Legislação Aduaneira - Aula 1 EAD Estácio

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Legislação Aduaneira
Aula 1: Direito Aduaneiro
Apresentação:
De acordo com nossa Constituição, o Direito aduaneiro difere dos outros ramos do Direito (tributário, administrativo etc.) por estar direcionado para determinados locais ou áreas do território nacional considerados fundamentais a manutenção da soberania nacional, porque podem servir de acesso ao território nacional, a partir do exterior.
Nesta aula, vamos conhecer, portanto, o que é direito aduaneiro e como ele se aplica ao comércio exterior; quais os princípios e normal que o regem; como funciona o controle aduaneiro. Além disso, vamos refletir a respeito das ideias de território nacional e território aduaneiro, trânsito aduaneiro e a distinção entre zonas primárias e secundárias.
Objetivos:
- Discutir a aplicabilidade do direito aduaneiro no comércio exterior brasileiro.
- Identificar as diferenças entre território nacional e território aduaneiro e as implicações no comércio exterior.
- Distinguir zona primária e secundária.
Direito aduaneiro e sua aplicabilidade no comércio exterior brasileiro:
A Constituição Federal, ao demarcar áreas, pontos e locais estratégicos do nosso território, expressa a preocupação com o controle do fluxo de entrada e saída de bens, mercadorias, pessoas, veículos, e com a necessidade de uma vigilância contínua. Daí a importância de um sistema jurídico próprio direcionado a regular os procedimentos de importação e exportação, hoje a cargo das Unidades Aduaneiras que pertencem à estrutura da Receita Federal do Brasil. O fundamento constitucional para o Direito Aduaneiro se expressa no artigo 22, inciso VIII da Carta Magna.
O direito aduaneiro tem sua origem nas Capitanias Hereditárias – de quem a Coroa portuguesa cobrava impostos, não muito diferente dos dias atuais, pois, como sabemos, a nossa Constituição também uniu o controle do comércio exterior à arrecadação de impostos (CRFB, art. 237 e decreto nº6759/2009 (Regulamento Aduaneiro), art. 8º).
Art.22, inciso VIII “O conjunto de normas e princípios que disciplinam juridicamente a política aduaneira, entendendo esta como a intervenção pública no intercâmbio internacional de mercadorias e que constitui um sistema de controle e de limitações com fins públicos que regulam o comércio exterior brasileiro.”
São os princípios que regem o direito aduaneiro:
- Princípio da Transparência: As Normas Aduaneiras são reguladas, no âmbito internacional, pela OMA (Organização Mundial das Aduanas). Porém, os Estados (países) são soberanos e as operações, realizadas via entendimento recíproco; logo, é necessário que haja transparência na comunicação aos outros países sobre os controles e as exigências aduaneiras praticadas no país.
- Princípios da boa-fé nas transações comerciais: As transações comerciais devem ser pautadas na boa fé, e as informações apresentadas devem ser consideradas legítimas pelas administrações aduaneiras.
- Prevalência das Normas de Direito Internacional: Os tratados sobre legislação aduaneira realizados entre países condicionam a instituição (produção) de normas internas.
- Universalidade do Controle aduaneiro: O controle aduaneiro é atribuído a mercadorias, veículos e pessoas, salvo quando houver disposição internacional específica. Por exemplo: malas diplomáticas e consulares.
- Discricionariedade na solução de questões de caráter não tributário: Consiste na opção de escolha entre duas ou mais alternativas válidas perante o direito. Por exemplo: a aplicação de medidas antidumping ou de regime aduaneiro especial depende de uma análise subjetiva por parte da autoridade aduaneira.
- Princípio da Circulação Econômica: A aplicação de certos tributos só faz sentido se a mercadoria foi integrada à economia brasileira, podendo circular internamente. Por este motivo, existem os regimes suspensivos, como por exemplo, a não tributação na Admissão Temporária.
- Princípio da integridade territorial e da Uniformização Jurídica: As regras aduaneiras, de competência da União, devem abranger todo o território nacional protegendo e salvaguardando a soberania nacional.
- Princípios da Extra-fiscalidade: No direito aduaneiro, trata-se da “função ordenatória, interventiva ou redistributiva da imposição tributária”, devendo ser considerada como uma característica regulatória mais do que arrecadatória, uma vez que os acordos internacionais estão voltados para a redução dos impostos. 
