Noções de Direito Administrativo_ Contratos

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Noções de Direito Administrativo: Contratos
Site: Instituto Legislativo Brasileiro - ILB
Curso: Direito Administrativo para Gerentes no Setor Público - Turma 2
Livro: Noções de Direito Administrativo: Contratos
Impresso por: Andrezza Kharla da Cunha Penha
Data: sexta, 14 ago 2020, 08:53
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Descrição
Módulo I - Noções de Direito Administrativo: Contratos
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Sumário
Módulo I - Noções de Direito Administrativo: Contratos
Unidade 1 - Introdução ao Contrato Administrativo
pág. 2
pág. 3
pág. 4
pág. 5
pág. 6
pág. 7
Unidade 2 - Características do Contrato Administrativo
pág. 2
pág. 3
pág. 4
pág. 5
pág. 6
Unidade 3 - Reequilíbrio econômico-financeiro de um contrato
pág. 2
pág. 3
pág. 4
pág. 5
Unidade 4 - Cláusulas exorbitantes em favor da Administração
pág. 2
pág. 3
pág 4
pág. 5
Exercícios de Fixação - Módulo I
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Módulo I - Noções de Direito Administrativo: Contratos
Apresentar os conceitos e as características de um contrato administrativo;
reconhecer a importância do Contrato Administrativo e de sua gestão para a Administração
Pública;
explicar as características de um Contrato Administrativo, bem como seus tipos;
demonstrar as diferenças entre um Contrato Administrativo e um contrato firmado entre
particulares;
avaliar situações que ensejam o reequilíbrio econômico-financeiro de um Contrato Administrativo
e
explicar as cláusulas Exorbitantes dos Contratos Administrativos.
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Unidade 1 - Introdução ao Contrato Administrativo
Não podemos deixar de iniciar nosso estudo sem citar o art. 1º da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, que instituiu normas para Licitações e
Contratos da Administração Pública:
“Art. 1º Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de
publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.”
A partir da leitura do dispositivo podemos observar que o legislador considera esse tema crucial para a Administração pública. Aliás,
tão importante quanto a celebração de um Contrato Administrativo, é a sua gestão e/ou fiscalização. Tanto isso é verdade que o
artigo 67 da Lei nº 8.666/93 obriga a Administração a designar um representante para acompanhar e fiscalizar os contratos por ela
firmados. Vejamos o que diz o citado artigo:
“Art. 67. A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por um representante da Administração especialmente
designado, permitida a contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes a essa atribuição."
§ 1º O representante da Administração anotará em registro próprio todas as ocorrências relacionadas com a execução do contrato,
determinando o que for necessário à regularização das faltas ou defeitos observados.
§ 2º As decisões e providências que ultrapassarem a competência do representante deverão ser solicitadas a seus superiores em tempo
hábil para a adoção das medidas convenientes.”
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No Senado Federal, por exemplo, o Ato da Comissão Diretora nº 2, de 13 de fevereiro de 2008, em seu art. 3º, estabelece a obrigatoriedade da
designação de um gestor e um substituto. Vejamos o que diz a norma:
“Art. 3º - Para todo e qualquer contrato celebrado pelo Senado Federal será designado um gestor titular e um gestor substituto, nos termos deste Ato.”
Nunca é demais lembrarmos a responsabilidade do gestor ou fiscal de Contrato Administrativo, afinal seus atos estarão
sujeitos ao crivo dos Tribunais de Contas.
No caso da União, temos o art. 1º da Lei nº 8.443, de 16/07/92 (“Dispõe sobre a Lei Orgânica do Tribunal de Contas da
União e dá outras providências.”), determinando que:
“Art. 1° Ao Tribunal de Contas da União, órgão de controle externo, compete, nos termos da Constituição Federal e na forma estabelecida nesta Lei:
I - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos das unidades dos poderes da União e das
entidades da administração indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público federal, e as contas daqueles que
derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano ao Erário;”
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Indo mais além, a Lei Orgânica do TCU estabelece a responsabilidade solidária do fiscal do contrato com a empresa contratada por possíveis danos
causados pela execução irregular do contrato. Vejamos o que dizem os arts. 15 e 16:
“Art. 15. Ao julgar as contas, o Tribunal decidirá se estas são regulares, regulares com ressalva, ou irregulares.
