á com mais facilida­
de aos avanços da sociedade e suas formas de organização, bem como aos 
efeitos da globalização.
Nesta linha de pensamento 6 interessante notar a referência que Moacir 
de Souza faz às figuras do federalismo letradimensional c pemadimensionalF
É importante ressaltar, como já mencionado anteriormente, serem prati- 
f cam ente infinitas as possibilidades de os Estados se auto-organizarem com 
I relação à divisão espacial do poder, dando origem a uma organização própria 
\ para cada Estado hoje existente, organização esta que se altera contiaua-
1 I. A t í t u lo d e e x í m p l i f i c a ç n o , c a b e d c s ln c n r q u e jií h o u v e a c r i a ç ã o d e s ta s 
f ig u r a s . O E s t a d o d e S ão P a u lo , p o r m e i o d a Lei C o m p l e m e n t a r E s ta d u a l n. 870, de 
1 6 .6 .2 0 0 0 , c r io u a R e g i ã o M e t r o p o l i t a n a d e C a m p i n a s .
12. D o E sm d o p. 135 a 137.
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convidadoTexto digitado
convidado
Realce
importante definição
E d i t o r a J u a r e z d e O l i v e i r a
mente, haja vista a dinâm ica das relações econôm icas, culturais e sociais a 
que se sujeitam com o decorrer.do tempo.
Feitas estas considerações acerca das classificações dos Estados, e 
justificadas as críticas a ejas endereçadas, há que sc avançar nos estudos 
para o fim de se atingir o objeto central desta tese. Para isto, considerando- 
se que a doutrina até agora existente uLiliza a figura do Estado Federal como 
categoria de classificação dos tipos de Estado, e considerando estar o Brasil 
nela incluído, figurando inclusive a Federação com o-cldusula.pétrea em nossa 
Constituição (Constituição Federal, ari. 60, § 4", inciso I), passaremos ao 
estudo da figura do Estado Federal.
1.3.1. O Estado Federai
1.3.1.1. Origem e características
• O Estado Federal surgiu formalmente com a Constituição dos Estados 
l Unidos da América, em 1787, na qual se formalizou a união de várias coleti­
vidades - no caso, treze colônias inglesas, que até então tinham existência 
autônoma e independente.
A lgum as caractecLSLicas são intrínsecas à organização de um determ i­
nado Estado na forma federativa. Entre elas podem ser consideradas funda­
mentais as seguintes:
a) existência de, ao menos, duas esferas de governo;
b) autonom ia das entidades descentralizadas, que com preende as 
autonomias política, administrativa e financeira:
c) organização do Estado expressa em um a Constituição;
d) repartição de com petências entre as entidades descentralizadas;
e) participação das entidades descentralizadas na formação da vonta­
de nacional;
f) indissolubilidade
A seguir, serão analisadas estas características do Estado Federal
A existência dc duas esferas de governo
Este é, na verdade, o fundamento da própria existência do Estado 
Federal, que, com o já chegou a ser mencionado anteriormente, consiste na 
união de coletividades sob um comando único e soberano, mas que conser- 
vam sua autonomia, de modo a terem uma capacidade de governar que só é
;1 Ô ;
F e d e r a l i s m o F i s c a l e F u n d o s d e P a r t i c i p a ç ã o - J o s é M a u r íc io C o n t i
limitada pelas regras fixadas pelo poder soberano, quando, por meio da 
Constituição, estabeleceu a forma de organização daquela sociedade.
Portanto, o Estado Federal supõe necessariam ente a convivência
Íarm ônica de, ao menos, duas esferas de governo, Um governo central, om poderes sobre Lodo o território do Estado, e os governos das eniida- cs descentralizadas, que se uniram na formação do Estado Federal.
K» J £J jTtJ c/j
Cabe aqui registrar a crítica já feita anLenormente quanto ã "quanti­
dade” de esferas de governo, pois, segundo a doutrina vigente, há “Estados 
U nilários” e "Estados Federais", caso existam, respeclivamcnte, uma ou 
duas esferas de governo. No entanto, com o já demonstrado, modernamente
Íhá um a m ultiplicidade de formas de organização territorial do poder nos Estados, com várias esferas, até m esm o nos Estados dito Unilários.Assim, é de se considerar como característica fundamental do Estado 
Federal a existência Ar . ao nmnnx. duas esferas de governo, No entanto, 
esta característica, considerada isoladam ente, é insuficiente para determ i­
nar que um Estado seja ou não do tipo Federal. É imprescindível que se 
considere presentes outras características, com o as que serão analisadas 
posteriorm ente, a Fim de que se possa concluir estarm os ou não diante de 
um Estado Federal.
Autonomia das entidades descentralizadas
Q uando diversas coletividades regionais se unem na formação de um 
único Estado, pressupõe-se a existência de um governo central, que exerça 
fo poder soberano, ou seja, o poder máximo, acim a do qual não se admita 
^existir qualquer outro. r , , :,yu,v^n.j
f As entidades descentralizadas, por sua vez, abdicam de uma parcela 
de poder em favor do poder soberano, sem que com isto fiquem totalmente 
^subm etidas ao poder central, haja vista conservarem também outra parcela 
de poder, conform e as diretrizes estabelecidas pela Constituição, mantendo, 
assim, a cham ada “autonom ia”, cujos principais desdobram entos (autono­
mia política, adm inistrativa e financeira) serão analisados a seguir.
Há também neste ponto alguns aspectos críticos. Os conceitos de 
soberania e autonomia, por exem plo, são por demais controversos, não 
sendo o caso de se aprofundar no tema por fugir ao escopo deste trabalho, 
registrando-se tão-som ente suas idéias básicas. Segundo José Afonso da 
Silva, "A utonom ia envolve capacidade normativa sobre assuntos de compe- 
ftência exclusiva da entidade autônom a. Para que uma entidade possa ser 
^considerada autônom a é necessário, no mínimo, a existência de governo
E d i t o r a J u a r e z d e O l i v e i r a
Ti próprio e existência de com petência exclusiva, conform e ensina Charles 
\D urand , que acrescente que governo próprio significa governo formado 
|sem interferência de outra entidade, isto é, governo proveniente de escolha 
jda própria com unidade autônoma. C om petência exclusiva constitui-se de 
|uma área de poder próprio, outorgado à entidade autônoma para desen­
vo lv im en to de sua capacidade norm ativa"13.
A análise dos Estados modernos m ostra a dificuldade na separação 
dos conceitos de autonom ia e soberania. Há organizações territoriais que 
formalmente se consideram "confederações", com o 6 o caso da Suíça. Assim 
se auto-definem por estabelecerem que as entidades descentralizadas conser­
vam sua "soberania", e não apenas "autonom ia". No entanto, a análise da 
Constituição da Confederação Sufça dem onstra que, ao se reunirem, as 
entidades descentralizadas estão, em vários aspectos, cedendo parcela de 
poder em favor de um poder central, de m odo que fica difícil saber até que 
ponto isto im porta em continuarem sendo entidades “soberanas” ou apenas 
"auiônoinas” N.
f A globalização c o crescente increm ento nos acordos internacionais 
I também influenciam nesta questão. É o caso de se perguntar se abrir mão de 
| um instrumento fundamental para que um a nação se considere soberana, 
i com o por exem plo ter o controle sobre sua própria moeda, im porta ou não 
'^em perda da soberania. D iversos Estados “soberanos" europeus estão 
perdendo este poder diante da criação da m oeda única pela Comunidade 
Econôm ica Européi a.
