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Gestão Pública Carga horária: 60 hs Conteúdo Introdução ............................................................................................................ Pág. 5 Organizações Públicas e Legislação ................................................................... Pág. 8 Lei de Responsabilidade Fiscal............................................................................ Pág. 25 Licitações, Contratos e Convênios na Administração Pública.............................. Pág. 26 Lei de Diretrizes Orçamentárias ........................................................................... Pág. 32 Gestão Financeira em Organizações Públicas .................................................... Pág. 33 Políticas Públicas - Sociais. ................................................................................. Pág. 46 Gestão da Informação, Conhecimento e E-Governement.................................... Pág. 47 A Nova Gestão Pública ........................................................................................ Pág. 48 Modelos de Gestão Pública ................................................................................. Pág. 54 Gestão Estratégica de Organizações Públicas .................................................... Pág. 55 Gestão de Pessoas no Setor Público................................................................... Pág. 60 Gestão de Projetos e Eficiência no Setor Público ................................................ Pág. 69 Gestão para Resultados no Setor Público ........................................................... Pág. 70 Accountability ....................................................................................................... Pág. 80 Bibliografia ........................................................................................................... Pág. 84 5 INTRODUÇÃO Definição: Gestão Pública = Public Administration Administração Pública: como organização Como atividade administrativa a atuação de forma regular e contínua dos serviços, organismos e entidade para a satisfação das necessidades coletivas. Segundo Freitas do Amaral, a Administração Pública é ―O sistema de órgãos, serviços e agentes do Estado, bem como das demais pessoas coletivas públicas, que asseguram em nome da coletividade a satisfação regular e contínua das necessidades coletivas de segurança, cultura e bem estar”. conjunto de serviços, organismos e entidades 6 DIFERENÇA ENTRE GESTÃO PÚBLICA E GESTÃO PRIVADA A Administração Pública e a Administração Privada distinguem- se através do seu objeto (sobre que incidem), sua finalidade e pelos meios que utilizam. A atividade administrativa pública apresenta características próprias. Administração Pública é um instrumento do poder político. Todas as organizações públicas se encontram dependentes da vontade política de representantes da coletividade. Os objetivos que o poder político fixa para cada organização pública não podem ser alterados ou inviabilizados por iniciativa da própria organização. A gestão dos recursos humanos e a fixação de preços dos serviços prestados ou dos bens produzidos, encontram-se limitados por vários princípios específicos do Direito Administrativo. As organizações públicas não concorrem, nem com as privadas, nem entre si. A sua sobrevivência depende apenas, do poder político que as cria, mantém, modifica e extingue. A função política do Estado tem como fim a definição do interesse geral da comunidade. Além disso, tem uma natureza criadora e caráter livre e primário. A função administrativa tem como objetivo a realização do interesse geral da comunidade, a satisfação das necessidades coletivas. E também tem uma natureza executiva que coloca em prática as orientações políticas. O seu carácter é condicionado e secundário, está subordinado às orientações políticas e da legislação. A função legislativa também define opções, objetivos e normas. Hoje, a Administração Pública é uma atividade totalmente subordinada à lei. A lei e o fundamento, o critério e o limite de toda a atividade administrativa. A função de justiça é tal como a função administrativa, secundária, executiva e subordinada à lei. A diferença está em que a justiça cabe julgar, enquanto à administrativa cabe gerir. 7 O ESTADO O Estado é uma pessoa coletiva com personalidade jurídica, com patrimônio próprio, com funcionários que atuam ao seu serviço. Nem todos os órgãos e serviços do Estado têm competência extensível a todo o território, existem também órgãos e serviços cuja competência está limitada a determinadas áreas circunscritas. A função administrativa direta – através de órgãos e serviços sob a dependência do Governo como os serviços sem autonomia / serviços com autonomia (escolas/universidades). A função administrativa Indireta– através da criação de entidades com personalidade jurídica - não pertencem ao Estado, mas prosseguem fins atribuídos ao Estado. O Estado tem poderes de intervenção. São: institutos, empresas públicas, associações públicas. Unicidade: o Estado é a única pessoa coletiva deste gênero. Cárater originário: a pessoa coletiva (Estado) é criada pelo poder constituído. Tem natureza originária, não derivada. Territorialidade: o Estado é uma pessoa coletiva cuja natureza faz parte um certo território, o território nacional. Multiplicidade de atribuições: o Estado é uma pessoa coletiva de fins múltiplos, podendo e devendo prosseguir diversas atribuições. Pluralismo de órgãos e serviços: são numerosos os órgãos do Estado, bem como os serviços administrativos que auxiliam esses órgãos. Organização em ministérios: os órgãos e serviços do Estado, a nível central, estão estruturados em departamentos, por assuntos ou matérias. Personalidade jurídica una: apesar da multiplicidade das atribuições, do pluralismo dos órgãos e serviços, e da divisão em ministérios, o Estado mantém sempre uma personalidade jurídica una. Cada órgão do Estado, cada Ministro, cada diretor-geral, cada Governador civil, cada chefe de repartição vincula o Estado no seu todo, e não apenas o seu ministério ou o seu serviço. O Património do Estado também é um só. Instrumentalidade: a administração do Estado é subordinada, não é independente nem autônoma. É um instrumento para o desempenho dos fins do Estado. A Constituição submete a administração direta do Estado ao poder de direção do Governo. A administração indireta, fica 8 apenas sujeita à superintendência do Governo e a administração autônoma é controlada por um simples poder de tutela. Estrutura Hierárquica: a administração direta do Estado encontra-se organizada por um modelo constituído por órgãos e agentes com atribuições comuns e competências diferenciadas, ligados por um vínculo de subordinação. Supremacia: o Estado-Administração pelo seu caráter originário e instrumental relativamente aos fins do Estado, exerce poderes de supremacia, não só em relação aos sujeitos de direito privado como também sobre as outras entidades públicas. Poderes do Estado : Legislativo, Executivo e Judiciário. Tais poderes são independentes e harmônicos entre si e com suas funções reciprocamente indelegável. ATENÇÃO: 1. O que há, portanto, não é a separação de Poderes com divisão absoluta de função, mas, sim, distribuição de 3 funções estatais precípuas entre orgãos independentes, mas harmônicos e coordenados no seu funcionamento, mesmo porque o poder estatal é uno e indivisível. 2. Governo é o conjunto de Poderes. Administração Pública é o conjunto de orgãos. CAPÍTULO I: ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO 1. HISTÓRICO DAS ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS NO BRASIL (adaptado do texto – autor: Tatiana Cristina Mendes Lima) Pimenta (1998)afirma que até o século XIX o Estado brasileiro pode ser caracterizado como um Estado patrimonialista (para Martins, 1997, o Estado patrimonialista é a cultura de apropriação daquilo que é público pelo privado), devido à sua pequena participação na economia e na ordem social do país. Mesmo com o início da República em 1889, quando ocorreram alterações significativas no processo político de detenção do poder, que deixou de ser centralizado por um imperador e passou a ser disputado pelas oligarquias locais, o perfil das ações do Estado não mudou significativamente. 