Art. 16. As contas serão julgadas:
I - regulares, quando expressarem, de forma clara e objetiva, a exatidão dos demonstrativos contábeis, a legalidade, a legitimidade e a economicidade
dos atos de gestão do responsável;
II - regulares com ressalva, quando evidenciarem impropriedade ou qualquer outra falta de natureza formal de que não resulte dano ao Erário;
III - irregulares, quando comprovada qualquer das seguintes ocorrências:
a) omissão no dever de prestar contas;
b) prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo, antieconômico, ou infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária,
operacional ou patrimonial;
c) dano ao Erário decorrente de ato de gestão ilegítimo ou antieconômico;
d) desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos.
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§ 1° O Tribunal poderá julgar irregulares as contas no caso de reincidência no descumprimento de determinação de que o responsável tenha tido
ciência, feita em processo de tomada ou prestação de contas.
§ 2° Nas hipóteses do inciso III, alíneas c e d deste artigo, o Tribunal, ao julgar irregulares as contas, fixará a responsabilidade solidária:
a) do agente público que praticou o ato irregular, e
b) do terceiro que, como contratante ou parte interessada na prática do mesmo ato, de qualquer modo haja concorrido para o cometimento do dano
apurado.
§ 3° Verificada a ocorrência prevista no parágrafo anterior deste artigo, o Tribunal providenciará a imediata remessa de cópia da documentação
pertinente ao Ministério Público da União, para ajuizamento das ações civis e penais cabíveis.”
É daí que decorrem as inúmeras consequências que serão estudadas neste curso.
A missão de seguir à risca as incumbência legais muitas vezes se torna difícil para a maioria dos Gestores, surgindo, como resultado, uma demanda
quase unânime por um Curso de Gestão de Contratos. É aqui em que entramos, oferecendo a vocês os instrumentos necessários para uma gestão
eficiente, eficaz e efetiva.
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Contrato Administrativo
Ao utilizarmos o termo “contrato”, automaticamente vem à nossa mente a idéia de ajuste de vontades entre duas partes, de forma escrita, registrado
em cartório e regido pela legislação civil. Porém, quando nos referirmos a Contrato Administrativoesse conceito muda significativamente, como
veremos a seguir.
O Contrato Administrativo é um ajuste de vontades firmado entre a Administração e um particular. Porém, como instituto de direito público, com
características próprias, o Contrato Administrativo é diferente de um contrato regido pelo direito privado.
Ou seja, o Contrato Administrativo tem certas características que seriam impensáveis em um contrato privado, principalmente porque há o interesse
público envolvido, que sempre será mais importante do que o interesse privado.
Vamos então conceituar contrato administrativo?
O parágrafo único do art. 2º da Lei nº 8.666/93, define contrato da seguinte forma:
“Art. 2º As obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações, concessões, permissões e locações da Administração Pública, quando
contratadas com terceiros, serão necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas as hipóteses previstas nesta Lei.
Parágrafo único. Para os fins desta Lei, considera-se contrato todo e qualquer ajuste entre órgãos ou entidades da Administração Pública e particulares,
em que haja um acordo de vontades para a formação de vínculo e a estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for a denominação utilizada.”
Contrato Administrativo, segundo Hely Lopes Meirelles, “é o ajuste que a Administração Pública, agindo nessa qualidade, firma com o particular ou
outra entidade administrativa para a consecução de objetivos do interesse público, nas condições estabelecidas pela própria Administração”.
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De início, devemos destacar que nem todo contrato da Administração é um Contrato Administrativo, pois existem contratos em que o órgão público
está em igualdade de condições com o contratado. Nesses casos, o contrato é regido pelas leis de direito comum – por exemplo, a simples locação de
um imóvel pela Administração para ali exercer uma determinada atividade pública.O Contrato Administrativo conduz à ideia de supremacia do interesse
público sobre o privado, sendo submetido a um conjunto próprio de regras, onde prevalecem diversas condições em favor da Administração.
Assim, feita essa distinção, o Contrato Administrativo a ser examinado é aquele ajuste em que a Assembleia Legislativa ou a Câmara Municipal, por
exemplo, figura como parte investida da qualidade de Administração Pública, com a finalidade de atender ao interesse público, vinculada a outra
pessoa (o contratado) mediante um acordo de vontades, usufruindo de privilégios e prerrogativas decorrentes do Direito Público.