^ Deste modo, esta característica - soberania ao poder central e auto­
nomia às entidades descentralizadas — continua sendo intrínseca à organi­
zação de um Estado na forma federativa. No entanto, também não pode ser 
•) analisada isoladam ente, devendo ser considerada no conjunto das demais 
características do Estado em questão.
Q uanto à autonom ia das unidades descentralizadas, esta engloba 
vários aspectos, que podem ser sistem atizados em três categorias: a auto­
nomia política, a autonomia adm inistrativa e a autonom ia financeira.
13. P a rtic ip a ç ã o — . p. 32.
14. O art . 3° d a C o n s t i tu iç ã o S u fça d iz q u e o s " C a n t õ e s " c o n s e r v a m s u a s o b e r a ­
n ia , n ã o e s t a n d o l i m i t a d o s p e l a C o n s t i t u i ç ã o : n o e n t a n t o , e s t a b e l e c e m f u n ç õ e s q u e 
c n b c m a o p o d e r f e d e r a l , c o s " C h n r õ c s " p o d e m e x e r c e r a s ta reFns q u e n ã o e s t e j a m 
d e leg ad as a o p o d e r federa l . O a n . 24 , p o r e x e m p lo , e s ta b e le c e u m a siírie d e c o m p e tê n ­
c ias l e g i s la t i v a s p r õ p r i a s d a C o n f e d e r a ç ã o .
F e d e ra lis m o F i s c a l e F u n d o s de P a r t ic ip a ç ã o - J o sé M au r íc io C o n ti g Q
a) Autonom ia politica
A autonom ia politica manìfesta-se pela demarcação, na Constituição, 
dos poderes da entidade descentralizada. A autonomia política pode ser 
vista lato sensu, abrangendo inclusive os poderes de obter recursos e de 
auto-organização. Estes dois últimos itens,no entanto, serão considerados 
como m anifestações da autonomia financeira e da autonomia adminislrati- 
íva, respectivamente. Assim, podemos considerar a autonomia política stridii 
sensu com o a com petência para legislar, criando normas para determinados 
assuntos previam ente delimitados na Constituição; a com petência para 
participar nas decisões do Poder Central, o que será visto a seguir por 
ocasião da análise de uma das características do federalismo, que é a ju sta­
mente esta participação nas decisões do Estado; a delimitação de com pe­
tências privativas relativamente à função de fornecim ento de bens e servi­
ços públicos; e a existência de órgãos próprios, com os quais exercerá as 
funções que lhe foram delim itadas„pííía Constituição.
Josó Afonso da Silva re _ jhece esta característica: "Realm ente, o 
federalismo se caracteriza fundamentalmente pela divisão do poder político 
entre a com unidade centufl e as com unidades regionais, importando numa 
atribuição de autonom ia às entidades federativas. Essa autonomia fed era ­
tiva com preende dois .elementos básicos: a) existência de órgãos próprios ;
b) existência de um m ínim o de com petência privativa . Nestas, há que 
incluir-se a outorgai de fontes tributárias próprias e capacidade de gerir os 
próprios assuntos/tributários e financeiros, que exatam ente servirão de 
bases econôm icas da autonom ia"15. Em sentido sem elhante, em sua obra 
j “Curso de D ireito Constitucional P ositivo” : "A autonom ia fed era tiva 
I assenta-se cm dqfis elem entos básicos: a) na existência de órgãos governa- 
j mentais próprios, isto é, que não dependam dos órgãos federais quanto à 
forma de seleção e investidura; b) na posse de competências exclusivas, um 
^m ínim o, ao menos, que não seja ridiculam ente reduzido"15.
b) Autonom ia administrativa
A autonomia administrativa manifesta-se pela capacidade que a Cons­
tituição confere às entidades descentralizadas de se auto-organizarem , ou 
seja, de estabelecerem os órgãos, meios e formas pelas quais se encarrega­
rão de cum prir as tarefas que lhe foram atribuídas pela Constituição.
15. T rib u m s..., p. 2.
16. C ii r .m ., . , p. 102.
E d i t o r a J u a r e z d e O l iv e ir a
Considerando que a Federação se com põe de um a união de enlidades 
que representem parcelas do território do Estado, e que esta união, embora 
tenha resultado no estabelecim ento de um poder único e centralizado, tem 
com o fundamento a m anutenção de parte do poder nas unidades descen­
tralizadas, há que se delinear qual 6 esta parcela de poder a ser exercida por 
estas entidades.
As entidades descentralizadas gozam, em um Estado Federal, de auto­
nomia. Já se falou anteriorm ente sobre a dificuldade de conceituar autono­
mia, bem com o na diferenciação com o conceito de soberania. N o entanto, 
algumas características podem ser reconhecidas nesta figura jurídica.
Entre as características intrínsecas do poder autônomo está a capacida­
de de auto-organização de que devem ser dotadas as entidades autonomas.
r Estas entidades devem, por conseguinte, deter uma parcela de poder 
( que lhes perm ita estabelecer, segundo seus próprios desígnios, a sua orga- 
, nização interna, observadas apenas diretrizes genéricas oriundas do poder 
^central, com órgãos governam entais próprios c respectivos servidores.
c) Autonom ia financeira
A organização do Estado na form a federativa importa na criação de 
entidades autônomas, que, para cumprirem suas funções constitucional- 
' m ente delim itadas, dependem de recursos próprios para tanto. Im prescindí­
vel, portanto, para a m anutenção desta forma de organização do Estado, 
que se assegure ajm tonom ia financeira das enlidades que com põem a fede­
ração. Devem estas entidades, pois, dispor de fontes de recursos próprias 
e constitucionalm ente asseguradas.
Assim é que, m odernam ente, tanto Estados-membros quanto M unicí- 
f pios são dotados de fontes próprias de arrecadação, com o os tributos de 
1 sua com petência, bem com o de fontes indiretas de arrecadação, garantidas 
por norma constitucional, com o é o caso das diversas formas de transferên­
cias constitucionais, entre as quais se encontram os Fundos de Participação.
j vA r^0L ' À autonomia Financeira é de fundamental importância. Nao e exagero 
v1 dizer ser ela quem garante a sobrevivência da federação. Sem recursos para 
se manter, as entidades federadas estão fadadas ao fracasso. Não poderão 
( exercer as funções que lhe com petem , e passarão a depender do podei 
f central para financiar suas atividades, circunstância que aniquila todo e 
’̂ qualquer poder autônom o que se lhes atribua.
A doutrina é uníssona quanto a isto. Neste sentido já se m anifes­
tou Sampaio Dória, fazendo referência ao modelo de federalismo americano:
"O poder político, distribuído pelas camadas da federação, encontra seu 
necessário embasamento na sim ultânea atribuição de poder financeiro, sem 
o qual de pouco vale: autonom ia na percepção, gestão e d ispèndio das 
rendas próprias. Essa competência financeira autônoma, conforme já obser­
vado, constilui-se em verdade no traço diferencial típico da primeira federa­
ção moderna, a dos Estados Unidos da A m érica” ' 1.