9 Segundo o mesmo autor, essas condições se estenderam até a década de 1930, com o início da aceleração do processo de industrialização brasileira, quando o Estado passou por uma transformação profunda, surgindo como um Estado intervencionista, que para Ferreira (1999) significa aquele governo onde o ato do poder central destina-se a impor medidas necessárias a manter a integridade da União, quando algum dos seus membros está submetido à anormalidade grave e que prejudique o funcionamento da Federação. Essas transformações passaram a induzir o crescimento econômico, ao mesmo tempo em que apoiaram a profissionalização do funcionamento e a expansão das organizações burocráticas públicas. Foi nesse período que surgiram as primeiras características do Estado brasileiro como Estado do bem-estar, com a criação de novas áreas de atuação, novas políticas e novos órgãos, tais como o Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio e o Ministério da Educação e Saúde Pública. Martins (1997:174-175) afirma que do ponto de vista das organizações públicas, essa fase (década de 1930) não implicou uma maior demanda sobre a Administração Pública, nem registrou esforços sistemáticos de reforma administrativa, senão reestruturações ministeriais próprias da atividade governamental do Império e da implantação do federalismo desconcentrado da República Velha. Segundo Marcelino (2003), foi no período entre 1930 e 1945 que se desenvolveram ações de renovação e inovação do poder governamental. As premissas fundamentais eram a reforma do sistema de pessoal, a implantação e simplificação de sistemas administrativos e das atividades de orçamento, para promover eficiência à Administração Pública. Denota-se que a característica mais marcante desse período foi à reforma dos meios, ou seja, das atividades de administração geral, em detrimento da reforma dos fins, isto é, das atividades substantivas. Conforme afirma Marcelino (2003), o impulso reformista entrou em colapso após 1945, com a queda do Estado Novo, regime autoritário implantado por Getúlio Vargas em 1937. A falência ocorreu devido à reforma ter obedecido a uma orientação autocrática e impositiva por ocorrer num período ditatorial (1937-45), como já foi citado anteriormente, o que contribuiu para que a administração assumisse características de um sistema fechado. Somente em 1952 esboçou-se um novo ciclo, que se estendeu por 10 anos, durante os quais se realizaram estudos e se elaboraram projetos que não chegaram, entretanto, a se concretizar. Para Marcelino (2003), na década de 1960 consolidava-se o modelo chamado "administração para o desenvolvimento", voltado fundamentalmente para a expansão da intervenção do Estado na vida econômica e social, para a substituição das atividades de trabalhadores estatutários por celetistas e para a criação de entidades da administração descentralizada para realização da intervenção econômica do Estado. O clima político-institucional dos governos autoritários gerou um modelo organizacional no país que se caracterizou pela centralização de um complexo aparelho burocrático. Ainda, segundo o mesmo autor, o desafio dos anos 1980 era instalar sistemas administrativos que pudessem acelerar o desenvolvimento e 10 possibilitar ao país o uso efetivo de seus recursos. No entanto, o complexo processo de reforma administrativa vincula-se ao contexto econômico, social, político e cultural do país, não podendo, dessa forma, ser enfatizado somente sob os aspectos legais e técnicos. Nota-se que diante dos desafios dos anos de 1980, enfrentados pelo Estado, a Constituição promulgada em 1988, segundo Pimenta (1998), paradoxalmente criou uma série de direitos e garantias aos trabalhadores de organizações públicas, que vieram a sobrecarregar as despesas do Estado. É o caso da estabilidade dos trabalhadores, da obrigatoriedade de implantação do regime jurídico na área de pessoal, que aumentou os seus direitos e garantias em organizações públicas, e da igualdade de vencimentos para cargos assemelhados, entre outros. De acordo com Carbone (2000), a história da Administração Pública no Brasil ainda é muito recente. Não é muito comparada a outras culturas, mas é suficiente para gerar um modus operandi próprio. No Brasil, os trabalhadores de organizações públicas sempre necessitaram possuir habilidades diplomáticas nas suas relações de trabalho para não provocarem divergências com a administração pouco competente dos gestores. Nas organizações públicas, são as relações de estima e os jogos de influência os verdadeiros indicadores de poder no Brasil. Segundo Castor e José (1998), a história da administração brasileira é uma repetição monótona da luta entre duas forças: de um lado, uma burocracia formalista, ritualista, centralizadora, ineficaz e adversa às tentativas periódicas de modernização do aparelho do Estado, aliada aos interesses econômicos retrógrados e conservadores, embora politicamente influentes; de outro, as correntes modernizantes da burocracia e seus próprios aliados políticos e empresariais. A primeira quer perpetuar seu controle social e seus privilégios por meio da centralização burocrática, de natureza conservadora e imobilista. As forças modernizantes, por sua vez, industrializadas e abertas ao exterior, exigindo novas missões para o Estado, principalmente na área de ampliação da infraestrutura econômica e social, hoje apontam para a globalização e o liberalismo. De um lado tem-se a burocracia em seu sentido corporativo, centralizadora e, portanto, contrária às mudanças na organização e nas formas de operar do aparelho do Estado; e de outro, as forças inovadoras, que, não raramente, encontram muita dificuldade para implementar de maneira efetiva projetos de reforma. Essas forças inovadoras procuram introduzir, nas organizações públicas, uma cultura de flexibilidade e de gestão empreendedora que permita às organizações públicas atuarem de forma eficiente, num mundo de rápidas transformações. De acordo com Castor e José (1998), a elevada autonomia operacional concedida às organizações públicas implica em privilégios corporativistas, práticas de favorecimento e de clientelismo, quando não de exercício duvidoso do cargo. Por isso, entre as demandas das organizações públicas, a principal que todos devem considerar é a tentativa de transformação da cultura imposta a elas desde o princípio da criação do serviço público. Isso fica evidente quando Guimarães (2000:127) afirma que "no setor público, o desafio que se coloca para a nova Administração Pública é como 11 transformar estruturas burocráticas, hierarquizadas e que tendem a um processo de insulamento em organizações flexíveis e empreendedoras". O mesmo autor afirma que essa transformação só é possível quando ocorrer uma ruptura com os modelos tradicionais de administração dos recursos públicos e introduzir-se uma nova cultura de gestão. Para Gaster (1999), a baixa qualidade dos serviços públicos gera e perpetua uma baixa expectativa em relação ao que pode ser oferecido, tanto por usuários quanto por prestadores de serviços, contribuindo, assim, para gerar um ciclo vicioso de insatisfação e frustração de gerentes e usuários. 2. ORGANIZAÇÃO PÚBLICA x ORGANIZAÇÃO PRIVADA x ORGANIZAÇÕES DO TERCEIRO SETOR As organizações públicas mantêm as mesmas características básicasdas demais organizações, acrescidas, entretanto de algumas especificidades como: Apego às regras e rotinas, Supervalorização da hierarquia, Paternalismo nas relações, Apego ao poder. De acordo com Carbone (2000), as características da organização pública que dificultam a sua mudança são as seguintes: Burocratismo — excessivo controle de procedimentos, gerando uma administração engessada, complicada e desfocada das necessidades do país e do contribuinte; Autoritarismo/centralização — excessiva verticalização da estrutura hierárquica e centralização do processo decisório; Aversão aos empreendedores — ausência de comportamento empreendedor para modificar e se opor ao modelo de produção vigente; Paternalismo — alto controle da movimentação de pessoal e da distribuição de empregos, cargos e comissões, dentro da lógica dos interesses políticos dominantes; Levar vantagem — constante promoção da punição àqueles indivíduos injustos, obtendo vantagens dos negócios do Estado; Reformismo — desconsideração dos avanços conquistados, descontinuidade administrativa, perda de tecnologia e desconfiança generalizada. Corporativismo como obstáculo à mudança e mecanismo de proteção à tecnocracia. Um ponto fundamental ao planejamento e à gestão pública, levantado por Martelane (1991), é a presença de dois corpos funcionais com características nitidamente distintas: um permanente e outro não- permanente. O corpo permanente é formado pelos trabalhadores de carreira, 12 cujos objetivos e cultura foram formados no seio da organização, e o não permanente é composto por administradores políticos que seguem objetivos externos e mais amplos aos da organização. O conflito entre eles é acentuado pela substituição dos trabalhadores não permanentes, que mudam a cada novo mandato. Schall (1997) afirma que essa descontinuidade administrativa é um dos pontos que mais diferenciam a organização pública da privada, conferindo às organizações públicas características específicas, que também podem ser aplicadas à realidade brasileira, como: Projetos de curto prazo — cada governo só privilegia projetos que possam concluir em seu mandato, para ter retorno político; Duplicação de projetos — cada novo governo inicia novos projetos, muitas vezes quase idênticos, reivindicando a autoria para si; Conflitos de objetivos — conflito entre os objetivos do corpo permanente e do não permanente, o que pode gerar pouco empenho em relação aos procedimentos que vão contra interesses corporativos — ciência de que a chefia logo será substituída; Administração amadora — administração feita por indivíduos com pouco conhecimento da história e da cultura da organização e, muitas vezes, sem o preparo técnico necessário — predomínio de critérios políticos em detrimento da capacidade técnica ou administrativa dos nomeados. 3. ADMINISTRAÇÃO PRIVADA A pessoa tem livre mobilidade entre as classes (oportunidade de crescimento). O tipo ideal elaborado por Max Weber referente à burocracia forneceu uma base para as reformulações contemporâneas da análise da organização. Weber analisou a burocracia destacando as seguintes características: 1. Princípio das atribuições oficiais (grau de especialização); 2. Princípio da hierarquia funcional (sistema racionalmente organizado de mando e subordinação, linha de comando); 3. Uniformidade na organização de tarefas (conjunto específico de regras para tomada de decisão); 4. Formação profissional (recrutamento baseado no conhecimento técnico e perícia); 5. Eficiência dos funcionários; 6. Normas; 7. Promoção por mérito e estabilidade no cargo; 8. Formalização de procedimento. 