Mas ainda falta, para finalizar essa lição, conhecer os tipos de Contratos Administrativos:
Contrato de obra pública – o objeto do contrato é a construção, reforma ou ampliação de um imóvel público, estrada, barragem etc.;
Contrato de prestação de serviço – tem por objeto todo e qualquer serviço prestado à Administração, quer para atender as necessidades da
população, quer para o atendimento das necessidades da própria Administração, incluídos nessa categoria os contratos de transporte, manutenção,
comunicação, reparos, etc.;
Contratos de fornecimento – voltado à aquisição de bens necessários para a Administração;
Contrato de concessão – é aquele em que a Administração concede a um particular a realização de determinada atividade.
 
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Vimos que a Lei nº. 8.666/93 estabelece normas gerais sobre licitações e Contratos Administrativos pertinentes a obras, serviços,
inclusive de publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios.
Contrato Administrativo é o ajuste que a Administração Pública, agindo nessa qualidade, firma com o particular ou outra entidade
administrativa para a consecução de objetivos do interesse público, nas condições estabelecidas pela própria Administração.
A execução do Contrato Administrativo deverá ser acompanhada e fiscalizada por um representante da Administração especialmente designado para
tal, conhecido como Gestor ou Fiscal do contrato. O gestor responde de maneira solidária com a empresa contratada por possíveis danos causados pela
execução irregular do contrato.
Os Contratos Administrativos podem ser classificados como:
• Contrato de obra pública;
• Contrato de prestação de serviço;
• Contratos de fornecimento; e
• Contrato de concessão.
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Unidade 2 - Características do Contrato Administrativo
Além da importância do conceito de Contrato Administrativo, devemos conhecer as características que o identificam, principalmente os pontos de
distinção entre um contrato comum e o chamado “Contrato Administrativo”.
De acordo com o prof. Henrique Savonitti Miranda, o Contrato Administrativo possui as seguintes características: “bilateralidade, estabilidade,
onerosidade, comutatividade, celebração intuitu personae e formalidade”. Vamos a eles.
Bilateralidade:
A bilateralidade vem da idéia de livre acordo de vontade entre as partes, pois ninguém pode ser obrigado a assinar um contrato com a Administração.
Ou seja, o Contrato Administrativo é a formação voluntária de um ajuste entre a Administração Pública e o particular, cada qual movido pelos próprios
interesses – a Administração quer construir um hospital, por exemplo, e a empresa de engenharia quer executar a obra e obter o seu lucro devido.
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Estabilidade:
Atenção
Uma vez celebrado o contrato, a estabilidade determina que seja
integralmente cumprido. As partes adquirem um direito à
execução de seu objeto, sem espaço para mudanças ou
desistência por simples capricho ou vontade infundada.
Devido à estabilidade do Contrato Administrativo, a parte que motivar a rescisão antes de executado o objeto, mesmo sendo a Administração, deverá
indenizar a parte que porventura tenha sido prejudicada.
Aqui devemos examinar alguns princípios de direito que reforçam a característica da estabilidade.
Nos contratos de direito privado uma das partes só pode exigir o cumprimento da obrigação da outra parte se houver cumprido integralmente suas
próprias obrigações contratuais.
Nos Contratos Administrativos, regidos pelo direito público, essa regra não vale. A princípio, mesmo que a Administração não cumpra integralmente
suas obrigações estabelecidas em contrato, o contratado não pode interromper as suas obrigações, tudo em decorrência da supremacia do interesse
público sobre o do particular.
Porém, essa prerrogativa não possibilita o abuso desse direito pela Administração, muito menos elimina os direitos e as garantias individuais da parte
contratada – inclusive indenizações posteriores.
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A própria Lei de licitações estabelece no art. 78, incisos XIII ao XVI, casos que constituem motivo para a rescisão, todos provocados pela
Administração:
“Art. 78. Constituem motivo para rescisão do contrato:
...