Na mesma linha de raciocínio está o pensam ento de Carvalho Pinto, 
f em sua clássica obra sobre a discrim inação de rendas: "Subtrair, portanto, a 
lindependência financeira a um a unidade a que se queira atribuir efetiva 
.autonom ia político-adm inistraliva, seria negar-lhe o elem ento substancial 
^dessa própria autonom ia, assim com o o procedim ento inverso importaria 
em outorgar-lhe condições de vida própria, extensivas ou remarcantes desse 
seu atributo. Esta sim ples reflexão põe em destaque a íntim a conexão exis­
tente entre o regime discrim inatório c a respectiva organização estatal, 
denunciando as conseqüências que a natureza daquele regim e pode trazer 
à conceiluação do Estado, c demonstrando, num sentido inverso, a força 
im perativa que a fixação desse último tem na conform ação do sistema 
distributivo de rendas entre as suas unidades po líticas"1“. Reafirma, mais 
adiante: Num regim e federativo, isto é, onde, com o vimos, o poder se 
exerce também sob a form a das autonom ias locais, c onde estas autonom i­
as, pela própria natureza do sistema, têm irrecusáveis garantias, - o sistema 
de percepção de rendas das várias unidades políticas deve assumir, eviden­
temente, o caráter que m elhor se coadune com aquela prerrogativa local c 
m elhor ampare estas garantias substanciais do regime. Ora, a forma mais 
segura de alcançar esse objetivo é aquela que proporciona recursos inde- 
jpendentes a cada uma das unidades"[t>. (...) "A outorga de receitas distintas 
Ja cada um a das unidades é, pois, um imperativo do regim e federativo, cuja 
[subsistência estaria condenada num sistem a de franca concorrência tribù- 
; tária”20. — -Vi*"-; W. 1'W .aiJTL-M
Cantizano ressalva ainda que "A autonom ia político-adm inistraliva c 
a suficiência dé recursos formam um binomio indissociável. Uma não pode 
existir sem a outra”21.
F e d e r a l i s m o F i s c a l e F u n d o s d e P a r t i c ip a ç A o . - J o s é M a u r íc io C o n t i
17. D ú r ia . D iscriim íitiç iiti..., p. I I .
18. D isc rim in a çã o ...,^p , 16.
19. Id e m , p, 39,
20 . Id e m . p. 42.
2 1 . O nova ..., p. [ I.
m E d i t o r a J u a r e z d e O l iv e ir a
As entidades descentralizadas que, unidas, compõem a federação, 
têm, necessariamente, que dispor de recursos suficientes para se m anier. o 
que im plica em. fontes de arrecadação oue independam ria inie.rferênaia-dn 
poder central, constituindo esta um a característica fundam ental do Estado 
Federal. Em geral, há, como já m encionado, duas formas de assegurar a 
autonom ia financeira: a prim eira é a atribuição de com petência para a insti­
tuição de tributos; ouLra são as transferências intergovernam entais assegu­
radas peio texto constitucional, com cláusulas que asseguremo fiel cum pri­
mento deste dispositivo.
As fontes de receitas atribuídas às entidades da Federação, incluindo 
a com petência tributária e as transferências in tergovernam entais, são 
aspectos fundamentais - determ inantes a t é - d o federalismo. Não se conce­
be a existência de entidades federadas sem que lhes sejam asseguradas 
receitas que permitam fazer frente às suas necessidades, e, por conseguin­
te, m anter sua autonomia.
As transferências intergovernam entais serão objeto de estudo nos 
capítulos subseqüentes, razão pela qual fica feita, por ora, apenas esta 
breve referência.
Organização do Estado expressa em uma Constituição
Tendo em vista que o fundam ento do Estado Federal consiste em 
várias esferas dc governo coexistindo harm onicam enle, imprescindível se 
torna um diplom a normativo que estabeleça as regras que darão ordem e 
coesão a esse sistem a de organização da sociedade.
Assim, o Estado Federal surge a partir do momento em que várias 
coletividades se unem em torno de uma ordem jurídica comum, consubstan­
ciadas neste documento juríd ico cham ado Constituição.
Difere a Constituição de um sim ples Tratado, pois a Constituição, 
com o o próprio nome sugere, constitui, cria, faz surgir uma determ inada 
ordem jurídica, enquanto o Tratado apenas importa em um acordo entre 
Estados soberanos acerca de um ou mais assunLos de interesse comum, 
sobre os quais estabelecem regras a serem por eles obedecidas.
E claro que uma análise mais profunda das diferenças entre uma Cons­
tituição e um Tratado poderá levar a uma dificuldade em se estabelecer uma 
linha divisória absolutamente nítida, na medida cm que toda vez que nações 
soberanas formalizam determ inadas regras a serem observadas por ambos 
estão se obrigando perante outras a realizar determ inados atos que, depen­
dendo do objeto do Tratado, podem importar em perda de poder. Tratados
F e d e r a l i s m o F i s c a l e F u n d o s d e P a r t i c i p a ç ã o - J o s é M a u r íc io C o n t i
que levaram à criação da Com unidade Econômica Européia, por exemplo, 
com o já mencionado, im portaram na criação de um a moeda única para os 
diversos países signatários, o que indiscutivelm ente importou em perda de 
poder. Determ inar a linha divisória entre o que vem a ser um Tratado, que 
estabelece regras entre Estados soberanos, e o que é um a Constituição, 
docum ento que representa a vontade única de um a nação soberana, não é 
tarefa das mais simples. Não constitui, outrossim, a m eta perseguida por 
. este trabalho.
Há casos de países que são por muitos considerados confederações, 
com o é o já citado exem plo suíço, em que há um a Constituição regendo a 
vida de um a Confederação, de m odo a ressaltar novamente a falta de uma 
especificação exala da distinção entre Constituição e Tratado.
Feitas estas ressalvas, não se pode dispensar este requisito na confor­
m ação de um Estado Federal, qual seja, a existência de um a Constituição, no 
, sentido de um docum ento juríd ico que contenha os principais elem entos 
caracierizadores da organização do Estado, com as regras delim itadoras do 
poder central e das entidades descentralizadas.
Repartições de competências entre as entidades descentralizadas
Um a vez estabelecida a divisão territorial do poder, com a criação de 
unidades responsáveis pelo exercício de parcela desse poder entre as diver­
sas panes do território do Estado, há que se estabelecer quais serão as 
funções a serem exercidas.pelas unidades federadas.
Como já visto anteriorm ente, e será analisado mais profundam ente no 
' item dedicado ao estudo do federalismo fiscal, a própria necessidade de 
divisão territorial do poder advém deste interesse em tornar mais eficiente a 
provisão de bens e serviços públicos com a criação de esferas diferentes de 
administração.
Desta forma, a organização do Estado Federal im plica em estabele- 
cerem -se as com petência-; p róprias de cnda.uma.das esferas de governo, a 
fim de que se delim ite não só a parcela de poder que será exercida, como 
também as atribuições de cada um quanto ao fornecimento de bens c servi­
ços públicos.
f Este item é bastante relevante, pois a divisão das competências, alia­
da à repartição dos recursos entre as unidades que compõem a federação, 
são o fator determinante no equilíbrio federativo e consequente coexistên-
m E d i t o r a J u a r e z d e O l j v e ír a
>
t
L e ia harm ônica entre eles, e, portanto, da própria m anutenção da federação, 
f Sobre este aspecto convém ressaltar o alerta de Carvalho Pinto: "Receita c 
1 despesa ou, equivale dizer, discrim inação de rendas e distribuição de fun­
ções, constituem assim os dois termos de um a equação indispensável ao 
equilíbrio das unidades do Estado. Qualquer atuação num desses extremos, 
^“sem a devida com pensação do outro, precipitaria o equilíbrio da balança.
| Qualquer objetivo, pois, de alterar o sistem a discrim inatório de una país, 
j traz, como a mais elementar exigência, uma prévia revisão da paralela distri- 
L buição de encargos, deslocando dessa forma a tarefa para um terreno fran­
camente constituinte, com preensivo de toda estruturação política e consti­
tucional do país e cujo desconhecim ento ou abstração não seria admissível 
em qualquer trabalho criterioso e construtivo’’1-.