Quanto às diversas normas que regem o direito aduaneiro, sabemos que os principais instrumentos normativos são constitucionais (Constituição Federal), legais (Código Tributário Nacional, Decreto-Lei nº 37/66, tratados internacionais), e infralegais (Regulamento Aduaneiro [decreto nº6759/2009], Instruções Normativas, Portarias).
A Jurisdição Aduaneira:
O conceito de jurisdição refere-se ao poder do Estado em aplicar regras jurídicas sobre determinado território, incluindo as atividades de fiscalização, controle e exigência de conduta dos indivíduos que nele se encontram.
Estas regras de conduta (normas previstas pela legislação brasileira), dentro do território brasileiro, deverão ser cumpridas por brasileiros e estrangeiros que aqui se encontrem, pois todos devem se submeter à jurisdição nacional.
A legislação aduaneira tem suas atividades descritas no Regulamento Aduaneiro, Decreto nº6759/2009. Diferentemente dos Decretos, que não têm força de lei, o Regulamento Aduaneiro possui status de Norma Nacional porque é expedido pelo Presidente da República com o objetivo de regular a matéria referente ao comércio exterior, operações realizadas com outros sujeitos na ordem internacional.
Por outro lado, o art. 237 da Constituição Federal outorga ao Ministro da Fazenda, ou equivalente, a competência para fiscalização e controle das atividades de comércio exterior referentes à defesa dos interesses fazendários nacionais. O Brasil é um dos poucos países que deixam a cargo da Fazenda Nacional o gerenciamento das questões aduaneiras.
Como Funciona o Controle Aduaneiro:
As operações de comércio exterior são controladas em três instâncias:
- Tributária: Refere-se à fiscalização dos procedimentos que envolvam as operações de importação e exportação. Este controle é realizado pela Receita Federal do Brasil. Órgão da estrutura do Ministério da Economia.
- Administrativa: Este controle é de atribuição da Secretaria de Comércio Exterior e seus departamentos, órgãos da estrutura do Ministério da Economia, e dos Órgãos Anuentes. Sua função é assegurar que os bens importados e exportados cumpram as regras internas. Este controle não visa às questões tributárias.
- Cambial: Como o próprio nome indica, este controle refere-se aos pagamentos internacionais nas operações de comércio exterior, exercido pelo Banco Central do Brasil.
Estas atividades, atualmente, estão concentradas no Ministério da Economia, através da Secretaria de Fazenda/COANA- Coordenação Geral de Administração Aduaneira diretamente ligada à Receita Federal do Brasil; e da Secretaria Especial do Comércio Exterior e Assuntos Internacionais – SECINT (ex-MDIC) e da Secretaria de Comércio Exterior e seus Departamentos.
É importante entendermos a distinção entre:
- Território Nacional: Corresponde aos limites geográficos do país, ou seja, é a área politicamente definida e ocupada, onde o país exerce a sua soberania. É separado dos ouros países limítrofes pelas fronteiras.
- Território Aduaneiro: Corresponde à área juridicamente definida, protegida por um sistema aduaneiro (único), cujas regras são aplicadas a todas as entradas e saídas de pessoas, bens e veículos. Este sistema aduaneiro é constituído pelas normas jurídicas descritas (no Regulamento Aduaneiro), que devem estabelecer igual tratamento para todas as importações e exportações realizadas nesta área.
“Ao analisamos estes conceitos concluímos que nem sempre o território aduaneiro se confunde com o território nacional. Podemos ter um território aduaneiro com um ou mais territórios nacionais (união Europeia), ou um território nacional com mais de um território aduaneiro, como Por exemplo, a zonaFranca de Manaus, no Brasil.”
Qualquer empresa que exporte seus produtos para a União Europeia, terá que se submeter às regras da União; não importa se os produtos entrem pela Alemanha ou por Portugal, as regras estão condicionadas a um único regime aduaneiro que trata de todas as importações e exportações deste bloco. Assim, quando estamos exportando carne para a França, não vamos conferir as exigências para este produto na legislação francesa, mas no regulamento aduaneiro da União Europeia.
Por outro lado, vamos analisar a situação da Zona Franca de Manaus:
O Decreto-Lei 288/67 e o art. 504 do Regulamento Aduaneiro mencionam que a ZFM é uma área de Livre Comércio de importação e de incentivos fiscais especiais, portanto, tratada como um regime aduaneiro diferenciado do restante território nacional.
Este regime aduaneiro “especial” dentro do território nacional teve a sua validade prorrogada até 2073.