XIII - a supressão, por parte da Administração, de obras, serviços ou compras, acarretando modificação do valor inicial do contrato além do limite
permitido no § 1º do art. 65 desta Lei;
XIV - a suspensão de sua execução, por ordem escrita da Administração, por prazo superior a 120 (cento e vinte) dias, salvo em caso de calamidade
pública, grave perturbação da ordem interna ou guerra, ou ainda por repetidas suspensões que totalizem o mesmo prazo, independentemente do
pagamento obrigatório de indenizações pelas sucessivas e contratualmente imprevistas desmobilizações e mobilizações e outras previstas, asseguradoao contratado, nesses casos, o direito de optar pela suspensão do cumprimento das obrigações assumidas até que seja normalizada a situação;
XV - o atraso superior a 90 (noventa) dias dos pagamentos devidos pela Administração decorrentes de obras, serviços ou fornecimento, ou parcelas
destes, já recebidos ou executados, salvo em caso de calamidade pública, grave perturbação da ordem interna ou guerra, assegurado ao contratado o
direito de optar pela suspensão do cumprimento de suas obrigações até que seja normalizada a situação;
XVI - a não liberação, por parte da Administração, de área, local ou objeto para execução de obra, serviço ou fornecimento, nos prazos contratuais,
bem como das fontes de materiais naturais especificadas no projeto;
...
Parágrafo único. Os casos de rescisão contratual serão formalmente motivados nos autos do processo, assegurado o contraditório e a ampla defesa.
...”
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Onerosidade:
 
O Contrato Administrativo é oneroso, pois contém obrigações recíprocas para as partes
contratantes. O contratado deve executar o objeto do contrato (o fornecimento de um
bem, a execução de um serviço ou de uma obra) e a Administração deve pagá-lo nos
termos pactuados. A Administração não tem o poder de enriquecer ilicitamente, ou seja,
de não pagar a um contratado que cumpriu suas obrigações.
Comutatividade:
A comutatividade caracteriza o Contrato Administrativo pelo equilíbrio das obrigações de ambas as partes, mantendo a
equivalência dos deveres contratados.
Está diretamente relacionada ao equilíbrio econômico-financeiro do contrato, ou seja, o contratado não é obrigado a
cumprir obrigações com acréscimos ou supressões desproporcionais à sua capacidade.
A equação econômico-financeira constitui-se na relação que as partes inicialmente estabelecem no contrato, objetivando a justa remuneração do
contratado.
É importante destacar que a comutatividade garante as condições contratadas inicialmente, desde que o cenário se mantenha estável, sem alterações
bruscas que possam inviabilizar a execução do contrato. Se algum fator externo ao contrato onerá-lo de forma a desequilibrar a equação econômico-
financeira, a própria Administração deve alterá-lo.
Na Lição 3 abordaremos as situações em que a Administração deve agir para restabelecer as condições econômicas e financeiras inicialmente
pactuadas.
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Celebração Intuitu Personae:
 
A celebração intuitu personae diz respeito às condições pessoais do contratado. Os
Contratos Administrativos exigem que as pessoas contratadas cumpram direta e
pessoalmente as obrigações a que se vincularam, não lhes sendo permitido transferir para
outros o cumprimento dessas obrigações.     
Vejamos o que diz o art. 78, inciso VI da Lei nº 8.666/93:
Art. 78. Constituem motivo para rescisão do contrato:
...
VI - a subcontratação total ou parcial do seu objeto, a associação do contratado com outrem, a cessão ou transferência, total ou parcial, bem como a
fusão, cisão ou incorporação, não admitidas no edital e no contrato;
Porém, tal vedação não é absoluta, desde que prevista em edital e no contrato. Vejamos o que diz o art. 72 da mesma lei:
Art. 72. O contratado, na execução do contrato, sem prejuízo das responsabilidades contratuais e legais, poderá subcontratar partes da obra, serviço
ou fornecimento, até o limite admitido, em cada caso, pela Administração.
Formalidade:
Os Contratos Administrativos obedecem, necessariamente, a formalidade para existirem. Isto quer dizer que, em primeiro lugar, deve o Contrato
Administrativo seguir a forma determinada em lei.
A própria Lei nº 8.666/93, especialmente em seus arts. 60 a 64, estabelece várias normas referentes ao aspecto formal, que serão oportunamente
estudadas no próximo módulo deste curso.
É importante destacar que o Contrato Administrativo deverá ser formalizado sempre de forma escrita, salvo o caso excepcional de que trata o
parágrafo único do art. 60 da Lei n.º 8.666/93, que permite a forma verbal para pequenas compras de pronto pagamento no valor de até R$ 8.800,00.