Participação das entidades descentralizadas na formação da vontade 
nacional
Na organização do Estado Federal, a fim de que se preserve ao máximo 
a coesão das unidades que o compõem, é fundam ental que sc assegure um 
/" instrum ento de participação da vontade destas unidades na formação da 
[ vontade do todo, ou seja, na formação da vontade do Estado.
Em geral, isto se faz por meio de um órgão destinado a representar os 
interesses destas unidades na formação da vontade nacional, o que ocorre 
por meio do Poder Legislativo Federal, órgão máxim o responsável por este 
desiderantm, No nosso ordenamento, o Senado Federal, uma das casas 
que com põem o Congresso Nacional, consubstanciação do Poder Legisla­
tivo Federal, é o órgão representativo das unidades federadas, tendo como 
função defender os interesses da federação, sendo indispensável na forma­
ção da vontade da nação.
Carlos Velloso chama a atenção para este ponto: “Se o Estado Federal 
constitui forma de descentralização do poder, certo é, entretanto, que so­
mente isto não basta para caracterizá-lo. José Alfredo de O liveira Baracho, 
dissertando a respeito do tema, ensina que são dois os princípios básicos 
do federalismo: o da autonomia das coletividades territoriais distintas do 
poder central, e o da participação dessas coletividades na vida dos órgãos 
centrais”” .
22 . D isc r im in a ç ã o ..., p. 9 7 .
2 3 . E stado F ed era l..., p. 5.
F e d e r a l i s m o F i s c a l e F u n d o s d e P a r t i c i p a ç ã o - J o s é M a u r íc io C o n t i
Indissolubilidade
a inrlidmlnbiUrtnflp £ pré-requisito do Estado Federal, haja visia que 
este se define pela união indissolúvel de Estados federados, de modo que, 
‘em havendo possibilidade de separação de um a das entidades, perde-se 
esta característica essencial do federalismo. Estar-se-ia, por conseguinte, 
'diante de outra figura, que não a de um Estado Federal. Esta união deve, 
portanto, estar expressa na Constituição do Estado, com o item insuscetível 
de alteração. E o que ocorre na Constituição brasileira, que prevê ser a 
República Federativa do Brasil formada pela união indissolúvel dos Esta­
dos e M unicípios e do Distrito Federal (art. 1L1) .
] ,3.1.2. C lassificações dos Estados Federais
Um a vez vista esta noção acerca do que vem a ser o Estado Federal, 
c quais sejam suas principais características, cabe agora esm iuçar este 
conceito,
Ver-sc-á a seguir diversas classificações que tornam mais nítidas as 
várias características que individualizam o Estado Federal.
A doutrina reconhece a existência de diversos tipos de Estados Fede­
rais. É im portante ser feita uma breve e prévia noção destasclassificações, 
a fim de que se possa m elhor com preender a form a adotada para o Estado 
Federal brasileiro, e, conseqüentem ente, os m elhores cam inhos para que sc 
organize a federação nacional, inclusive e principalmente quanto ã forma de 
distribuição dos recursos entre os seus com ponentes.
1-3.1.2.1. Tipos de Estado Federal conforme a forma pela quai se originaram
Identificam -sc basicam ente dois tipos de Estado Federal, conforme 
sua origem:
a) O Estado Federal por agregação, que surge a partir da união de 
estruturas pré-existentes, que se agregam e formam uma Federação, como 
ocorreu, por exem plo, com os Estados Unidos e A lem anha14.
Neste caso, o que se tem é uma série de com unidades, que até então
gozavam de soberania, e resolvem reunir-se formando um outro Estado, 
3 *
24 . M a n o e l G o n ç a l v e s F e r r e i r a Fi l lio , C urso ..., p. 51.
E d i t o r a J u a r e z d e O l iv e ir a
atribuindo a esLa figura o poder soberano, passando a viver sob um a única 
ordem iuridica. conservando.cada uma delas a autonom ia, na Forma conven­
cionada na Constituição que as organize.
b) O Estado Federal por segregação, oue surge a partir de um a estru­
tura única, que estabelece divisões territoriais e se desm em bra em várias 
outras unidades, concedendo-lhes autonom ia, com o é o caso do Brasil.
N este caso, há uma ordem única, que, por razões diversas, resolve 
prom over a descentralização territorial do poder, de modo que um Estado 
inicialm ente Unitário passa a ser Federal.
1.3.1.2.2. Tipos dc Estado Federal conform e o modo pelo qual se organizam
Identificam -se basicamente as seguintes categorias: : ha ■>? z
a) Federalism o dual (ou dualista) ' ’ '“ ' u‘£
O Federalismo dualista é caracterizado pela repartição horizontal do 
ooder. Há um a rígida separação entre o poder central e os estados federados, 
f Sua característica fundamental & "a de separar, radicalmente, a competência 
| dos entes federativos, por meio da atribuição a cada um deles de um a ‘área1 
[ própria, consistente em toda um a ‘m atéria’ (do geral ao particular ou espe­
cífico), a ele privativa, a ele reservada, com exclusão absoluta da participa­
ção, no seu exercício, por parte de outro ente. Daí falar-se, a propósito de 
tais com petências, em com petências ‘privativa s’ ou ‘reservadas’"25.
No m esm o sentido é a lição de Paulo Casseb: “Realm ente, ao poder 
federal não é perm itida a penetração no campo reservado à atuação dos 
Estados-m em bros e vice-versa. Existe, então, dois campos de poderes 
exclusivos: um ao poder federal e outro ao poder estadual, cam pos estes 
rigidam ente estipulados e que limitam a esfera de ação desses poderes.
. Esse é o chamado federalismo dual ou dualista que com porta um a rígida 
separação entre o governo central e o local, tendo em vista que um atua 
independentem ente do outro em seu campo exclusivo"3ft.
Hã ainda referências a esta form a dc organização com a denominação 
de federalism o centrífugo27.
25 . M a n o e l G o n ç a lv e s F e r r e i r a F i lh o . O E studo ..., p. 7.
2 6 F ed era lism o .., p, 9.
27. Velloso. Estada..., p. 8 .
F e d e r a l i s m o F i s c a l e F u n d o s d e P a r t i c i p a ç ã o - J o s é M a u r íc io C o n t i
b) Federalism o por integração ou cooperativo,
O federalismo de integração ou cooperativo tem a característica de
[“dividir um a m esm a ‘m atéria ', em diferentes níveis, entre diversos enLcs federativos. Assim, um a mesma 'm atéria ' é atribuída concorrentem ente a i entes federativos diversos, sem pre, porém, em níveis diferentes: g_um atri- 
bui-se o estabelecim ento de normas g e r a i s ; n-m ura, das norm as particula­
res ou específicas ( ,..)”3Í. N este tipo de federalism o, há um a m aior 
interpenetração entre as unidades da federação c o poder central.