13 Então de acordo com Weber, na Administração Privada às pessoas tem a oportunidade de trabalhar para ter seu dinheiro, ter reconhecimento profissional e ser promovido de cargo por mérito próprio. As pessoas podem escolher em qual das classes sociais quer estar incluída e lutar por essa posição. Na Administração Privada a pessoa que tem mais ambição pode trabalhar mais e consequentemente ganhar mais dinheiro para satisfazer suas necessidades, tanto pessoais quanto profissionais. As pessoas também têm a liberdade de mudar de vida e abrir seu próprio negócio e assim administrá-lo da maneira que melhor lhe convém. Oferecer o melhor serviço para alcançar a satisfação do cliente se tornando competitiva. Conforme citado acima, a Administração Privada possui muitos meios para melhor atender clientes, para sobreviver (quando bem administrada) e para ser mais bem vista perante a sociedade. Todas as organizações funcionam em um ambiente competitivo, seja próximo e imediato ou não. O ambiente competitivo compreende organizações específicas com as quais a organização interage. O ambiente competitivo inclui os concorrentes atuais, a ameaça de novos entrantes, a ameaça de substitutos e o poder de fornecedores e consumidores. Portanto, quem sai ganhando é o cliente que terá o poder de escolha. As empresas vão ―brigar‖ entre si, procurando sempre ser a melhor, ter melhores preços e qualidade, atender com eficiência seus clientes, para obter maiores vendas e lucros. Se existissem apenas organizações públicas, não haveria esse leque de opções que são ofertados hoje às pessoas. Seria ofertada a maneira como a empresa quer vender, e não como o cliente quer comprar. A competitividade pode ser caracterizada pela busca da produção em certa escala, com preço competitivo e que proporcione satisfação aos clientes. Competitividade em nível global e satisfação do cliente fazem parte do dia-a-dia das empresas, e diante disso é fundamental aproximar-se do cliente, e conhecer suas necessidades e valores. Na Gestão Pública não se faz necessária essa preocupação, pois ela tem a finalidade de proporcionar serviços aos cidadãos, além de arrecadar tributos. Já a iniciativa privada tem o objetivo de fazer a empresa gerar lucro. E para isso, precisa conquistar novos clientes todos os dias, ofertando inúmeros benefícios, bem como preço e qualidade. Maior flexibilidade de benefícios individuais, possibilitando o aumento da renda per capita. 14 As empresas privadas realizam função produtiva fundamental em uma economia. Como essas empresas pertencem a pessoas – totalmente dependentes destas empresas – e não ao Estado, o trabalho que os empregados desenvolvem neste tipo de empresa é muito maior do que se trabalhassem em algum lugar que pertencesse ao Estado, ou seja, pertence a todos e ao mesmo tempo a ninguém. O conceito a que me refiro é o de produtividade, ou seja, maior eficiência das pessoas em diferentes condições de trabalho. Weber, em seu tipo ideal, afirmava que as empresas devem ter suas tarefas realizadas por profissionais. Nesse aspecto a empresa privada leva vantagem sobre a empresa estatal, pois na empresa privada há uma flexibilidade muito grande em relação à seleção de pessoal, e ainda, se a pessoa selecionada não corresponder às expectativas ela pode ser substituída sem grandes problemas. O que acontece na Administração Pública é uma grande padronização da seleção de pessoas através de concursos, isso pode, por um lado, diminuir o paternalismo, mas por outro lado, causa ineficiência e, além disso, muitas vezes a pessoa selecionada não possui as características aspiradas pelo cargo em questão. Dessa perspectiva, pode-se dizer que as empresas privadas são muito eficientes frente às empresas públicas, pois o objetivo principal delas consiste em buscar a maximização dos lucros, ou seja, aumentar a diferença entre suas receitas e seus custos. Partindo dessa análise, conclui-se que a Administração Privada gera eficiência. Eficiência causa aumento nos lucros. O aumento nos lucros propicia, entre outros, o investimento e o crescimento da economia. Além disso, o PIB e a riqueza das nações se maximizam. Cada um é responsável pelasua qualidade de vida. A Administração Pública defende uma maior igualdade entre as pessoas, mas como garantir uma boa qualidade de vida para todos? O governo vai conseguir sustentar todos dignamente? Haverá igualdade entre todos? Teoricamente qualquer proposta pode parecer perfeita, mas na prática nem sempre é assim. Para responder a estas questões abordaremos o exemplo da antiga URSS, que implantou o regime socialista na década de 20. A princípio a população toda estava ansiosa por esse regime político, mas ao decorrer dos anos, descobriram que não era toda aquela perfeição anunciada. Nesse período os problemas gerados pela burocratização do governo soviético foram piorando a situação social, política e econômica do país. As promessas de prosperidade e igualdade, propagandeadas pelos veículos de comunicação estatais, faziam contraste com os privilégios a uma classe que vivia à custa da riqueza controlada pelo governo, enquanto o resto do povo estava em péssimas condições. 15 Na Administração Privada cada um é responsável pela sua qualidade de vida. O seu sucesso ou fracasso vai depender única e exclusivamente de si mesmo. 4. EQUILÍBRIO ENTRE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E PRIVADA Posterior ao que foi visto sobre Administração Pública e Privada, pode-se perceber a importância de ambas para que haja o equilíbrio da sociedade, pois se somente uma delas for intensificada haverá um abalo na estrutura social em que as pessoas estão inseridas. Se o modelo de administração fosse focado na gestão pública, as organizações e as pessoas em que delas fazem parte não seriam competitivas e não teriam a oportunidade de desenvolvimento pelo reconhecimento do seu trabalho. Também as pessoas não teriam tanto poder de escolha e seriam dependentes desse tipo organização. Entretanto, se a sociedade estivesse baseada na iniciativa privada a questão mais intensificada seria a desigualdade, pois os de maior poder aquisitivo teriam o privilégio de possuírem maior escolha e melhores oportunidades, fazendo com que as classes econômicas mais baixas fossem excluídas cada vez mais. No entanto, a burocracia existe em ambas as administrações e não se intensificaria ou se extinguiria se apenas uma delas reinasse. A burocracia faz com que esses dois tipos de gestão caminhem lado a lado e ao mesmo tempo uma contra a outra. Contudo, a organização privada depende da pública e vice-versa, para que haja estabilidade e não hajam oscilações nas ações tomadas por ambas no contexto social. Isso faz com que uma gestão fiscalize a outra, havendo assim, o já citado, equilíbrio da sociedade. 5. Organização do terceiro setor O primeiro setor é o governo, que é responsável pelas questões sociais. O segundo setor é o privado, responsável pelas questões individuais. Com a falência do Estado, o setor privado começou a ajudar nas questões sociais, através das inúmeras instituições que compõem o chamado terceiro setor. Ou seja, o terceiro setor é constituído por organizações sem fins lucrativos e não governamentais, que tem como objetivo gerar serviços de caráter público. 16 6. PRINCÍPIOS E FUNDAMENTOS DA GESTÃO PÚBLICA PARA EXCELÊNCIA O Modelo de Excelência em Gestão Pública tem como base os princípios constitucionais da Administração Pública e como pilares os fundamentos da excelência gerencial. Princípios são proposições que contém as diretrizes estruturais de determinada ciência, pelos quais seu desenvolvimento deverá pautar-se. A atual Constituição da República Federativa do Brasil, no caput do seu artigo 37, enuncia que ―a Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência‖. Percebe-se, então, que a Gestão Pública deve ser exercida obrigatoriamente com observância da: Legalidade, isto é, estrita obediência à lei, pois nenhum resultado poderá ser considerado bom, nenhuma gestão poderá ser reconhecida como de excelência à revelia da lei. Impessoalidade, ou seja, não fazer distinção entre as pessoas, excetuando-se os casos previstos em lei. A cortesia, a rapidez no atendimento, a confiabilidade e o conforto são requisitos de um serviço público de qualidade e devem ser disponibilizados a todos os usuários indistintamente. Em se tratando de organização pública, todos os seus usuários são preferenciais, são pessoas muito importantes. Moralidade, isto é, pautar a Gestão Pública por um código moral. Não se trata de ética (no sentido de princípios individuais, de foro íntimo), mas de princípios morais de aceitação pública. Publicidade, ou seja, ser transparente, dar publicidade aos fatos e aos dados, induzindo ao controle social. Eficiência, isto é, fazer o que precisa ser feito com o máximo de qualidade ao menor custo possível. Não se trata de redução de custo de qualquer maneira, mas de buscar a melhor relação entre qualidade do serviço e qualidade do gasto. As ONG’s (Organizações não governamentais) são organizações formadas pela sociedade civil sem fins lucrativos e que tem como missão a resolução de algum problema da sociedade, seja ele econômico, racial, ambiental, e etc., ou ainda a reivindicação de direitos e melhorias e fiscalização do poder público. Também chamado ―terceiro setor‖, embora essa definição não seja muito clara, as organizações sem fins lucrativos são particulares ou públicas, desde que não tenham como principal objetivo a geração de lucros e se houver geração de lucros, estes sejam destinados para o fim a que se dedica a organização não podendo ser repassado aos proprietários ou diretores da organização. 