Para entendermos melhor este assunto, em uma linguagem mais coloquial, podemos dizer que território nacional é aquele espaço que estamos acostumados a ver no mapa, o país chamado Brasil; o território aduaneiro é a área delimitada pela fronteira aduaneira de um país ou bloco, onde está vigente um único sistema administrativo-tributário que abrange os direitos e controles aplicados às importações e exportações.
Assim, poderemos ter:
Um território nacional = Um território aduaneiro
Um território nacional = “N” territórios aduaneiros
Um território aduaneiro = “N” territórios nacionais
Como se divide o território aduaneiro:
Depois de entendermos o conceito, fica fácil entendermos que, dentro de um país, o território aduaneiro pode ser divido em diferentes áreas de acordo com o interesse do governo e a necessidade de controle e proteção às fronteiras do País.
No Brasil, o território aduaneiro é dividido em Zona Primária e Zona Secundária. A seguir, entenderemos melhor os processos que ocorrem em cada uma das zonas.
Zonas Primárias: Em razão de sua extensa dimensão, com uma costa imensa (em torno de 7.400 km) e uma fronteira terrestre em torno de 16.900 km, não é possível para o Brasil receber mercadorias, veículos ou pessoas em toda esta extensão, quer seja por terra, água ou ar. Compete ao Estado brasileiro definir os locais onde deve ser exercido o contato com o exterior, ou seja, onde mercadorias, pessoas e/ou veículos poderão entrar e sair do nosso País, sob controle aduaneiro. Por motivo de segurança nacional, o controle aduaneiro de fronteiras exige que as operações de Comércio Exterior sejam realizadas em áreas previamente definidas pelo poder público com infraestrutura necessária para as autoridades competentes exercerem suas atividades. Estas áreas são denominadas zonas primárias (por serem o primeiro) e o único local do território aduaneiro onde é permitida a entrada e saída de mercadorias, veículos e pessoas vindas do estrangeiro, bem como a carga, descarga e armazenamento de mercadorias.
Dependendo do tipo de modal ou transporte utilizado nas operações de comércio exterior, as zonas Primárias podem estar assim localizadas:
- Portos e aeroportos alfandegados (local previamente demarcado pelas autoridades competentes para operações de tráfego internacional, através de ato declaratório de alfandegamento, sob o controle aduaneiro da Receita Federal. As operações de comércio exterior somente poderão acontecer em locais alfandegados, o que significa que poucos portos e aeroportos, no Brasil, podem realizar estas operações.)
- Pontos de fronteira alfandegados.
A delimitação da área nas zonas primárias tem as seguintes funções:
- Fixação da jurisdição fiscal: Onde são praticados os atos jurídicos tributários e aduaneiros correspondentes ás operações ali realizadas.
- Classificação como Área de Segurança Nacional e acesso restrito: A administração aduaneira define a entrada, permanência, movimentação e saída de mercadorias, veículos e pessoas, de acordo com os interesses da Fazenda Nacional.
Você já deve ter observado que não é fácil o acesso às dependências, em portos ou aeroportos. Geralmente, há um aviso (letreiro) escrito acesso restrito, em alguns casos, mais especificamente, Área de Segurança Nacional.
O reconhecimento hierárquico das autoridades aduaneiras procede sobre os demais órgãos ali localizados. Além disso, as autoridades possuem livre acesso a todas as dependências, no interesse aduaneiro.
O art. 3º, § 1º, do Regulamento Aduaneiro determina que, para efeito do controle Aduaneiro, as Zonas de Processamento de Exportação (ZPE) constituem zoas primárias.
Já há algum tempo, devido à globalização e ao desenvolvimento da logística, o procedimento de alfandegamento está sendo transferido para a iniciativa privada, o que o torna mais relevante devido ao fato de que o responsável pela sua administração se torna um fiel depositário (termo jurídico usado para designar um indivíduo a quem a Justiça confia um bem durante um processo. É responsabilidade do fiel depositário zelar pela conservação do bem.), que deve providencias toda a infraestrutura para o bom funcionamento operacional o controle aduaneiro.
O fiel depositário assume a reponsabilidade pelo bem e pela sua conservação durante o processo de importação e/ou exportação; em contrapartida, cobra dos agentes intervenientes à movimentação e armazenagem das mercadorias.
Algumas destas áreas recebem o título de Alfândega, ou seja, aquele departamento público, geralmente localizado na zona primária, com a função de controlar e fiscalizar o cumprimento das obrigações tributárias e aduaneiras nas exportações, mas principalmente nas importações; ou seja, cobrar os direitos de entrada de mercadorias no território aduaneiro, as chamadas taxas alfandegárias.