M odernam ente, observa-se uma tendência dos Estados de estabele­
cerem esta forma de organização territorial do poder, não fixando duas esfe­
ras absolutam ente distintas, estanques c independentes, m as sim esferas 
.que se interpenetrem , auxiliando-se m utuamente c perm itindo m aior flexi­
bilização, não somente no campo da repartição de com petências, mas princi­
palm ente no que se refere à distribuição de recursos.
Assim é que se desenvolveram as relações in tergo vernamen tais, hoje 
presentes na maior parte dos Estados, as quais incluem o aspecto financeiro, 
com o as transferências de reeursos^entre.as_unidades.da federação.
Schultze esquem atiza de m aneira didática estes tipos de federalism o, 
dem onstrando que, de um lado, estão as alianças entre os Estados, como 
ocorre com os Tratados e as Confederações, direção na qual cam inha o 
federalism o centrífugo, cujo objetivo supremo é a independência e a diver­
sidade; de outro, está o Estado U nitário, direção para a qual cam inha o 
federalismo centrípeto, cujo objetivo m aior é a integração e a igualdade das 
condições de vida39.
1.3.2. O Federalism o Brasileiro
1.3.2.1. Evolução histórico-constitucional
Desde o descobrim ento até a prom ulgação da prim eira Constituição, 
em 1824, o que se observa no Brasil é um governo basicamente centraliza­
do, vinculado a Portugal.
Pode-se admitir com o sendo o início formal da história do federalismo 
nacional a publicação da prim eira Constituição, de 1824. O ari. 2" do texto
28 . M a n o e l G o n ç a lv e s F e r r e i r a F i lh o . O E sta d o ..., p. 7.
29 . F ed era lism o , p. 15.
m E d i t o r a J u a r e z d e O l i v e i r a
previa: “O seu território é dividido em Províncias na forma em que atualmen­
te se acha, as quais poderão ser subdivididas com o pedir o bem do Estado”.
Embora houvesse esia divisão do território em Províncias, o Governo 
linha características bastante centralizadoras, não sendo possível conside­
rar existir, nesta época, um regime do tipo federativo. -
! Efetivamente, o Brasil é constituído em República Federativa pela Consti-
| tuição de 1891, que. em seu art. 1", estabelece: “A Nação brasileira adota 
' como forma de Governo, sob o regime representativo, a República Federativa, 
proclamada a 15 de novem bro de 1889, c constitui-se, por união perpétua e 
indissolúvel das suas antigas Províncias, em Estados Unidos do Brasil"-^.
Desde então o Brasil manteve-se com ò um a federação, havendo, no 
entanto, diversas C onstituições até o período atual que fizeram com que as 
autonomias dos Estados Federados fossem diferentes ao longo do tem po, 
sendo possível reconhecer períodos em que a federação tinha caracterís­
ticas mais centralizadoras, outras vezes m enos centralizadoras, com uma 
autonomia mais significativa aos Estados-m em bros.
A Constituição de 1934, com o anota Dallari'1' , em bora mantivesse a 
organização federativa, teve tendências nitidam ente centralizadoras, como 
se pode notar da redação do art. 5°, no qual estão enum erados os atos de 
competência privativa da União, em extensa lista. E ainda aumentaram-se as 
possibilidades de intervenção nos Estados, com parativam ente ao que havia 
sido previsto na Constituição de 1891.
!” Já a partir da Constituição de 1946 com eçou-se a observar um crcsci- 
! mento da autonom ia dos Estados, principalm ente pelo incremento de sua 
I autonomia financeira. Além da competência privativa para a instituição de 
diversos impostos {art. 19), tinham também participação na arrecadação de 
impostos federais (an. 15, § - participação no im posto único sobre
combustíveis e m inerais; art. 15, § 4 " - participação no im posto sobre a 
renda). Passou-se a adotar, de maneira mais clara, um federalismo do tipo 
cooperativo, em contraposição ao federalismo dualista que marcou o início 
do federalismo brasileiro.
Com a Emenda_Consüuicional4g. de 1965, houve um incremento ainda 
m aior na distribuição das receitas tributárias e surgiram os Fundos de Parti-
3 0 . C u m p r e d e s t a c a r q u e h o u v e , c m 15 d e n o v e m b r o d e 1S89, p o r m e io do 
D e c r e to n. 1,a d e e h r a ç f l o d a R ep ú b l ic a F e d e ra t iv a d o Brasil .
31 . Os E stadas..., p. 10.
F e d e r a l i s m o F i s c a l e F u n d o s d e P a r t i c i p a ç ã o - J o s é M a u r íc io C o n t i
cipação (ari. 2 1 ), cujos recursos tiveram tendência crescente ao longo do 
tempo, até culm inarem na forma atual.
f A C onstituição atualm ente vigente é a que confere maior autonomia 
[aos Estados-m em bros, especialm ente sob o aspecto financeiro, embora, 
com o veremos a seguir, não possa ser considerado um grau de autonomia 
tão significativo quanto ao que é encontrado em outros pafses,
[ No aspecto federativo, a Constituição promulgada em 5.10.88 trouxe 
| como novidade a inclusão dos M unicípios com o integrantes da Federação. 
Embora esta inclusão provoque a lgum njo lêm ica no que se refere ás teorias 
sobre o federalism o, há que se reconhecer/terem os M unicípios conquis­
tado, a partir de 1988, um m aior grau de [autonomia e um maior aporte 
de recursos. ^ -U..4f' i
1.3.2.2. Situação atuai
Considerando as classificações anteriorm ente mencionadas, o Estado 
Federal Brasileiro atual pode ser considerado, com relação à sua origem, 
como sendo um federalismo o or segregação. Sendo o Estado Federal brasi­
leiro do tipo federalismo por segregação, a primeira e importante característi­
ca que se nota é a autonom ia relativam ente peouena dos Estados-m em bros.
Consoante se pode depreender do texto constitucional, os Estados- 
membros, embora mantenham os requisitos mínimos exigíveis para um Esta­
do descentralizado, pois têm autonomia financeira e razoável capacidade de 
auto-organização, na medida em que possuem fontes próprias de recursos, 
com petências adm inistrativas e legislativas delim itadas pela Constituição, 
não têm efetivam ente um poder comparável ao de outras nações. Vê-se, por 
, exemplo, que sua autonomia no cam po legislativo é mínima, cabendo à 
[ União legislar sobre a grande maioria dos assuntos.
Financeiram ente, o poder dos Estados-m em bros nunca foi grande, 
sendo possível observar nas últimas décadas um aumento na sua capacida­
de financeira, com o será melhor analisado posteriorm ente.
A organização atual do Estado brasileiro vem delineada, basicamente, 
nos arts. 18 a 31 . nos quais estão especificados os bens, a competência 
funcional e a compecência.legislativa da União, Estados, Distrito Federal e 
M unicípios. *
r A análise destes dispositivos m ostra o significativo poder da União e 
[ o reduzido poder dos.Estados. Praticamente estes têm as atribuições que se
C i Olili.;!
a E d i t o r a J u a r e z d e O l iv e ir a
referem a seus interesses locais. No Texto Constitucional temos a previsão 
expressa de que cabe aos Estados explorar o serviço de gás canalizado 
(ari. 25, § 2"). Afora isto, podem instituir regiões m etropolitanas (art. 25, 
§ 3U). No mais, o que se encontra é uma competência concorrente em matéria 
legislativa.