17 Orientados por esses princípios constitucionais, integrantes da base de sustentação do Modelo de Excelência em Gestão Pública, os fundamentos apresentados a seguir com base no disposto no Instrumento para Avaliação da Gestão Pública – Ciclo 2008/2009. I- PENSAMENTO SISTÊMICO: Entendimento das relações de interdependência entre os diversos componentes de uma organização, bem como entre a organização e o ambiente externo, com foco na sociedade. Na prática, implica que as pessoas entendam o seu papel no todo (as inter-relações entre os elementos que compõem a organização – a dimensão interna e a dimensão externa). As organizações públicas são sistemas vivos, integrantes de ecossistemas complexos que devem interagir com o meio e se adaptar. O seu sistema de gestão deve ser dinâmico e capaz de contemplar a organização como um todo para rever e consolidar os seus objetivos e suas estratégias, observando o alinhamento e a interconexão dos seus componentes, ou seja, a consistência entre os seus objetivos, planos, processos, ações e as respectivas mensurações. II- APRENDIZADO ORGANIZACIONAL: Busca contínua e alcance de novos patamares de conhecimento, individuais e coletivos, por meio da percepção, reflexão, avaliação e compartilhamento de informações e experiências. Na prática, a organização deve buscar de maneira estruturada, específica e proativa, o conhecimento compartilhado, utilizar o erro como instrumento pedagógico, disseminar suas melhores práticas, desenvolver soluções e implementar refinamentos e inovações de forma sustentável. A evolução da organização depende da preservação do conhecimento que ela tem de si própria, de sua gestão e de seus processos. III- CULTURA DA INOVAÇÃO: Promoção de um ambiente favorável à criatividade, à experimentação e à implementação de novas ideias que possam gerar um diferencial para a atuação da organização. Na prática, implica em buscar e desenvolver continuadamente ideias originais, incorporando-as a seus processos, produtos, serviços e relacionamentos e romper as barreiras do serviço público antiquado e burocrático, visando a otimizar o uso dos recursos públicos e produzir resultados eficientes para a sociedade. IV- LIDERANÇAE CONSTÂNCIA DE PROPÓSITOS: A liderança é o elemento promotor da gestão, responsável pela orientação, estímulo e comprometimento para o alcance e melhoria dos resultados organizacionais, e deve atuar de forma aberta, democrática, inspiradora e motivadora das pessoas, visando ao desenvolvimento da cultura da excelência, a promoção de relações de qualidade e a proteção do 18 interesse público. É exercida pela alta administração, entendida como o mais alto nível gerencial e a assessoria da organização. Na prática, a alta administração deve atuar como mentora, ter visão sistêmica e abrangente, ultrapassando as fronteiras da organização e as restrições de curto prazo, mantendo comportamento ético, habilidade de negociação e liderando pelo exemplo. A sua atuação deve conduzir ao cumprimento da missão e ao alcance da visão de futuro da organização. V- ORIENTAÇÃO POR PROCESSOS E INFORMAÇÕES: Compreensão e segmentação do conjunto das atividades e processos da organização que agreguem valor para as partes interessadas, sendo que a tomada de decisões e a execução de ações devem ter como base a medição e análise do desempenho, levando em consideração as informações disponíveis. Na prática, implica em postura proativa relacionada à noção de antecipação e resposta rápida às mudanças do ambiente – percepção dos sinais do ambiente e antecipação - com vistas a evitar problemas e/ou aproveitar oportunidades. A resposta rápida agrega valor à prestação dos serviços públicos e aos resultados do exercício do poder de Estado. A orientação por processos permite planejar e executar melhor as atividades pela definição adequada de responsabilidades, uso dos recursos de modo mais eficiente, realização de prevenção e solução de problemas, eliminação de atividades redundantes, aumentando a produtividade. Os fatos e dados gerados em cada um desses processos, bem como os obtidos externamente à organização, se transformam em informações que subsidiam a tomada de decisão e alimentam a produção de conhecimentos. Esses conhecimentos dão à organização alta capacidade para agir e poder para inovar. VI- VISÃO DE FUTURO: Indica o rumo de uma organização. A constância de propósitos a mantém nesse rumo. Está diretamente relacionada à capacidade de estabelecer um estado futuro desejado que oriente o processo decisório e que permita à organização antecipar-se às necessidades e expectativas dos cidadãos e da sociedade. Inclui, também, a compreensão dos fatores externos que afetam a organização com o objetivo de gerenciar seu impacto na sociedade. Na prática, implica em pensar, planejar e aprender estrategicamente, obtendo resultados de alto desempenho e sustentáveis. É por meio da formulação das estratégias que a organização prepara-se para colocar em prática sua visão de futuro. O alcance dessa visão é o resultado da implementação dessas estratégias sistematicamente monitoradas para readequá-las e redirecioná-las, quando for o caso. VII- GERAÇÃO DE VALOR: Alcance de resultados consistentes, assegurando o aumento do valor tangível e intangível de forma sustentada para todas as partes interessadas. Na prática, a organização deve enfatizar o acompanhamento dos resultados 19 em relação às suas finalidades e metas, a comparação destes com referenciais pertinentes e o monitoramento da satisfação de todas as partes interessadas, obtendo sucesso de forma sustentada e adicionando valor para todas elas. VIII- COMPROMETIMENTO COM AS PESSOAS: Estabelecimento de relações com as pessoas, criando condições de melhoria da qualidade nas relações de trabalho, para que elas se realizem profissional e humanamente, maximizando seu desempenho por meio do comprometimento, de oportunidade para desenvolver competências e de empreender, com incentivo e reconhecimento. Na prática, implica em dar autonomia para atingir metas, alcançar resultados e assumir riscos, criar oportunidades de aprendizado e desenvolvimento de competências, reconhecer o bom desempenho, criar práticas flexíveis e produtivas para atrair e reter talentos, propiciando um clima organizacional participativo e agradável. IX- FOCO NO CIDADÃO E NA SOCIEDADE: Direcionamento das ações públicas para atender continuadamente as necessidades dos cidadãos e da sociedade, na condição de sujeitos de direitos, beneficiários dos serviços públicos e destinatários da ação decorrente do poder de Estado exercido pelas organizações públicas. Na prática, admite que as organizações públicas têm obrigação de atender, com qualidade e presteza, as necessidades e as demandas dos cidadãos usuários, atuais e potenciais, e da sociedade de forma regular e contínua, devendo para tal alinhar as suas ações e resultados a tais necessidades e expectativas e antecipar as necessidades futuras deles, o que implica em estabelecer um compromisso com a sociedade no sentido de fazer o melhor no cumprimento da sua missão institucional considerando o interesse público. È dever da Administração Pública garantir o direito dos cidadãos de acesso aos serviços públicos de maneira contínua, em especial no que se refere aos serviços essenciais. X- DESENVOLVIMENTO DE PARCERIAS: Desenvolvimento de atividades em conjunto com outras organizações com objetivos específicos comuns, buscando o pleno uso das suas competências complementares para desenvolver sinergias. Na prática, implica em desenvolver maior interação, relacionamento e atividades compartilhadas com outras organizações, visando a entrega de valor agregado a suas partes interessadas por meio da otimização das suas competências essenciais. Essas parcerias – formalizadas por um dado período para atingir um objetivo estratégico - podem ser com clientes, fornecedores, organizações de cunho social ou competidores, sendo baseadas em benefícios mútuos claramente identificados. 20 XI- RESPONSABILIDADE SOCIAL: Atuação voltada para assegurar às pessoas a condição de cidadania com garantia de acesso aos bens e serviços essenciais, e ao mesmo tempo tendo também como um dos princípios gerenciais a preservação da biodiversidade e dos ecossistemas naturais, potencializando a capacidade das gerações futuras de atender suas próprias necessidades. Na prática, pressupõe o reconhecimento da sociedade como parte integrante do ecossistema da organização, com necessidades e expectativas que precisam ser identificadas, compreendidas e atendidas. Consiste no exercício constante da consciência moral e cívica da organização. O respeito à individualidade, ao sentimento coletivo, à liberdade de associação, bem como a adoção de políticas não discriminatórias e de proteção das minorias devem orientar as relações da organização com as pessoas. A organização deve buscar o desenvolvimento sustentável, identificar os impactos na sociedade que possam decorrer de suas instalações, processos, produtos e serviços e executar ações preventivas para eliminar ou minimizar tais impactos. Deve também preservar os ecossistemas naturais, conservar os recursos não renováveis, racionalizar o uso dos recursos renováveis e ainda atender e superar os requisitos legais e regulamentares associados aos seus bens, serviços, processos e instalações. Implica também no exercício da cidadania mediante o apoio a ações de interesse social como: educação e assistência comunitária; promoção da cultura, do esporte e do lazer e participação no desenvolvimento nacional, regional ou setorial. XII- CONTROLE SOCIAL: Atuação que se define pela participação das partes interessadas no planejamento, acompanhamento e avaliação das atividades da Administração Pública e na execução das políticas e dos programas públicos. Na prática, a Administração Pública deve garantir visibilidade de seus atos e ações e implementar mecanismos de participação social. Implica em disponibilizar informações sobre as ações públicas em condições de serem entendidas, interpretadase de possibilitarem efetivamente o controle social, bem como em tornar acessíveis aos cidadãos as informações sobre o funcionamento da Administração Pública. XIII- GESTÃO PARTICIPATIVA: Estilo de gestão que determina uma atitude gerencial da alta administração que busque o máximo de cooperação das pessoas, reconhecendo a capacidade e o potencial diferenciado de cada um e harmonizando os interesses individuais e coletivos, a fim de conseguir a sinergia das equipes de trabalho. Na prática, uma gestão participativa é implementada dando-se às pessoas autonomia para o alcance de metas e cobrando a cooperação, o 21 compartilhamento de informações e a confiança para delegar. Em resposta, as pessoas assumem os desafios e os processos de trabalho dos quais participam, tomando decisões, criando, inovando e gerando um clima organizacional saudável. VAMOS FAZER UMA REVISÃO? 