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Ao finalizar a lição vimos que são características de um Contrato Administrativo:
Bilateralidade: o Contrato Administrativo é a formação voluntária de um ajuste entre a Administração Pública e o particular, cada qual
movido pelos próprios interesses.
Estabilidade: Uma vez celebrado, o contrato deve ser integralmente cumprido. As partes adquirem um direito à execução de seu objeto, sem espaço
para mudanças ou desistência por simples capricho ou vontade infundada.
Onerosidade: O Contrato Administrativo é oneroso, pois contém obrigações recíprocas para as partes contratantes.
Comutatividade: A comutatividade caracteriza o Contrato Administrativo pelo equilíbrio das obrigações de ambas as partes, mantendo a equivalência
dos deveres contratados. Está diretamente relacionada ao equilíbrio econômico-financeiro do contrato.
Celebração Intuitu Personae: Os Contratos Administrativos exigem que o contratado cumpra direta e pessoalmente as obrigações a que se vinculou,
não lhe sendo permitido transferir para outros o cumprimento dessas obrigações (a não ser que conste expressamente do Edital de Licitação tal
possibilidade).
Formalidade: Os Contratos Administrativos devem, necessariamente, seguir a forma determinada em lei.
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Unidade 3 - Reequilíbrio econômico-financeiro de um contrato
Inicialmente vale lembrar que a equação econômico-financeira constitui-se na relação que as partes inicialmente estabelecem no contrato, objetivando
a justa remuneração do contratado.
Vejamos o que determina o art. 65, inciso II, alínea da Lei nº. 8.666/93:
“Art. 65. Os contratos regidos por esta lei poderão ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos:
...
II - por acordo das partes:
...
d) para restabelecer a relação que as partes pactuaram inicialmente entre os encargos do contratado e a atribuição da Administração para a justa
remuneração da obra, serviço ou fornecimento, objetivando a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato, na hipótese de
sobrevirem fatos imprevisíveis, ou previsíveis porém de consequências incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução do ajustado, ou ainda,
em caso de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe, configurando álea econômica extraordinária e extracontratual.”
Nesse sentido, podemos concluir que existem determinadas situações que ensejam o reequilíbrio (restabelecer a
relação que as partes pactuaram inicialmente entre os encargos do contratado e sua justa remuneração) dos
Contratos Administrativos, como aquelas decorrentes de fatos previsíveis ou imprevisíveis, porém de
consequências incalculáveis, que retardam ou impedem a execução do contrato.
As situações que podem levar ao agravamento dos encargos contratuais do particular são as seguintes:
· Fato do Príncipe;
· Fato da Administração;
· Caso Fortuito ou Força Maior;
· Teoria da Imprevisão.
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Vamos a elas.
Fato do Príncipe:
       De acordo com o prof. Diógenes Gasparini (2001:557), o Fato do Príncipe é “toda
determinação estatal, positiva ou negativa, geral e imprevisível ou previsível, mas de
consequências incalculáveis, que onera extraordinariamente ou que impede a execução do
contrato e obriga a Administração Pública a compensar integralmente os prejuízos
suportados pelo particular.”                   
Essadeterminação estatal pode ser entendida como a edição de uma nova norma (pode ser uma lei ou um decreto), que venha afetar diretamente o
contrato, provocando um aumento das obrigações do particular contratado. Por vezes esse aumento é tão grande que impossibilita a execução do
contrato.
Exemplo: um contrato entre a administração e uma empresa privada tem como objetivo uma obra. Parte do material necessário para obra seria
importado. Acontece que o governo, por intermédio de uma norma legal, eleva substancialmente a alíquota do imposto de importação desse material.
Tal fato irá onerar substancialmente os custos do contratado, podendo até inviabilizar a obra, sem que o particular detenha qualquer ingerência sobre
isso.
Nesses casos, é dever da Administração recompor o contrato aos moldes da contratação original, buscando o seu reequilíbrio econômico-financeiro.
Vejamos o que diz o § 5º do art. 65 da Lei nº 8.666/93:
§ 5º Quaisquer tributos ou encargos legais criados, alterados ou extintos, bem como a superveniência de disposições legais, quando ocorridas após a
data da apresentação da proposta, de comprovada repercussão nos preços contratados, implicarão a revisão destes para mais ou para menos,
conforme o caso.