Já a U nião tem uma extensa lista de bens que lhe pertencem (art. 20), 
um a igualm ente ex tensa lista de com petências funcionais exclusivas 
(art, 2 1 ) e uma vasta competência exclüsiva em matéria legislativa (art. 2 2 ).
Na parte de prestação de serviços, cabe aos Estados e M unicípios 
um a com petência comum com a U nião para cuidar dos assuntos enum era­
dos no art. 23.
Cum pre destacar que o federalismo brasileiro, relativam ente ao modo 
pelo qual está organizado, tem algumas caracterfsticas_de.um Jcdcralism o 
^dualista, na m edida em que estabelece campos específicos de atuação para 
cada um a das entidades, delim itando a área de atuação da União, dos Esta- 
dos-m em bros e dos M unicípios.
Por outro lado, também adota técnicas de um federalismo coopcra- 
• tivo, ao estabelecer cam pos de atuação concorrentes.
Portanto, vc-se que o modelo brasileiro adota um sistema misto, incor­
porando tanto técnicas próprias do federalism o dualista quanto técnicas 
do federalism o cooperativo. É de se considerar predominante, no entanto, o 
aspecto cooperativo, que se vem observando de m odo cada vez mais signi­
ficativo nos Estados m odernos, sendo esta um a tendência do federa­
lism o atual.
r E neste ponto cabe destaque às transferências intergovernam entais 
[ com o instrum entos do federalismo financeiro cooperativo, tema que será 
abordado oportunam ente.
1 .4 .0 federalismo fiscal
Vistas as razões e justificativas que levam a sociedade a organizar o . 
Estado na form a federativa, há que se ingressar no estudo de um dos mais 
- se não o mais - im portante aspecto do federalism o, que é o aspecto 
Financeiro.
f O estudo da maneira pela qual as esferas de governo se relacionam do 
ponto de vista financeiro, que podemos denom inar de federalismo fiscal.
I engloba a análise da maneira pela qual está organizado o Estado, qual é o
F e d e r a l i s m o F i s c a l e 'F u n d o s d e P a r t i c i p a ç ã o - J o s é M a u r íc io C o u t i
Ítipo de federação adoiado, qual é o grau de autonomia dos seus membros, as incum bências que lhe são airibufdas e, fundamentalmente, a forma pela qual serão financiadas.
1.4.1. A necessidade da organização do Estado na fo rm a federa tiva
f A limitação espacial da incidência dos benefícios proporcionados pelo 
I fornecim ento de bens e serviços é um fator determ inante na organização 
l^dos Estados sob a form a federativa. Certos bens e serviços, quando forne­
cidos, têm a capacidade de atingir um a am pla extensão territorial, de modo 
que devem ser prestados por um a estrutura cuja organização abranja refe­
rido território. Veja-se o caso, por exem plo, da defesa nacional ou de gastos 
com pesquisas científicas (químicas, módicas, tecnológicas etc.). É mínima 
a lim itação geográfica destes bens e serviços. Podem eles atingir extensões 
territoriais vastas e até m esm o indeterm inadas. E são necessários. Logo, 
alguém deverá fornecê-los.
Outros tipos de bens e serviços sofrem um a determ inada limitação 
territorial. Por exemplo, a construção de uma usina hidrelétrica destinada ao 
fornecim ento energia poderá atingir m aior ou menor extensão territorial, 
dependendo de sua capacidade; no entanto, haverá sem pre e necessaria­
mente um a extensão territorial a que ficará limitada.
E há ainda bens e serviços que atingem pequenas áreas. Coleta de 
lixo, corpo de bombeiros e ilum inação pública são exem plos que ilustram 
esta hipótese.
Diante disto, já se pode observar a necessidade de esferas diferentes 
de governo para prover as necessidades públicas. A lgum as deverão ser 
satisfe itas por níveis de adm inistração que atuem em e sfera nacional, 
outras por uma adm inistração organizada em nível regional, e outras por 
órgãos locais.
Richard e Peggy M usgrave constatam estas circunstâncias” . Carlos 
Alberto Longo e Roberto Troster também o fazem: “A função alocativaé a 
principal no que se refere ít eficácia do federalismo fiscal. O problema básico 
é o fornecimento de bens e serviços públicos de acordo com as preferen­
cias dos habitantes da região beneficiada e que os benefícios sejam por eles 
r financiados. Alguns beps ou serviços públicos beneficiam a população de
32. F itu m çu s P úblicas. S 3 o P a u lo ; E D U S P , 1980, p. 532 .
E d i t o r a J u a r e z d e O l iv e ir a
iodo o pais, coino a segurança nacional, a polílica exiem a frente a ouiros 
países etc. Esses tipos de serviços devem ser da com petência da União. 
rJá outros serviços com o a iluminação pública c o serviço dc bombeiros 
beneficiam diretam em e uma com unidade, sendo, portanto, bens ou servi­
ços públicos locais"” .
r Ou ira questão im portante refere-se às preferências pessoais dos resi- 
j dentes. Por razões variadas, as pessoas têm necessidades e interesses dife- 
[ rentes conform e o local em que se encontram, e isto leva no mais das vezes 
a alterações na dem anda por serviços públicos, Um local seco, com pouca 
cliuva, soliciia serviços de fornecim ento de água em proporções maiores 
do queum local úm ido, onde a água não chega a ser um problem a 
preocupante. O mesmo ocorre em sentido inverso. Uma área urbana com 
alLo índice p luviom étrico pode dem andar, por exem plo, obras contra 
enchentes, o que não ocorre em local árido. Ouiros fatores de natureza 
cultural também podem influenciar neste aspecto.
Vê-se que uma adm inistração organizada.sotneme.em nível nacional, 
em áreas territoriais de grande extensão, terá dificuldade em captar estas 
_djvcrsidades regionais, o que seguram ente im portará em m enor eficiência 
no atendim ento das necessidades públicas.
Reconhece-se ainda que a descentralização administrativa permite que 
ocorra o fenômeno do “voto com os pés", ou seja, adm itindo-se que os 
indivíduos que apresentam preferências sem elhantes tendem a fixar resi­
dência nos locais em que a prestação de serviços existentes m elhor atende 
às suas necessidades particulares, haverá deslocam entos que promoverão 
a formação de com unidades m elhor ajustadas a seus habitantes. Assim, 
nestas com unidades o atendimento das necessidades públicas será melhor 
realizado, na m edida em que os integrantes têm interesses próximos.
Por todas estas razões, é de se concluir que a natureza dos diversos 
bens a serem fornecidos faz com que se torne mais adequado o seu forneci­
mento por esferas diferentes de governo, criando-se uma estrutura adm i­
nistrativa descentralizada, haja vista a existência de bens cujo fornecimento 
deve se dar em uma am pla área e outros cujo fornecim ento deve se dar em 
área mais restrita.
Como sintetizam Richard e Peggy M usgrave com precisão, “o fato da 
incidência dos benefícios ser lim itada espacialm ente requer a existência de
33 . E c o n o m i a , p . 2 3 .