1. Gestão Pública é conduzir a organização para cumprir a missão: (Planejar -Organizar -Dirigir -Coordenar –Controlar) 2. Quanto maior for a demanda e mais escassos forem os recursos, maior capacidade de gestão será exigida. 3. O Modelo de Excelência em Gestão Pública foi concebido a partir da premissa de que é preciso ser excelente sem deixar de ser público. 4. Fundamentos da Gestão Pública por excelência: Legalidade - Estrita obediência à lei. Moralidade- Pautar a Gestão Pública por um código moral. Impessoalidade - Não fazer acepção de pessoas. Publicidade- Ser transparente, dar publicidade aos dados e fatos. Eficiência - Fazer o que precisa ser feito com o máximo de qualidade ao menor custo possível. Excelência dirigida ao cidadão - A excelência em Gestão Pública pressupõe atenção prioritária ao cidadão e à sociedade na condição de usuários de serviços públicos e destinatários da ação decorrente do poder de Estado exercido pelas organizações públicas. Gestão participativa- O estilo da Gestão Pública de excelência é participativo. Isso determina uma atitude gerencial de liderança, que busque o máximo de cooperação das pessoas, reconhecendo a capacidade e o potencial diferenciado de cada um e harmonizando os interesses individuais e coletivos, a fim de conseguir a sinergia das equipes de trabalho. Gestão baseada em processos e informações - O centro prático da ação da Gestão Pública de excelência é o processo, entendido como um conjunto de atividades inter-relacionadas ou interativas que transforma insumos (entradas) em produtos/serviços (saídas) com alto valor agregado. Valorização das pessoas - As pessoas fazem a diferença quando o assunto é o sucesso de uma organização. A valorização das pessoas pressupõe dar autonomia para atingir metas, criar oportunidades de aprendizado, de desenvolvimento das potencialidades e reconhecimento pelo bom desempenho. 22 Visão de futuro - A busca da excelência nas organizações públicas é diretamente relacionada à sua capacidade de estabelecer um estado futuro desejado que dê coerência ao processo decisório e que permita à organização antecipar-se às novas necessidades e expectativas dos cidadãos e da sociedade. Aprendizado organizacional - O aprendizado deve ser internalizado na cultura organizacional tornando-se parte do trabalho diário em quaisquer de suas atividades, seja na constante busca da eliminação da causa de problemas, na busca de inovações e na motivação das pessoas pela própria satisfação de executarem suas atividades sempre da melhor maneira possível. Agilidade - A postura proativa está relacionada à noção de antecipação e resposta rápida às mudanças do ambiente. Para tanto, a organização precisa antecipar-se no atendimento às novas demandas dos seus usuários e das demais partes interessadas. Foco em resultados - O resultado é a materialização de todo o esforço da organização para o atendimento das necessidades de todas as partes interessadas. Inovação - Inovação significa fazer mudanças significativas para melhorar os processos, serviços e produtos da organização e criar novos valores para as partes interessadas da organização. Controle social - A gestão das organizações públicas tem que estimular o cidadão e a própria sociedade a exercer ativamente o seu papel de guardiãs de seus direitos e de seus bens comuns. MEIRELLES elabora o seu conceito: "Em sentido formal, a Administração Pública, é o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do Governo; em sentido material, é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços do próprio Estado ou por ele assumido em benefício da coletividade. Numa visão global, a Administração Pública é, pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas." 5. Órgão Público - É uma unidade que faz parte da Administração Pública, que tem como dever representar o Estado e agir pelo interesse público. São entidades governamentais responsáveis pela administração direta ou indireta e gerenciamento dos recursos públicos. Tais entidades se dividem em federais, estaduais e municipais, estando também vinculadas a um dos Três Poderes. 6. Recebem incumbência da Administração Pública para representá- la mediante remuneração. 23 XIV- PRINCÍPIOS BÁSICOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA L egalidade I mpessoalidade M oralidade P ublicidade Eficiência Legalidade- O Estado só faz aquilo que a lei determinar. Impessoalidade – Exprime que a atuação do agente público deve ter sempre a ausência de subjetividade, fica impedido de considerar interesses próprios ou de terceiros. Moralidade - Relaciona com a ideia de honestidade, ética Publicidade – representa divulgação. Eficiência – Consiste na busca de resultados práticos de produtividade, de economicidade. XV- A ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA E SERVIÇOS PÚBLICOS Administração indireta Por outorga Permissionária, Concessionária Por Autorizadas delegação Administração Pública Descentralizada Centralizada Administração Direta 24 Serviço centralizado - é o que o Poder Público presta por seus órgãos, em seu nome e sob sua exclusiva responsabilidade. Serviço descentralizado – (descentralização política e descentralização administrativa). Descentralização política – possui autonomia. Descentralização administrativa – possuem auto – administração. XVI- ORGÃOS PÚBLICOS São centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada a pessoa jurídica a que pertence. Função – são atribuições conferidas aos órgãos, cargos e agentes. Cargo ou Emprego – são os lugares criados no órgão para serem providos por agentes. Agentes - são todas as pessoas físicas, vinculadas ou não ao Estado, que prestam serviço ao mesmo, de forma permanente ou ocasional. ATENÇÃO Autarquias são criadas por lei específica, independem de registro e são organizadas por Decreto. Tem personalidade jurídica própria e de Direito Público. Tem função pública própria e típica, outorgada pelo Estado. Os servidores de autarquias podem ser Estatutários ou celetistas. Possuem patrimônio próprio e atribuições estatais específicas. Exemplo: Universidades. Entidades Empresariais – são autorizadas por lei específica. Os atos constitutivos são do Poder Executivo e deve transcrição no registro competente. Tem personalidade jurídica própria e de Direito Privado; nasce com o registro de seu estatuto elaborado segundo a lei que autoriza sua criação. Podem ser: Empresa pública ou Sociedade de Economia mista. Exemplo: Banco do Brasil. Fundação: podem ser de Direito Público (são criadas por lei específica) ou Direito Privado (sãoautorizadas por lei específica). 25 CAPÍTULO II: LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL SÍNTESE Está em vigor, desde 5 de maio de 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que se constitui no principal instrumento regulador das contas públicas do País, merecendo destaques os seguintes pontos: 1 – São estabelecidos limites para os gastos de pessoal para as três esferas de governo e para cada um dos Poderes, que terão dois exercícios para se adequar a esses limites, representando um avanço em relação à legislação atual, que prevê um limite global, sem explicitar a responsabilidade de cada Poder. 2 – No último ano do mandato, passam a ficar mais difíceis os excessos de despesas, sendo proibido o aumento das despesas com pessoal no segundo semestre, a contratação de antecipação de receita orçamentária (ARO) e a contratação, nos oito últimos meses, de obrigações que não tenham recursos gerados no próprio mandato para seus pagamentos. 3 – Cada nova despesa de duração superior a dois anos, para ser efetivada, deverá ter assegurada a sua fonte de financiamento. 4 – Os prefeitos deverão assumir compromissos com metas fiscais e, a cada quatro meses, apresentar ao Legislativo municipal e à sociedade, demonstrativos quanto ao cumprimento ou não dessas metas. 5 – As dívidas continuam a ser limitadas pela Resolução 78/98, do Senado, até nova aprovação pelo próprio Senado de proposta de limites a ser enviada pelo Presidente da República, no prazo de 90 dias. 6 – Ficam proibidos os refinanciamentos de dívidas de Estados e Municípios, de forma que cada ente da Federação seja responsável pela administração de suas finanças. 