Deve-se destacar que a norma deve ser geral e abstrata, ou seja, se dirigir e obrigar indistintamente a toda a sociedade. Caso a ação da Administração
atinja somente os termos contratados, não se pode falar em Fato do Príncipe, mas em Fato da Administração.
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Fato da Administração:
Da mesma forma que o Fato do Príncipe, o Fato da Administração também afeta o contrato, mas neste caso de forma direta, ou seja, o ato da
Administração tem incidência exclusiva sobre as condições do Contrato Administrativo.
Como exemplo, podemos tomar a não-desapropriação pela Administração de terreno necessário para a construção de um prédio público, por motivos
ambientais. Não há como prosseguir com a obra sem o terreno onde se dará a construção.
Caso Fortuito ou Força Maior:
O Caso Fortuito ou Força Maior também representam ônus contratuais externos que impedem a execução do contrato.
Nos casos anteriores, a fonte do desequilíbrio vinha da Administração, ora criando obstáculo por edição de norma geral, dirigida a toda a sociedade
(mas que onera demasiadamente o contrato), ora por fato que afeta tão somente e de forma direta o contrato assinado entre o particular e a
Administração.
Porém, nas hipóteses que examinaremos a seguir, a fonte motivadora que impede a execução do contrato é externa, sem qualquer participação das
partes envolvidas na relação jurídica, quer seja a Administração, quer o particular.
Tanto eventos provenientes da natureza (enchentes, furacões, etc.), quanto decorrentes de ações humanas (greves, paralisações, ocupações ilegais,
etc.) são considerados situações que merecem a atuação da Administração para não atribuir ao particular encargo excessivo e injusto, principalmente
porque não foi ele quem deu causa ao fato modificador das condições originais da contratação.
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Segundo Hely Lopes Meirelles, Caso Fortuito ou Força Maior são “eventos que por sua imprevisibilidade e inevitabilidade criam para o contratado
impossibilidade intransponível de normal execução do contrato”. Neste caso, como se verifica uma impossibilidade de execução do contrato, a
Administração rescinde o contrato liberando do compromisso o fornecedor.
Vejamos o que diz o art. 78, inciso XVII da Lei n.º 8.666/93:
“Art. 78. Constituem motivo para rescisão do contrato:
...
XVII - a ocorrência de caso fortuito ou de força maior, regularmente comprovada, impeditiva da execução do contrato.”
Teoria da Imprevisão:
A Teoria da Imprevisão “é todo acontecimento externo ao contrato, estranho à vontade das partes, imprevisível e inevitável, que causa um
desequilíbrio muito grande, tornando a execução do contrato excessivamente onerosa para o contratado.”
Portanto, trata-se de um fato imprevisível quanto à sua ocorrência e consequências, que não decorre da ação de nenhuma das partes e causador de
grande desequilíbrio econômico, que onera exageradamente a obrigação do particular, muito além do que inicialmente pactuado.
Tomemos como exemplo um contrato que prevê a entrega futura (por exemplo, seis meses após a licitação) de um determinado bem. Quando da
entrega do bem, o preço do produto no mercado sofreu grande aumento em decorrência da inflação registrada entre a data da licitação e a da entrega,
o que gerará um significativo prejuízo ao fornecedor. Neste caso, a Administração deve proceder a alterações de cláusulas contratuais financeiras para
permitir a continuidade do contrato.
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Vimos, nesta lição que a equação econômico-financeira constitui-se na relação que as partes inicialmente estabelecem no contrato,
objetivando a justa remuneração do contratado.
Existem determinadas situações que ensejam o desequilíbrio da equação econômico-financeira original dos Contratos
Administrativos, como aquelas decorrentes de fatos previsíveis ou imprevisíveis, porém de consequências incalculáveis, que retardam ou impedem a
execução do contrato. São elas:
Fato do Príncipe: toda determinação estatal, positiva ou negativa, geral e imprevisível ou previsível, mas de consequências incalculáveis, que onera em
demasia ou que impede a execução do contrato e obriga a Administração Pública a compensar os prejuízos do particular.
Fato da Administração: ato da Administração que afeta o contrato de forma direta, ou seja, tem incidência exclusiva sobre as condições pactuadas.