B358gBBfln
F e d e r a l i s m o F i s c a l e F u n d o s d e P a r t i c i p a ç ã o - J o s é M a u r íc io C o .v n |
uma estrutura fiscal com posta por múltiplas unidades de prestação de ser­
viços, cada uma delas cobrindo uma região de um certo tamanho na qual a 
ofena de um serviço específico é determ inada e financiada"3,1,
Esta é questão pacífica entre os estudiosos das finanças públicas, 
como se pode constatar deste excerto: "A limitação espacial da incidência 
dos benefícios das despesas públicas requer, por razões de eficiência, uma 
estrutura fiscal descentralizada, cabendo a cada governo jurisdições de 
diferentes tamanhos, dentro das quais o nível e a com posição dos serviços 
f públicos seriam determinados e financiados. Então, uma justificativa econô­
mica para o sistem a federal é baseada, essencialm ente, na capacidade que 
unidades de governos descentralizados têm para m elhorar a alocação de 
recursos do setor público, através da diversificação dos serviços públicos 
'^de acordo com as preferências locais"-13.
No mesmo sentido estão as palavras de Vera M artins Silva: “O federa­
lismo é um tipo de regime político onde há várias instâncias governam en­
t a i s presentes. O federalism o fiscal é a form a com o essas instâncias se 
organizam em term os de atribuições de encargos e receitas para a execução
I das funções governam entais, A ocorrência de diversos níveis de governo 
dentro da estrutura do Estado varia conform e as peculiaridades de cada 
país. Isso porque existem várias formas de federalism o, desde a clássica, 
adotada nos Estados Unidos, como muitas outras que também podem ser 
chamadas de regim es federativos, incluindo-se o caso de uma confedera­
ção como a Suíça. Neste caso, o sentido de federalism o é bastante solto e 
indica uma estrutura em que'a integração ocorre em um nível supranacional, 
adotando-se um aparato mínimo necessário ao bom funcionamento do con­
junto, resguardando-se, contudo, boa parcela de autonom ia entre as unida- 
ídes. A existência de diversos níveis de governo é teoricam ente desejável 
| para o desem penho eficiente da função alocativa no governo na medida em 
] que, se as funções utilidade e renda são diferentes entre as localidades, deter­
minados bens ou serviços são mais eficientem ente ofertados por níveis 
sub-nacionais, enquanto outros são relativam ente melhor ofertados pelo 
nível federal. É claro, também, que ao lado de questões de eficiência alocativa, 
há também critérios históricos e políticos que determ inam qual será a divi­
são de encargos e receitas públicos."3*.
 j '
3 4 . F in a n ç a s ,.., p. 5 3 2 .
3 5 . L o n g o c T r o s i e r . E co n o m ia ..., p . 148.
36 . O s M u n ic íp io s ..., p. 15.
E d i t o r a J u a r e z d e O l i v e i r a
Há teorias que chegam inclusive a estabelecer critérios destinados a 
determ inar o tamanho ótimo de um a com unidade, avaliando as variáveis de 
custo do serviço, tamanho da com unidade e nível de serviço, com o se pode 
observar em M usgrave c M usgrave31. M enciono este dado por conside­
rá-lo relevante sem, no entanto, aprofundar no tema, a fim de não fugir ao 
objeto central deste trabalho.
1.4.2. F undam entos sócio-econôm icos do fed era lism o fisca l
Os estudiosos de Ciência das Finanças reconhecem alguns funda­
mentos que devem nortear a formação do Estado Federal, fundamentos 
estes denom inados por alguns com o sendo “princípios do federalism o fis­
cal". Entre eles estão os seguintes3s: “
—>Princípio do benefício
Segundo este princípio, os serviços públicos devem ser federais, es­
taduais ou m unicipais conform e o benefício por ele produzido atinja todo o 
território nacional, ou apenas parte dele, em nível estadual ou municipal. 
Assim, serviços com o o da segurança nacional, por exem plo, são necessa­
riam ente federais, haja vista que o benefício decorrente da prestação deste 
serviço se dá em toda a extensão do território nacional. Já serviços como o 
de coleta de lixo tendem a ser organizados em nível municipal, por benefici­
arem apenas determ inada coletividade.
'- -^P r in c íp io da compensação fisca l
f Segundo este princípio, devem ser criadas formas pelas quais sejam 
1 atenuados determ inados desajustes que venham a ocorrer em função de 
L circunstâncias peculiares a determ inados tipos de serviços, que geram as 
chamadas "externalidades". Ou seja, pode ocorrer de determinado integrante 
da federação ser beneficiado - ou prejudicado - por uma atividade que 
deva necessariam ente ser realizada em benefício de toda uma comunidade, 
f Um m unicípio que esteja localizado em um a região em que se tenha um 
f interesse de preservação ambiental, por exemplo, poderá ficar sujeito a uma
37 . F in a n ç a s ..., p. 5 3 2 / 5 3 7 .
38, E s t a q u e s t ã o 6 s i s t e m a t i z a d a c o m p r e c i s ã o c m L o n g o c T r o s i c r ( .E ttin o ­
nna .,., p. 148).
F e d e r a l i s m o F i s c a l e F u n d o s d e P a r t i c i p a ç ã o - J o s é M a u r íc io Comi
^ série de limitações de òrdcm legal que o impeça de ver instalados em seu 
I território indústrias'e comércio. Neste caso, o M unicípio será fortemente 
i^prejudicado em sua receita, haja vista as restrições a que Fica sujeito e que 
im pedem a existência em seu território de atividades que poderiam vir a 
gerar receitas, e o benefício gerado —manutenção do meio ambiente sadio - 
não atingirá somente essa com unidade, mas sim toda uma região na qual 
estão várias outras com unidades, que não são afetadas pela queda de recei­
ta, mas beneficiadas pela preservação do meio ambiente. Esta necessidade
Ide preservação do meio ambiente gera o que se pode denom inar em ciência econôm ica de “externalidade negativa” , circunstância a ser compensada de algum a forma, sob pena de provocar injustiças sob o ponto de vista da 
I distribuição de riquezas entre as unidades da federação, em prejuízo, portan­
to, da eqüidade federativa e, por conseguinte, do próprio espírito para o 
' qual foi criada a federação - que é a de m elhorar a vida das pessoas de uma 
determ inada sociedade, e não prejudicar alguns em benefício de outros.
— ^ Princípio da distribuição centralizada
Adm ite-se que o mais adequadoé concentrar a d istribuiç.ã_o_dcj:enda- 
no governo ceniral, pois assim as m edidas redislribulivas ganham maior 
eficácia e eficiência. Assim, determinados tributos que têm importante função 
com o instrum entos de redistribuição de rendas, como 6 o caso do imposto 
de renda, devem ser de com petência da União.
1.4.3. O federa lism o como instrum ento da ju s tiç a social inter-regional
Na já citada obra de R icharde Peggy M usgrave, deparamo-nos com a 
seguinte indagação: “Em bora seja evidente que as medidas redistributivas 
m ais importantes devam ser impIemeniE|das a nível nacional, cabe indagar 
'se o governo federal deve se restringir aos ajustes redistributivos entre 
indivíduos ricos e indivíduos pobres ou tam bém deve se preocupar com
ajustes entre comunidades ricas e com unidades pobres?”31*.
I
A resposta a esta questão leva à| reflexão sobre um dos aspectns 
fu n d am en ta is do federalismo, que é a ,sua funcao como insirum ento-dc 
eqüidade inter-regional. Ora, um dos objetivos fundamentais do federalis­
mo fiscal é a manutenção da eqüidade entre as regiões. D erivados próprios
39 . F in a n ç a s ..., p. 540 .