7 – O descumprimento dos limites estabelecidos pela lei acarreta a suspensão de transferências voluntárias, a contratação de operações de crédito e a concessão de garantias para a obtenção de empréstimos. Os que descumprirem as regras da Lei de Responsabilidade Fiscal serão punidos pelo Código Penal e pelas sanções propostas no Projeto de Lei 621/99, que prevê os crimes relacionados à Lei de Responsabilidade Fiscal e que se encontra em fase final de tramitação no Congresso Nacional. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), ou Lei Complementar nº 101, é o principal instrumento regulador das contas públicas no Brasil, estabelecendo metas, limites e condições para gestão das Receitas e das Despesas e obrigando os governantes a assumirem compromissos com a arrecadação e gastos públicos. Uma administração transparente e democrática deve mostrar o que fazer e de onde vai tirar os seus recursos, para que possa contar com a confiança da população, que pagará os seus tributos de uma maneira mais consciente e motivada. 26 A LRF se apóia em quatro eixos: Planejamento – é feito por intermédio de mecanismos como o Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA), que estabelecem metas para garantir uma eficaz administração dos gastos públicos. Transparência – é a ampla e diversificada divulgação dos relatórios nos meios de comunicação, inclusive internet, para que todos tenham oportunidade de acompanhar como é aplicado o dinheiro público. Controle – é aprimorado pela maior transparência e pela qualidade das informações, exigindo uma ação fiscalizadora mais efetiva e contínua dos Tribunais de Contas. Responsabilização – são sanções que os responsáveis sofrem pelo mau uso dos recursos públicos. Essas sanções estão previstas na legislação que trata dos crimes de responsabilidade fiscal (Lei 10.028, de 19 de outubro de 2000). CAPÍTULO III: LICITAÇÕES, CONTRATOS E CONVÊNIOS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Os convênios têm sido cada vez mais utilizados pela Administração Pública como instrumentos jurídicos de formalização de práticas cooperativas de interesses recíprocos entre os diversos entes públicos e entre estes e as organizações privadas. Entretanto é muito comum gestores públicos fazerem confusão quando tendem a optar por realizar um convênio ou um contrato. Os dois institutos são procedimentos próprios da Administração Pública, mas que apresentam peculiaridades que os diferenciam. Nos contratos temos dois sujeitos, o contratante e o contratado, enquanto que nos convênios, temos as figuras dos partícipes, ou seja, a concedente, o convenente, o executor e o interveniente. Nos contratos os interesses são opostos ou divergentes, enquanto que nos convênios os interesses são recíprocos. Os contratos se submetem à apenas as regras ditadas na Lei 8.666/93, enquanto que os convênios se submetem a uma série de legislações. Nos contratos realizam-se composições de interesses, enquanto que nos convênios há a conjunção de interesses. O convênio normalmente se executa através de um contrato, enquanto que os contratos não são executados por meio de convênios. Também é imperioso observar que nos convênios as partes ou partícipes, não estão obrigadas a permanecerem pactuadas como nos contratos, apenas indicam a sua vontade voluntária e recíproca de colaborarem em algum assunto de interesse comum. Nesse sentido o convênio se coloca 27 como a simples expressão de uma mera intenção de colaborar para um fim de recíproco interesse, de modo que nada obriga as partes convenentes a manterem-se dentro do convênio, podendo a ele renunciar a qualquer tempo. LICITAÇÃO O Estado do Bem-Estar Social, proposto nos séculos XIX e XX, influenciou de forma bastante significativa no papel do Estado em grande parte dos países capitalistas. Nesta doutrina, o Estado passou a diretamente prestar serviços sociais e intervir na economia. O denominado "Novo Estado" nasce no Brasil nos anos 30 em meio a um cenário de aceleração da industrialização, assumindo um papel decisivo que lhe permite intervir diretamente no setor produtivo de bens e serviços. No redimensionamento do papel do Estado, o modelo administrativo adotado foi o burocrático, que se caracterizou por uma forte padronização e controle dos procedimentos, o que se mostrou eficaz quando o Estado tinha pouca finalidade; entretanto, com o inchamento de suas funções, tornou-se lento e pesado, trazendo uma série de problemas relacionados a gestão. As decisões ficaram bastante restritas e com controles burocráticos excessivos, privilegiando o controle de processos ao invés do controle de resultados. A esse respeito, o ex-ministro Bresser (PEREIRA, 1998a) escreve: A crise capitalista mundial dos anos 80 decretou o fim do Estado do Bem-Estar Social, que tinha sido a solução da crise dos anos 30. Surge a consciência de que o Estado deve se tornar um Estado Mínimo. Este passa a ser visto como um meio e não um fim em si mesmo. Começa a se redefinir no Brasil o papel do Estado, que de um modelo burocrático tende a assumir o papel gerencial. Surge o Estado Liberal, defendendo a Administração Pública gerencial, que tem como características a descentralização administrativa, a delegação de autoridade e de responsabilidade ao gestor público, rígido controle de desempenho, a otimização dos gastos públicos e a utilização de procedimentos mais flexíveis. (PEREIRA, 1998a). Principalmente nos países ainda em desenvolvimento, o tamanho do Estado não sofreu grandes reduções, haja vista que este ainda vem servindo como redutor direto de passivos sociais existentes, ainda mantendo uma significativa carga de gastos. Assim sendo, resta a política de eficiência na utilização dos recursos públicos como saída para o equilíbrio econômico. A crescente preocupação com o uso eficiente dos recursos públicos tem resultado em iniciativas voltadas para o controle das despesas com compras e contratações. Embora essas despesas representem uma parcela menor no orçamento relativamente às despesas com pessoal, o bom gerenciamento dos recursos aplicados em custeio constitui uma alternativa complementar para o aumento da eficiência na utilização dos gastos públicos e para melhorar o desempenhodas organizações governamentais. (ENAP, 2002). Devido ao reconhecimento da importância do uso eficiente dos recursos públicos, a Constituição Federal de 1988 trouxe no inciso XXI do 28 art. 37 a previsão legal que obriga que as obras, serviços, compras e alienações públicas sejam feitas através de processo licitatório, assegurando igualdade de condições a todos os concorrentes. A previsão constitucional foi regulamentada pela Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993, atualizada pelas Leis nº 8.883, de 8 de junho de 1994, 9.648, de 27 de maio de 1998 e pela Lei 9.854, de 27 de outubro de 1999. É a lei geral de Licitações e Contratos Administrativos. Apesar de ter sido sancionada sobre o período de influência da política gerencial, 1993, a lei que normatiza os processos de compras da Administração Pública no Brasil, é caracterizada pela sua rigidez e elevado controle burocrático. Entretanto, tem-se que considerar que se vinha de um processo de impeachment do Presidente da República, exatamente por suspeitas de favorecimentos em contratações no governo federal, sendo que estes acontecimentos influenciaram para o engessamento da previsão legal que estava por vir. A Lei 8.666/93 é considerada por alguns especialistas como um dos principais entraves à melhoria da gestão das aquisições governamentais. Estes afirmam que a licitação traz regulamentações extremamente complexas e morosas e que não garante a pretendida transparência e a ausência de corrupção. O excesso de formalismo e de uniformidade nos procedimentos desta Lei leva a uma demora excessiva para a realização de qualquer processo de compra além de se apresentar como uma forma de controle burocrático de eficácia duvidosa (PIMENTA, 1998). Barros (1995) explica que: Com a licitação, entre outros fins, o legislador procurou garantir a contratação contra conluios, partindo do pressuposto ou do preconceito de que administradores e administrados não merecem confiança. Mas os conluios subsistiram com a licitação, eles existem na licitação. Essa impotência do instituto levou a doutrina a repetir o cotejo entre o risco de conluio que não deixa de existir e a perda de eficiência que passa a existir com a licitação, a fim de reiterar o questionamento em face daquele pressuposto de desconfiança. Os balanços recentes são mais negativos que os precedentes, concluindo pela ineficácia da licitação perante os seus fins. A corrente que defende a Lei afirma que é impossível controlar as aquisições públicas sem os processos licitatórios e argumentam ainda que este instrumento é o meio capaz de gerar economicidade, igualdade e moralidade nas contratações públicas (PIMENTA, 1998). No seu Artigo 1º a Lei 8.666/93 estabelece: Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Segundo Justen Filho (2000), a licitação consiste em um procedimento administrativo, composto de atos sequenciais, ordenados e independentes, mediantes os quais a Administração Pública seleciona a proposta mais vantajosa para o contrato de seu interesse, devendo ser conduzida em estrita conformidade com os princípios constitucionais e aqueles que lhes são correlatos. 