Caso Fortuito ou Força Maior: acontecimento externo ao contrato, que não deriva da Administração, estranho à vontade das partes, imprevisível e
inevitável, que impede a execução da avença.
Teoria da Imprevisão: acontecimento externo ao contrato, estranho à vontade das partes, imprevisível e inevitável, que causa um desequilíbrio muito
grande, tornando a execução do contrato excessivamente onerosa para o contratado.
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Unidade 4 - Cláusulas exorbitantes em favor da Administração
Por fim, para completarmos este estudo inicial dos Contratos Administrativos, abordaremos as chamadas “Cláusulas Exorbitantes”, que nada mais são
do que condições estabelecidas pela Lei nº. 8.666/93 que favorecem a Administração frente ao contratado, tendo em vista a supremacia do interesse
público sobre o particular.
Tais cláusulas, como frisa Hely Lopes Meirelles, excedem o Direito Comum, para consignar uma vantagem ou uma restrição à Administração ou ao
Contratado, sendo absolutamente válidas no Contrato Administrativo.
Atenção
São consideradas “Cláusulas Exorbitantes”: exigência de garantia, alteração
unilateral, rescisão unilateral, retomada do objeto, fiscalização,
aplicação de penalidades e manutenção do equilíbrio financeiro.
A exigência de prestação de garantia pelo contratado visa assegurar a completa execução do contrato pelo particular e está
prevista no art. 56, § 1º, da Lei nº 8.666/93. Pode ser em forma de caução em dinheiro ou em títulos da dívida pública,
seguro-garantia e fiança bancária.
Explicando melhor, se o contratado não executar suas obrigações nos termos pactuados, a Administração ficará com a garantia
depositada para ressarci-la dos prejuízos derivados da não-execução do contrato.
Nos contratos privados a existência de cláusulas de garantia é possível, mas as duas partes têm que concordar com isso. Já
nos Contratos Administrativos tal cláusula é imposta pela Administração e de aceitação obrigatória pelo contratado,e sempre estará presente no edital
da licitação.
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A alteração unilateral do contrato é prerrogativa prevista no art. 58, inciso I, da Lei nº 8.666/93, que diz que a Administração pode modificar o
contrato, unilateralmente, para melhor adequação às finalidades de interesse público, respeitados os direitos do contratado.
De acordo com o art. 65 da mesma lei, os contratos poderão se alterados unilateralmente pela Administração quando houver modificação do projeto ou
das especificações, para melhor adequação técnica aos seus objetivos; ou quando necessária a modificação do valor contratual em decorrência de
acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto.
Vale ressaltar que essa prerrogativa da Administração não impede o contratado de pleitear o seu direito ao equilíbrio econômico-financeiro do contrato,
inclusive buscando suporte na Justiça, se entender necessário.
A rescisão unilateral também é prerrogativa da Administração (art. 58, inciso II, da Lei nº. 8.666/93) justificada na superioridade do interesse público
sobre o privado e somente admitida no Contrato Administrativo.
Porém, essa vantagem está restrita às hipóteses do art. 79, inciso I, da lei de licitações, que resumidamente permite a rescisão contratual por falha do
contratado (cumprimento irregular de cláusulas contratuais, especificações, projetos e prazos; a lentidão do seu cumprimento, levando a Administração
a comprovar a impossibilidade da conclusão da obra, do serviço ou do fornecimento, nos prazos estipulados; atraso injustificado no início da obra,
serviço ou fornecimento; a paralisação da obra, do serviço ou do fornecimento, sem justa causa e prévia comunicação à Administração, etc.) ou pela
ocorrência de caso fortuito ou de força maior.
É importante destacar que em qualquer caso de rescisão unilateral, não tendo o particular motivado o fato, a Administração tem o dever de indenizá-lo
pelos custos já incorridos e não ressarcidos.
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A retomada do objeto pode ser definida como o direito da Administração, em caso de rescisão unilateral, de assegurar a continuidade da execução do
contrato por meio da assunção de seu objeto, quando a paralisação por parte do contratado representar risco ao interesse público.
Caso típico de retomada do objeto, em caso de rescisão unilateral, é o contrato de concessão, onde a Administração retoma os serviços prestados pelas
concessionárias, inclusive revertendo bens para o Poder Público, tudo para manter em operação os serviços concedidos.