E d i t o r a J u a r e z d e O l iv e ir a
objetivos do Estado, que tem, entre suas principais funções, buscar sem pre 
levar seus cidadãos em direção à igualdade. tzLiVL, TAF, JA y.ir '-55
Sem querer ingressar na árdua e possivelm ente infindável tarefa dc 
extrair o exato conteúdo do princípio da igualdade, é possível adm itir como 
segura a tese de que a igualdade deve ser buscada de form a a atenuar as 
diferenças entre as pessoas, ainda que para isto seja necessário o tratam en­
to dèsigual entre elas. “A regra da igualdade não consiste senão em quinhoar 
desigualm ente aos desiguais, na m edida em que se desigualam. N esta desi- 
J gualdadersocial, proporcionada à desigualdade natural, é que se acha a 
verdadeira lei da igualdade. O rnais são desvarios da inveja, do orgulho e da 
( loucura. T ratar com desigualdade a iguais, ou a desiguais com igualdade,
\ seria desigualdade flagrante, e não igualdade real. Os apetites humanos
çao, pretendendo, não dar a 
esmo a todos, com o se todos
conceberam inverter a norma universal da crii 
cada um, na razão do que vale, mas atribuir o rrt 
se equivalessem "''0. sel.vfsuc.vl fl1, f-'r'■'[ oov.*l.
Nada mais razoável, na busca do caminho que leve à Justiça Socialj do 
que reconhecer ser aplicável esta noção da igualdade não apenas aos indi­
víduos com o tais, considerados isoladam ente, mas também às comunida- 
d e^n a qual vivem.
Como bem ressalta Lobo Torres, "existe certo consenso em torno da 
necessidade de tratam ento desigual conform e as diferenças existentes en­
tre regiões, pelo que os benefícios m aiores para as áreas pobres ficam ple­
namente justificados". Destaca ainda o autor os diversos artigos da Cons­
tituição que determ inam a observância desta eqüidade entre regiõesJ |.
Em sentido semelhante está o pensam ento de Sampaio Dória: “Neste, 
f a redistribuição de rendas, succionadas pela aparelhagem arrecadadora fede- 
t ral das regiões mais afluentes e bombeadas, através dos canais da despesa 
[ ou da m era transferência, para aquelas inaptas a gerá-las autonom am ente, é 
Im periosa norma de política federativa. (...) Concedido que a U nião deva 
a tuar com o agente_de nivp.lam&nirt-de-ijms-rleKlgiialriadcs, quando menos 
por falta de outro elemento catalisador ou fertilizador de forças adorm e­
cidas locais, põe-se a seguir o problem a do como, quanto e onde se deve 
program ar essa atuação, m atéria de definição casuística e contingente, que 
refoge de nosso propósito básico de fixar a prem issa dessa intervenção. (...) 
Historicamente, o federalismo sempre se inclinou a equilibraras descompen­
4 0 , R u y B a r b o s a . O ração tm x m oços, p. 32.
4 ] . C u r r o . , . , p. 9 2 .
F e d e r a l i s m o F i s c a l e F u n d o s d e P a r t i c i p a ç ã o - J o s é M a u r íc io C o n t i
sações regionais do país, com o grau de intensidade das medidas Finan­
ceiras próprias de cada um dos ciclos que atravessou, como temos assina­
lado no decorrer desse trabalho"42.
O princípio da igualdade deve, por conseguinte, ser aplicado à organi­
zação do Estado na forma federativa, o que nos leva à conclusão de que 
deve ser estendido aos com ponentes da Federação, a fim de que possa vir
a atingir sua meta final, que é o cidadão.s ^ T-v
Logo, é fundamental que o Esiaao se organize de forma a manter 
eqüidade entre seus mem bros, o que importa na adoção de um a série dc 
me.dj daj;j^dUüikuJiv.as,
Estas podem ocorrer por meio da com petência própria para arrecada­
ção e de diversos sistemas de transferências. No entanto, a medida mais 
comum e eficiente é estabelecer um sistem a de transferências intergoverna: 
mentais que prom ova a red istribuição.das.ciquezas^arrecadadas, de modo a 
fazer com que as unidades da federação que m ais arrecadem rep.asse.tn. p.ar.te 
dos recursos às unidades menos favorecidas. Sem que se utilize somente o 
critério da arrecadação, e sim todos aqueles que promovam a Justiça Fiscal, 
no sentido mais amplo do termo. Pode a redistribuição basear-se, por exem­
plo, no critério da necessidade, ou seja, receberiam recursos as unidades 
que deles m ais necessitassem , ainda que pudessem por qualquer razão ter 
um a arrecadação não inferior àquela da qual esteja recebendo o recurso, ou, 
caso o recurso provenha do poder centra], venha a receber proporcional­
mente mais do que outra unidade com menor arrecadação. É o que pode 
ocorrer em face de diferenças naturais. Uma região desértica, que pouco 
produzirá na agricultura, pode ter um a arrecadação razoável (produz petró­
leo, por exemplo), mas, m esm o assim, terá necessidade de um aporte maior 
de recursos para que se desenvolva satisfatoriamente e m antenha um padrão 
de vida adequado a seus habitantes,
A própria Com issão de Refom ta do M inistério da Fazenda, criada na 
década de 60 para formular propostas e realizar estudos destinados à elabo­
ração de um projeto para uma nova ordem constitucional, já reconhecia esta 
situação; “(...) Se o produto da renda nacional se caracterizasse por sua 
uniformidade no território, não haveria maior problema. Ocorre, porém, que 
é p.vtrnnrrtirprinmentp- rle.sianal a. prnHnçãn hn renrin nacional Presente­
mente, a União procura corrig ira falta de uniformidade, redistribuindo o que 
arrecada através da presXaçãn-de^serviçns-nu rle auxílios financeiros. É um
42. Snm paio Dória. Diserim m iiçtla..., p. 157/160.
E d i t o r a J u a r e z d e O l iv e ir a
procedimento com preensível, que não deixa, entretanto, de envolver certa 
concentração de deliberações, conflitante com a alm ejada autonomia finan- 
! ceira dos Estados e dos M unicípios. Não liá no alegado escrúpulo de auto­
nomia um idealism o forçado contra a realidade dos fatos. O que existe, na 
afirmação que acabo de fazer, é 0 desejo de ver assegurada a descentralização 
administrativa, que se impõe em nosso País, em face da enorm e extensão 
territorial e das m arcantes peculiaridades regionais
j A própria Constituição brasileira vigente reconhece serem as transfe- 
/ rências i n tergo vern a m e n ta i s instrumentos de equilíbrio federativo ao estabe­
lecer, em seu art. 161, inciso II, que os Fundos de Participação têm como objcd- 
vo "prom over o equilíbrio sócio-econôm ico entre estados e municípios".
Vemos, assim , a im portância que têm as transferências intergoverna- 
menlais como instrum entos fundamentais do federalism o fiscal.
1.4.4. O federa lism o f is c a l e a com plexidade na distribuição de com pe­
tências fu n c io n a is
Uma das questões, que pode ser considerada a mais complexa na 
organização dos Estados Federais, 6 a da repartição das com petências entre 
o poder central e as diversas unidades subnacionais.
Considerando que a distribuição dos recursos pelos diversos m eca­
nismos anteriormente m encionados visa assegurar um equilíbrio federa­
tivo,