29 A Lei 8.666/93 em seu Art. 3º prevê: A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia e ao selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhe são correlatos. A Lei 8.666/93 estabeleceu cinco modalidades de licitação: Concorrência; Tomada de Preços; Convite; Concurso; Leilão. Entretanto, a Lei 10.520, de 17 de julho de 2002, instituiu a sexta modalidade de licitação denominada Pregão, para aquisição de bens e serviços comuns. Para cada modalidade de licitação há exigências específicas de procedimentos, formalização do processo e prazos. Respeitadas as exceções estabelecidas na Lei, o que determina a modalidade da contratação é o valor do objeto a ser contratado. É importante salientar que a obrigatoriedade em utilizar as modalidades Concorrência; Tomada de Preços e Convite, é dada para valores superiores a um limite estabelecido nas legislações de cada Ente Federativo; porém, valores abaixo do limite também podem ser licitados através das modalidades mais complexas, caso seja necessário, ou seja, pequenas compras podem ser realizadas através de Concorrência. As modalidades Concurso, Leilão e Pregão têm procedimentos diversos e não estão vinculadas a tabelas de valores. O Concurso é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados, para escolha de trabalho técnico, científico ou artístico, mediante a instituição de prêmios ou remuneração aos vencedores. O Leilão é a modalidade de licitação para a venda de bens móveis sem serventia para a Administração e mercadorias legalmente apreendidas ou penhoradas. O Pregão é a modalidade de licitação para aquisição de bens e serviços comuns, qualquer que seja o valor estimado, onde a disputa pelo fornecimento é feita por meio de propostas e lances em sessão pública ou por meio eletrônico. Justen Filho (2000) descreve o Pregão nos seguintes termos: O pregão é absolutamente peculiar, com duas características fundamentais: uma consiste na inversão das fases de habilitação e julgamento, outra é a possibilidade de renovação de lances por todos ou alguns dos licitantes, até chegar-se à proposta mais vantajosa. Em segundo lugar, o pregão comporta propostas por escrito, mas o desenvolvimento do certame envolve a formação de novas proposições ("lances"), sobre forma verbal (ou, mesmo, por via eletrônica). Em terceiro lugar, podem participar quaisquer pessoas, inclusive aqueles não inscritos em cadastro. Sob um certo ângulo, o pregão é uma modalidade muito similar ao leilão, apenas que não se destina a alienação de bens públicos e à obtenção da maior oferta possível. O pregão visa à aquisição de bens ou contratações de serviços comuns, pelo menor preço. 30 O Pregão tem uma peculiaridade em relação ao seu objeto, pois este só pode ser bens e serviços de uso comum, cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos em edital, sendo vedada a utilização para bens e serviços de engenharia, locações imobiliárias e alienações. Além de prever as modalidades de licitação, a Lei 8.666/93 estabelece em seu art. 45, os tipos de julgamento das propostas, que devem ser previamente estabelecidos no ato convocatório e de acordo com os fatores exclusivamente nele referidos, de maneira a possibilitar sua aferição pelos licitantes e pelos órgãos de controle. Os critérios podem ser por menor preço, melhor técnica, técnica e preço ou maior lance ou oferta. No Menor Preço, será vencedor o licitante que apresentar a proposta de acordo com as especificações constantes no edital e ofertar o menor preço. Na Melhor Técnica, será selecionado o proponente melhor qualificado para execução de uma técnica para atingir um determinado fim. Na Técnica e Preço será selecionada a proposta que alcance a maior média ponderada das valorizações das propostas técnicas e de preço, de acordo com os preços pré-estabelecidos. No Maior Lance ou oferta vence o licitante que fizer a melhor proposta quando da alienação de bens ou concessão de direito real de uso. Apesar de o ordenamento jurídico brasileiro ter referendado a licitação como regra para a contratação, por parte da Administração Pública, este prevê exceções nas quais a contratação pode ser realizada de forma direta. As previsões transcritas tanto no art. 17 quanto no art. 24 da Lei 8.666/93,só devem ocorrer por razões de interesse público e nos casos expressamente previstos. Justem Filho (2000) assim descreve sobre a questão: a supremacia do interesse público fundamenta a exigência, como regra geral, de licitação para contratações da Administração Pública. No entanto, existem hipóteses em que a licitação formal seria impossível ou frustraria a própria consecução dos interesses públicos. (...). Por isso, autoriza-se a Administração a adotar outro procedimento, em que formalidades são suprimidas ou substituídas por outras. Uma das formas de contratação direta é a inexigibilidade de licitação, que tem como característica o fato da licitação não ser possível, haja vista que um dos possíveis competidores possui qualidades que atendem de forma exclusiva às necessidades da Administração Pública, inviabilizando os demais participantes. A utilização deste dispositivo deverá obedecer a comprovação de exclusividade em relação a especificação do item a ser contratado, sendo vedada a indicação de uma marca específica quando houver mais de uma que atenda as exigências descritas no item. Outra forma de contratação direta é através da dispensa de licitação, que tem como característica a possibilidade da licitação, porém não se realiza por conveniência administrativa. Para caracterizar a dispensa, a Lei 8.666/93, no seu art. 24, enumerou 24 situações que tornam facultativo o processo licitatório. Fatores 31 como emergência e a relação custo-benefício, são exemplos do que deve ser levado em consideração na opção deste tipo de contratação. Em relação aos procedimentos para contratação, a Lei 8.666/93, nos seus artigos 14 e 15, traz de forma bastante objetiva as regras que deverão ser obedecidas nos procedimentos de contratação com a Administração Pública. A Lei 8.666/93 prevê: Art. 14. Nenhuma compra será feita sem a adequada caracterização de seu objeto e indicação dos recursos orçamentários para seu pagamento sob pena de nulidade do ato e responsabilidade de quem lhe tiver dado causa. Art. 15. As compras, sempre que possível, deverão: I. Atender ao princípio da padronização, que imponha compatibilidade de especificações técnicas e de desempenho, observadas, quando for o caso, as condições de manutenção, assistência técnica e garantias oferecidas; II. Ser processadas através de sistema de registro de preços; III. Submeter-se às condições de aquisição e pagamento semelhantes às do setor privado; IV. Ser subdivididas em tantas parcelas quantas necessárias para aproveitar as peculiaridades do mercado, visando economicidade; V. Balizar-se pelos preços praticados no âmbito dos órgãos e entidades da Administração Pública. De acordo com o art. 15 da Lei 8.666/93, as compras, sempre que possível, deverão ser processadas através de sistema de registro de preços. Este consiste em uma forma de contratação, onde a Administração Pública promove uma concorrência para estabelecer preços para itens que virá a necessitar, gerando para o fornecedor vencedor uma expectativa de venda de acordo com a necessidade futura da administração, até o limite do quantitativo previsto no processo licitatório. Este modelo traz características bastante positivas para a Administração Pública, tais como, a redução significativa de gastos com gestão de grandes estoques e a não necessidade de disponibilizar um grande volume de capital em uma única compra, haja vista que estas serão realizadas de forma paulatina, atendendo a cada necessidade que possa surgir. FAÇA UMA REVISÃO: Descreva as características de: licitações, contratos e convênios na Administração Pública. 32 CAPÍTULO IV: LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é uma das três leis orçamentárias previstas na Constituição de 1988. A LDO orienta a elaboração e a execução da Lei Orçamentária Anual (LOA). De acordo com o parágrafo 2º do art. 165 da CF, a LDO: compreenderá as metas e prioridades da Administração Pública, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente: Orientará a elaboração da LOA; Disporá sobre as alterações na legislação tributária; e Estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. CONCEITO IMPORTANTE O Plano Diretor, instrumento de preservação dos bens ou áreas de referência urbana, previsto constitucionalmente e também através do Estatuto da Cidade, é uma lei municipal que estabelece diretrizes para a adequada ocupação do município, determinando o que pode e o que não pode ser feito em cada parte do mesmo. 33 CAPÍTULO V: GESTÃO FINANCEIRA EM ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS O Estado se apresenta ora em sua face de Governo, quando toma as principais decisões referentes ao encaminhamento da sua gestão, ora como a própria Administração Pública, quando executa ações no sentido de dar cumprimento às decisões tomadas, ou seja, exercitando a atividade administrativa estatal. As finanças públicas surgem, então, como mecanismo ou instrumento de produção ou materialização das duas faces relatadas acima. Ela alberga a atividade fiscal, ou seja, aquela desempenhada pelos poderes públicos na obtenção e aplicação dos recursos necessários ao cumprimento de suas finalidades. A existência de uma sociedade politicamente organizada pressupõe o cumprimento, ou, melhor dizendo, a satisfação das necessidades públicas, este o principal fim a nortear a boa administração. Assim que, o estudo da atividade estatal que visa concretizar as necessidades coletivas deve ser feito à luz dos ensinamentos do Direito Financeiro, acerca das chamadas receitas públicas, despesas públicas, e, sobretudo, do orçamento. Além disso, imperioso se faz realçar o papel dos princípios constitucionais norteadores da Administração Pública, inscritos no art. 37, ―caput‖ da Carta Magna de 1988. São eles: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, comungando-os com os valores da Democracia e do princípio da dignidade da pessoa humana. ORÇAMENTO PÚBLICO Inicialmente, é preciso deter-se na análise do orçamento público. A origem do orçamento se deu com o desenvolvimento da Democracia. É o que ensina Valdecir Pascoal, ao dispor que: A origem dos orçamentos públicos está relacionada ao desenvolvimento da democracia, opondo-se ao Estado antigo, em que o monarca considerava-se soberano e detentor do patrimônio originário da coletividade. Por orçamento, numa concepção atual, deve-se entender e extrair a ideia de planejamento, de organização da arrecadação das receitas e aplicação das despesas, com vistas a viabilizar o programa de governo fixado para um determinado período. O Siafi - Sistema Integrado de Administração Financeira, foi implantado em 1987, pela STN- Secretaria do Tesouro Nacional-MF, com a finalidade de uniformizar todos os procedimentos de execução Orçamentária, Financeira e Patrimonial no Setor Público da União, procedimentos estes que até então eram dissociados na esfera Federal, tanto na Administração Direta como Indireta. 