Imaginem um determinado serviço público, por exemplo, o fornecimento de energia elétrica, deixar de ser
fornecido como forma de pressão por aumento da tarifa. Neste caso, a Administração retoma a concessão,
assim como todos os bens necessários à execução dos serviços, visando garantir a continuidade do
fornecimento de energia. Tudo isso se justifica em função do prejuízo para a população pela interrupção desse
serviço público essencial.
Outra prerrogativa da Administração é o seu poder de fiscalização da execução do contrato, conforme disposto
no art. 58, inciso III, e art. 67 da Lei nº. 8.666/93, que será realizado por um representante da Administração
(gestor ou fiscal do contrato) especialmente designado.
Lembra a profª. Di Pietro que "A este fiscal caberá anotar em registro próprio todas as ocorrências relacionadas
com a execução do contrato, determinando o que for necessário à regularização das faltas ou defeitos observados ou, se as decisões ultrapassarem sua
competência, solicitá-las a seus superiores."
E continua: "O não atendimento das determinações da autoridade fiscalizadora enseja rescisão unilateral do contrato (art. 78, VII), sem prejuízo das
sanções cabíveis".
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A aplicação de penalidades contratuais, prerrogativa relacionada com o poder fiscalizatório, permite a imposição de pena diretamente pela
Administração ao contratado, logicamente dentro dos limites legais e estabelecidos no pacto.
Dessa forma, as faltas cometidas pela empresa contratada ensejam a incidência de uma das punições elencadas nos arts. 86 e 87 da lei de licitações,
aplicada pela Administração sem necessidade de remessa do caso para a apreciação do Poder Judiciário. É natural que o contratado sempre poderá
procurar o Judiciário para defender-se de qualquer excesso do Poder Público.
É conveniente ressaltar que a Administração deve sempre respeitar os princípios do contraditório e da ampla defesa, permitindo que o contratado se
defenda ou exponha suas razões antes da aplicação da penalidade.
A manutenção do equilíbrio financeiro, apesar de ser considerada uma das cláusulas exorbitantes, não é uma prerrogativa da Administração, mas um
dever a ser cumprido. Ou seja, sempre que a equação obrigações x remuneração de um contrato se tornar desbalanceada em desfavor do contratado,
deve a Administração rever as cláusulas econômicas da avença para retornar às condições iniciais pactuadas. Já nos contratos entre particulares, tal
obrigação inexiste.
Como vimos anteriormente, apesar da possibilidade de alteração unilateral do contrato pela Administração, ela não pode alterar as condições
econômico-financeiras estabelecidas no contrato. Esse é um direito inalienável do contratado, que deve sempre ser observado.
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Resumindo a lição, vimos que “Cláusulas Exorbitantes” são condições estabelecidas pela Lei nº. 8.666/93 que favorecem a
Administração frente ao contratado, tendo em vista a supremacia do interesse público sobre o particular. São elas:
Exigência de prestação de garantia: visa assegurar a completa execução do contrato pelo particular e está prevista no art. 56, § 1º,
da Lei nº. 8.666/93. Pode ser em forma de caução em dinheiro ou em títulos da dívida pública, seguro-garantia e fiança bancária.
Alteração unilateral do contrato: prerrogativa da Administração de modificar o contrato, unilateralmente, para melhor adequação às finalidades de
interesse público, respeitados os direitos do contratado.
Rescisão unilateral: possibilidade da Administração, em determinadas circunstâncias, de rescindir unilateralmente um Contrato Administrativo.
Retomada do objeto: direito da Administração, em caso de rescisão unilateral, de assegurar a continuidade da execução do contrato por meio da
assunção de seu objeto, quando a paralisação por parte do contratado representar risco ao interesse público.
Aplicação de penalidades: prerrogativa relacionada com o poder fiscalizatório, que permite a imposição de pena diretamente pela Administração ao
contratado, dentro dos limites legais e estabelecidos no pacto.
Manutenção do equilíbrio financeiro: poder-dever da Administração de manter a equação obrigações x remuneração originalmente pactuada em um
Contrato Administrativo.
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Exercícios de Fixação - Módulo I
Parabéns! Você chegou ao final do Módulo I de estudo do curso Direito Administrativo para Gerentes no Setor Pubico.
Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que você faça uma releitura do mesmo e resolva os Exercícios de Fixação. O resultado
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