Zonas Secundárias:
Durante um longo tempo, as zonas primárias foram a única porta de entrada das importações e a saída das exportações. Porém, em um território tão extenso quanto o do Brasil, os importadores e os exportadores passavam muitas dificuldades para fazerem chegar seus produtos a estas áreas e acompanhar o seu embarque e desembarque, uma vez que a maioria dos portos e aeroportos se encontra situada ao longo da costa, ficando o interior desfavorecido no que tange ao comércio exterior. Poucas são as exceções, tais como o Aeroporto de Brasília e zona Franca de Manaus.
Este fato poderia acarretar um desequilíbrio no desenvolvimento regional. Este problema foi resolvido com a interiorização dos procedimentos aduaneiros. A interiorização permitiu que os exportadores e importadores brasileiros não necessitassem deslocar-se para a Zona Primária para desembaraçarem as suas mercadorias, conseguindo acessar com mais facilidade o local onde é realizado o despacho aduaneiro das suas mercadorias.
“Esta medida também permitiu que a concorrência entre os exportadores e importadores ficasse mais equilibrada, uma vez que um exportador de Minas Gerais poderia ter as mesmas facilidades de acesso ao local do despacho aduaneiro de seus produtos que aquele produtor do Estado do Espírito Santo, por exemplo, que escoa os seus produtos através do Porto de Vitória.”
Os chamados portos secos são mecanismos que permite a interiorização dos procedimentos do despacho aduaneiro. Trata-se de recintos alfandegados de uso público, localizado num porto seco (porto sem água, no interior), em zona secundária, embora possam, em alguns casos, situarem-se junto aos pontos de fronteira (área contígua) para armazenamento das mercadorias em trânsito. Os portos secos oferecem serviços de desembaraço, desova, movimentação de contêineres e mercadorias em geral, destinadas à importação ou exportação. Normalmente são explorados pela iniciativa privada, mediante permissão ou concessão da Receita Federal.
A iniciativa privada tem mais agilidade na montagem e administração desses locais, tornando os procedimentos mais eficientes.
A maioria deles situa-se próximo aos grandes polos econômicos, facilitando a logística e, consequentemente, diminuindo os custos logísticos e aumentando a competitividade dos produtos no mercado, principalmentena exportação.
Nos portos secos, como já foi mencionado, são realizadas as mesmas operações de controle e fiscalização das zonas primárias. Assim sendo, os empresários que administram estes locais devem disponibilizar para a administração aduaneira toda a infraestrutura e segurança necessária para o desenvolvimento das suas atividades, de acordo com a legislação vigente.
Transito Aduaneiro:
A zona primária fica situada nos portos, aeroportos e pontos de fronteiras alfandegados; logo, todo o restante do território aduaneiro é considerado zona secundária, abrangendo terra (não delimitada para controle aduaneiro), mas (águas territoriais) e ar (o espaço aéreo) pertencentes à União.
Dissemos anteriormente que a zona primária é o único local de entrada de mercadorias estrangeiras. Agora falamos na possibilidade de realizar o despacho aduaneiro nos Portos secos. Esta operação não será inconstitucional? Como fazer as mercadorias chegarem a estes locais sem ter sido realizado o despacho aduaneiro e o respectivo pagamento dos seus impostos? Estarão as mercadorias importadas viajando clandestinamente da Zona Primária para a Zona Secundária onde se encontram os Portos Secos?
Claro que não!
A legislação brasileira estabeleceu um regime aduaneiro especial denominado Trânsito Aduaneiro, o qual permite o trânsito de um local para outro do país desde que ambos sejam alfandegados. Este trânsito é realizado sob controle fiscal e com suspensão dos tributos. O controle é realizado para assegurar que as mercadorias cheguem ao seu destino nas mesmas condições da partida, tanto qualitativa quanto quantitativamente.
Este regime também funciona na exportação, porém no sentido inverso, ou seja, ele é aplicado no local de origem, sem o embarque físico das mercadorias. Estas serão entregues já despachadas para a exportação na Zona Primária.
Vale lembrar que as mercadorias a serem exportadas, com o despacho aduaneiro já realizado, necessitam estar protegidas pelo regime especial de Trânsito Aduaneiro para não serem considerados contrabando.
Este regime especial será tratado em aula específica, dedicada aos regimes aduaneiros especiais.