34 Valdecir Pascoal, citando Régis Fernandes de Oliveira e Estevão Hovarth, conceitua o orçamento público, numa visão moderna, como sendo: É no orçamento que se identificam os projetos, os planos e as ações que o Governo pretende produzir, bem como as metas, diretrizes e os custos a serem utilizados neste mister, para alcançar o resultado pretendido. É, sem dúvidas, um instrumento a conferir maior transparência aos gastos públicos, e, crucial para que a atividade estatal não seja realizada sem um direcionamento ou rumo certo, de modo a se tornar algo inócuo. Por ele, evita-se que as ações estatais se deem por simples impulso, sem reflexão ou ponderações. Em outras palavras, evita-se que tais ações sejam voltadas a um único fim em detrimento dos demais de igual relevância, privilegiando- se, por exemplo, atividades com enfoque na educação, em quehaja o comprometimento de todos os recursos disponíveis, esquecendo-se da saúde ou da segurança, igualmente essenciais. Convém destacar, ainda, o caráter instrumental do orçamento, como bem ressaltou Rinaldo Segundo, citando Ricardo Lobo Torres, ―in verbis‖: Dessa forma, a assertiva de que o orçamento tem caráter de instrumento significa dizer que ele não esgota em si a certeza de que tudo o que nele contém será plenamente realizado de modo concreto, visto que o alcance efetivo das ações sempre dependerá do desempenho econômico e das decisões políticas que venham ou não a viabilizá-lo. Oportuno ainda, fazer referência ao chamado orçamento-participativo, que confere uma participação direta e efetiva das comunidades interessadas na construção da proposta orçamentária do Governo. Neste caso, é a própria sociedade civil, através de conselhos, associações, etc., que opina na feitura do orçamento. O Chefe do Executivo, dessa forma, passa a ter maior contato com a realidade local, podendo atender efetivamente aos clamores da coletividade. Tal orçamento configura verdadeiro avanço na democratização da gestão pública, por possibilitar a elaboração de programas de governo que propiciam uma maior harmonização das necessidades públicas, as quais naturalmente sofrem diferenciações em cada uma das comunidades ouvidas. Lei que contempla a previsão de receitas e despesas, programando a vida econômica e financeira do Estado, por um certo período, ou: ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo, por um certo período e, em por menor, às despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica do País, assim como a arrecadação das receitas criadas em lei. O caráter instrumental ou processual significa que o orçamento não é um fim em si mesmo, ou seja, os objetivos do orçamento se encontram fora de si, eis que visa a permitir a implementação de políticas públicas e a atualização dos programas e do planejamento governamental. 35 A Constituição Federal de 1988 prevê, em seu art. 165, três leis orçamentárias: o Plano Plurianual - PPA (instrumento de planejamento governamental de longo prazo), a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO (instrumento de planejamento de curto-prazo) e a Lei Orçamentária Anual - LOA, esta, por sua vez, nos termos do art. 165, § 5º compreende: o orçamento fiscal, o orçamento de investimentos e o orçamento da seguridade social. RECEITA PÚBLICA Decorrido o exame do orçamento, cabe discorrer sobre Receita Pública, visto que é por intermédio dela, isto é, da consecução de recursos públicos, que o Estado poderá atender às demandas da sociedade nas suas mais diversas ordens, tais como: saúde, educação, habitação, infraestrutura e segurança. Para Valdecir Pascoal, em sua obra Direito Financeiro e Controle Externo, ao conjunto de recursos que o Estado, para fazer face às suas obrigações, necessita e pode obter junto à coletividade ou através do endividamento público, dá-se o nome de receita pública. Valioso destacar, que não se trata de qualquer entrada de dinheiro nos cofres públicos, sendo imprescindível que o ingresso seja definitivo, hábil e suficiente, para que o Estado cumpra suas funções típicas e possa gerir a economia em geral. Assim, a entrada, sob uma ótica ampla, de dinheiro nos cofres públicos é denominada ingresso, enquanto que ao ingresso definitivo dá-se o nome de receita. Na lição de Ricardo Cunha Chimenti: para se caracterizar como receita, o ingresso deve gerar acréscimo permanente ao patrimônio público, não estando sujeito à devolução (a exemplo do empréstimo compulsório). Além disso, na análise da receita, é essencial conhecer os seus estágios, que compreendem a previsão, o lançamento, a arrecadação e o recolhimento. O primeiro estágio da análise da receita é a previsão, ou seja, a estimativa da receita a ser arrecadada pelo Estado. Tal estimativa tem o intuito de propiciar ao Governo um melhor planejamento dos gastos. O segundo estágio é o lançamento, ato pelo qual se verifica a procedência do crédito fiscal para a pessoa devedora, inscrevendo o seu débito. O lançamento pode ocorrer sob três modalidades: de ofício, por declaração ou por homologação. No primeiro caso não há intervenção do contribuinte, no segundo, a Administração efetua o lançamento, mas o faz com a colaboração do contribuinte ou de uma terceira pessoa, e, por fim, na homologação, o lançamento é feito pelo próprio contribuinte, sendo homologado posteriormente pela Administração. 36 O terceiro estágio da receita é a arrecadação, ocasião em que o Estado recebe os valores que lhe são devidos. O último estágio é o recolhimento, ou seja, a entrega pelos agentes arrecadadores (repartições fiscais, agentes, rede bancária) dos recursos arrecadados à Conta Única do Tesouro. Outro ponto interessante a registrar acerca das receitas públicas, diz respeito ao seu regime contábil. O ordenamento pátrio adotou o regime de Caixa para as receitas, e isto significa dizer, que pertencem ao exercício financeiro às receitas nele legalmente arrecadadas. Neste sentido, dispõe o art. 35, inc. I, da Lei nº 4320/64, ―in verbis‖: Art. 35. Pertencem ao exercício financeiro: I – as receitas nele arrecadadas. O mesmo entendimento é ratificado por outro dispositivo da citada lei. É o art. 39, que reza: Art. 39. Os créditos da Fazenda Pública, de natureza tributária ou não tributária, serão escriturados como receita do exercício em que forem arrecadados, nas respectivas rubricas orçamentárias. O objetivo desta regra consiste em reconhecer quais as receitas que foram obtidas, num determinado exercício, pondo-lhes uma delimitação. DESPESA PÚBLICA Após a análise sobre os meios de arrecadação dos recursos do Estado, passa-se agora a examinar a questão atinente ao gasto público, ou seja, o ponto referente ao emprego dos valores colhidos pelo Estado e os correspondentes desembolsos que objetivam o cumprimento das suas responsabilidades junto à sociedade de um modo geral. Definindo Despesa Pública, Aliomar Baleeiro, apud Valdecir Pascoal, dispõe que: Despesa Pública é a aplicação de certa quantia em dinheiro, por parte da autoridade ou agente público competente, dentro de uma autorização legislativa, para a execução de fim a cargo do governo. Tal qual a receita pública, a despesa pública possui alguns estágios. São eles: o empenho, a liquidação e o pagamento. O empenho é o ato pelo qual o Estado reserva uma parcela de determinada dotação orçamentária para fazer frente a uma despesa específica. Funciona como uma garantia de que se o credor cumprir com a obrigação pactuada com a Administração, terá direito ao pagamento da importância reservada pelo Estado para este fim. Como regra, a lei veda a existência de despesa sem que haja prévio empenho. Entretanto, há casos, previstos em lei, em que a nota de empenho (documento que concretiza o empenho) poderá ser dispensada, todavia o empenho (reserva da dotação) sempre haverá de ser feito. O segundo estágio da despesa é a liquidação, que consiste na verificação, com consequente comprovação através de documentos, 37 da realização fática do objeto contratado que dá ensejo à materialização do direito do credor. Já o último estágio da despesa, corresponde ao pagamento, ocasião em que o Estado faz a entrega do numerário correspondente ao credor, recebendo a devida quitação. O regime contábil da despesa é o regime de Competência. Por ele, a despesa empenhada em um dado exercício financeiro pertence a este exercício. É o que dispõe o artigo 35, da Lei nº 4320/64, ―litteris‖: Art. 35. Pertencem ao exercício financeiro: I – as despesas nele legalmente empenhadas; A fixação desta regra visa à análise dos custos e despesas pelo exercício em que forem incorridos, tenham ou não sido pagos. Por fim, em conclusão sobre a
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